Создание системы бюро кредитных историй в России: проблемы и перспективы

2.1. История создания кредитных бюро в Российской федерации

Первые попытки организации кредитных бюро были предприняты в середине 90ых годов прошлого столетия.

В 1995-96 годах ряд коммерческих банков и процессинговых компаний работали над проектом создания Межбанковского бюро кредитной информации, но возникшие значительные противоречия преодолеть не смогли. В разработке устава бюро принимали участие представители 20 банков, в частности Московского банка Сбербанка, ОНЭКСИМбанка, "Менатепа", Столичного банка сбережений, Московского банка реконструкции и развития, а также компаний UCS, "Кардцентр" и STB-Card. В бюро планировалось собирать базу данных кредитных историй по всем держателям карт российских и международных платежных систем (на первом этапе лишь о недобросовестных клиентах), а также о держателях чеков. Предполагалось, что доступ к базе будет открыт только для банков - участников бюро. При этом войти в состав участников можно было лишь при согласии всех уже имеющихся на момент его вступления членов системы.

В 1997 году депутаты П.А.Медведев и Г.И.Лунтовский внесли в Государственную Думу РФ проект Федерального закона "О Федеральном государственном архиве кредитных историй", но получили заключения Правительства РФ и Банка России о необходимости концептуальной доработки законопроекта.

В 1998 году Правительство РФ и Банк России в совместной Программе "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации" заявили о необходимости разработки мер по созданию системы, накапливающей и распространяющей информацию о кредитной истории банковских заемщиков.

К процессу разработки концепции кредитного бюро активно подключилась Ассоциация коммерческих банков Санкт-Петербурга, предложившая для него площадку своего информационного центра. Идею поддержал также целый ряд объединений и организаций: Ассоциация международного сотрудничества "Безопасность предпринимательства и личности", Ассоциация защиты информационных прав инвесторов и другие организации.

Аналогичная работа проводилась в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Аналитический центр Академии подготовил предложения по созданию кредитного бюро и направил их осенью 1999 года в Центр стратегических разработок, руководимый нынешним Министром экономического развития и торговли Г.О.Грефом.

В наибольшей степени на пути к созданию в России кредитного бюро продвинулась дочерняя структура одной из крупнейших в мире информационных корпораций "Дан энд Брэдстрит СНГ", с середины 1999 года взявшая на себя инициативу создания объединенной базы данных коммерческих банков по безнадежным ссудам.

Предполагалось, что базу данных должников будут наполнять сведения о месте выдачи кредита, его основных характеристиках, цели займа, характере конфликтной ситуации и, главное, данные о высшем менеджменте компании, а также ее учредителях. Это позволило бы исключить из процесса кредитования недобросовестных заемщиков, мигрирующих из банка в банк, от поставщика к поставщику под разными вывесками компаний-однодневок.

Следует отметить, что подобный проект при содействии материнской корпорации "Дан энд Брэдстрит" был реализован в 1998 году в Мексике, переживавшей в период кризиса похожие на российские проблемы. При реструктуризации банковской системы этой страны по требованию Всемирного банка было создано Кредитное бюро в качестве одного из условий предоставления стабилизационного займа. Владельцем бюро выступил консорциум ведущих банков страны. Был выработан единый информационный стандарт о кредитной истории заемщиков, а также утверждены порядок и режим распространения данных. Владельцы бюро договорились обмениваться как позитивной, так и негативной информацией. С другими компаниями бюро делится только негативными сведениями. К деятельности бюро также подключились небанковские организации типа ипотеки и компании, предоставляющие товары длительного спроса в кредит.

Однако на пути создания кредитного бюро в России "Дан энд Брэдстрит СНГ" столкнулась с проблемой нежелания большинства банков раскрывать даже такую информацию. Несмотря на высказываемую поддержку самой идеи, банки, опираясь на сложившийся стиль работы - точечный маркетинг, кредиты инсайдерам, залоговые схемы, перекредитование, личные связи и интересы, не проявили практической заинтересованности участвовать в системе обмена информацией. Исключение составили только Международный Московский банк и Росевробанк.

С учетом этого корпорация "Дан энд Брэдстрит СНГ" предприняла попытку пойти по пути обязательного предоставления информации по безнадежным ссудам кредитному бюро. Это предполагалось осуществлять посредством издания специальных инструкций Банка России, а также внесения изменений в существующую законодательную базу. Предусматривалось создать кредитное бюро на акционерной основе с участием крупнейших коммерческих банков как корпорацию, подконтрольную в своих функциях Банку России или на базе компании, определенной на условиях тендера и имеющей соответствующие характеристики, такие как у самой корпорации. Однако эти предложения тоже пока не привели к конкретным результатам.

В "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" от 30 декабря 2001 года Правительство и Банк России вновь заявили: "Одним из инструментов выявления рисков операций банков с предприятиями и организациями является создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками ("кредитные бюро"). Кредитные бюро могут формироваться как независимые структуры, работающие в интересах кредитных организаций и их клиентов".

До приятия закона «О кредитных историях» были созданы определенные прообразы Бюро кредитных историй в рамках ряда региональных банковских ассоциаций и союзов. Достаточно эффективно эту функцию выполнял информационный центр Ассоциации коммерческих банков Санкт-Петербурга.

В Саратовской области с апреля 1999 года начала формироваться база информации по заемщикам в рамках Генерального соглашения о взаимодействии и информационном обмене, подписанного Главным управлением Банка России по Саратовской области и 26 кредитными организациями. Банки на добровольной основе представляли информацию о тех лицах, которые получили кредит и не вернули его либо недобросовестно его обслуживали. Отсутствие законодательной базы не позволяло Главному управлению по Саратовской области предоставлять информацию о лицах, не исполнивших обязательств по кредиту. Но косвенным результатом действия этого соглашения стал значительный рост в 2001 году объема выданных кредитов банковским сектором Саратовской области.

В Ярославской области на совещании с руководителями ярославских банков, состоявшимся в июле 2001 года было принято решением о создании в Ярославле Регионального кредитного бюро на базе государственного унитарного предприятия «Ярославский удостоверяющий центр». Данное решение было поддержано Главным управлением Банка России по Ярославской области.

С одной стороны, подобные информационные системы, не имели необходимой правовой базы для полностью легитимной работы и нередко пользовались сомнительными источниками информации, не несущими никакой ответственности за ее достоверность, но с другой стороны, формирование локальных информационных центров коммерческими банками (как правило, это региональные банки средних размеров) свидетельствовало о потенциальной возможности создания в России Бюро кредитных историй.

До принятия в конце прошлого года закона «О бюро кредитных историй» было рассмотрено три законопроекта, не принятых в дальнейшем, регулирующих вопросы создания и деятельности бюро кредитных историй:

- «О внесении дополнений в федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и и федеральный закон «О Центральном Банке России» (№ 364791-3, внесен депутатом Государственной Думы В.А. Тарачевым);

- «О бюро кредитных историй» (проект № 368657-3, внесен депутатом Государственной Думы И.Д.Грачевым).

- «О федеральном бюро кредитных историй» (№ 336198-3, внесен депутатами Государственной Думы А.Г Аксаковым, И.Ю. Артемьевым, Н.Ю. Брусникиным, А.Д. Жуковым, В.М. Зубовым, П.А. Медведевым, Ю.Г.Медведевым, С.И. Штогриным);

Проект Федерального Закона «О внесении дополнений в федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и федеральный закон «О центральном Банке России» № 364791-3 внесенный депутатом Государственной Думы В.А. Тарачевым предполагал формирования «черного списка заемщиков, допустивших неисполнение обязательств перед кредитными организациями по заключенным с ними кредитным договорам. Предполагалось приняв этот закон заложить основы для формирования в среднесрочной перспективе национальной системы кредитных бюро. В качестве первого шага в этом направлении предполагалась создание на базе Центрального банка открытой информационной системы, содержащей данные о недобросовестных заемщиках.

Законопроект № 368657-3 «О бюро кредитных историй», внесенный депутатом Государственной Думы И.Д.Грачевым предполагал создание кредитных бюро на рыночных началах, без прямого участия в его деятельности государственных органов. Надзор за деятельностью бюро кредитных историй отводился в проекте закона Центральному Банку Российской Федерации, саморегулируемой организации на рынке банковских услуг, а также федеральным органам исполнительной власти в пределах их компетенции, установленной федеральными законами (органы по надзору за деятельностью бюро кредитных историй).

Проект закона «О федеральном бюро кредитных историй», внесенный депутатами Государственной Думы А.Г Аксаковым, И.Ю. Артемьевым, Н.Ю. Брусникиным, А.Д. Жуковым, В.М. Зубовым, П.А. Медведевым, Ю.Г.Медведевым, С.И. Штогриным предполагал существование лишь одного бюро - государственного.

Весной 2004 года появилась компромиссная редакция - она разрешала создавать частные кредитные бюро, информация из которых должна была стекаться в центральное бюро при Банке России. Кроме того, предполагалось, что центральное бюро будет отвечать за ведение и хранение кредитных историй крупных заёмщиков. Но депутаты были против новых полномочий Центробанка, и в итоге после первого чтения за ЦБ оставили лишь роль держателя централизованного каталога кредитных историй. Основная цель его создания - сбор, хранение и предоставление на безвозмездной основе информации о бюро кредитных историй, а также обеспечение сотрудничества между бюро. Таким образом, кредитор, желающий получить информацию о потенциальном заёмщике, обращается в ЦБ только за справкой, в каком кредитном бюро содержатся нужные сведения о запрашиваемом заёмщике.

В свою очередь, частные кредитные бюро будут заниматься сбором, хранением и предоставлением информации об отдельных заёмщиках. Важной гарантией для граждан, которые уже стали субъектами кредитных историй коммерческих банков, стала норма о том, что информация о прошлых кредитах будет включаться в кредитную историю лишь при наличии письменного указания соответствующего субъекта кредитной истории. В процессе обсуждения законопроект претерпел весьма значительные изменения, при этом удалось разрешить большинство противоречий и учесть замечания.

В частности, внесена поправка о сроке, в течение которого кредитное бюро обязано вносить изменения в кредитную историю. Был установлен срок в один рабочий день, поскольку чем быстрее будут вноситься изменения, тем эффективнее можно будет использовать полученную информацию.

Был решён вопрос о предоставлении уполномоченному госоргану права устанавливать требования к финансовому положению и деловой репутации участников бюро кредитных историй. Несоответствие таким требованиям может служить основанием для отказа во внесении в государственный реестр бюро кредитных историй. Что касается финансового положения, то такая норма является абсолютно оправданной. Но возможность установления требований к деловой репутации вызывает большие сомнения. Российское законодательство до сих пор не выработало чётких критериев определения деловой репутации, а по смыслу такое понятие можно трактовать чрезмерно широко. Это может привести к предоставлению уполномоченному органу неограниченных полномочий в сфере квалификации тех или иных действий и признаков в качестве нарушения деловой репутации. До тех пор, пока российское законодательство и правоприменительная практика не выработают чёткие подходы к понятию деловой репутации юридических лиц, включение в закон такой нормы может крайне негативно сказаться на действии рыночных механизмов в сфере кредитных бюро.

Как бы то ни было, закон принят, и, несмотря на некоторые недочёты, которые так и остались неразрешёнными, он, безусловно, позволит значительно расширить всю сферу кредитования. Закон вступил в действие с 1 июня 2005 года. Распространение действия закона на предприятия может способствовать увеличению объёмов кредитования реального сектора экономики, а следовательно, и поддерживать рост ВВП, который так необходим в свете поставленных Президентом задач.

Вместе с тем, закон «О кредитных историях» всё же не лишён некоторых недостатков.

2.2. Основные принципиальные подходы к участию Центрального Банка в деятельности кредитных бюро

Существуют два принципиальных подхода к организационно-правовой форме кредитного бюро, а именно:

1. Кредитное бюро создается либо при Центральном банке Российской Федерации, либо при его решающем участии.

2. Кредитное бюро создается в качестве самостоятельной коммерческой или некоммерческой организации. При этом желательна поддержка Банка России. Кроме того, не исключается вариант участия государства в уставном капитале этой организации.

Основные аргументы в пользу первого варианта сводятся к тому, что Банк России:

1. Располагает структурой, объединяющей подразделения центрального аппарата и территориальные учреждения, которые обеспечивают контроль за деятельностью всех без исключения кредитных организаций России;

2. Законодательно уполномочен на получение отчетов о деятельности кредитных организаций по широкому спектру вопросов;

3. Имеет уникальную развитую телекоммуникационную сеть, объединяющую все регионы России, позволяющую получать, обрабатывать и передавать значительные объемы информации в электронном виде, то есть обеспечивать и решать задачи по управлению базой данных.

Для обеспечения деятельности кредитного бюро на первом этапе возможно использование отчетности кредитных организаций, установленной советом директоров Банка России, что не требует внесения каких-либо изменений и дополнений в действующее законодательство. Контроль за достоверностью информации может быть обеспечен путем дистанционного надзора и проверок состояния кредитного портфеля.

В то же время имеются и определенные минусы в создании кредитного бюро при Банке России:

1. Банк России выступает органом банковского надзора. В ряде случаев раскрытие информации о качестве кредитного портфеля, составе заемщиков и клиентов конкретно взятой кредитной организации может быть использовано третьей стороной в целях недобросовестной конкуренции, что вступает в противоречие с задачей Банка России по обеспечению стабильности банковской системы страны в целом.

2. В случае создания кредитного бюро при решающем участии Банка России может возникнуть коллизия с законодательством, накладывающим ограничение на участие Банка России в капитале других организаций.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации» в статье 3 предусмотрено три цели Банка России. Среди нет такой цели, которая могла бы иметь какое-то отношение к кредитным бюро. Причем в ранее действовавшем Федеральном законе с аналогичным названием в статье 3 использовался термин «основные цели». Теперь в этой статье употребляется термин «цели». Поэтому если раньше можно было порассуждать на тему о том, что у Банка России могут быть еще какие-то другие, «неосновные цели», то теперь оснований для этого нет. У законодателей возобладала тенденция, что нельзя превращать Центральный Банк в некое государство и наделять его «безразмерной компетенцией». Возобладала точка зрения, что компетенция Банка России ограничивается организацией и функционированием денежной и банковской систем. Клиенты банков находятся в не его компетенции.

Более трудоемким и длительным, представляется подход, основанный на создании кредитного бюро в качестве самостоятельной коммерческой или некоммерческой организации. Данный подход заложен в Российском законодательстве, регулирующем деятельность бюро кредитных историй. По Российскому законодательству бюро кредитных историй является коммерческой организацией. По мировой практике правовой формой этой структуры может быть либо акционерное общество (открытого или закрытого типа), либо некоммерческое партнерство, либо структурное подразделение общественной организации (ассоциации банков, консалтинговой фирмы, рейтингового агентства и т.д.). Такой подход, хотя и сопряжен с дополнительными затратами времени, но больше отвечает рыночным принципам функционирования экономики и практике большинства стран.

Тем не менее и в этом случае содействие и поддержка Банка России не только желательны, но и по всей вероятности необходимы. Анализ международного опыта показывает, что институты кредитных историй во многих странах получают, особенно на начальных этапах своей деятельности, прямую или косвенную поддержку центральных банков и органов исполнительной власти. Кроме того целесообразно активно привлекать к работе кредитного бюро аудиторские фирмы, имеющие высокую деловую репутацию и опыт работы.

2.3. Российское законодательство, регулирующее деятельность Бюро кредитных историй

Закон «О кредитных историях» РФ был прият Государственной Думой ФС РФ 22.12.2004 года, одобрен Советом Федерации 24.12.2004 года ФС РФ, подписан Президентом РФ 30.12.2004 года и вступил в силу 1 июня текущего года. Целью принятия данного закона является создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед кредиторами. Создание системы кредитных бюро может обеспечить в перспективе снижение затрат банков на оценку кредитоспособности заемщиков, позволит снизить стоимость кредитов и повысить их доступность. В Федеральном законе "О кредитных историях" определяются понятие и состав кредитной истории, основания, порядок формирования, хранения и использования кредитных историй, регулируется связанная с этим деятельность бюро кредитных историй, устанавливаются особенности создания, ликвидации и реорганизации бюро кредитных историй, а также принципы их взаимодействия с источниками формирования кредитной истории, заемщиками, органами государственной власти, органами местного самоуправления и Банком России. Устанавливаются правовые и организационные основы для формирования, обработки, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), повышения защищенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков, повышения эффективности работы кредитных организаций. Основная цель бюро кредитных историй состоит в накоплении определенного перечня информации, характеризующей платежную дисциплину заемщика по исполнению договоров займа (кредита) и в совокупности составляющей кредитные истории юридических и физических лиц. Кредитные организации, осуществляющие деятельность на день вступления в силу Федерального закона, обязаны в течение 9 месяцев привести свою деятельность в соответствие с требованиями, предъявляемыми к кредитным организациям - источникам формирования кредитных историй. Источники формирования кредитных историй обязаны представлять в бюро кредитных историй информацию о ранее заключенных договорах займа (кредита) при наличии письменного указания (согласия) соответствующего субъекта кредитной истории на передачу указанной информации. Федеральный закон вступает в силу с 1 июня 2005 г., за исключением положения об обязанности предоставления кредитными организациями предусмотренной Федеральным законом информации в отношении всех заемщиков, давших согласие на ее представление хотя бы в одно бюро кредитных историй, включенное в государственный реестр бюро кредитных историй. Данное положение вступает в силу с 1 сентября 2005 г.

Принятие закона "О кредитных историях" потребовало внесения изменений в другие законодательные акты. В результате был принят Федеральный закон от 30.12.04 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О кредитных историях". Изменениями устанавливается право Банка России с 1 сентября 2005 г. в порядке надзора применять к кредитным организациям санкции в случае непредставления информации в бюро кредитных историй. В ст. 857 ГК РФ включается положение о том, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом "О кредитных историях". КоАП РФ дополняется рядом положений об ответственности за нарушения порядка создания и функционирования бюро кредитных историй. Федеральный закон вступает в силу с 1 июня 2005 г., за исключением ряда положений, для которых предусмотрен иной срок вступления в силу.

Реализация закона приобретает особое значение для налаживания прозрачных кредитных отношений и построения современной цивилизованной экономики в целом. Накопление и использование кредитных историй позволит значительно расширить кредитование экономики и, в первую очередь, придаст импульс развитию потребительского, ипотечного жилищного кредитования, а также кредитования малого бизнеса. То есть тех видов кредитования, при которых сложно оценить кредитоспособность заемщика по раскрываемым заемщиком данным в момент обращения за кредитом и необходимо обеспечить возможность быстрой оценки кредитоспособности заемщика.