Эффективный банковский надзор как инструмент обеспечения устойчивости финансового сектора

Модель №3: надзор за банковской деятельностью осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов при участии центрального банка. Эта модель присуща банковским системам Канады, Великобритании, в меньшей степени - Австрии и Германии.

В частности, в Великобритании регулированием финансовых рынков занимается Управление финансовых услуг (Financial Services Authority, УФУ) -- независимая неправительственная организация, наделенная полномочиями Актом о финансовых услугах и рынках 2000 года. Комментируя опыт этой страны, хотелось бы отметить, что реформа финансового надзора, инициированная в 1997 году, была рассчитана на длительный период времени и продолжается до сего дня [31].

Так, в мае 1997 года министр финансов Великобритании объявил о начале реформы регулирования финансовых рынков и учреждении нового регулятора. Реформа предполагала слияние банковского надзора с регулированием инвестиционных услуг под эгидой Комитета по ценным бумагам и инвестициям. В дальнейшем новое ведомство и получило наименование Управления финансовых услуг. Первый этап реформы завершился в июне 1998 года, когда УФУ было наделено функциями банковского надзора, перешедшими ему от Банка Англии.

В задачи УФУ входят оказание помощи Банку Англии и Министерству финансов страны в обеспечении стабильности и доверия на финансовых рынках, повышение осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых продуктов, защита интересов потребителей и снижение преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег. При этом акцент делается на документарный надзор.

Одним из основополагающих принципов в деятельности УФУ является создание равных условий для всех участников финансового рынка и ликвидация препятствий в международной конкуренции. Названные цели служат своеобразным мерилом эффективности работы УФУ, определяют пределы ответственности этого надзорного органа. В выборе мер воздействия на поднадзорные институты УФУ исходит из того, во что они обойдутся и будет ли достигнут желаемый результат. УФУ контролирует допуск банковских учреждений на финансовые рынки с учетом защиты интересов потенциальных потребителей.

Кроме того, на основании закона УФУ уполномочено пресекать манипулирование на финансовых рынках. В октябре 2004 года, следуя решению Казначейства, УФУ приступило к регулированию ипотечного кредитования, а в январе 2005 года (на основании Директивы о страховом посредничестве) -- к регулированию общего страхования.

Деятельность УФУ полностью финансируется за счет участников рынков -- поднадзорных организаций. Казначейство назначает Совет УФУ, представленный председателем, старшим исполнительным директором, исполнительными и неисполнительными директорами. Совет определяет общую стратегию, но текущее управление входит в компетенцию исполнительного органа. УФУ подотчетно Министерству финансов, а также парламенту. Взаимодействие между УФУ, Банком Англии и министерством финансов (казначейством) координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee).

В отличие от Великобритании в части организации банковского надзора в Германии за центральным банком страны (Бундесбанк) сохранено участие в надзорном процессе. Так, в Германии с 2002 года основные функции по надзору за банками возложены на единый орган финансового надзора - Федеральное ведомство надзора за финансовыми услугами (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht, BAFIN), которое осуществляет пруденциальный надзор за деятельностью коммерческих банков во взаимодействии с Бундесбанком в соответствии с заключенным между ними договором о сферах деятельности и ответственности. BAFIN объединило также задачи бывших федеральных органов надзора -- Федерального ведомства надзора за кредитной системой и систему страхования и торговлю ценными бумагами. В результате, государственный надзор за кредитными институтами, учреждениями по оказанию финансовых услуг и страховыми компаниями охватывает весь финансовый рынок [8].

Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Оба ведомства договорились, что Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему будет собирать, анализировать и оценивать годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводить встречи с представителями банков. Частью текущего надзора станут проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками, значение которых повысится после вступления в силу нового Базельского Соглашения (Базеля II). В отдельных случаях BAFIN будет проводить подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств. BAFIN не может напрямую вмешиваться в текущие операции банка, но обладает правом требовать соблюдения кредитного законодательства, которое предусматривает денежные штрафы за нарушение установленных правил. В ряде случаев предусмотрена и уголовная ответственность.

Модель №4: объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков. Исключениями являются Сингапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и Ирландия, где мегарегулятор создан на базе автономного подразделения центрального банка. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 году Норвегия и в 1988 году Исландия, Дания. В настоящее время они действуют в Эстонии, Латвии, Венгрии, на Мальте, в Японии, Китае, Южной Корее, Казахстане (с 2003 года - Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций) и ряде других стран.

Так, в частности, в Китае в 1983 году на Народный банк Китая (НБК, People's Bank of China) законодательно были возложены функции центрального банка страны, НБК стал осуществлять контроль и регулирование всей денежно-кредитной сферы страны: страхования, зарождавшегося фондового рынка и банковских учреждений, включая кредитную кооперацию и финансовые компании [28].

В начальный период становления НБК в качестве центрального банка контроль и регулирование банковского сектора страны сводились преимущественно к контролю за соответствием нормативам, т. е. основными действиями по контролю и ревизии кредитных учреждений была проверка учреждений на соответствие их деятельности нормативам, а также политическим установкам. По мере развития экономики и денежно-кредитной сферы Китая ограниченность такого метода контроля становилась все более очевидной.

В первой половине 1993 года начавшаяся реформа разграничила объекты денежно-кредитного контроля и регулирования: за НБК остались финансово-кредитные учреждения, а контроль и регулирование рынка ценных бумаг стали обязанностью Комиссии по контролю и регулированию ценных бумаг КНР.

Таким образом, сфера контроля и регулирования НБК, которая первоначально была всеобъемлющей, сузилась до контроля и регулирования финансово-кредитных учреждений, денежного рынка и страхования. Однако данный этап реформы по-прежнему не вышел за рамки сложившихся структуры и формы контроля и регулирования: учреждения по операциям с ценными бумагами контролировались и регулировались НБК, а рынок ценных бумаг - Комиссией по ценным бумагам КНР. Такое разделение контроля не могло способствовать осуществлению эффективного контроля. В 1998 г. НБК передал функции контроля и регулирования учреждений по операциям с ценными бумагами Комиссии по ценным бумагам Китая. Таким образом, был сделан определяющий шаг в реформе контроля за фондовым сектором страны.

Примерно аналогично, но в значительно короткие сроки и с наименьшими ошибками была осуществлена передача от НБК контрольно-регулирующих функций страховой сферы с созданием в 1998 году Комиссии по контролю и регулированию страхования в Китае.

С организацией в марте 2003 года Комиссии по контролю и регулированию банковской сферы Китая, которая взяла на себя контрольные функции банковских учреждений страны, а также и контроль всех других финансово-кредитных учреждений страны (кроме фондовой и страховой сфер), т. е. финансовых, лизинговых и инвестиционно-трастовых компаний, кредитной кооперации и почтовых сберегательных касс Китая, НБК в значительной степени освободился от контрольных функций финансово-кредитных учреждений, максимально сосредоточившись на функциях денежно-кредитной политики. Изменения функций НБК потребовали соответствующих законодательных изменений, которые и были сделаны в декабре 2003 года. Реформирование существующих законов и принятие нового было обусловлено также вступлением КНР в ВТО и необходимостью приведения законодательства страны в соответствие с международными нормами и последующего открытия банковской сферы для иностранного капитала. Эти факторы в значительной степени и обусловили реформирование функций НБК и контроля денежно-кредитной сферы страны.

Однако, несмотря на то, что была создана специальная Комиссия по банковскому контролю и регулированию Китая, за НБК были сохранены определенные контрольные функции. Во-первых, НБК имеет полномочия осуществлять непосредственный контроль и регулирование финансово-кредитных учреждений в следующих 9 сферах: 1) депозитный резервный фонд; 2) специальные статьи кредитования НБК; 3) при регулировании национальной валюты; 4) в сфере межбанковского рынка краткосрочных заимствований и межбанковского рынка ценных бумаг; 5) валютное регулирование; 6) рынок золота и драгоценных металлов; 7) при управлении Казначейством; 8) расчетная деятельность и 9) противодействие отмыванию доходов.

Во-вторых, НБК имеет право вносить предложения по контролю и регулированию. Если у НБК есть подозрения в нарушении законодательства или нормативов, он может направить в Комиссию по банковскому контролю предложения по ревизии того или иного банковского учреждения, и Комиссия должна в течение 30 дней дать ответ на предложенные меры. Это позволяет избежать дублирования в контрольно-ревизионной деятельности НБК и Комиссии, повышает эффективность распределенных полномочий, создает основу для эффективного сотрудничества двух ведомств.

В-третьих, при наличии особых обстоятельств НБК имеет право всесторонней ревизии и контроля, т. е. при возникновении проблем с осуществлением платежных расчетов, грозящих серьезным системным риском, с целью обеспечения стабильности денежно-кредитной системы, с санкции Госсовета, НБК имеет право осуществлять ревизию и контроль банковских учреждений.

Таким образом, НБК имеет определенные административно-регулирующие полномочия в отношении финансово-кредитных учреждений КНР, при этом контрольные функции НБК и Комиссии по банковскому контролю не дублируются, а дополняют друг друга. НБК и Комиссия по банковскому контролю и регулированию Китая находятся в подчинении Госсовета КНР, но имеют различные функции и обязанности по контролю и регулированию денежно-кредитной сферы страны.

Модель № 5: международная или наднациональная. Осуществляют Банк международных расчетов (БМР) со штаб-квартирой в Швейцарии и Европейский союз (ЕС), издающий Директивы, которые оказывают значительное влияние на финансовые рынки государств-членов.

Указанная модель организации банковского надзора сформировалась, поскольку деятельность банков с каждым годом все больше выходит за рамки отдельно взятой страны и принимает глобальный характер, возникает необходимость в конвергенции (упорядочении) национальных норм, положений и нормативных актов, для того, чтобы создать или поддерживать «единые правила ведения игры» для всех конкурентов. стимулировало интеграцию финансовых рынков, что, в свою очередь, положительно отразилось на потребителях финансовых услуг, поскольку усилило конкуренцию среди банков.

Так, например, в результате принятия евро в качестве единой валюты на территории 12 из 25 стран ЕС и создания единого рынка финансовых услуг, в рамках ЕС кодексы о банковской деятельности каждой страны-члена ЕС представляют собой транспозицию в национальное законодательство Консолидированной директивы о банковской деятельности, обеспечивающей минимальное, но не полное, упорядочение банковского законодательства на всей территории ЕС. Нормативные акты, издаваемые национальными регулирующими органами, не подлежат унификации, и это является причиной национальных различий в банковском законодательстве стран-членов ЕС. С законодательной инициативой выступает Европейская Комиссия [7].

При принятии регламентов и директив в Европейском Союзе была разработана процедура, получившая название «принцип Ламфалусси» (см. Приложение 2). Согласно принципу Ламфалусси, институты Евросоюза принимают рамочное законодательство под патронатом Комиссии ЕС (уровень 1). Комиссия разрабатывает технические способы его реализации при помощи четырех специальных комитетов (уровень 2). В число таких комитетов входят: Европейский банковский комитет (ЕБК - ЕВС), Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ - ESC), Европейский комитет по страхованию и пенсионному обеспечению в странах ЕС (ЕКСиПО - EIOPC) и Комитет по финансовым конгломератам (КФК - FCC). Эти комитеты сформированы из высокопоставленных представителей, назначенных национальными министерствами финансов под патронатом Европейской Комиссии. Они принимают решения по предложенным Комиссией мерам по реализации рамочного законодательства. Комиссия может самостоятельно утвердить эти меры, если они одобрены квалифицированным большинством членов соответствующего специального комитета.

На уровне 3 при разработке мер по реализации законодательства Комиссию, согласно принципу Ламфалусси, консультируют экспертные комитеты. Этими комитетами являются: Комитет европейских органов банковского надзора (КЕОБН - CEBS), Комитет европейских органов регулирования рынка ценных бумаг (КЕОРЦБ - CESR) и Комитет по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в странах ЕС (КНСиПО - CEIOPS). В состав этих комитетов входят высокопоставленные представители национальных органов надзора. КЕОБН также включает представителей национальных центральных банков и ЕЦБ. Помимо оказания консультативной помощи и общего содействия Комиссии в разработке мер по реализации законодательства, экспертные комитеты третьего уровня также занимаются вопросами обмена надзорной информацией, единообразного применения европейских законодательных актов и упорядочения методов и способов осуществления надзора за европейским рынком финансовых услуг.

В этом смысле КЕОБН является как регулирующим, так и надзорным органом. Аналогично можно сказать и о Комитете банковского надзора (КБН - BSC) Системы европейских центральных банков (СЕЦБ - ESCB), который не включен в структуру комитетов, работающих в рамках принципа Ламфалусси. КБН оказывает консультационную помощь ЕЦБ в связи с экспертной функцией ЕЦБ, представляющего заключения по новым нормативным актам и директивам. Он также проводит анализ финансовой стабильности и явлений, происходящих в банковских структурах ЕС. На уровне 4 Европейская Комиссия в тесном сотрудничестве с государствами-членами ЕС, а также регулирующими органами, участвующими в деятельности на уровне 3, и представителями частного сектора, проверяет последовательность применения законодательства Европейского Союза.

Таким образом, рассмотренный выше материал позволяет сформулировать следующий вывод: существуют различные модели ведения надзора за финансовым сектором, однако, ни одна из моделей не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна должна выбрать модель, которая будет осуществима с политической точки зрения, эффективна и действенна, и которая будет соответствовать финансовой структуре этой страны.

2.2 Современные тенденции в развитии банковского надзора за рубежом

В последние годы в международной практике банковского надзора заметна четко выраженная тенденция - это совместная работа регуляторов разных стран по повышению его эффективности.

Задача эта непростая, тем более, что она решается в контексте постоянного усложнения банковской системы. Усложнение банковской системы идет по нескольким векторам. [31]

Первый вектор - интеллектуальный: сектор финансовых услуг от года к году становится все более сложным и “технологичным”. Банки выводят на рынок новые продукты, услуги, новые схемы рефинансирования, используют в планировании их рентабельности и рисков сложные математические модели. Соответственно, методы анализа состояния банков и банковской системы должны становиться более сложными и не отставать от развития “поднадзорного сектора”.

Второй вектор - транснациональный: процесс международной интеграции финансовых рынков разных государств вызывает необходимость приведения национальных практик надзора к единым нормам и стандартам. Создание наднациональных регуляторов и комитетов, и их работа по унификации отчетности и методик представляет собой первый шаг в этом направлении.

Третий вектор - информационный: объем информации, связанной с финансовыми операциями, растет высокими темпами, а структура ее становится все более сложной. Поэтому создание единой информационной базы со стандартной структурой и обмен информацией между банками и регулятором (регуляторами, в тех странах, где их несколько) в едином формате и по стандартному протоколу - очень важная задача.

Четвертый - юридический: с точки зрения контрактного оформления, многие банковские продукты и услуги “маскируются” под небанковские и выходят, таким образом, из зоны надзора регулятора, очерченной законом о банковской деятельности. Кредитную деятельность можно легко проводить по лизинговым, факторинговым, закладным схемам, или по договорам аренды, а депозитно-сберегательную - через различные схемы управления активами, или через страхование жизни. Но выход этой активности из-под банковского надзора вовсе не означает, что ее риски выводятся из финансовой системы, скорее наоборот - эти риски возрастают.

Учитывая все вышеуказанные, система надзорной деятельности также должна претерпеть качественные изменения, предполагающие замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных нормативов на оценку качественных параметров степени рисков, принятых кредитными организациями. В частности, это касается постепенного перехода от отслеживания конкретных операций к профессиональной оценке или так называемому «мотивированному суждению» в отношении надежности и эффективности различных систем в банке. Например, системы управления рисками, системы внутреннего контроля или оценки финансового состояния и перспектив деятельности банка.

В этой связи, особое внимание в Базельских Основополагающих принципах (Базель I и II) и уделяется риск-ориентированному надзору, поскольку именно риск-ориентированный надзор рассматривается международным банковским сообществом как необходимое дополнение к надзору за выполнением установленных требований.

Одно лишь банковское регулирование не может в полной мере охватить все аспекты, отражающие динамику современного банковского бизнеса. Особый акцент делается на процедуры выявления, анализа и мониторинга банковских рисков, т.е. количественный аспект в банковском регулировании должен подкрепляться качественным аспектом. При этом, исключительно важна концентрация усилий в равной мере на каждом из этих аспектов - нельзя упускать из вида или, наоборот, отдавать приоритет какому-то одному из них.

Риск-ориентированный надзор по своей сути относится к надзору за соблюдением требований качественного характера. Методы надзора за выполнением установленных требований и методы риск-ориентированного надзора в определенной степени совпадают, однако их главное различие заключается в том, что основное внимание надзорного органа уделяется не проверке выполнения формальных регулирующих требований количественного характера, а проверке соблюдения качественных требований с упором на механизмы и способы управления рисками. В сочетании с информацией, которой располагает надзорный орган в отношении принятых крупных рисков, это позволяет надзорному органу оценить, сможет ли банк и в дальнейшем соответствовать предъявляемым ему требованиям; а также определить, насколько разумную политику по управлению деятельностью банка проводит его руководство и обеспечит ли такая политика устойчивость банка в будущем.

Таким образом, банковский надзор все больше и больше принимает превентивный характер, при котором во главу угла ставится обеспечение безопасной и стабильной деятельности банков. Для органов банковского надзора уже недостаточно полагаться на выполнение банками количественных и качественных требований; они должны быть уверены, что банки в будущем смогут избежать принятия на себя значительных рисков или же покрыть потенциальные убытки, связанные с ними, если такие риски будут иметь место.[7]

Процедуры риск-ориентированного надзора, т.е. надзорный цикл в его рамках, включает [13]:

идентификацию рисков,

оценку рисков и определение приоритетов,

принятие надзорных решений (например, по ограничению, снижению, мониторингу рисков);

распределение ресурсов надзора сообразно этим решениям,

реализацию принятых решений с задействованием соответствующих инструментов надзора;

оценку состояния объекта надзора с учетом принятых мер,

новую идентификацию рисков, которую необходимо предпринимать при любых изменениях в деятельности кредитной организации и/или в окружающей среде.

Естественно, такие надзорные методики, как "система раннего предупреждения" или "оценивание финансового состояния", не утрачивают своего значения, но одновременно они превращаются в частные, т.е. их результаты рассматриваются уже не как окончательные, а как промежуточные (поскольку риск-ориентированный надзор учитывает намного большее количество факторов, чем упомянутые традиционные методы банковского надзора, в том числе и результаты анализа всех тех показателей, которые использовались в методологии анализа финансового состояния коммерческих банков). При этом, переход к новым принципам надзора не означает также отказа от проверок конкретных вопросов на местах.

Чувствительность к рискам, как фактор устойчивости кредитной организации, получил признание далеко не сразу.

В 1960-1970-е годах характерной особенностью развития банковской системы была философия экономического роста, выразившаяся в развитии услуг и инструментов. Расширение ведущих банковских империй, процесс слияния и поглощения усилили конкуренцию в банковском секторе.

В 1970-1980-е годах прокатилась волна банковских скандалов, связанных с резким ухудшением качества активов отдельных банков. В результате к 1990-м годам многие крупные и средние банки столкнулись с проблемой прямой взаимосвязи роста активов и их рисков. Увеличение объема безнадежных ссуд, количества банкротств, сокращение процентной маржи и процентного дохода в источниках формирования прибыли вызвали пересмотр банковской философии: от роста объема операций к повышению надежности и устойчивости банка.

В эти годы и возрастает внимание к оценке рискованности активов при разработке различных методик оценки устойчивости коммерческого банка. В середине 1990-х годов начинает формироваться подход к оценке рискованности банковской деятельности как отдельному направлению. Это связано, во-первых, с развитием забалансовых операций банков; во-вторых, с расширением рынка производных инструментов; в-третьих, усилением конкуренции в банковской сфере.

В результате расширился состав банковских рисков, требующих соответствующего уровня управления. Типовые категории банковских рисков хорошо известны (хотя в методических рекомендациях надзорных органов разных стран их состав несколько варьируется) и включают следующие риски: кредитный, ликвидности, операционный, ценовой, процентный, валютный, правовой, репутационный, страновой и стратегический.

Иногда ценовой, процентный и валютный риски объединяются под понятием рыночного риска, правовой риск включается в состав операционного, к перечню могут добавляться информационный, технологический и некоторые другие риски, однако суть подхода от незначительных различий в классификации рисков не изменяется. Она заключается в попытках качественного оценивания, точнее сказать, качественного описания возможного финансового ущерба, который может быть нанесен коммерческому банку. При этом вводятся от трех до пяти качественных градаций степени или уровня оцениваемого риска.

Идентификация типов риска, которым подвержен банк, представляет собой в системах оценки устойчивости банка исходный и очень важный компонент, предполагающий выработку конкретных методов их оценки.

Методологический подход к оценке данного фактора основан на определении критериев оценки каждого вида риска, исходя из факторов, их определяющих; обосновании показателей для оценки значимости того или иного риска, и дальнейшем выборе методов оценки полученных результатов.

Спецификой системы оценки рисков является не только анализ текущего состояния, но и определение перспективного профиля риска для конкретного банка. В этой связи, в рамках изучения данного фактора устойчивости банка проводится оценка интегрального (совокупного) текущего риска, а также делается анализ тенденции изменения степени риска.

Поскольку данный критерий определяется как чувствительность к рискам, кроме идентификации видов риска, воздействующих на данный банк, кроме оценки влияния соответствующих рисков на финансовые результаты деятельности банка, в рамках его изучения анализируется и оценивается система управления рисками. Высокая чувствительность к рискам может иметь место при незначительном текущем банковском риске, но низком уровне управления ими. И, наоборот, низкая чувствительность к рискам может возникнуть при высоких банковских рисках, но и высоком качестве управления ими.

Система управления риском реализуется через конкретные мероприятия, осуществляемые на уровне стратегического управления, уровне организационных подразделений или в рамках взаимодействия ряда подразделений для контроля риска при той или иной сложной операции.

Адекватный контроль банковских операций и связанных с этим рисков предполагает более тесную кооперацию надзорных органов и банковских учреждений. Традиционные методы надзора (анализ годовых балансов, месячной и прочей отчетности банков и аудиторских заключений) оказываются явно недостаточными и должны быть дополнены превентивным надзором, который позволяет сделать заключение о соразмерности и надежности внутрибанковских систем управления рисками.

Так, например, в Германии введенные в действие в декабре 2002 года "Минимальные требования к кредитным операциям" предполагают регулярные проверки банковских кредитных операций на предмет определения соответствия их структуры и организации имеющимся рискам. Надзорные органы активизировали диалог с банками с целью своевременного выявления любых недостатков в ведении бизнеса или управлении рисками. Представители BAFIN принимают регулярное участие в заседаниях наблюдательных советов крупных банков. Такое присутствие не всегда вызывает теплые чувства со стороны немецких банкиров, и обеим сторонам еще предстоит привыкнуть к подобным формам сотрудничества.

В США группы сотрудников Совета управляющих ФРС, Комиссии по ценным бумагам и биржам и других органов финансового надзора на постоянной основе работают в крупных банках, чтобы быть в курсе дел этих системообразующих институтов и распознавать любые негативные тенденции "в режиме реального времени". Результаты текущего мониторинга американских банков и дочерних компаний и филиалов иностранных банков сводятся в регулярные отчеты (обычно ежегодные с поквартальной актуализацией). На их основе надзорный орган присваивает банку рейтинг по пятибалльной шкале, который, в отличие от кредитного рейтинга, не публикуется. Рейтинг ниже 3 («удовлетворительно») становится импульсом к принятию надзорным органом соответствующих мер.

Подобная концепция надзора лишена одномерности и включает различные компоненты, в т.ч. использование профессионального суждения. При этом надзорные органы США около десяти лет назад перешли на риск-ориентированный надзор, когда акцент делается не на активах (особенно на кредитном портфеле), а на оценке систем управления рисками и внутреннего контроля^** Ламберти Г. Банковский сектор и надзорные органы: актуальные проблемы. //Kreditwesen N 10, 2005..

Базель II ускоряет процесс перехода к более содержательному, т.е. риск-ориентированному надзору. Его основанная на трех компонентах концепция предусматривает наряду с новыми методами расчета требований к капиталу усиление роли финансового надзора и повышение прозрачности рынков. В рамках процесса надзорных проверок будет проводиться регулярная и комплексная оценка банковских рисков и собственного капитала с учетом как количественных, так и качественных факторов. Надзорным органам придется обращать больше внимания на бизнес-стратегию банков, структуру портфелей и процедуры выявления, измерения и контроля рисков.

Меры по усилению содержательного надзора неизбежно ведут к его усложнению. Если проверку показателей собственного капитала и ликвидности можно считать точной наукой, то содержательный надзор основан на более или менее приблизительно сформулированных критериях и достаточной, иногда очень большой, свободе в оценках. Каждый надзорный орган должен обеспечить единый и равный подход ко всем институтам, в том числе на международном уровне, чтобы ни один из них не получил необоснованных конкурентных преимуществ.

Базельским комитетом окончательная доработка Базеля II предполагается в 2006 году. Согласно директиве ЕС новые стандарты оценки достаточности капитала и иные компоненты Базеля II должны вступить в действие в 2007- 2008 гг., став частью законодательства стран-членов ЕС. Под давлением рынка в последующие годы их примеру, по всей вероятности, последуют ведущие страны с развивающейся экономикой в Азии, включая Казахстан, Китай, Индию, Малайзию и большинство стран Латинской Америки [24]. При этом Федеральная резервная система США в октябре 2005 году объявила о переносе сроков реализации Базеля II на январь 2009 года (т.е. на 2 года позже ранее обозначенного срока).

В настоящее время в ходе подготовительных мероприятий по реализации требований Базеля II возникает ряд трудностей, связанных с адаптацией Соглашения к реалиям национальных банковских систем, а также с соответствующими инвестиционными затратами. В этой связи сроки введения в действие новых Базельских нормативов достаточности капитала неоднократно переносились и на сегодняшний момент времени определены опять-таки ориентировочно: конец 2006 года - начало 2007 года [8]. Однако и к обозначенному времени, по исследованиям британского института финансовых услуг, не все субъекты банковского дела будут готовы [26].

Так, например, Федеральная резервная система (ФРС) США следует принципам поддержания адекватных уровней капитала в банковской системе страны и в отдельных институтах в целях обеспечения их надежности и устойчивости. В соответствии с принятым решением в США будут использоваться только усовершенствованные способы расчета новых Базельских нормативов достаточности капитала (БНДК) и только крупнейшими международными банками.

Основополагающий принцип новых БНДК заключается в том, что для крупнейших банковских институтов ни надзорная, ни рыночная дисциплина не могут быть эффективными, если при этом сами банки не обладают надежными системами управления рисками и оценки достаточности капитала. В этом случае целесообразно реализовать в крупнейших банках страны систему нормативов, соответствующих направлениям их деятельности. В динамично развивающемся банковском секторе необходимо иметь систему нормативов, позволяющую использовать новые и усовершенствованные методы работы и финансовые инструменты без ее кардинального изменения.

Наибольшую озабоченность ФРС США вызывает влияние Базеля II на регулятивный капитал банков. Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН) проводилась работа, направленная на то, чтобы новое Соглашение не привело к снижению уровня капитала в банковской системе. По мнению БКБН, только снижение требований к капиталу будет способствовать внедрению Базеля II банками. Однако достижение этих двух целей одновременно не представляется возможным.

Завершенное в США исследование количественного воздействия Базеля II на достаточность капитала (QIS-4), основанное на окончательном варианте нового Соглашения, дало регулятивным органам серьезный повод для тревоги. Для 26 банков, принимавших участие в исследовании, изменения в фактическом уровне минимального регулятивного капитала (т.е. капитала первого и второго уровней, за исключением резервов) колебались от роста почти на 60% до падения на 50% со средним сокращением на 17%. Кроме того, требование Базеля II создавать резервы под неиспользованные кредитные линии приведет к росту отчислений капитала под портфели кредитных карт на 66%.

Результаты QIS-4 вновь подняли проблему, с которой США придется столкнуться, -- изменение или отмена коэффициента обязательной достаточности капитала, закрепленного в национальном законодательстве. Для «хорошо капитализированных» банков отношение капитала к совокупным активам должно поддерживаться на уровне не менее 5%. Снижение этого отношения ниже 2% может стать поводом для ликвидации банка. Это является основой системы «оперативных корректирующих мер» надзорных органов, действующей в США. Если указанный коэффициент, который не применяется в других странах, будет определен как «нижняя граница требований к регулятивному капиталу», это не позволит некоторым банкам воспользоваться возможностями его снижения, предоставляемыми БНДК.

В связи с сохраняющейся неопределенностью результатов перехода на БНДК в течение года банки будут обязаны соблюдать и старые, и новые нормативы. При этом банки должны будут продемонстрировать надежность методов управления рисками в течение двух лет, на протяжении которых установлены требования к минимальному размеру капитала. По мере реализации новых БНДК банки будут обязаны раскрывать информацию об оценке и управлении рисками.

Банки, активно проводящие международные операции, выражают заинтересованность в сотрудничестве надзорных органов разных стран в деле оценки достаточности капитала согласно требованиям новых БНДК.

По мнению БКБН, во избежание применения различающихся методов надзора или его многократного дублирования в различных юрисдикциях крайне важным является тесное сотрудничество надзорных органов. Это сотрудничество может принимать различные формы. Во избежание трансграничных системных рисков, связанных с деятельностью крупных международных банков, надзор за ними может быть сконцентрирован в одном ведущем межнациональном надзорном органе, координирующем работу местных надзорных органов в целях объективного учета интересов всех юрисдикций и вкладчиков. Вместе с тем, создание такого межнационального регулирующего органа требует установления строгих рамок его деятельности, что может привести к неприятию правовых и конституциональных норм некоторыми странами. Кроме того, появление одного контрольного института может замедлить развитие регулятивного процесса, ликвидировав стимул к «конкуренции» регулирующих органов.

Альтернативой является учреждение централизованного органа, задачей которого являлась бы ликвидация основных расхождений в используемых методах надзора, в том числе за соблюдением международными банками новых нормативов достаточности капитала. Надзорные органы страны происхождения этих банков отвечали бы за трансграничные аспекты деятельности банковских групп. Раскрытие национальными надзорными органами информации о соблюдении новых нормативов обеспечило бы ее прозрачность.

Недавно была создана рабочая группа по рассмотрению требований в области обмена информацией между надзорными органами стран происхождения и пребывания банков. Задачей группы является распределение ролей и сфер ответственности указанных органов при надзоре за головными и заграничными офисами банковского учреждения. Также в сферу деятельности рабочей группы входят вопросы сотрудничества надзорных органов стран происхождения и пребывания банков в рамках оценки моделей управления рисками и их использования в определении достаточности капитала. В результате, остается ряд проблем, вызывающих озабоченность банковского сообщества, среди которых отмечаются следующие:

1. Высокий уровень полномочий, предоставленных национальным надзорным органам, по всей видимости, создаст неравные условия для игроков на финансовых рынках. Пытаясь решить эту проблему, международные организации уже сейчас изыскивают возможности подравнять (т.е. урезать) эти полномочия, в частности, путем “увеличения степени открытости национальных органов надзора”.

2. Директива ЕС о достаточности капитала, которая превратит положения Базеля II в закон, может привести к аннулированию некоторых из достигнутых к настоящему времени банками компромиссов.

3. В ЕС практически все кредитные институты и многие инвестиционные компании присоединяются к соглашению, т.к. в США - лишь примерно 20 банков, что ставит европейские банки в невыгодное положение по сравнению с американскими на рынке США.

4. Некоторые виды кредитов, т.к. проектное финансирование, кредиты странам с развивающейся рыночной экономикой и кредиты в форме секьюритизации (ценные бумаги, обеспеченные закладными, кредитные дериваты и др.), требуют более значительных ассигнований капитала. Базель II может сказаться на снижении конкурентоспособности институтов, занятых в этом секторе. Ряд соответствующих финансовых ассоциаций подали в Базельский комитет совместное предложение о внесении необходимых изменений в проект соглашения, однако некоторые их поправки не были реализованы.

Банковское регулирование в странах ЕС осуществляется в рамках единой программы Financial Services Action Plan, которая в своем окончательном виде будет содержать 42 директивы, цель которых - создать единый рынок оптовых финансовых услуг и обеспечить функционирование более открытых и более надежных розничных финансовых рынков. В числе принятых мер - система налогообложения сбережений, пруденциальный надзор над интернет-банками и др. Кроме того, в настоящее время заканчивается разработка двух директив, касающихся отмывания денег и нормативов достаточности капитала (Capital Requirements Directive - CRD). Европейская версия последней несколько отличается от той, что предусматривается Базелем II.

Многие страны согласились перейти с 1 января 2005 года на Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), а США и Япония, не подписавшие соглашение, заявили о намерении постепенного перехода. Преимущества международной системы отчетности очевидны: она будет способствовать повышению уровня транспарентности финансовых рынков и снижению стоимости капитала. Однако здесь также остается ряд серьезных проблем. Это, прежде всего, значительные издержки и затраты времени, связанные с реализацией программы МСФО [31].

Реализация Базеля II -- сложная задача. Многие проблемы, обсуждаемые в настоящее время, возникли давно и стали сложнее в связи с требованиями новых БНДК, политикой банков и надзорных органов. В настоящее время надзорные органы стремятся ликвидировать различия в национальных юрисдикциях и минимизировать издержки банков в связи с введением новых БНДК, однако не стоит полагать, что все различия и национальные особенности будут полностью устранены.

Подобные проблемы позволяют скептически относиться к возможности введения Базеля II в странах большой десятки к предварительно обозначенному сроку. В этой связи в странах, которые относятся к развивающимся, и перед которыми ставится ещё более глобальная задача реформирования экономико-правовой среды, установление каких-либо жестких временных ограничений является не только нецелесообразным, но и может привести к дестабилизации банковских систем. Очевидно, что с требованиями Базеля II придется рано или поздно считаться - повышение регулятивной планки усиливает конкуренцию среди кредитных учреждений. К тому же это выгодно и банкам, и надзорным органам, т.к. будет обеспечено повышение устойчивости и эффективности функционирования банковского сектора. Однако вопрос установления конкретных временных рамок и сроков введения Соглашения не является принципиальным, и он должен быть отложен до того момента, когда регулирующий орган адекватно оценит готовность банковской системы страны, разработает и введет механизмы и подходы, соответствующие определению содержательного надзора.

Кроме того, в апреле 2006 года Базельским комитетом опубликованы для обсуждения банковским сообществом новая версия «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора" и «Методология Основополагающих принципов», базирующийся на положениях действующего документа. Одновременно, он учитывает изменения, произошедшие за прошлый период в банковской деятельности и банковском надзоре, а также опыт применения Принципов национальными надзорными органами, и предназначен для замены Принципов, выработанных в 1997 году.

Таким образом, организация и подходы банковского надзора постоянно притерпевают определенные изменения в соответствии с развитием финансового рынка. Однако даже в условиях эффективной организации банковского дела и профессионального надзора всегда остаются угрозы «внешних шоков» и форс-мажорных обстоятельств. И в этих случаях исключительно важным, несомненно, становятся только своевременность и согласованность действий органа надзора, банковского сообщества и всех ветвей власти.

Глава 3. Современная философия банковского надзора в Российской Федерации

банковский надзор кредитный

3.1 Банковский надзор в Российской Федерации: общее состояние и структура подразделений надзорного блока Банка России

Цели и задачи банковского надзора, а соответственно и его методики и принципы, предопределяются текущим состоянием банковской системы, а также государственной стратегией развития банковского сектора.

В институциональном плане банки играют ключевую роль в системе финансового посредничества в Российской Федерации.

По состоянию на 01.06.2006 в России насчитывалось 1229 кредитных организаций с действующей лицензией, из них 1182 коммерческих банков. А вот 10 лет назад их было в 2 раза больше, и их количество продолжает сокращаться: только за 2005 год число кредитных организаций уменьшилось на 46. Это связано не только с отзывом лицензий: идут активные процессы слияния и поглощения банковских структур (см.Приложение 3).

Из 1182 банков примерно 288 имеют генеральную лицензию, которая позволяет им выполнять весь набор банковских операций в рублях и инвалюте. Перед началом формирования системы страхования вкладов насчитывалось 1150 кредитных организаций, имеющих право работать с вкладчиками. Сегодня таким правом обладают только 928 банков, которые в нее приняты и включены в реестр банков-участников системы страхования вкладов.

За последние 5 лет российские банки показывают достаточно высокие темпы роста, которые опережают темпы роста ВВП в 4 - 5 раз, и по всем основным показателям, характеризующим состояние банковского сектора, отмечается в целом положительная динамика (см. Приложения 4).

Ежегодный прирост активов банка составляет свыше 30%. Активы банковской системы к ВВП увеличились с 35,3% за 2001 год до 45% за 2005 год, отношение кредитов нефинансовым предприятиям к ВВП - с 13% в 2001 году до 20% за 2005 год, средств, привлеченных от физических лиц, - с 7,6% в 2001 году до 12,7% за 2005 год. Собственный капитал рос также быстрыми темпами и по сравнению с 2001 годом увеличился на 340% [18].

В целом за 2001 - 2005 г.г. активы банковского сектора в реальном исчислении выросли на 6,6 трлн.рублей, или в 3,1 раза, капитал - на 788 млрд.рублей, или в 2,7 раза, кредиты нефинансовым предприятиям и организациям - на 3 трлн.рублей, или в 3,5 раза, вклады населения - на 2,1 трлн.рублей, или в 4,1 раза. На этом в целом позитивном фоне особенно активно развиваются основные, с точки зрения деятельности банков как финансовых посредников, операции - кредитные. Так, отмечался динамичный рост кредитных операций банковского сектора с реальным сектором экономики: в 2001 году на их долю приходилось 39% активов банков, а в 2005 году - уже около 44% активов (см.Приложение 5).

При этом, отмечается также довольно высокий темп роста кредитования физических лиц - объём данных кредитов за 5 лет вырос на 1,1 трлн.рублей, или в 12,5 раз, и на 01.01.2006 составил 1,2 трлн.рублей. С одной стороны, это процесс очень позитивный, поскольку люди получают возможность приобрести необходимые им товары. С другой стороны, растет просроченная задолженность. Пока ее уровень еще не очень высокий. Если исключить Сбербанк России, то доля просроченных кредитов в общей сумме потребительских кредитов составит около 4%. Но этот показатель растет, что вызывает определенную тревогу (см.Приложение 6).

Так, если ситуация на рынке потребительского кредитования не изменится, то уже к 2009-2010 году российские банки окажутся в ситуации жесточайшего кризиса. В частности, объем кредитов, выданных населению, за I квартал 2006 года увеличивается на 8,1 млрд.рублей, или на 9%, а прирост просроченной задолженности составил уже 18%. Получается, что долги населения по уже выданным кредитам сейчас растут ровно в два раза быстрее, чем объем самих заимствований. В какой-то момент невозврат по кредитам превысит поступления, и банки не смогут обслуживать свои текущие операции^** Источник: "Известия" от 30.05.2006.

Активы российских банков на начало 2006 года превысили 9 трлн.рублей и увеличились в номинальном выражении на 37% (в 2004 году -- на 27%). Капитал в 2005 году увеличился на 31% (в 2004 году -- на 16%). Вклады физических лиц в 2005 году возросли на 39%, в 2004 году -- на 30%. Прибыль банков за 2005 год составила 262 млрд.рублей, что почти в полтора раза больше, чем в предшествующем году. Рентабельность капитала повысилась с 20,3 до 24,2%. Это хороший рост и хороший уровень рентабельности.

Вместе с тем, продолжает отмечаться как тревожные тенденции более быстрый рост рисков, которые берут на себя банка, по сравнению с ростом их капитала, что приводит к уменьшению достаточности капитала российской банковской системы [16] (см.Приложение 7).

Кроме того, пока слабо развит механизм межотраслевого перелива капитала. Как сообщил Первый заместитель Председателя Банка России Козлов А.А., выступая 23 мая 2006 года на XX годовом общем собрании Ассоциации региональных банков (АРБ), в 2005 году сумма задолженности нефинансовых предприятий и организаций перед российскими банками составила всего 30% от ВВП, что соответствует уровню Казахстана и в 1,5 раза ниже уровня стран Восточной Европы и Латинской Америки, у Германии данный показатель составляет 140%, у Великобритании - 150%^** Источник: ИНТЕРФАКС-АФИ. - 23 мая 2006 г..

Замедление темпов кредитования реального сектора привело в 2005 году к снижению доли кредитов в активах банков - с 45,8% в 2004 году до 43,8% в 2005 году. В результате чего сократилась их доля в структуре источников финансирования инвестиций в основной капитал - с 7,9% в 2004 году до 6,5% в 2005 году. Несколько лет назад этот показатель был 3-4%. В развитых странах он в несколько раз больше. Если же учесть, что сами объёмы инвестиций в основной капитал, несмотря на их заметный рост в последние годы, остаются очень скромными, то влияние банковской системы на рост производственного потенциала страны пока не может считаться удовлетворительным. В отраслевой структуре кредитного портфеля наибольший удельный вес приходится на торговлю (24%), в то время как на обрабатывающие производства - 16,3%.

Вызовом для российской банковской системы остаются усиление конкуренции со стороны зарубежных банков, сверхвысокие темпы роста потребительного кредитования и резкая дифференциация доступа к банковским услугам среди регионов [16].

Таким образом, главной проблемой на сегодня продолжает оставаться отставание банковской системы от потребностей экономики страны. Банковская система не удовлетворяет потребностям ускорения роста экономики в количественном плане, по масштабам услуг и, особенно, по объему кредитования. Сейчас стал уже очевидным тот факт, что банковская система должна развиваться более быстрыми темпами. Это необходимо для того, чтобы банковская система стала действительно локомотивом, двигателем роста экономики России.

В частности, как отметил г-н Козлов А.А. на вышеуказанном Общем собрании АРБ, в 2005 году спрос на кредиты, генерируемый российской экономикой, составил 56% от ВВП, или 7,7 трлн.рублей, однако, при этом российские банки удовлетворили 53% совокупного спроса, а 47% пришлось на зарубежных кредиторов. В связи с этим, г-н Козлов А.А. призвал российские банки более активно участвовать в кредитовании российских компаний, «иначе российская банковская система скатится в нишевые уголки, в малый бизнес, растечется по территории и станет малозначительной силой».

Одновременно нельзя не учитывать, что банковский сектор России прошел за 15 лет тот же путь, что в странах ЕС банки прошли, по крайней мере, за 50 лет. Поэтому к общей (международной) проблематике развития банковского надзора в России нельзя подходить однозначно [18].

За почти 15-летнюю историю своего существования организация надзора и регулирования деятельности кредитных организаций в России прошла сложный этап становления и по большинству ключевых признаков приблизилась к общемировым стандартам.

Банковский надзор выступает наиболее существенным элементом всей совокупности надзорных функций, выполняемых Банком России, и осуществляется им, главным образом, на основании Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральным законом от 03.02.1996 № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности», а также многочисленных нормативных актов, издаваемых Банком России в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации и статьей 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России является единственным органом банковского регулирования и надзора.

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России. Банк России независим в своей деятельности в пределах полномочий, предоставленных ему статьей 75 Конституции Российской Федерации и федеральными законами. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий.