Пути решения проблем банковского регулирования и надзора

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

5

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ 2

Глава 1. Банковское регулирование и надзор 5

1.1 Зарубежный опыт организации банковского регулирования 5

1.2 Основы банковского регулирования и надзора в России 26

Глава 2. Проблемы банковского регулирования и надзора 34

2.1 Организационные проблемы 36

2.2 Правовые проблемы банковского регулирования и надзора 53

2.3 Проблемы качества отчетности и ее последующего анализа 67

Глава 3. Пути решения проблем банковского регулирования и надзора 77

3.1 Решение организационных проблем 77

3.2 Решение правовых проблем 84

3.3 Решение проблемы качества отчетности и ее последующего контроля 91

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 95

БИБЛИОГРАФИЯ 97

ВВЕДЕНИЕ

Осуществление государственного надзора и контроля за банковской системой является одним из важнейших направлений государственного регулирования банковской деятельности, ориентированным на обеспечение надежности и эффективности функционирования банковской системы.

В Российской Федерации органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций является Центральный банк Российской Федерации. Для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит анализ деятельности кредитных организаций, выполнения банками установленных обязательных нормативов, инспекционные проверки деятельности коммерческих банков и их филиалов и направляет им обязательные для исполнения предписания в случае выявления в их деятельности нарушений, а также применяет санкции, предусмотренные законодательством.

Банковский надзор - это система мер, посредством которых государство через Центральный банк Российской Федерации обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банковской системы, предотвращает дестабилизирующие процессы в банковском секторе.

Практически за последние 15 лет в России создана новая система регулирования деятельности кредитных организаций Центральным банком Российской Федерации, целью которой стало развитие и укрепление банковской системы, обеспечение стабильности банковского сектора, зашита интересов вкладчиков и кредиторов.

Цель данной дипломной работы - определить скрытые резервы улучшения банковского регулирования и надзора, рассмотреть степень продуктивности его действий, выявить основные проблемы, ограничивающие качественный контроль, найти их причины и выработать предложения по совершенствованию регулирования и надзора за деятельностью банковских институтов.

Достижение поставленной цели требует рассмотрения ряда следующих вопросов и решения соответствующих задач:

учитывая роль Центральных банков по регулированию деятельности коммерческих банков в каждой стране, необходимость совершенствования и укрепления банковской системы страны, следует изучать мировой опыт, проанализировать положительные и отрицательные стороны организации банковского надзора в различных странах, протестировать наиболее действенные модели.

рассмотрев зарубежный опыт, целесообразно изучить организацию банковского регулирования и надзора в Российской Федерации: банковскую систему Российской Федерации, роль Банка России в формировании банковской системы и осуществлении надзора, как одной из важной функции Банка России; правовые и организационные основы банковского надзора, взаимодействие Банка России с коммерческими банками в процессе осуществления надзора; направления надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков; основные методы надзора Центрального банка Российской Федерации, направленные на решение главной цели - поддержание стабильности банковской системы;

дать обоснование необходимости осуществления надзора за деятельностью коммерческих банков, сформулировать основные проблемы банковского надзора и их причины;

выработать предложения по совершенствованию банковского надзора и решению основных проблем, а также по недопущению развития негативных тенденций в банковском секторе, укреплению банковской системы, формированию доверия населения.

Осуществление банковского надзора позволяет заранее выявить проблемы, способные вызвать риск неплатежеспособности или банкротства данного банка, а также принять соответствующие корректирующие меры воздействия. Наша цель оптимизировать данный процесс с целью более раннего оперативного реагирования. Кроме того, необходимо придать ему качественно иной уровень - более глобальный, высокопрофессиональный.

В первой главе мной будет рассмотрен зарубежный опыт банковского регулирования и надзора, в частности его построение в Соединенных Штатах Америки, Германии, Франции, Великобритании и Японии. Будут отмечены как положительные стороны, так и ряд отрицательных моментов. Вместе с тем будет проанализирована система банковского регулирования и надзора, построенная в Российской Федерации, в том виде, в котором она существует в настоящее время. Вторая глава посвящена анализу действующих информационных потоков, структуры взаимодействия органов банковского регулирования и надзора, формулированию основных проблем в этой области; рассмотрению правовых проблем кредитных организаций и Центрального банка, разбору вопроса оптимизации и качества существующей отчетности. Все рассматриваемые проблемы, в зависимости от характера их возникновения и их сущности, структурированы в три группы. Заключительная глава представляет собой предложения автора по решению поставленных вопросов и проблем.

Реализация стратегических целей развития банковской системы российской Федерации: достижение финансовой стабильности, способность банковской системы обеспечивать динамическое развитие страны - предусматривает и совершенствование банковского надзора.

При подготовке выпускной квалификационной работы были изучены Конституционные основы, законодательные и нормативные акты, труды российских юристов и экономистов по данной теме, проанализирована судебная практика и материалы средств массовой информации, проведен качественный анализ зарубежного опыта, получены консультации специалистов в области поставленных проблем, а также были использованы практические навыки, полученные мною в ходе моей непосредственной работы в надзорном блоке Банка России.

Глава 1. Банковское регулирование и надзор

1.1 Зарубежный опыт организации банковского регулирования и надзора

банковский надзор отчетность

Состояние и перспективы развития банковской системы имеют важное значение для национальных экономик ведущих промышленно развитых стран. В связи с этим банковская сфера служит объектом тщательного регулирования. Однако в каждой стране имеются свои специфические особенности контроля за деятельностью кредитных институтов, что обусловлено особенностями исторического развития и действием различных политико-экономических факторов.

Начальный импульс развитие банковского регулирования и контроля получило в результате Великой депрессии 20-30-х годов XX века. После Второй мировой войны интернационализация банковского бизнеса и ускорение международного движения капитала обусловили формирование международных правил и норм банковского надзора. При этом реализация надзорных полномочий в банковской сфере осуществляется в каждой стране в установленных законодательством институциональных формах.

Наиболее разветвленную систему надзорных органов имеют США. В этой стране на протяжении многих лет создавалась широкая система контроля и регулирования деятельности банков на федеральном уровне и на уровне штатов. Федеральная резервная система (ФРС) (выполняет функции центрального банка) разделяет контролирующие и регулирующие обязанности с Контролером денежного обращения, Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД) и Управлением по надзору за сберегательными учреждениями на федеральном уровне, с банковскими агентствами различных государств и с иностранными банковскими службами, контролирующими международные операции американских банков и операции иностранных банков в Соединенных Штатах. Надзорные функции Контролера денежного обращения заключаются в следующем: он выдает разрешение на создание национального банка; проводит периодические контрольные и ревизионные проверки; решает вопрос об открытии отделений и слияниях банков. Федеральная резервная система контролирует деятельность штатных банков-членов, которые находятся в прямом ее подчинении, а также деятельность холдингов и дочерних банков. Основная функция ФКСД - это страхование депозитов, но она имеет право на проверку деятельности любого банка, в том числе и не являющегося членом ФРС. Имеются также и неправительственные органы контроля за деятельностью кредитных институтов, задачей которых является разработка стандартов обслуживания клиентуры, решение технических вопросов осуществления банковских операций, контакты с Конгрессом и прессой. http://www.federalreserve.gov/

В основу регулирования банковской деятельности в США положены два принципа: обеспечение устойчивости и предотвращение крахов кредитных институтов, и ограничение концентрации капитала в нескольких банках и недопущение монопольного контроля над денежным рынком.

В Германии контроль за деятельностью кредитных организаций осуществляет центральный банк ФРГ- Бундесбанк и Федеральный финансовый наблюдательный орган (Бафин), созданный 1 мая 2002 на основе трех федеральных органов контролирующих банковское дело, страхование и торговлю ценными бумагами. В настоящее время он контролирует около 2 400 кредитных учреждений, приблизительно около 800 финансовых учреждений и приблизительно 700 страховых компаний. Главными задачами Бафина является гарантирование платежеспособности этих организаций, а также защита клиентов и инвесторов. Бафин также может издавать инструкции с целью ограничения финансовых рисков. http://www.bundesbank.de/

В своей работе Бафин все более опирается на международные стандарты и принятые базельские принципы В Швейцарии при банке международных расчетов был создан Комитет по банковскому надзору и регулированию (Базельский комитет), рекомендации которого создали основу для разработки международных стандартов банковского надзора - Базель I, Базель II..

С целью разграничить обязанности между Бафином и Бундесбанком был заключен Меморандум о взаимопонимании. В обязанности Бундесбанка включают оценку документов, ежегодных балансов и аудиторских заключений, а также осуществление инспекционных проверок. Бундесбанк издает соответствующие нормативные документы. Кроме того, играет важную роль в кризисном управлении. Через эту причастность к наблюдению, Бундесбанк осведомлен о платежеспособности его собственных заемщиков - банков.

Регулирование и надзор за кредитными учреждениями во Франции осуществляют несколько комитетов, возглавляемых управляющим Банком Франции. Так, Банковская комиссия следит за выполнение кредитными учреждениями законов и инструкций, и в случае неисполнения применяет штрафные санкции. Банковская комиссия - независимый институт, который хотя и не является юридическим лицом, но обладает некоторыми юридическими полномочиями. В частности, если комиссия признает финансовое положение банка очень серьезным, она может назначить "ликвидатора", не ожидая начала судебной процедуры о несостоятельности (банкротстве).

Комитет по регулированию банков устанавливает операционные стандарты для банков в отношении достаточности капитала, кредитной политики, ликвидности, платежеспособности, оперативной деятельности и отчетности. http://www.banque-france.fr/

В Великобритании регулирующие и контролирующие функции распределены между Банком Англии, Казначейством Ее Величества и Управления финансовых услуг В октябре 1997 г. Меморандумом о взаимопонимании между Банком Англии, Казначейством и Комиссией была определена роль каждого учреждения в области обеспечения финансовой стабильности - http://www.bankofengland.co.uk.

Для английской модели, во всяком случае на начальном этапе реформы надзорной деятельности, характерным было существенное ослабление полномочий Банка Англии в сфере банковского надзора после того, как в 1997 году было принято решение о создании мегарегулятора в лице Управления финансовых услуг (УФУ, Financial Services Authority).

УФУ, которое согласно закону от 2000 г. является независимым неправительственным органом, поэтапно объединило 11 разрозненных надзорных структур. В его задачи входит обеспечение стабильности и доверия на финансовых рынках, повышение осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых инструментов и продуктов, защита интересов потребителей и снижение преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег. Одним из основополагающих принципов в деятельности УФУ является создание равных условий для всех участников финансового рынка и ликвидация препятствий в международной конкуренции. Унитарные полномочия УФУ приобрели полную силу только с начала 2005 г. Взаимодействие между УФУ, Банком Англии и министерством финансов (казначейством) координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee).

Как показал опыт первых лет, наиболее трудной задачей для УФУ стало завоевание соответствующего авторитета. До сих пор высказываются мнения об ошибочности идеи создания единого органа финансового регулирования и о том, что с этой работой лучше бы справились несколько специализированных агентств. Косвенным подтверждением этому служит недавнее решение Банка Англии об увеличении числа сотрудников, занимающихся отслеживанием рискованных операций финансовых учреждений и превентивным выявлением факторов, подрывающих стабильность финансовой системы. И хотя управляющий Банка Англии М. Кинг подчеркивал, что центральный банк не намерен дублировать деятельность УФУ как регулятора финансовых рынков, этот факт свидетельствует о неформальном восстановлении части надзорных полномочий Банка Англии.

В Японии контроль за деятельностью кредитных институтов осуществляет Бюро банков при министерстве финансов и Банк Японии, в Канаде - Бюро надзора за финансовыми учреждениями, в Италии - Межминистерский комитет по кредитам и сбережениям (во главе с министром Казначейства) и Банк Италии, в Бельгии - министерство финансов, Банковская комиссия и Банк Бельгии, в Аргентине - Банк Аргентины.

Таким образом, в международной практике можно выделить следующие способы организации банковского надзора: государственный в лице центрального банка и закрепления за ним исключительных полномочий в сфере регулирования и надзора банковской деятельности; организация специализированного органа при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов; банковское регулирование осуществляет независимое агентство, несущее ответственность перед парламентом или президентом при опосредовательном участии центрального банка; создание мегарегулятора на рынке финансовых услуг.

Сравнительный анализ форм и типов организации надзора за банковской деятельностью показывает, что при всем их многообразии стержневым является вопрос о степени и характере участия в этом процессе центральных банков. На эту тему с начала 90-х годов прошлого столетия ведутся оживленные дискуссии, участники которых выдвинули достаточно убедительные аргументы в обоснование занимаемой позиции. В обобщенном виде основные доводы «за» и «против» выделения функций надзора из компетенции центрального банка выглядят следующим образом:

Противники уменьшения участия центральных банков в реализации функций банковского надзора и регулирования обычно выдвигают следующие доводы:

наличие у центральных банков квалифицированных специалистов и мощной информационной базы, необходимой для осуществления надзорных функций и выполнения задач денежной и валютной политики;

реальные возможности для предотвращения или минимизации системных рисков в банковском секторе;

институциональная, регулятивная и бюджетная независимость центральных банков, позволяющая защищать надзор от политического лоббирования и давления.

Наиболее популярным аргументом сторонников ограничения полномочий центральных банков в сфере надзора служит тезис о конфликте интересов между такими функциями центрального банка, как достижение целей денежной политики и поддержание стабильности банковской системы. Суть этого конфликта заключается в том, что может возникнуть ситуация, когда интересы поддержания стабильности могут вступить в противоречие с целями денежной политики. В частности, интересы снижения инфляции требуют ужесточения денежной политики, что, как правило, негативно сказывается на устойчивости кредитных организаций. В результате, центральный банк оказывается не в состоянии сосредоточиться на выполнении ни на одной из своих задач. На практике, хотя и существуют исследования, показывающие, что в странах, где центральный банк выполняет функции надзора, инфляционные показатели несколько хуже, явного доказательства этому тезису не существует.

Конечно же, такой конфликт теоретически может иметь место. Однако из этого вовсе не следует необходимость разделения функций. Нет ничего негативного в том, что центральный банк, отвечая за макроэкономическую стабильность, принимает во внимание последствия своих действий по достижению этой стабильности для банковского сектора. Более того, именно при разделении функций между ведомствами действительно может возникнуть конфликт, поскольку решения в одной сфере неминуемо сказываются на другой. Надзор очевидным образом влияет на макроэкономическую стабильность, поскольку объемы кредитования, мультипликатор и рост денежных агрегатов сильно зависят от пруденциальных требований, предъявляемых к коммерческим банкам. Имеются все основания утверждать, что в данном случае имеет место не конфликт целей, а их взаимодополняемость.

Еще одним весомым доводом в пользу ограничения надзорных функций центральных банков является опасение чрезмерной концентрации экономической власти в их руках. Не случайно, что идея разделения надзорных и макроэкономических функций получила свое развитие параллельно с приданием центральным банкам большей независимости. Тезис о том, что независимость центральных банков от правительств является важнейшим институциональным условием эффективного проведения ими денежной политики, практически никем не оспаривается с 90-х годов прошлого столетия. Однако вместе с независимостью возникают опасения относительно того, насколько подобный институт с расширенными полномочиями соответствует нормам демократического общества, не приведет ли это к его бесконтрольности и концентрации риска ошибочных решений.

В условиях растущей интеграции банковских и страховых рынков и рынков ценных бумаг в развитых странах, в особенности в Европе, все полнее проявляется тенденция к концентрации надзорных функций в руках мегарегулятора. При этом чаще объединяются надзор за банками и инвестиционными компаниями, нежели за банками и страховыми компаниями. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 г. Норвегия и в 1988 г. Исландия и Дания. За ними последовали в 1991 г. Швеция, в 1997 г. Великобритания и в 2002 г. Австрия и Германия. Накануне вступления в ЕС аналогичная реформа финансового надзора произошла в Эстонии, Латвии, Венгрии и на Мальте. В Азии универсальные надзорные органы созданы в Японии, Китае, Казахстане, Южной Корее, Сингапуре и ряде других стран. Согласно последнему глобальному обзору, проведенному издательством Central Banking, с 1994 г. по 2004 г. количество стран, в которых надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках одного органа, выросло с 3 до 37.

Экономической основой для создания единого органа регулирования финансового рынка является высокая степень переплетения функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к универсализации финансовых институтов. Среди основных факторов, стимулирующих переход к системе интегрированного финансового регулирования, можно отметить:

взаимное проникновение различных направлений финансового бизнеса в результате возникновения новых финансовых инструментов, в условиях которого комбинированное предоставление финансовых услуг становится доминирующей тенденцией;

повышение роли небанковских финансовых институтов и увеличение их кооперации с банковским сектором, в результате чего приобретают общие черты процедуры лицензирования, надзора и регулирования различных финансовых компаний;

изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовых рынках;

консолидация бизнеса через процедуры слияний и поглощений, создание на этой основе мегабанковских и мегафинансовых структур.

В мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. При этом само понятие интегрированного регулятора используется достаточно широко: оно включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора. Необходимо отметить, что структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе реформирования.

Приверженцы мегарегулятора исходят из того, что в условиях стирания граней между различными видами деятельности на рынке финансовых услуг организация надзора по функциональному признаку (банковская, инвестиционная, страховая деятельность) будет означать наличие множественных органов, в сферу компетенции которых входит надзор лишь за какой-то частью бизнеса поднадзорной организации. Это достаточно дорого и неэффективно, поскольку при этом теряется общее системное видение ситуации на финансовом рынке, что не позволяет оперативно оценивать угрозы его стабильности.

Среди доводов скептиков в отношении мегарегулятора основным является тот аргумент, что решение создать объединенное надзорное агентство несет в себе значительные риски, связанные с непредсказуемостью его последствий, особенно в переходный период. Указывается также на то, что четкие критерии целесообразности создания универсального органа финансового надзора отсутствуют. Если следовать логике сторонников мегарегулятора, то, учитывая уровень развития и диверсифицированность рынка финансовых услуг в США, именно эта страна должна была выступить инициатором данной идеи. Однако, как известно, США не собирается отказываться от внешне архаичной и бюрократизированной, но весьма эффективной системы надзорных органов на различных сегментах рынка финансовых услуг.

Переход к единому органу финансового надзора связан с решением целого комплекса сложных и порой болезненных проблем. Прежде всего, регулирующее агентство должно иметь четко обозначенные цели своей деятельности, предпочтительно закрепленные в законе. Конфликт целей может привести либо к необоснованному расширению регулирования, либо, напротив, к ослаблению контроля со стороны мегарегулятора и возникновению регулятивных разрывов.

Кроме того, ясно сформулированные цели определяют механизм ответственности регулирующего агентства за принимаемые решения и проводимую политику. Для этого регулирующий орган должен обладать достаточной степенью независимости: регулятивной, надзорной, институциональной и бюджетной.

Регулятивная независимость означает, что надзорные органы должны быть достаточно автономны в выработке норм и правил регулирования банковского сектора в рамках действующего законодательства. Тогда они способны быстрее реагировать на изменения, происходящие на мировых финансовых рынках. Специалисты в области банковского надзора более уверенно применяли бы регулятивные нормы и меры принуждения, если бы принимали непосредственное участие в их разработке.

Надзорная независимость связана с принудительным обеспечением исполнения норм и правил, включая применение санкций и кризисное управление. По мнению некоторых специалистов, добиться практического осуществления надзорной независимости труднее всего поскольку решения в области надзорной политики принимаются за закрытыми дверями, что делает ее уязвимой к вмешательству государства и надзорных институтов. Такое воздействие административного ресурса отличается многообразием форм и способов. Именно по этой причине в интересах обеспечения комплексности проводимых действий органы надзора должны обладать достаточной правовой защитой. Во многих странах нет подобной защищенности сотрудников надзорных органов, и они могут понести наказание за свои действия, что парализует их активность. Уровень их зарплаты также должен быть таким, чтобы обеспечить привлечение высококвалифицированных кадров и противостояние соблазну получения взяток.

Институциональная и бюджетная независимость имеют важное значение для усиления первых двух компонент. Институциональная независимость обеспечивается порядком назначения и отстранения высшего руководства надзорных органов, структурой их управления и прозрачностью механизма принятия решений. Бюджетная независимость предоставляет значительные преимущества для противостояния внешнему вмешательству.

Независимость надзорных органов подкрепляется их подотчетностью, которая означает опору на надлежащую правовую базу, ясные цели, четко определенное взаимодействие с органами исполнительной, законодательной и судебной власти, понятную процедуру назначения и увольнения руководства, механизмы правового воздействия, правила бюджетной отчетности и сопутствующую прозрачность.

Однако различные специализированные регуляторы часто обладают весьма разной степенью независимости. Обращает на себя внимание тот факт, что независимость органов банковского контроля и надзора отстает от независимости центральных банков. По этой причине цель властей при создании объединенного агентства должна заключаться в использовании возможностей интеграции, гарантирующих самый высокий уровень независимости для всех регуляторов.

Когда центральный банк имеет надежные гарантии своей независимости, тем самым обеспечивая защиту от политизации банковского регулирования, выделение банковского надзора из центрального банка нецелесообразно, особенно в условиях доминирования среди форм финансового посредничества банковской деятельности и при преобладании среди финансовых групп банковских холдингов. Высокая степень независимости центрального банка повышает доверие к регулятивным мерам. При этом опасения о чрезвычайно большой концентрации полномочий в руках центрального банка становятся менее обоснованными при четкой организации процедуры подотчетности.

Повсеместный переход к мегарегулятору поставил вопрос о роли центральных банков в новой конфигурации финансового надзора. Характер взаимодействия между единым надзорным органом и центральным банком не имеет однозначной трактовки и оценки. Во всех странах подходы к решению вопросов взаимодействия этих органов управления имеют свою специфику. Это хорошо видно на примере стран-членов ЕС (см. Таблицу №1).

Таблица №1. Организация надзора за финансовыми институтами в странах Западной Европы

Источник: ЕЦБ, центральные банки

На практике ни один банковский регулятор не является полностью обособленным от центрального банка. Любые серьезные проблемы в банковском секторе приводят к обращению к функциям центрального банка, в частности, как к кредитору последней инстанции. Таким образом, существуют очень тесные взаимоотношения между центральным банком и обособленными банковскими регуляторами. Поэтому вопрос о сохранении функций банковского надзора за центральным банком или их закрепление за обособленным от него органом управления является в определенном смысле вторичным, зависящим от баланса политических сил, традиционного распределения полномочий и регулятивной культуры.

Обеспечение эффективного надзора на рынке финансовых услуг возможно не только посредством объединения органов финансового регулирования под «одной крышей» и создания мегарегулятора, но и путем кооперации специализированных регуляторов. Главный вопрос заключается не в том, за кем закреплен надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственной власти в финансовом секторе. Надзорные органы должны иметь эффективную систему быстрого обмена информацией друг с другом для оценки совокупного риска и принятия соответствующих мер при возникновении проблем у любого института, входящего в состав финансового конгломерата, а также для выявления и устранения регулятивных пробелов.

Хорошим примером координации действий различных надзорных органов в финансово-банковской сфере может служить Португалия, где в 2000 г. создан Национальный совет финансовых надзирателей. Правовой статус этого совета не меняет полномочий надзорных органов: Банка Португалии, Комиссии по фондовой бирже и Португальского страхового института. Национальный совет призван способствовать обмену информацией и укреплению сотрудничества между органами финансово-банковского надзора, особенно в смежных для них областях, содействовать разработке единой системы надзора и регулирования в отношении финансовых конгломератов. Возглавляет Национальный совет Президент Банка Португалии.

Таким образом, вопрос о структуре регулирования следует рассматривать не как цель саму по себе, а как возможное средство, наряду с другими мерами, для достижения главной цели - обеспечения эффективного надзора с помощью регулирующих органов, обладающих высококвалифицированными кадрами, достаточным финансированием и независимостью.

В 1974 году «группой десяти» был образован Базельский Комитет по банковскому надзору В настоящее время членами Комитета являются представители 13 стран: Бельгии, Великобритании, Германии, Голландии, Италии, Испании, Канады, Люксембурга, США, Франции, Швейцарии, Швеции и Японии.. Перед ним была поставлена цель - выработка рекомендаций по вопросам регулирования банковской деятельности и предотвращение возникновения банковских кризисов.

Как известно, в центре внимания органов банковского регулирования и надзора находится банковский капитал, поскольку он выполняет функцию защиты клиентов и акционеров банка от возможных потерь. Определение критериев достаточности капитала, приемлемых для различных банковских институтов независимо от их страновой принадлежности, стало ключевой задачей организации банковского регулирования. Для её решения в июле 1988 года был принят разработанный Базельским Комитетом общий подход к оценке достаточности капитала банков, который стал известен как Базельское Соглашение по капиталу (Basel Capital Accord, Базель I). Впоследствии данный документ предопределил основные принципы банковского регулирования и пруденциального надзора в большинстве стран, в том числе и в России.

Главным обобщающим показателем достаточности капитала был принят коэффициент размера капитала с учетом риска, определяемый в виде отношения капитала банка к величине активов и внебалансовых статей, взвешенных по степени риска. «Взвешивание» активов по риску заключалось в умножении их балансовой стоимости на соответствующий коэффициент и суммировании полученных значений. Соглашением была установлена шкала коэффициентов риска активов, т.е. оценок вероятности потерь по основным видам активов, состоящая из пяти значений. Следует отметить, что простота оценки рисков соответствовала традиционной банковской практике, сложившейся на момент принятия Базельского Соглашения в 1988 году. Однако именно этот факт, т.е. низкая чувствительность к реальным градациям риска, впоследствии вызвал множество критических замечаний со стороны банковского сообщества.

Ограниченность Базельского Соглашения 1988 года проявлялась также и в учете только кредитного риска банковских портфелей (риска контрагента и странового риска), хотя в условиях нарастания нестабильности финансовых рынков и активизации операции банков на этих рынках всё более значимую роль приобретали рыночные риски - валютный, процентный и т.д. Разработки в области измерения риска и управления им увеличили разрыв между реальной практикой банковской деятельности и действующими требованиями к капиталу, так же как и к самому надзору.

Работа над усовершенствованием Соглашения началась с апреля 1993 года, когда Базельский Комитет вынес на обсуждение банковского сообщества вопрос о резервировании капитала против потерь рыночного риска.

Широкое использование банками, активно оперирующими на международных финансовых рынках, собственных моделей расчета рыночных рисков сделало возможным переход от традиционного жесткого регулирования к принципиально новому риск-ориентированному подходу. В этой связи Базельский Комитет в апреле 1995 года предложил новую методику расчета размера капитала, резервируемого против потерь от возникновения рыночного риска, получившую название подхода «на основе внутренних моделей». В январе 1996 года после предварительного обсуждения в банковском сообществе Базельский Комитет принял Дополнение к Базельскому Соглашению по капиталу, в котором нашли отражение оба указанных подхода к оценке рыночного риска в рамках общей схемы достаточности капитала. Данный документ вступил в силу в странах «большой десятки» с 1 января 1998 года.

В конечном итоге эволюция внутрибанковских методик и технологий оценки рисков, а также тенденции в сфере регулирования банковского сектора привели к необходимости кардинального изменения Базельского Соглашения по достаточности капитала (Базель I). Новый документ должен был учитывать ситуацию, в которой оказались органы банковского надзора, т.е. необходимость выбора между всеобъемлющим и глубоким контролем, с одной стороны, и повышением рыночной дисциплины в сочетании со стимулирующей функцией системы регулирования и надзора, с другой.

В результате, в апреле 1999 года Базельский Комитет представил на открытое обсуждение документ под названием «Новая схема достаточности капитала», который получил множество разноречивых оценок со стороны профессионалов банковского сообщества, научных институтов и национальных регулирующих органов. После принятия поступивших замечаний исходный вариант Соглашения претерпел существенные изменения и в своем окончательном виде был опубликован уже в 2004 году как Новое Базельское Соглашение по капиталу (Basel II Capital Accord, Базель II).

Новое Базельское Соглашение представляет собой детализированный документ Подробное описание рекомендаций комитета по всем трем компонентам занимает более 500 страниц, состоящий из трех «столпов»: требования к минимальному размеру банковского капитала, банковский надзор и рыночная дисциплина. Предполагается, что сочетание именно этих компонент сможет обеспечивать повышение эффективности банковского регулирования и устойчивость финансово-банковских систем.

Базель II рассматривает три вида риска, под которые осуществляется резервирование капитала: рыночный, кредитный и операционный риски. Последний трактуется как риск убытков, возникающих вследствие неадекватных или дающих сбои внутренних процессов, несанкционированных действий персонала, внешних событий. Соглашение предусматривает изменения в методиках расчета прежде всего кредитного и операционного рисков.

При оценке кредитного риска и расчете резервируемого капитала предлагается выбрать один из альтернативных вариантов: стандартный подход и подход на основе внутренних рейтингов, который подразделяется на базовый и усовершенствованный. При применении стандартного подхода используется методика Базеля I с той разницей, что активы взвешиваются по риску в зависимости от кредитного рейтинга, присвоенного внешними по отношению к банку специализированными организациями (в частности, рейтинговыми агентствами или экспертными кредитными институтами), которые, в свою очередь, должны соответствовать критериям Нового Базельского Соглашения.

Усовершенствованный подход предполагает оценку риска активов с помощью внутренней рейтинговой модели банка, предварительно одобренной органом надзора.

Базель II вводит четыре основных принципа пруденциального надзора, предопределяющие деятельность кредитных организаций в отношении управления рисками:

Банк должен располагать процедурой оценки достаточности капитала по отношению к общему уровню рисков, а также стратегией по поддержанию капитала на соответствующем уровне.

Оценка банком достаточности капитала и стратегия по его поддержанию на необходимом уровне должны быть адекватными требованиям регулирующих органов. Банк должен быть способным обеспечить выполнение пруденциальных требований.

Банкам рекомендуется поддерживать достаточность капитала на уровне, превышающем нормативные требования. Регулирующий орган может установить особые, более высокие нормы обеспеченности капиталом для всей банковской системы или отдельных категорий банков в зависимости от рисков, присущих их деятельности.

Органы надзора должны заблаговременно принимать меры для предотвращения ситуации недостаточной обеспеченности банка капиталом.

Согласно Базелю II надзор будет строиться таким образом, чтобы обеспечить надлежащее исполнение и повысить надежность банковских операций, контролировать капитал и резервы банков с точки зрения достаточности для поддержания занятых ими рисковых позиций. Поэтому Соглашение акцентирует внимание органов банковского надзора на необходимости понимания сути рисков, знания методик оценки и управления ими.

Кроме того, особое внимание Соглашением уделяется значимости поддержания регулярных контактов надзорных органов с руководством банка и установления содержательного диалога, в ходе которого повысится качество банковской практики. Банкам вменяется в обязанность периодическое представление органам надзора информации для анализа, а последние должны регулярно обсуждать с банками все сколько-нибудь существенные вопросы, возникающие в ходе их деятельности и направления этой деятельности. Банки со своей стороны должны быть уверены, что могут довериться надзорному органу, проконсультироваться с ним и ожидать конструктивного и конфиденциального совместного обсуждения проблем.

Помимо государственного надзора, одним из необходимых компонентов регулирования деятельности банка Базельским Соглашением определяется внутренний аудит. Существующей в банках контрольно-ревизионной функции явно недостаточно: необходимо создавать полноценные службы внутреннего аудита, для которых контрольно-ревизионная работа является лишь одним из направлений деятельности. Основными функциями таких служб являются надзор за выполнением процедур и методов ведения банковского дела, независимая оценка достаточности, операционной эффективности и надежности систем контроля внутри организации. Для эффективного выполнения внутренними аудиторами возложенных на них обязанностей они должны быть независимыми и подотчетными непосредственно совету директоров кредитной организации.

Введение Второго Компонента Нового Базельского Соглашения повлечет за собой радикальную перестройку надзорного процесса, которая затронет не только надзорные органы, но и кредитные организации. Банки должны быть готовы к проверкам со стороны надзорных органов, внимание которых будет сосредоточено на наличии качественной стратегии банка по поддержанию уровня капитала и способности адекватно его оценивать, а также на эффективности применяемых методик оценки рисков, качестве документации и системы внутреннего контроля.

Появление рыночной дисциплины как одного из «столпов» Нового Базельского Соглашения отражает признание Комитетом того факта, что надзорная дисциплина является несовершенным механизмом контроля банковских рисков.

Прозрачность отчетов, т.е. раскрытие банками информации о своей деятельности, является условием для соблюдения рыночной дисциплины, что, в свою очередь, считается важным элементом успешной политики в отношении достижения и поддержания финансовой стабильности. Без обеспечения прозрачности информации реализация предыдущих компонент невозможна.

В этом отношении банкам вменяется публикация информации, которая необходима для оценки его финансового положения, прибыли и убытков, характера рисков, а также практики управления и контроля.

В ходе подготовительных мероприятий по реализации требований Базеля II возник ряд трудностей, связанных с адаптацией Соглашения к реалиям национальных банковских систем, а также с соответствующими инвестиционными затратами. Многие ведущие банки до сих пор проявляют сомнения по поводу целесообразности введения новых Базельских нормативов достаточности капитала в существующем виде. В США, например, соблюдать данные требования будут всего два десятка банков. Причина - незначительные преимущества Соглашения для малых и средних банков в сопоставлении со значительными расходами на его внедрение. Кроме того, надзорные органы США выражают обеспокоенность возможным снижением объемов резервных отчислений капитала, что повышает риски банковской системы страны в целом По результатам тестирования ряда американских банков, проводимым надзорными органами США, на предмет исчисления количественного влияния использования подходов Базеля II на оценку достаточности банковского капитала, было выявлено снижение обязательного уровня капитала у тестируемых банков..

Банки стран ЕС отказываются следовать стандартам оценки финансовых активов и обязательств по рыночной стоимости. Критике подвергается постоянный рост числа регулятивных требований и директив, выпускаемых надзорными органами в отношении кредитных организаций. В некоторых странах работа по внедрению Базеля II осложняется отсутствием единства в требованиях к управлению рисками по всему спектру финансовых услуг.

Подобные проблемы позволяют скептически относиться к возможности введения Нового Соглашения по капиталу в странах большой десятки к предварительно обозначенному сроку. В этой связи в странах, которые относятся к развивающимся, и перед которыми ставится ещё более глобальная задача реформирования экономико-правовой среды, установление каких-либо жестких временных ограничений является не только нецелесообразным, но и может привести к дестабилизации банковских систем.

В системе банковского надзора выделяют следующие элементы: регистрацию и лицензирование, текущий надзор, работа с проблемными банками и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности. Текущий надзор бывает дистанционный (документарный надзор), т.е. проверка предоставляемой в надзорный орган отчетности, и инспекционным (инспекционные проверки на местах), кроме того, может проводиться внешний и внутренний аудит.

В некоторых странах как, например, в Великобритании и ФРГ, акцент до недавнего времени делался на дистанционный надзор, во многом основанный на доверии. В большинстве случаев проверка ограничивалась просмотром затребованных документов. Другие страны, например, США, внедрили в практику контроля концепцию внутреннего, инсайдерского надзора, введя институт кураторов, постоянно присутствующих в банке.

В течение многих десятилетий дистанционный подход, имевший место в Европе, вполне себя оправдывал. Но продолжающийся процесс глобализации банковского дела внес существенные коррективы. Так, когда на германском рынке появились американские банки, Немецкий Бундесбанк произвел набор специалистов для проведения регулярных проверок в банках, в связи с тем, что американское банковское сообщество гораздо более терпимо подходит к разного рода нарушениям регулятивных норм, если это оправдывается интересами бизнеса.

Для большинства стран характерно сочетание дистанционного контроля за деятельностью банков на основе анализа отчетных документов с выездом инспекторов для проверки в банки. При этом органы надзора взаимодействуют со службами внешнего и внутреннего аудита банков. Тесная взаимосвязь систем внешнего и внутреннего контроля за функционированием коммерческих банков присуща, например, Франции, Нидерландам, Великобритании. Государственные органы надзора в этих странах находятся в тесном контакте с частными аудиторскими фирмами, которым оказывают доверие, что значительно облегчает и ускоряет процедуру дистанционного надзора. Центральные банки упомянутых стран получают и проверяют заверенные внешними аудиторами годовые балансы, а также ежемесячные или квартальные отчеты коммерческих банков с информацией о платежеспособности банка, открытой валютной позиции, а также концентрации кредитных рисков и др. В Великобритании внешние аудиторы могут, а в Нидерландах и Франции обязаны информировать центральный банк о неплатежеспособности и неликвидности банка. Банк Нидерландов ежегодно проводит совещания с внешними аудиторами, которые несут персональную ответственность в случае нанесения их действиями ущерба коммерческому банку.

Деятельность надзорных органов регламентируется системой законов и других правовых актов отражающих особенности исторического и экономического развития государства.

Однако при всём многообразии подходов и методов банковского регулирования и надзора, которые используются в различных странах, в их основе лежат общие цели и суждения. Целью деятельности органов банковского регулирования и надзора является защита интересов вкладчиков, обеспечение эффективности банковской системы за счет повышения качества активов и уменьшения потенциальных рисков и устойчивого финансового состояния банков.

1.2 Основы банковского регулирования и надзора в России

Механизм осуществления регулирования и надзора в России представляет собой систему инструментов и методов организации банковской деятельности. Методы делятся на административные (лицензирование, прямые ограничения и запреты) и экономические (налоговые, нормативные и корректирующие), регулирующие (направлены на снижение банковских рисков, предполагают использование административных и экономических методов) и надзорные (нацелены на организацию контроля за выполнением банковского законодательства и инструкций).

В соответствии с Федеральным законом от 27.06.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является органом регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России.

Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. При этом Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций.

Прежде, чем перейти к рассмотрению регулирующих и надзорных функций Центрального банка РФ, необходимо отметить, что формирование современной российской банковской системы, начавшееся с принятия 2 декабря 1990 г. в Российской Федерации законов «О Центральном банке (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» (законом установлено понятие банковской системы РФ), происходило в весьма короткие сроки и совпало с периодом глубокого общеэкономического кризиса, сильнейшей инфляции в стране, что не могло не отразиться на ее состоянии.

Экстенсивному развитию банковской системы (к началу 1995 года отмечалась максимальная численность кредитных организаций - 2457) способствовало формальное выполнение контрольных функций Банком России. Для оценки состояния российских банков использовались в основном количественные показатели (суммарные активы, оплаченный уставный капитал, прибыль), характеризующие их деятельность в целом, а не финансовую устойчивость. Центральный банк в тот период занимался в основном выдачей банковских лицензий, что привели к первому кризису ликвидности банковского сектора в 1995 году.

Постепенно произошло приближение стандартов банковского надзора в России к международным. Банк России заявил о принятии подходов, изложенных в документах Базельского комитета и о присоединении к Базельским принципам в октябре 1998 года, таким образом, некоторые из положений в том или ином виде нашли отражение в нормативных актах Банка России. В результате сложившаяся к настоящему времени система надзора за деятельностью кредитных организаций в значительной степени отвечает международным требованиям.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора (КБН), состоящий из представителей, как правило руководителей, структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Структура Комитета банковского надзора утверждается Советом директоров. Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров.

Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их по основаниям, предусмотренным ст.20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Для получения лицензии подавшее заявку кредитное учреждение должно соблюдать ряд требований, прежде всего относительно минимального размера уставного капитала; источников первоначально инвестируемого капитала; состава основных акционеров; квалификационных требований кандидатов на руководящие должности; круга предполагаемых операций и стратегии деятельности и др.

В целях регулирования деятельности кредитных организаций Центральный банк РФ устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами; кроме того, устанавливает обязательные нормативы См.: Инструкцию Банка России от 16.01.2004 №110-И «Об обязательных нормативах банков»; определяет лимиты открытой валютной позиции См.: Инструкцию Банка России от 15.07.2005 №124-И «Об установлении размеров (лимитов) открытых валютных позиций, методике их расчета и особенностях осуществления надзора за их соблюдением кредитными организациями»; порядок формирования и размер резервов для покрытия возможных потерь по ссудам, валютных, процентных и иных финансовых рисков; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитных организаций См.: Инструкцию Банка России от 22.07.2002 №102-И «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации» .