Еще одна проблема - это схема выплат. Из уже сложившейся практики страховщик может либо начать выплачивать компенсации пострадавшим последовательно, в порядке поступления заявлений, либо дождаться, пока все пострадавшие такие заявления подадут. В первом случае компенсации получат только первые счастливчики, которым хватит суммы в 10 миллионов рублей фингарантий, а во втором компенсации получат все, но не в полном объёме, а пропорционально стоимости своих туров.

Оценивая сложившуюся ситуацию следует учитывать, что вышеназванный туроператор не являлся лидером рынка, а относился к операторам так называемого «второго эшелона», то есть к операторам с невысоким нишевым процентом рынка, тем не менее, ущерб, нанесенный турагентствам и потребителям колоссальный, и покрыть его с помощью оформленных финансовых гарантий не удалось.

Обнажены также и другие проблемы несовершенства нового закона, которые необходимо разрешить с помощью принятия изменений к действующему законодательству. Обозначим их еще раз:

1) Незащищенность турагента при банкротстве туроператора.

2) Проблема установления факта невозможности исполнения туроператором своих обязательств, без которых любые выплаты невозможны.

3) Нерегулируемая законом последовательность и схема выплат компенсаций.

4) Недостаточность суммы финансовых гарантий в случае банкротств операторов с большим оборотом.

2. Анализ разногласий между оппонентами, отстаивающими кардинально противоположные мнения по внесению изменений в закон

Все обозначенные в предыдущем разделе вопросы породили новую волну споров и разногласий между профессионалами турбизнеса. Это вполне объяснимо, ведь совершенно очевидно, что в таком виде Закон не может разрешить все возникающие спорные моменты. Вопрос о защите прав потребителей тоже не решается во многих случаях. Однако, отдельным игрокам рынка данная ситуация помогает искаженно представить законодателями причины появившихся проблем и развернуть ход дальнейших дебатов в сторону, выгодную для отстаивания собственных лоббируемых изменений. Предлагаем разобраться в позиции оппонентов подробно, чтобы окончательно выяснить, какие интересы преследует каждый из оппонентов.

2.1 Варианты предлагаемых изменений от Ассоциации Туроператоров России, Российского Союза Туриндустрии, Страховых организаций, Профильных комитетов и Правительства

Для выяснения преследуемых каждым оппонентом целей и причинно-следственных связей, влияющих на позицию по отношению к вносимым изменениям в закон необходимо проследить хронологию событий.

В связи с принятием Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”» Всероссийский союз страховщиков принял решение о создании рабочей группы для разработки стандартных Правил страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора о реализации туристского продукта и сопутствующих им документов.

7 февраля 2007 года Исполнительная дирекция ВСС разослала своим членам предложение о делегировании представителя страховщика в рабочую группу до 15 февраля 2007 года. Одной из главных организационных проблем была проблема создания в короткие сроки небольшого профессионального коллектива, способного в кратчайшие сроки создать пакет документов, соответствующих действующему законодательству, требованиям государственных надзорных органов, удовлетворяющих интересы страховщиков и туроператоров, при этом не должны были быть ущемлены права выгодоприобретателей (туристов). [14]

При подготовке Правил страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора о реализации туристского продукта необходимо было уложиться в сроки, установленные Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”» К времени вступления закона в силу Правила с приложениями должны были быть подготовлены и одобрены в ФССН в такой срок, чтобы у страховщиков и туроператоров было достаточно времени на:

- заключение договоров страхования;

- проведение Ростуризмом экспертизы представленных туроператорами документов, в том числе доказывающих наличие у них финансового обеспечения в виде банковской гарантии или договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора о реализации туристского продукта;

- внесение туроператоров в государственный реестр.

Рабочая группа по разработке Правил состояла из 18 представителей страховщиков. По одному представителю в рабочую группу делегировали ФССН; Ростуризм; Координационный совет по совершенствованию законодательства в области туризма Комитета Совета Федерации ФС РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Исполнительная дирекция ВСС. Участие представителей надзорных органов позволило рабочей группе до минимума сократить процедуру согласования подготавливаемых документов с этими ведомствами. Положительную роль в подготовке документов сыграло участие руководителей ФССН и Ростуризма в обсуждении на завершающем этапе подготовленных проектов. [14]

Отдельной проблемой стал вопрос о расчете тарифов. Полное отсутствие статистических данных по данному виду страхования сильно усложняло ситуацию. Хотя союзы туроператоров и представили страховщикам статистику, сведущему специалисту было понятно, что представленные статистические данные не являлись репрезентативным. Единственным выходом из такой ситуации всегда был компромисс между страховщиками и ФССН. Законодательством именно для таких случаев предусмотрена возможность выдачи временной лицензии страховщикам или использования временных тарифных ставок (согласованных с ФССН) до тех пор, пока не будут собраны необходимые статистические данные. Обычно этот период составляет три года. Рабочая группа выработала единое мнение при расчете базовых страховых тарифов и коэффициентов, применяемых к ним. Можно ли критиковать принятые тарифы? Конечно, можно. Но не заниматься данным видом страхования в связи с объективным отсутствием необходимой статистики и опыта проведения страхования ответственности туроператоров, осуществляемого в силу закона страховщикам было нельзя. [14]

Подготовленные документы были направлены на экспертизу в ФССН 13 апреля 2007 года. 16 апреля ФССН одобрила Правила и приложения к ним. Таким образом, поставленная рабочей группой задача была решена за два месяца, и страховщики после прохождения необходимых процедур в ФССН смогли приступить к осуществлению страхования гражданской ответственности туроператоров за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора о реализации туристского продукта. [14]

Страховые компании начали заключение договоров страхования ответственности туроператоров. Туроператоры выплатили страховым компаниям по 50000р. Отметим, что к осени 2007 г. в Государственный реестр туроператоров было внесено более 4000 компаний. Подсчитано, что общая сумма страховых премий, которая была изъята из оборота турфирм и отдана страховым компаниям, составила в первый год действия закона более 200 000 000 рублей. В январе - феврале 2008 г. туроператоры начали заключение договоров со страховщиками на новый срок, и, в соответствии с Законом, взносы составили уже по 100000 рублей. Сумма изъятых у туроператоров сборов составила более 400 000 000 рублей.

В середине июля 2008 г. премьер Владимир Путин дал поручение министру спорта, туризма и молодежной политики Виталию Мутко об усилении контроля за деятельностью российских туроператоров. Это не на шутку взволновало туристический рынок страны. Несмотря на то, что абсолютное большинство представителей турбизнеса считало, существующее законодательство несовершенным и не обеспечивающим в полной мере ни защиту прав туристов, ни участников самого туррынка, неопределенность того, как власти будут выполнять поручение премьера, вызвала большую обеспокоенность.

Это поручение не в последнюю очередь было связано с тем, что летом 2008 года туристическую отрасль России потрясло банкротство компании «Васко Детур», в результате которого пострадали более 600 российских отдыхающих. Страхового покрытия в размере 10 миллионов. рублей, которое имелось у туроператора, также не хватало, чтобы компенсировать непредвиденные затраты и ущерб. Ситуация оказалась настолько скандальной, что вынудила Правительство России опять обратить взор на регулирование деятельности туротрасли.

Страховщик туроператора «Детур» - СК «РОСНО» приняла решение производить последовательные выплаты по поступившим претензиям туристов. По данным на 11 августа 2008 года в компании принято 228 заявлений, объем заявленных убытков по которым составляет 24,4 млн. руб. Произведены выплаты по 29 делам на сумму 2,45 млн. руб. Готовы к выплате еще 8 дел на сумму 1,2 млн. руб. Страховая компания полностью выполнила свои обязательства по договору, заключенному между РОСНО и туроператором «ДЕТУР», в размере определенной в нем страховой суммы в 10 млн. рублей.

Ответственным за возмещение ущерба сверх объема финансовой гарантии (договора страхования), является туроператор, требования к которому могут включать, помимо возмещения реальных убытков туристов, компенсацию упущенной выгоды и морального вреда. Из этого следует, что большая часть потерпевших от деятельности компании не получила никакой компенсации. [15]

Страховые компании, учитывая произошедшие страховые случаи, предлагали свое видение по оптимизации туристического законодательства в свете поручения Путина «навести порядок среди туроператоров». Несмотря на, казалось бы, кровную заинтересованность страховщиков в максимальном увеличении сумм фингарантий, многие из них считали необходимым дифференцировать эти суммы в зависимости от оборотов туроператоров. Стало понятно, что механическое повышение размеров фингарантий до значительной суммы без дифференциации не выгодно страховым компаниям, так как в этом случае с рынка может уйти значительная часть небольших туроператоров, и как следствие для страховщиков уменьшится страховая база. Еще одна причина, по которой страховщики голосовали за дифференцированный подход к фингарантиям - опасение того, что из-за роста страховых платежей при механическом увеличении размера фингарантий возрастут цены на турпутевки. В итоге пострадают все, включая страховые компании.

По мнению большинства экспертов страховых компаний, размер фингарантий для туроператоров должен зависеть от следующих факторов:

а) количества туристов,

б) стоимости туров (на массовых направлениях она ниже, чем на экзотических),

в) глубины продаж.

Для туроператоров, отправляющих 100 тысяч и более туристов в год, эксперты считали целесообразным установить размер фингарантий в размере не менее 50 млн. рублей. Размер финансовых гарантий должен покрывать максимально возможный ущерб, который туроператор может причинить туристам в случае финансовой несостоятельности. [16] Исходя из расчетов средней стоимости чартера, предлагалась следующая схема: оставить сумму 500 тыс. рублей фингарантий для внутреннего туризма, а для международного туризма ввести градацию - 10, 50 и 100 млн. рублей. При этом с точки зрения страхования предлагается отдельно выделить риск неисполнения обязательств вследствие финансовой несостоятельности, так как частота его реализации ниже, чем частота реализации риска неисполнения обязательств туроператора по другим причинам, перечисленным сейчас в законе. Это позволило бы избежать неоправданного повышения страхового тарифа.

Несколько иные предложения высказывались Российским Союзом Туриндустрии. По данным обследования более 1000 туроператорских компаний, проведенного Росстатом в 2006 году, средний годовой оборот отечественного туроператора составил менее 18 млн. рублей. В 2007 году региональные отделения РСТ предоставили данные, согласно которым годовой оборот большинства отечественных туроператоров составлял менее 50 млн. рублей. В то же время валовая годовая выручка крупнейших отечественных игроков на рынке за 2007 г., по данным опубликованных рейтингов, достигала 10 и более млрд. рублей. Таким образом, предлагаемая сумма в 100 млн. рублей существенно превышала реальный объем ответственности большинства российских туроператоров перед потребителями и при этом составляла лишь 1-2% годового оборота крупнейших туристических компаний. [17]

Такая диспропорция увеличивала риски клиентов крупных компаний. Финансового обеспечения даже в 100 млн. рублей не могло хватить для возмещения ущерба в случае возникновения массовых потребительских конфликтов. Для крупных компаний в высокий сезон эта сумма сопоставима с объемом реализации услуг всего за несколько дней, а реальная глубина продаж значительно больше месяца.

Лучшим вариантом, предложенным РСТ, было страхование ответственности туроператора по каждому отдельному договору на основании заранее согласованных типовых тарифов. Стоимость такой страховки, по предварительным оценкам, составляла бы не более 1% от стоимости путевки. [17]

Другим вариантом могло стать страхование ответственности туроператора в размере, например, 5% от объема реализации турпродукта за предшествующий год, но на сумму не менее установленного минимума в размере 10 млн. рублей. Тогда крупным туроператорам пришлось бы оформлять фингарантии больше, чем на 100 млн. рублей, но ведь и риски у них намного больше среднестатистических. [17]

Третьим вариантом, по мнению РСТ, могло стать сохранение для туроператоров с оборотом до 100 млн. рублей гарантии в размере 10 млн. рублей; для тех, у кого обороты составляют 100-500 млн. руб. установление гарантии в 30 млн. рублей; далее с оборотом до 1 млрд. рублей - гарантии 50 млн. рублей; до 2 млрд. рублей - 100 млн. рублей; свыше этой суммы - 150 млн. рублей. Годовой оборот обанкротившегося «Детура» оценивается как раз в 1-1,5 млрд. рублей, а его страховщик РОСНО получил от туристов претензий на сумму более, чем 20 млн. рублей. [17]

В отличие от представителей Российского Союза Туриндустрии (РСТ) а также страховых компаний, крупные туроператоры в лице Ассоциации Туроператоров России (АТОР) ратовали за увеличение фингарантий без какой-либо дифференциации в зависимости от оборота турфирмы.

В августе 2008 года вице-президентом АТОР Владимиром Канторовичем была озвучена однозначная позиция, которая выражалась в следующем: нынешний закон по фингарантиям излишне либеральный. Это связано с историей его принятия и той истерией, которую устроили вокруг него некоторые общественные организации. По мнению эксперта, минимальный размер фингарантий необходимо было поднять хотя бы до уровня 50 млн рублей. Впрочем, при крахе крупной компании этой суммы всё равно могло не хватить. Действительно, если принять за среднюю стоимость тура сумму в 600 евро на человека, то фингарантий в 50 млн. рублей хватит лишь на покрытие претензий от трех тысяч туристов, тогда как крупные компании только в течение одной недели могут иметь такой оборот, не говоря уже о турах, проданных вперед. Однако идею дифференциации фингарантий в зависимости от оборота туроператоров руководство АТОР не приемлело, считая невозможным обеспечить полноценный контроль над заявляемыми туроператорами оборотами. Следствием этого могла стать практика занижения турфирмами своих оборотов для уменьшения стоимости фингарантий, что могло привести к уменьшению защищенности туристов. [18]

Для подтверждения или опровержения версии АТОР был произведен опрос экспертов туротрасли из числа руководителей туристских компаний разного уровня и юристов, имеющих большой опыт работы с туристскими компаниями. По мнению опрошенных экспертов, простое механическое повышение размеров фингарантий без учета объемов работающих туроператоров приведет к частичному сокращению количества игроков на рынке, а главное - к переходу большей их части в теневую работу или в турагентский бизнес. [16]

Механическое повышение размеров фингарантий - это самый примитивный и не взвешенный подход к решению проблемы. Фингарантии должны зависеть от объемов работы туроператоров - либо от финансовых объемов, либо от объемов турпотока. В идеале - и от обоих этих факторов. При этом эксперты уверяли, что боязнь некоторых чиновников того, что туроператоры в погоне за экономией на оплате фингарантий будут тотально занижать свои обороты, лишена оснований.

В экономике давно придуманы инструменты, позволяющие четко отслеживать реальное состояние игроков рынка. Поэтому для туррынка их даже не надо было заново изобретать. Например, таким инструментом вполне может быть обязательный ежегодный аудит. Именно данные ежегодного аудита могли бы стать основой для расчета величины фингарантий для того или иного туроператора. Аудит эффективно действует во многих отраслях экономики, например, в банковской сфере, позволяя получать объективную картину работы каждого из его участников. При этом аудиторские компании фактически никогда не идут на сговор со своими клиентами для изменения отчетностей, так как их бизнес высокодоходный, а потерять его, лишившись за нарушения закона труднополучаемой лицензии Минфина, очень легко.

Также эксперты считали, что фингарантии было бы логично ввести и на турагентском рынке, где количество рисков и ответственности перед туристом не намного меньше, чем в туроператорском бизнесе. Это должны были бы быть суммы, соразмерные с агентским бизнесом и его рисками. Помимо защиты турагентского бизнеса, а также дополнительной защиты туристов, такие фингарантии позволили бы избавиться рынку от случайных и непрофессиональных компаний, так как по сути это являлось бы неким финансовым порогом вхождения в турагентский бизнес. [19]

Еще одно предложение, навеянное историей с банкротством «Детура» и других компаний - распространить понятие «выгодоприобретателя» по фингарантиям туроператоров не только на туристов, но и на турагентов, часто оплачивающих за свой счет ошибки туроператоров. Интересной представлялась и идея создания рейтинга экономической надёжности туроператоров, основанного на данных ежегодного аудита, который мог бы, наподобие Центробанка в банковской сфере, в туризме устанавливать Ростуризм.

Стоит добавить, что, по мнению собеседников, в случае простого механического увеличения размеров фингарантий для всех участников рынка, большинство из них начнет искать законодательные лазейки для ухода от необходимости оплаты таких фингарантий. Фактически рынок начнет дрейфовать в теневую сторону бизнеса.

В сентябре 2008 года на рассмотрение Госдумы было вынесено сразу два законопроекта «О внесении изменений в статью 17.2 федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», которые предусматривали автоматическое поднятие уровня фингарантий до 100 и 150 млн. рублей соответственно. Правительство не дало однозначного заключения на законопроект. Не поддержали резкое и равное для всех туроператоров увеличение фингарантий Минэкономики, Федеральная антимонопольная служба, около 20 региональных администраций. Министерство спорта, туризма и молодежной политики также занимает позицию, отличающуюся от мнения инициаторов законопроекта, и считает необходимым подойти к внесению поправок в закон комплексно, а не только в части фингарантий. [20]

Напомним, что в Государственную думу РФ, к президенту и премьер-министру Российской Федерации письменно обратились с просьбой не поддерживать законопроект об увеличении фингарантий РСПП, ОПОРА России, ТПП РФ, РСТ, Конф.ОП, руководство ряда регионов России, туристические ассоциации Северо-Запада, Урала, Сибири и Дальнего Востока. Под напором туристической общественности во время первого чтения законопроект сильно изменили: ввели дифференциацию размеров фингарантий для туроператоров выездного рынка, а для туроператоров въездного уменьшили её до формальных 500 тысяч. [21]

По профессиональному мнению, представителей малого туристического бизнеса принятие этого законопроекта не приведет к более действенной защите интересов российских потребителей туристических услуг и повышению их качества. Кроме того, предлагаемые изменения приведут к вытеснению малых предприятий из турбизнеса, монополизации туристического рынка узким кругом крупных туроператоров, сокращению спектра турпродуктов и их удорожанию, резкому сокращению занятости в этом секторе экономики, уменьшению налогооблагаемой базы. [22]

Среднегодовая выручка представителей малого туристического бизнеса, а это 80% всех туроператоров страны, не более 50 млн. рублей. Увеличение финансового обеспечения до 150 млн. рублей будет превышать не только размер денежных обязательств перед клиентами, но и в целом их годовой оборот. Это неизбежно приведет к закрытию подавляющего большинства компаний. Особенно пагубно это отразится на региональных малых предприятиях, оказывающих туристические услуги. [22]

Такое развитие ситуации в корне противоречит заявлениям и действиям президента Российской Федерации, руководителей федеральных и региональных органов исполнительной и законодательной власти, направленным на всемерную поддержку малого и среднего предпринимательства в стране.

В то же время финансовые обязательства крупных туроператоров, имеющих миллиардные обороты, могут быть выше суммы в 150 млн. рублей, которой в случае банкротства фирмы будет недостаточно для выплат всем пострадавшим. Размер ответственности перед потребителями должен исчисляться дифференцированно, в зависимости от фактических объемов деятельности предприятия. [23]

Изучив мнения всех заинтересованных сторон, в конце ноября 2008 года депутаты и представители исполнительной власти вернулись к обсуждению проекта закона «О внесении изменений в статью 17.2 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"». Прошло совещание авторов, внесенных в начале сентября законопроектов - депутатов Владислава Резника и Александра Коваля, а также главы Комитета по экономической политике и предпринимательству Евгения Федорова с представителями Минэкономразвития, Минспорта и ФАС. Министерства и ведомства с участием предпринимательских объединений вырабатывали общую позицию. Изначально ФАС и Минэкономразвития склонялись к варианту страхования ответственности по каждому договору о реализации турпродукта. Минэкономразвития дважды собирало совещания по этому поводу, в том числе с участием страховых компаний, Всероссийского союза страховщиков и Росстрахнадзора. Также встреча со страховщиками прошла и в ФАСе. Мнения представителей страхового бизнеса разделились. Часть поддержали идею перехода к страхованию по отдельным договорам, но большинство, в том числе ВСС и Росстрахнадзор, либо высказались против, либо заняли выжидательную позицию. По мнению президента Российского союза туриндустрии, страховщики напрасно не захотели воспользоваться возможностью страхования по каждому договору. Несмотря на то, что работы в этом случае прибавилось бы, как и операционных расходов, но и доходы возросли бы значительно. Фактически это была бы возможность получить «процент» со всего выездного турпотока. Также и уровень реальной защиты потребителя в этом случае был бы качественно иным. Решилась бы проблема достаточности средств для возмещения ущерба неограниченному числу пострадавших в потребительских конфликтах на туристическом рынке. Но авторы законопроектов, сами выходцы из страхового бизнеса, предпочли обсуждать проект, подготовленный Минспорта.

Руководитель департамента по государственной политике в сфере туризма Минспорта Надежда Назина предлагала более дробную шкалу для компаний, занимающихся выездным туризмом: 20 млн. руб. для туроператоров с оборотом до 100 млн. руб., 30 млн. руб. для оборота до 300 млн. руб., 40 млн. руб. - до 500 млн. руб., 50 млн. руб. - до 1 млрд. руб., 100 млн. руб. - свыше 1 млрд. руб. В итоге участники совещания сошлись на варианте шкалы с двумя «порогами»: 30 млн. руб. для операторов выездного туризма, применяющих упрощенную систему налогообложения (УСН), и 100 млн. руб. - для всех остальных. [23]

Что касается дифференциации финансового обеспечения для туроператоров, занимающихся выездным и въездным туризмом, то сам этот тезис возражений у участников совещания не вызвал. В отношении сумм финансового обеспечения некоторые разногласия оставались. Представители министерств, ФАС и РСТ считали, что требования к финансовому обеспечению туроператоров, специализирующихся на приеме иностранных туристов, следует приравнять к требованиям для туроператоров по внутреннему туризму. И то только потому, что большинство принимающих компаний работают и на внутреннем рынке. [23]

Оппоненты этого варианта убеждали авторов законопроектов оставить для принимающих компаний финансовое обеспечение в размере хотя бы существующих 10 млн. рублей, ссылаясь на то, что многие иностранные туристы покупают у российских туроператоров туры через интернет. Насколько такую позицию можно считать обоснованной, полностью понятно. Какие документы в этом случае получают на руки иностранные туристы, также хорошо известно: не считая визы, дело, как правило, ограничивается ваучерами и проездными документами. [23]

Идя на компромисс в отношении сумм финансового обеспечения, авторы законопроекта и Минспорта настаивали на введении дополнительных форм обеспечения ответственности туроператоров и контроля над их деятельностью. Прежде всего, речь идет о введении требований к минимальному размеру уставного капитала для компаний, работающих на рынке выездного туризма. По мнению Минспорта, он должен составлять 800 тыс. рублей. Хотя звучали на совещании предложения и об 1 млн. рублей, и о 20 млн. рублей. Уставной капитал - это размер ответственности учредителя по возможным долгам предприятия. Он обеспечивается либо деньгами, либо оцененным имуществом. В первом случае эти средства не являются обременительными для бизнеса, поскольку не блокируются на счету и не выводятся из оборота, а могут использоваться на усмотрение компании. Но надо учитывать, что уставный капитал используется для погашения долгов только в случае банкротства фирмы. Если у банкрота нет имущества и нет денег на счетах, то претензии по долгам предъявляются ее учредителю в размере уставного капитала. Сегодня законом определен минимальный уставной капитал в 10 тыс. рублей - сумма небольшая. Повышение этой планки для туроператоров, по мнению представителей Минспорта, снижает вероятность регистрации фирм с целью мошенничества. Заинтересованы во введении такой нормы и страховые компании, особенно если в законе появится положение о регрессном иске с их стороны к туроператорам.

Наконец, Минспорта настаивало на введении единой регистрации турпутевок. Авторы законопроектов -- это предложение поддерживали, хотя техническая сторона его реализации толком пока не обсуждалась.

С учетом столь радикальных изменений концепции, законопроект логично было бы внести заново, скорректировав его на основе достигнутых договоренностей, но депутаты захотели принять в первом чтении законопроект Александра Коваля, оговорив на заседании Госдумы основные направления его доработки ко второму чтению. Почему два депутата, представляющих интересы страховых компаний, решили лоббировать резкое повышение размеров фингарантий? Ответ лежит на поверхности.

За первые полтора года действия текущей редакции закона о фингарантиях, страховые компании собрали с туроператоров астрономическую сумму в 400 млн руб, при этом фактические выплаты по страховым случаям за тот же период составили всего около 6% от собранной суммы. Таким образом, рентабельность страхового бизнеса на ниве туристических фингарантий превышает тысячи процентов годовых! [24]

Отправленный на доработку проект по фингарантиям не защищал туристов. Финансового обеспечения в 100 млн. рублей не хватит для возмещения ущерба в случае возникновения массовых потребительских конфликтов с крупными туроператорами. В случае банкротства такой компании указанная сумма покроет продажи всего одного-двух дней, притом, что реальная глубина продаж значительно превышает месяц, а в высокий сезон составляет 2-3 месяца. [20]

Предложенный законопроект не решал также и проблему упрощения слишком сложной для туристов процедуры возмещения ущерба за счет средств финансового обеспечения. Отрасли также крайне необходим механизм оперативного разрешения крупных потребительских конфликтов, например, путём создания государственного фонда на случай необходимости срочных выплат.

После многочисленных дебатов и обсуждений весной 2009 года на второе чтение в Госдуму был внесён согласованный со всеми заинтересованными ведомствами законопроект, предусматривающий фингарантии в размере 20 млн. для «упрощенцев» и туроператоров с годовым оборотом до 100 млн. рублей, и 100 млн. для туроператоров с годовым оборотом более 100 млн. рублей. Однако во время его рассмотрения случился скандал, когда представители профильного комитета попытались «протащить» несогласованную поправку, подразумевающую повышение нижнего порога фингарантий с 20 до 30 млн. рублей. Тогда всё же был принят согласованный вариант, однако затем комитет рекомендовал Госдуме возвратить законопроект во второе чтение для более детального обсуждения всех поправок. В итоге, чтобы приблизить фингарантии к реалиям рынка, Правительство решило доработать законопроект, ещё более дифференцировав его. Получившуюся версию уже успели окрестить как «20-60-100», так как она подразумевает, что туроператоры с годовым оборотом до 100 млн. рублей должны будут оформлять фингарантии на сумму 20 млн. рублей; с оборотом от 100 до 300 млн. - 60 млн.; и с оборотом свыше 300 миллионов - оформлять фингарантии на 100 млн. Тем не менее, ряд депутатов пытался увеличить нижний порог фингарантий с 20 до 30 млн. Причем точно не понятно, чьи интересы они тем самым отстаивают. Сами они заявляют, что заботятся о туристах, защищая их от возможных банкротств турфирм. Эксперты же подозревают, что в этом деле не обошлось без лоббирования интересов страховых компаний: ведь большинство туроператоров попадут именно под минимальную планку фингарантий, а увеличение её на 30% автоматически ведёт и к увеличению суммы страховых премий, собираемых страховщиками с турбизнеса. [24]

2 июня 2009 года в Комитет Госдумы по экономической политике и предпринимательству поступил согласованный Правительством РФ законопроект, предусматривающий три варианта размера финансовой ответственности по договору о реализации турпродукта для туроператоров по выездному туризму. Для компаний с годовым оборотом до 100 млн. рублей или работающих на упрощенной системе налогообложения сумма фингарантий составляет 20 млн. рублей. Для туроператоров с годовым оборотом от 100 млн. до 300 млн. руб. - 60 млн. рублей, с оборотом более 300 млн. - 100 млн. рублей. При этом, опасаясь возможных банкротств, Правительство решило, что закон должен вступить в силу не через 90 дней, как предполагалось ранее, а через 60.

Заметим, ранее Правовое управление администрации Президента РФ предложило Госдуме при определении размеров финансового обеспечения учесть мнение Правительства РФ. Согласованный законопроект свидетельствует, что, защищая, прежде всего, интересы потребителей, исполнительная власть, вместе с тем, не забыла о малом и среднем бизнесе. В частности, фингарантии в 100 млн. рублей для компаний с близким к этой цифре оборотом - по сути, 100-процентное страхованием объема реализации турпродукта. Это нонсенс и с юридической, и с экономической точки зрения. Поэтому в шкале дифференциации и появился промежуточный порог фингарантий в 60 млн. рублей, а размер финансового обеспечения в 100 млн. рублей предлагается установить для компаний с годовым оборотом более 300 млн.

Конечно, даже такая дифференциация - не самый объективный вариант. Российский союз туриндустрии остается при своем мнении, считая, что правильней было бы привязать размер фингарантий к годовому обороту туроператора или страховать его ответственность по каждому договору о реализации турпродукта. Но все же шкала 20-60-100 гораздо лучше, чем 20-100, 30-100 или, тем более, 100 или 150 млн. рублей для всех без разбора, как изначально предлагалось некоторыми депутатами.

Разумеется, рано было утверждать, что законопроект, даже согласованный Правительством, будет принят. Но всем уже было понятно, что, так или иначе, достраховывать свою ответственность туроператорам, скорее всего, придется, и суммы они будут выкладывать немалые.

По мнению президента Российского союза туриндустрии эта финансовая нагрузка будет частично «конвертирована» в сокращение рабочих мест и частично перенесена на затраты потребителей. Тем не менее, позицию Правительства РФ можно считать наиболее гибкой, поскольку она учитывает последствия принятых решений для малого и среднего бизнеса больше, чем все предыдущие варианты дифференциации фингарантий

Чем же завершилось «великое противостояние» интересов?

2.2 Принятые поправки и их последствия для потребителей туристских услуг и операторов выездного туризма различных эшелонов

Комитет Госдумы по экономической политике и предпринимательству рассмотрел внесенный Правительством законопроект по фингарантиям, уже окрещённый в туристической среде как «20-60-100». Вопреки настояниям Правительства, комитет рекомендовал Госдуме принять его с одним, но весьма важным изменением: нижний порог фингарантий теперь планируется повысить с 20 до 30 млн. рублей. Был предложен следующий вариант: туроператоры, работающие на упрощенной схеме налогообложения, а также те, чей годовой оборот не превышает 100 млн. рублей, должны иметь финансовое обеспечение на сумму в 30 млн. рублей. Туроператоры с оборотом от 100 до 300 млн. будут вынуждены приобретать фингарантии на 60 млн. рублей. А для наиболее крупных турфирм с годовым оборотом более 300 млн. рублей размер фингарантий установят в 100 млн рублей. Для туроператоров, работающих на внутреннем и въездном рынках, размер финансового обеспечения остается прежним - 500 тысяч рублей и 10 миллионов рублей соответственно. Комитет по экономической политике и предпринимательству рекомендовал Госдуме вернуть законопроект к процедуре второго чтения и с учетом предлагаемых поправок принять его сразу во втором и третьем чтениях. [25]

11 июня на пленарном заседании Госдумы сразу во втором и третьем чтениях был принят законопроект по фингарантиям в так называемом варианте «30-60-100». Таким образом, туроператоры, работающие на упрощенной схеме налогообложения, а также те, чей годовой оборот не превышает 100 млн. рублей, должны будут иметь финансовое обеспечение на сумму в 30 млн. рублей. Туроператоры с оборотом от 100 до 300 млн. будут вынуждены приобретать фингарантии на 60 млн. рублей. А для наиболее крупных турфирм с годовым оборотом более 300 млн. рублей размер фингарантий установят в 100 млн. рублей. Для туроператоров, работающих на внутреннем и въездном рынках, размер финансового обеспечения не изменился - 500 тысяч рублей и 10 миллионов рублей соответственно. [26]

После принятия Госдумой в третьем окончательном чтении законопроекта о повышении размера фингарантий для туроператоров, турбизнес был озадачен главным для себя вопросом: сколько в реальности новые фингарантии будут теперь для туроператоров стоить, и сколько придется компаниям доплачивать за них страховщикам в этом году, увеличивая до нового лимита ранее купленное финобеспечение. Опросив экспертов, мы попытались оценить суммы, с которыми туроператорам придется расстаться в ближайшее время.

Прежде всего, напомним, что стоимость фингарантий или размер страховой премии устанавливается страховыми компаниями исходя из надёжности и страховой истории каждого конкретного туроператора. Однако все они руководствуются правилами по минимальным тарифам, утвержденными Росстрахнадзором. Так вот, минимальный тариф по международному туризму, с учетом понижающего коэффициента, равен 0.961% от страховой суммы. На практике страховой тариф для большинства турфирм как раз и держится вокруг цифры в 1%. Таким образом, для уходящих в прошлое фингарантий в 10 млн. рублей тариф составлял 100 тысяч рублей, а для новых он составит соответственно: для 30 млн. - 300 тысяч рублей, для 60 млн. - 600 тысяч рублей, и для 100 млн. - 1 млн. рублей. При этом по данным самих страховщиков, за два года работы закона о фингарантиях они выплатили по страховым случаям не более 10% от собранных с туроператоров сумм, что позволяет турбизнесу называть фингарантии вменённым налогом на туроператоров в пользу страхового бизнеса.

Соответственно, в течение 60 дней после вступления в действия нового закона туроператорам придется увеличить свои фингарантии до новых сумм, причем - с большой вероятностью именно по старым тарифам. Следуя принятому закону, наибольшую финансовую нагрузку понесут именно некрупные туроператоры, подпадающие под лимит ответственности в 30 млн. рублей, которых абсолютное большинство. А крупным операторам, в чьём финансовом потоке по медицинскому страхованию туристов страховщики крайне заинтересованы, новые фингарантии достанутся, скорее всего, почти даром. Если новый закон вступит в силу с 1 июля, то туроператорам придется увеличить свои фингарантии уже до начала осени. Учитывая, что большинство операторов имеют договоры по фингарантиям, действующие с 1 июня, им придется доплатить за расширение страховки не за целый год, а лишь за 9 месяцев. Однако такая доплата за страховку в 30 млн. составит круглую сумму примерно в 200 тысяч рублей. И даже несмотря на возможную скидку, которую страховые компании наверняка предложат] туроператорам чтобы удержать их у себя, эта сумма вряд ли будет меньше 150-180 тысяч рублей.

Также эксперты считают, что повышение фингарантий с 10 млн. до 30 млн. рублей приведет к сокращению числа участников рынка. Это сокращение будет значительным, предположительно оно составит более 15%.

Сразу несколько региональных ассоциаций турфирм подготовили и направили на имя главы государства открытые письма с просьбой отклонить принятый Госдумой и одобренный сенаторами законопроект об увеличении фингарантий.

Калининградская ассоциация предприятий индустрии туризма (включает 23 члена) обратилась с письмом к президенту РФ Дмитрию Медведеву с просьбой не подписывать принятый Госдумой законопроект по увеличению размера фингарантий. Вторым шагом калининградских туроператоров станет обращение в Верховный, а затем и в Конституционный суд РФ с иском об ущемлении прав человека. По мнению турфирм, новый закон ущемляет их право на работу, и право жителей области на отдых. Дело в том, что на рынках приграничных территорий сформировался особый турпродукт, которым никто из крупных операторов заниматься не станет. Между тем, многих региональных операторов гарантия в 30 млн. рублей заставит уйти с операторского рынка, поэтому надо страховать турпродукт с учетом его стоимости. Так, большим спросом калининградцев сейчас пользуются «антикризисные» туры в Польшу стоимостью 70 евро.

В Российском Союзе Туриндустрии (РСТ) подтвердили, что многие региональные отделения Союза также подготовили или собираются подготовить подобные обращения. Новые размеры фингарантий особенно сильно бьют по туроператорам именно приграничных регионов: прежде всего Калининграда, откуда развит приграничный туризм в Польшу и Прибалтику, а также Владивостока и Хабаровска, откуда активно организуются туры в приграничный Китай. Причем турпродукт туроператоров приграничных регионов является по-настоящему полноценным продуктом, но из-за близких расстояний априори не может быть дорогим и приносящим большие обороты. Соответственно, доходы с него не позволят таким туроператорам обслуживать столь дорогие фингарантии. В РСТ считают, что фактически новый закон станет запретом на профессию для многих сотрудников этих компаний.

Стоит добавить, что Приморское отделение РСТ (включает в себя 46 членов) также подготовило и уже направило Дмитрию Медведеву аналогичное обращение. В нём подчеркивается, что если из-за кризиса количество турфирм Приморья уменьшилось на 10%, то после введения в силу нового закона сокращение туристического бизнеса достигнет 30%. Со всеми вытекающими последствиями в виде дополнительной безработицы, уменьшения налоговых поступлений. Похожее обращение готовит и Хабаровское отделение РСТ (включает 36 членов). [28]

По оценкам Федерального агентства по туризму 100-150 компаний - участников операторского бизнеса приобретут финансовые гарантии в размере 60 млн. рублей. Еще примерно 20-30 компаний возьмут фингарантию в 100 млн. рублей, а остальные будут получать минимальную гарантию в размере 30 млн. рублей. Некоторые операторы решат не тратить средства на фингарантии и уйдут в агентский бизнес. Учитывая все вышесказанное, делаем выводы:

- число мелких туроператорских компаний сократится на 15-20 процентов.

- стоимость фингарантий в сумме 300 тысяч рублей вынудит туроператоров увеличить стоимость турпродукта. Для мелких операторов такое увеличение будет значительным.

- закон в таком виде не сможет до конца решить проблему защиты туристов. Ведь при обрушении крупного туроператора даже 100 млн. на всех туристов не хватит.

- страховые компании получат огромные суммы «вмененного налога на туроператоров в пользу страхового бизнеса».

- АТОР не удалось до конца реализовать свои задачи по зачистке рынка, предлагая для всех компаний единую планку фингарантий в 100 млн. рублей.

2.3 Меры по минимизации негативных последствий от принятых изменений для малых и средних операторов

После принятия Госдумой в третьем окончательном чтении законопроекта о повышении размера финансовых гарантий, одним из основных для туротрасли стал вопрос о возможности минимизации негативных последствий для потребителей и туроператоров.

Еще до принятия законопроекта отличным примером для подражания туристских компаний стала инициатива крупного столичного оператора по страхованию ответственности каждого договора с туристом. Этот шаг значительно повысил лояльность турагентских компаний к данному туроператору, и, конечно же, лояльность туристов. Стоит отметить, что подобное страхование туроператор ввел дополнительно к договору о фингарантиях, по прежнему действующему в соответствии с требованием Закона. Оператор сознательно пошел на значительное увеличение расходов для предоставления реальной защиты туристам.

Для многих мелких туроператоров регионов единственным выходом из создавшейся ситуации может стать уход в турагенты. Это позволит сохранить рабочие места и удержать годами наработанную клиентскую базу. В подобном случае чрезвычайно важным станет заключение договоров только с проверенными операторами, которые дорожат своей репутацией и заботятся об удовлетворении потребностей клиентов в подборе самых сложных индивидуальных маршрутов.

Одним из лучших вариантов для решения возникших проблем региональных мелких и средних туроператоров может стать создание общества взаимного страхования. Примеры таких организаций в области туризма можно найти во многих странах мира.

3. Создание Обществ Взаимного Страхования туроператоров как вариант практического решения спорных вопросов, возникших на пути реализации отдельных статей Закона

Взаимное страхование является одной из форм страховой защиты. Сами слова «взаимное страхование» близки к таким известным для россиян понятиям, как «взаимная поддержка», «касса взаимопомощи», «взаимозащита», «взаимная ответственность». И действительно, принципы взаимного страхования в той или иной мере основываются на таких понятиях.

Страхование взаимно по своей природе. В его основе лежит присущее людям оказание взаимной помощи в неблагоприятных условиях. В страховании реализуется идея компенсации вероятного ущерба члену сообщества за счет всех участников соглашения. Особенностью исторически первой организационной формы страхования - взаимного - является то, что в нем страхователь и страховщик объединены в одном лице, и оно имеет некоммерческий характер. Целью взаимного страхования является не получение прибыли, а использование полученного дохода для возмещения ущерба и облегчения условий страхования, прежде всего, для снижения размера взносов для его участников.

Основная цель взаимного страхования заключается в перераспределении рисков. У нескольких экономических субъектов одновременно существует относительно меньший риск возникновения страхового случая, чем у каждого из них разновременно, при котором они несут существенные издержки, поэтому им целесообразно "объединить усилия" - создать фонд, используемый для возмещения потерь. [29]

Таким образом, туроператоры вполне способны минимизировать потери с помощью обществ взаимного страхования. Рассмотрим данный вопрос подробно.

3.1 Историческая справка о возникновении и деятельности Обществ Взаимного Страхования

Понятие страховой взаимопомощи встречается еще в глубокой древности в области морской и сухопутной торговли, где объектами страховых соглашений и договоров являлись товары и средства их перевозки. В генезисе взаимного страхования можно выделить несколько этапов, каждый из которых являлся самостоятельным, развиваясь по своим законам, используя все лучшее, что было накоплено обществом в развитии взаимности в мировой практике страхования. К этим периодам можно отнести античные века, рабовладельческий, феодальный и капиталистический строй.

В античные века под взаимным страхованием понималась система страховых отношений по защите экономических интересов членов профессиональных и религиозных союзов с последующей раскладкой ущерба между их участниками после наступления страхового случая.

В процессе развития общественного производства совершенствовался механизм взаимного страхования, когда от простой последующей раскладки ущерба произошел переход к системе регулярных взносов и взаимное страхование стало трактоваться как система экономических отношений по защите имущественных и личных интересов членов коллегий и лиц, не принадлежащих к их числу из общей казны, сформированной из единовременных вступительных, ежемесячных и дополнительных взносов участников взаимного страхования. Все вышеприведенные формы древнего взаимного страхования явились исходной точкой для развития взаимного страхования в дальнейшем.

Взаимное страхование в античные века и при рабовладельческом строе предшествовало дальнейшему развитию средневекового взаимного страхования, страхование буржуазное явилось преемником страхования феодального, что получило выражение в выделении из гильдейских и цеховых организаций специальных страховых касс, не теряющих своих связей с гильдиями и цехами и допущении к участию в этих кассах посторонних лиц, из-за чего взаимное страхование постепенно утратило свой замкнутый корпоративный характер.

От взаимопомощи вообще, без всякой дифференциации и уточнения по отдельным видам несчастных случаев, по формам и размерам взаимной поддержки, взаимное страхование перешло к конкретизации дела взаимопомощи, с уточнением круга страховых случаев, форм и размеров страховых выплат. От последующей раскладки каждого отдельного, уже возникшего убытка или каждого отдельного, уже причитающегося к уплате пособия, оно перешло к системе периодических, твердо определенных страховых взносов и предварительному формированию страхового фонда. [3]

Со временем совершенствовались как организационные формы, так и понятие «взаимное страхование». В 1650 г. во Франции возникла так называемая «Страховая камера» - первое известное в истории взаимное общество, занимавшееся страхованием от огня.

Правительства европейских стран шли по пути всемерного стимулирования добровольных форм взаимного страхования, предоставляя юридическим лицам налоговые льготы при создании взаимных обществ, ведя агитацию за участие в них представителей имущих сословий, а меценатам и благотворителям присваивались звания почетных членов.

Интенсивное развитие взаимного страхования в Европе и Америке привело к тому, что оно стало пониматься как особая форма организации страховых экономических отношений по защите имущественных интересов юридических и физических лиц при наступлении страховых случаев за счет сформированных из страховых премий денежных фондов, объединенных единой организацией - обществом взаимного страхования, где каждый страхователь выполнял обязанности страховщика по осуществлению страховых выплат на основании Устава.

Конец ХIX - начало ХХ века ознаменовалось глобальным процессом перехода акционерных компаний во взаимные общества. Во взаимных компаниях происходила огромная концентрация капитала и главными целями ОВС, наряду с защитой интересов своих членов, стало получение прибыли и контроль над страховым рынком.

Анализирую текущую ситуацию на мировом страховом рынке в настоящее время можно увидеть, что акционерная форма доминирует над взаимной, а процесс перехода от взаимной формы к акционерной и обратно является естественным в эволюции форм и видов страховой защиты.

Очередной расцвет взаимного страхования, на основании прогнозов экспертов Европейского союза, ожидается к 2008 - 2010 годам.

Создание первых организаций взаимного страхования в России относится к середине 18 века. Взаимное страхование получило значительное развитие в конце XIX - начале XX вв. Например, в 1863 году возникли первые городские общества взаимного страхования от огня. В 1901 году был утвержден устав «Общества взаимного страхования от огня имущества мукомолов», имевшего целью страхование от пожаров недвижимого и движимого имущества, машин и товаров. В 1903 году 141 крупнейшая фирма Центрального промышленного района организовали в Москве взаимное страховое общество «Российский взаимный страховой союз». В 1909 году учреждается взаимное страховое общество - «Общество взаимного страхования от огня имуществ горных и горнозаводских предприятий Юга России». [3]

В эти же годы создаются общества взаимного морского и речного страхования. Так, общество взаимного страхования «Каспийское море» осуществляло страхование рисков промышленников и торговцев Баку. Черноморское общество взаимного страхования судовладельцев проводило страхование пароходов, судов, грузов, фрахта, подвижного состава железных дорог и всякого рода имущества от возможного ущерба при перевозке, как в пределах России, так и за границей. В июне 1907 года организовалось «Волжское общество взаимного речного страхования».

Общества взаимного страхования создавали и землевладельцы, например, «Лифляндское общество взаимного страхования посевов от градобития», «Киевское общество взаимного страхования от огня имущества землевладельцев» (1899г.), «Минское землевладельческое общество взаимного страхования» (1900г.), «Варшавское общество взаимного страхования «Церера» (1901г.). [3]