Управление урбанизированными территориями

Размещено на http://allbest.ru

Содержание:

Ведение

1. Нормативы градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием

1.1 Управление развитием урбанизированными территориями, градостроительное проектирование и градостроительное нормирование

1.2 Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

1.3 Нормативы градостроительного проектирования: понятие, виды, область применения

2. Анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах

2.1 Характеристика различных подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах

2.2 Специфика региональных и местных нормативов градостроительного проектирования

2.3 Основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования

3. Принципы формирования и рекомендации по разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах

3.1 Принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования

3.2 Рекомендации по разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах

Заключение

Библиографический список

Приложения



Введение

Стремительное развитие городов привело к тому, что на сегодняшний день можно отметить существующую конкуренцию между городами как на международном, национальном, так на региональном уровнях. Победителями в такой конкуренции могут стать те города, в которых, помимо прочих факторов, сложилась развитая система управления градостроительным развитием.

Процессы градостроительного развития имеют закономерности, могут управляться и поэтому не должны проходить стихийно. В естественно-исторических процессах градостроительного развития формируются взаимодополняющие друг друга компоненты, образующие систему управления.

Данная система складывается естественным образом, но при этом отдельные компоненты формируются целенаправленно - усилиями специалистов, властных структур, различными государственными учреждениями, ответственными за планирование, проектирование, согласование проектов и качество городской и сельской среды.

Современное управление градостроительным развитием приобрело развитые формы и охватывает разные уровни: мониторинг, территориальное планирование, разработку планов развития. Градостроительное проектирование: учебное пособие / под общ. ред. А.В. Лукова. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2007 - 192 с. Значительное место в управлении градостроительным развитием занимает градостроительное проектирование.

В законодательстве Российской Федерации не дается определения градостроительному проектированию. По мнению Шинкевича Д.В., под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов документов территориального планирования; документов градостроительного зонирования; документации по планировке территории. Шинкевич, Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д.В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 2 По мнению Трутнева Э.К., к перечисленным выше следует также относить планы реализации документов территориального планирования.

До принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» разработка генеральных планов и другой градостроительной документации велась в условиях обязательного соответствия системе нормативов, регламентирующих градостроительное развитие территорий городов и сельских поселений Российской Федерации.

Основным из таких нормативов был СНиП 2.07.01-89. С принятием указанных нормативных актов произошло разделение компонентов нормирования, ранее входивших в состав единого СНиП 2.07.01-89. Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Оценка практики градостроительного нормирования в городах России с учетом соотношения полномочий Пермского края и органов местного самоуправления г. Перми», Москва, Пермь, 2011. Таким образом нормативы градостроительного проектирования были выделены в самостоятельный документ.

Выбор темы диссертации обусловлен несоответствием роли местных нормативов градостроительного проектирования в управлении градостроительным развитием и отношением органов местного самоуправления к данному документу.

В большинстве городов еще не достигнуто понимание важности этого документа как инструмента планирования, мониторинга выполнения запланированного и реализации планов.

Одновременно с этим в настоящее время отсутствуют соответствующие методики или соответствующие прецеденты-примеры, которые бы могли помочь в понимании технологии разработки и содержания нормативов градостроительного проектирования.

Объектом исследования в данной работе выступили отношения, связанные с регулированием градостроительной деятельности в Российской Федерации в условиях становления рынка недвижимости.

Предмет исследования - местные нормативы градостроительного проектирования в российских городах.

Цель работы - выявление и оценка подходов к формированию местных нормативов градостроительного проектирования, а также подготовка рекомендаций к разработке таких нормативов для российских городов. застройка градостроительный планирование

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

- анализ нормативно-правового регулирования градостроительного проектирования в Российской Федерации;

- определение места нормативов градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием;

- анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах;

- разработка рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования.

Исследование предполагает анализ местных нормативов градостроительного проектирования ряда российских городов на предмет соответствия содержащихся в них положений внутренней логике института нормативов градостроительного проектирования.

На основе указанного анализа будет проведена дифференциация городов по нескольким критериям, на основе которой можно будет обозначить подходы к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах и дать им оценку.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном изучении института нормативов градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием.

Практическая ценность работы состоит в возможности применения органами местного самоуправления разработанных рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования на практике.

В силу того, что институт нормативов градостроительного проектирования является достаточно новым для Российской Федерации и достаточно узким в рамках системы управления градостроительным развитием, можно отметить недостаточную изученность данной темы. Проблемами нормативов градостроительного проектирования занимаются специалисты Фонда «Институт экономики города»: в работах Трутнева Э.К. и Крымова С.А. находит отражение комплексный подход рассматриваемого вопроса, опирающийся на логический анализ содержания нормативов градостроительного проектирования; другие исследователи, среди которых можно отметить Шинкевича Д.В. и Жигачева А.В. подходят к изучению нормативов градостроительного проектирования с юридической точки зрения, исследуя систему нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности и проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования. В целом же можно отметить исследовательское безучастие к данной теме, следствием чего является малое количество публикаций по вопросу нормативов градостроительного регулирования.

Помимо работ указанных авторов, теоретико-методологической базой исследования послужили общетеоретические и специальные труды Авдотьина Л.Н., Гринева В.П., Лазарева А.Г., Лукова А.В., Смоляра И.М., Федосова Л.В., Юшковой Н.Г. и некоторых других авторов по вопросам управления градостроительным развитием территорий и градостроительного проектирования.

Законодательную базу работы составили Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Также источниками информации послужили местные нормативы градостроительного проектирования таких российских городов как Кемерово, Томск, Новосибирск, Воронеж, Оренбург, Пермь, Хабаровск и некоторых других; региональные нормативы градостроительного проектирования Московской области; научно-исследовательские работы Фонда «Институт экономики города» по подготовке проектов местных нормативов градостроительного проектирования в Перми, Хабаровске.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, такие как логический анализ, дедукция, также был проведен сопоставительный анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов.

Результатом проведенного исследования явились рекомендации по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, и приложений. В первой главе рассмотрены нормативы градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием.Во второй главе проведен анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в ряде российских городов: дана характеристика указанным подходам; рассмотрена взаимосвязь региональных и местных нормативов градостроительного проектирования; приведены основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования. В третьей главе сформулированы принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования и даны рекомендации по их разработке.



1. Нормативы градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием

1.1 Управление развитием урбанизированными территориями, градостроительное проектирование и градостроительное нормирование

В современных условиях градостроительства особую роль приобретает система управления развитием города и населенных мест, агломераций, урбанизированных территорий. Одними из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное планирование и проектирование. Их роль и место в градостроительных процессах обусловлены особенностями развития городов эпохи промышленной революции. Градостроительное проектирование: учебное пособие / под общ. ред. А.В. Лукова. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2007 - 192 с.

Промышленная революция 19-20 вв. привела к быстрому развитию городов, урбанизированных территорий, агломераций, мегаполисов, новых типов поселений, а в целом - к появлению градостроительных образований, которых не знала предшествующая история.

В эпоху промышленной революции города окончательно утратили свою изначальную роль крепости, и превратились в места концентрации промышленности, торговли, культуры и науки, формы пространственной концентрации разнообразных видов деятельности.

В то же время естественно-историческое развитие городов, вызванное мощным развитием промышленности, во многом оказывается негармоничным. Именно поэтому развитие градостроительства в эпоху промышленной революции закономерно приводит к формированию специальных институтов, которые регулируют данный процесс.

Градостроительное проектирование, возникшее в эпоху промышленной революции, существенно отличается от архитектурной деятельности предшествующих периодов истории по своим объемам и сложности.

В нем присутствует комплексный подход, осуществляется прогнозирование градостроительного развития на основе учета состояния экономики, условий размещения промышленных предприятий, эффективности транспортных систем, инженерных коммуникаций, экологии, систем расселения.

Современные особенности градостроительного проектирования в России прослеживаются уже в конце 19-начале 20 вв., когда в условиях промышленной революции осуществлялась деятельность Института гражданских инженеров, создавались градостроительные комплексы, включавшие промышленность и жилье. Такой комплексный подход был осуществлен, например, при застройке г. Гусь-Хрустальный, Иваново, Ногинска, городов нефтяных приисков Эмбы. Градостроительное проектирование: учебное пособие / под общ. ред. А.В. Лукова. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2007 - 192 с.

После 1917 г. подход к градостроительному развитию на основе разработки комплексных проектов получил новый импульс. Градостроительное развитие и градостроительная политика во времена советской власти осуществлялись на основе единого государственного финансирования. Вся система управления градостроительным развитием в этот период времени включалась в систему командно-административных методов управления экономикой.

Приход рыночной экономики, принятие закона о частной собственности, совершенствование системы городского хозяйства приводят к необходимости развития системы управления градостроительным развитием. Состав регулируемых процессов и явлений определяется планируемым качеством среды обитания людей: если какие-либо важные для жизни характеристики городов не будут объектом регулирования и проектирования, это с течением времени неизбежно приведет к ощутимым потерям для общества в целом.

Одной из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное проектирование.

Можно отметить, что в тексте Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - Градостроительный кодекс РФ, ГрК РФ) отсутствует определение «градостроительного проектирования».

Градостроительное проектирование предполагает в качестве результата создание определенных документов. Наряду с не раскрытием содержания градостроительного проектирования, Градостроительный кодекс РФ также не упоминает и о документах градостроительного проектирования как результатах соответствующего вида проектирования.

Закрепление в ст. 20 и 24 Градостроительного кодекса РФ положений об учете региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов и проектов генеральных планов поселений и городских округов, являющихся документами территориального планирования муниципальных образований, ориентирует на то, что градостроительное проектирование осуществляется в рамках деятельности по территориальному планированию, а его результатами (документами градостроительного проектирования) являются проекты соответствующих документов территориального планирования. Упоминаний об учете нормативов градостроительного проектирования при подготовке иных видов градостроительной документации в тексте Градостроительного кодекса РФ не встречается. Шинкевич, Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д.В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 2

Вместе с тем стоит отметить, что подзаконный по отношению к Градостроительному кодексу РФ правовой акт - Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления» в п. 4 соответствующего Порядка определяет, что инвентаризации и размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района подлежат в числе прочих «проекты планировки, проекты межевания территорий и другие документы градостроительного проектирования...» Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления».

Соответственно, исходя из указанного Приказа, к документам градостроительного проектирования следует относить не только документы территориального планирования, но и документацию по планировке территории, а возможно, и иную документацию. Шинкевич, Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д.В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 2

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, принятого на основе Градостроительного кодекса РФ, свидетельствует о различных подходах к определению содержания градостроительного проектирования и документов градостроительного проектирования (см. табл. 1).



Таблица 1

Определение содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации

N	Определение содержания градостроительного проектирования	Наименование субъекта Российской Федерации
1.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования	Республики Кабардино-Балкария, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Тыва; Камчатский, Красноярский, Пермский края; Астраханская, Вологодская, Кемеровская, Курская, Новгородская, Ростовская, Самарская, Томская, Читинская области; Чукотский автономный округ
2.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования и документации по планировке территории	Удмуртская, Бурятская, Чувашская Республики; Алтайский, Краснодарский края; Магаданская, Нижегородская, Орловская, Рязанская, Амурская, Архангельская, Воронежская, Кировская, Рязанская, Саратовская, Тамбовская, Тульская области
3.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории	г. Москва; Калининградская, Тюменская области; Ямало-Ненецкий автономный округ
4.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории и градостроительных нормативов	Республика Башкортостан; Сахалинская область
5.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, архитектурно-строительного проектирования	Ненецкий автономный округ
6.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования и архитектурно-строительного проектирования	Новосибирская область
7.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования, архитектурно-строительного проектирования, благоустройства территорий	Костромская область
8.	Деятельность по подготовке документов территориального планирования, документации по планировке территории и документов архитектурно- строительного проектирования	Смоленская область

Сведения о содержании, вкладываемом в понятие «градостроительное проектирование», были получены как из законов субъектов РФ, регулирующих градостроительную деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации, так и из утвержденных региональных нормативов градостроительного проектирования субъектов Федерации, в которых указываются случаи применения нормативов.

Таблица 1 требует разграничения элементов содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации (см. табл. 2).

Таблица 2

Элементы содержания градостроительного проектирования, содержащиеся в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации

Результаты градостроительного проектирования, определенные субъектами Российской Федерации	Содержание
Документы территориального планирования	1) Схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) Генеральные планы поселений; 3) Генеральные планы городских округов (ст.18 ГрК РФ).
Документация по планировке территории	1) Проекты планировки территории; 2) Проекты межевания территории; 3) Градостроительные планы земельных участков (ст. 41 ГрК РФ).
Документы градостроительного зонирования	Правила землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ), включающие в себя: 1) Порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) Карту градостроительного зонирования; 3) Градостроительные регламенты.
Градостроительные нормативы	Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования
Документы архитектурно-строительного проектирования	Проектная документация применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельные разделы проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства (ст. 48 ГрК РФ).
Документы по благоустройству территорий

Такой разброс в толковании определения понятия «градостроительное проектирование» наводит на мысль о необходимости формулирования в Градостроительном кодексе РФ указанного понятия в целях обеспечения единства его толкования на всей территории страны.

По мнению Шинкевича Д.В., под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов:

- документов территориального планирования;

- документов градостроительного зонирования;

- и документации по планировке территории. Шинкевич, Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д.В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 2

Трутнев Э.К. считает, что градостроительное проектирование включает действия по подготовке четырех видов документов: к перечисленным выше, по мнению данного автора, следует также относить планы реализации документов территориального планирования Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011..

Включение планов реализации документов территориального планирования в перечень документов, подготавливаемых в процессе территориального планирования, обусловлено положениями Градостроительного кодекса РФ. Действующий Градостроительный кодекс РФ (в отличие от Градостроительного кодекса от 07.05.1998 г.) вводит самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана наряду с сохранением в самих генеральных планах положений о территориальном планировании, которые, в соответствии с ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, включают в себя перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Это обусловлено рациональным желанием отказаться от ежегодного внесения изменений-дополнений в соответствующий раздел действующего генерального плана в силу сложности и больших временных затрат на соблюдение процедуры внесения изменений. В соответствии с ч. 17 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с ч. 2-14 указанной статьи: в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления).

В то же время ежегодный пересмотр положений по реализации генерального плана просто необходим: генеральный план представляет из себя документ публичной власти, согласно которому публичная власть принимает на себя обязательства по его реализации, а сама по себе реализация принятых планов обязательств для публичной власти - это планирование бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам.

Таким образом, возникает необходимость увязки утвержденных на предстоящий финансовый год бюджетов (то есть краткосрочного планирования) и долгосрочных генеральных планов - и планы по реализации документов территориального планирования являются хорошим выходом из сложившейся ситуации.

Отнесение территориального планирования и планировки территории к градостроительному проектированию, как правило, возражений не вызывает, так как соответствующая документация предполагает широкое применение всевозможных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения при пространственном планировании той или иной территории (размеры функциональных зон, площади земельных участков, потребности в объектах инфраструктуры для определенного количества жителей и т.д.).

Правила землепользования и застройки как результат градостроительного зонирования территории муниципального образования, это прежде всего нормативный правовой акт, устанавливающий виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Шинкевич Д.В. считает, что правила землепользования и застройки с градостроительной документацией роднит карта градостроительного зонирования, входящая в их состав Шинкевич, Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д.В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 2. Целесообразность отнесения градостроительного зонирования к градостроительному проектированию, а правил землепользования и застройки, соответственно, к документам градостроительного проектирования, основывается на том, что в местных нормативах следует устанавливать корреспондирующие друг с другом классификаторы функциональных и территориальных зон, перечни объектов капитального строительства местного значения, однозначно понимаемые во всех видах градостроительной документации.

Вместе с тем, Трутнев Э.К. предлагает не включать правила землепользования и застройки в состав документов, подготавливаемых в результате градостроительного проектирования. Причина, по его мнению, состоит в том, что правила землепользования и застройки не являются проектом - тем, чего на данный момент нет, и предстоит реализовывать в будущем; они являются инструментом постоянного регулирования прав с самого момента их утверждения. Соответственно, они не могут быть результатом градостроительного проектирования, подобно генеральному плану, плану реализации генерального плана, проекта планировки или проекта межевания территории. Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011.

Нормативы градостроительного проектирования встраиваются в эту систему следующим образом: они содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Иными словами, расчетные показатели, содержащиеся в нормативах градостроительного проектирования, учитываются при подготовке схемы территориального планирования муниципального района (ст. 20 Градостроительного кодекса РФ), генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ст. 24 Градостроительного кодекса РФ) (то есть документов территориального планирования), а также документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории.



1.2 Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

Нормирование исходит из осознания обществом необходимости закрепления общепринятых рамок «нормальности» по отношению к самому себе и его членам - гражданам. Осознание необходимости нормирования связано с двойственной природой норм.

С одной стороны, норма - это ограничение или запрет того, что не укладывается в представления общества о «нормальности», то есть это способ ограничения свободы во имя интересов общества. Эти нормы действуют постоянно, в каждый конкретный момент времени, то есть это вневременные нормы. Примерами таких норм могут служить нормы, определяющие требования безопасности, или правовой режим чего-либо (например, правовой режим использования земельных участков). Подробнее вневременные нормы рассмотрены ниже.

С другой стороны, нормы могут выступать, напротив, как желательное, как то, чего в данный момент еще нет, но обязательно должно появиться в течение определенного промежутка времени, то есть это временные нормы. Определение обществом необходимости появления желаемого запускает цепочку действий-последствий. Во-первых, норма декларируется, и орган власти оповещает граждан о принятии соответствующей нормы. Во-вторых, норма влечет наложение на орган власти определенных обязательств. Закрепленная норма становится:

- временным рубежом достижения желаемого. Норма необходимо должна содержать дату, период времени, когда желаемое станет реальностью;

- финансовым обязательством власти перед гражданами к определённому временному рубежу обеспечить достижение желаемого, превращение желаемого в реальность. Такие финансовые обязательства предполагают наличие плана реализации того, что заявлено как норма, и готовность планировать бюджет с учётом этих финансовых обязательств;

- индикатором того, насколько власть выполняет свои обязательства перед гражданами в период между предъявлением декларации и назначенным временным рубежом. Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011.

В отношении нормирования к вневременным нормам относятся нормы, которые не допускают наличие перерывов в применении, то есть эти нормы действуют всегда. К ним относятся:

1) «нормы» - нормы правовые, содержащиеся в нормативных правовых актах и описывающие требования к процессам деятельности;

2) «технические регламенты» безопасности - регламенты, определяемые в соответствии с законодательством о техническом регулировании. Это ныне содержащиеся в СНиПах требования безопасности. Применительно к градостроительному проектированию должны быть «технические регламенты градостроительного проектирования»;

3) «градостроительные регламенты» - регламенты, которые содержатся в правилах землепользования и застройки и которые определяют основу правового режима использования земельных участков. С момента вступления в силу правил землепользования и застройки градостроительные регламенты действуют всегда без перерывов. Какой-либо существующий земельный участок может «не добирать» в отношении градостроительного регламента (например, этажность существующего на участке здания меньше, чем допускаемая градостроительным регламентом). Но в любой момент правообладатель земельного участка может воспользоваться имеющимся у него правом. В этом проявляется то, что градостроительный регламент существует без перерывов и всегда. Там же

Второй вид норм - временные нормы, которые допускают в применении наличие перерывов. Такими нормативами являются:

1) региональные нормативы градостроительного проектирования;

2) местные нормативы градостроительного проектирования.

Временные нормы по свой сути являются обещаниями, переведёнными в статус обязательств (в том числе финансовых), достичь к определённому сроку в будущем заданного уровня качества среды проживания. Между датой принятия обещания и датой его исполнения есть промежуток времени. Можно предположить, что данные обещания-обязательства могут быть выполнены до назначенной даты исполнения, чаще всего такой датой является «расчётный срок» генерального плана. Более реальной является ситуация, когда обещания-обязательства не выполняются к назначенной дате, к дате истечения «расчётного срока», то есть, общераспространённым является факт неисполнения властью закрепленных обещаний-обязательств. Гипотетически можно было бы предположить, что в правовой системе управления должен существовать институт санкций за неисполнение органами власти своих обещаний-обязательств. Но в действительности такой институт отсутствует. Причина его отсутствия определяется совокупностью следующих положений:

- во-первых, в данном случае ответственность не персонифицируется: ответственность принимает на себя орган власти, то есть, коллегиальный орган. Законодательством предусмотрена только персонифицированная ответственность. Коллективной ответственности быть не может;

- во-вторых, возможность исполнения обещаний-обязательств не в полной мере зависит от органа местного самоуправления. В большей степени это связано с финансовыми обязательствами - формирование бюджета только в малой степени зависит от органа местного самоуправления. Кроме того, бюджет не может планироваться на дальние временные горизонты, связанные с реализацией генерального плана (в первом случае - максимум 3 года, во втором случае - минимум 10, а на самом деле 15-20-25 лет). Помимо этого, исполнение обещаний-обязательств органа власти зависит не только и не столько от бюджетного финансирования, сколько от объёмов инвестирования развития города частными лицами. Этот процесс также не может быть гарантирован.

Перечисленные выше вневременные (технические регламенты безопасности, градостроительные регламенты) и временные нормы (нормативы градостроительного проектирования) складываются в систему компонентов нормирования объектов градостроительного проектирования, которую мы рассмотрим с целью четкого разграничения сферы охвата каждого компонента данной системы.

Компоненты нормирования регулируют различные вопросы и имеют различный правовой статус (табл.3).

Таблица 3

Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

	Технические регламенты безопасности	Градостроительные регламенты	Нормативы градостроительного проектирования
Содержание	Устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»	Определяет правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 36	Содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 24
Цель	- защита жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества; - охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; - предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; - обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»	- создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений., сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; - создания условий для планировки территорий муниципальных образований; - обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; - создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 30	недопущение причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Приказ Минрегиона РФ от 26.05.2011 N 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов»
Правовая основа	Определяются федеральным законодательством	Градостроительный кодекс; Устанавливаются правилами землепользования и застройки; утверждаются органами местного самоуправления.	Градостроительный кодекс; региональные нгп утверждаются органами гос. власти субъектов РФ; местные нгп утверждаются органами местного самоуправления.
Правовой статус	Нормы-требования	Нормы-требования	Статус дифференцированный: 1) Нормы-требования: - для подрядчиков на подготовку ДПТ; - для победителей аукционов по развитию территорий. 2) Нормы - рекомендации для учета при подготовке программ, предложений по внесению изменений в генеральный план. 3) Нормы не распространяются на правообладателей недвижимости (кроме победителей аукционов).

Рассмотрим их подробнее.

Технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции, с учетом степени риска причинения вреда. Статья 7 ФЗ от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» указывает на необходимость содержания в технических регламентах требований, обеспечивающих:

- безопасность излучений;

- биологическую безопасность;

- взрывобезопасность;

- механическую безопасность;

- пожарную безопасность;

- безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);

- термическую безопасность;

- химическую безопасность;

- электрическую безопасность;

- радиационную безопасность населения;

- электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

- другие виды безопасности, которые соответствуют целям принятия технических регламентов. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Там же

К нормативно-правовым актам, закрепляющим требования в отношении объектов градостроительной деятельности, можно отнести Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Указанный Федеральный закон устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:

1) механической безопасности;

2) пожарной безопасности;

3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;

4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;

5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;

6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;

7) энергетической эффективности зданий и сооружений;

8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»

Следующий компонент нормирования, градостроительный регламент - составная часть (наряду с порядком применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки и картой градостроительного зонирования) правил землепользования и застройки, которая устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны:

виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 30

Градостроительным кодексом предусмотрены следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

- основные виды разрешенного использования (то есть те виды, которые допускают самостоятельный выбор застройщиком предпочтительного вида из их состава для соответствующей территориальной зоны);

- условно разрешенные виды использования (разрешение на которые может быть получено только по итогам публичных слушаний);

- вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и осуществляемые совместно с ними (например, гаражи, локальные объекты инженерной инфраструктуры). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 37

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 38

Градостроительный регламент утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Нормативы градостроительного проектирования подробнее рассмотрим ниже, здесь же отметим их взаимосвязь с другими компонентами нормирования.

Соответствие местных нормативов градостроительного проектирования техническим регламентам обеспечивается следующим образом: местные нормативы градостроительного проектирования подготавливаются с учетом показателей генерального плана, которые в свою очередь, должны соответствовать техническим регламентам.

Нормативы градостроительного проектирования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ подготавливаются и используются в соответствии с требованиями технических регламентов и с обязательными к исполнению градостроительными регламентами. Каждый из этих трех институтов объективно необходим. В силу необходимости этих институтов и необходимости их отличия друг от друга должна существовать связь между ними. Речь идет именно о взаимосвязи между данными документами, а не включения содержательных моментов технических регламентов безопасности, имеющих другой правовой статус (статус требований, обязательных к выполнению, а не рекомендаций) в состав местных нормативов градостроительного проектирования, как это нередко бывает на практике.

Разделение рассматриваемых компонентов нормирования на три разрозненные части, ранее входивших в состав единого СНиП 2.07.01-89, не случайно и произошло в силу объективных причин.

Во-первых, такое разделение позволяет разграничить сферу ответственности государства. Ранее государство отвечало одновременно за две различные сферы - за безопасность и за требования рекомендательного характера, предъявляемые, исходя из соображений рациональности, финансовой, планировочной целесообразности и т.д.

Во-вторых, деятельность в условиях рыночной экономики объясняет такое разделение и с экономической точки зрения. Публичные субъекты градостроительной деятельности (в лице представителей власти, утверждающих документы градостроительного проектирования) должны нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность по возмещению вреда, который может наступить по причине утверждения документа, не соответствующего требованиям безопасности.

Имущественная ответственность за соответствие документов градостроительного проектирования неким необязательным рекомендательным положениям и показателям, не связанным непосредственно с безопасностью, не возникает.

В-третьих, подобное разграничение позволяет определить пределы деятельности частных лиц и область показателей для деятельности публичной власти в отношении объектов инфраструктуры.

Смешение рассмотренных компонентов нормирования является неправомерным по юридическим основаниям и приводит к фактической блокировке процесса становления новых технологий градостроительного проектирования, ориентированных не на смешение, но на артикуляцию различных параметрических компонентов и правовых институтов градостроительного проектирования при их взаимной координации в процессе реального градоуправления. Трутнев, Э.К., Крымов, С.А. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. / Фонд «Институт экономики города», 2013 - 40 с.

1.3 Нормативы градостроительного проектирования: понятие, виды, область применения

Градостроительный кодекс РФ не дает определения нормативам градостроительного проектирования. Это попыталось сделать Министерство регионального развития Российской Федерации в своем приказе от 26.05.2011 № 244 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов».

Согласно данному документу, нормативы градостроительного проектирования - это совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, включая инвалидов, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Данное определение нельзя назвать удачным, так как оно содержит существенную ошибку - относит стандарты обеспечения безопасности в состав нормативов градостроительного проектирования, чего делать не следует по причинам, рассмотренным выше.

Таким образом, мы можем ограничиться закрепленным в Градостроительном кодексе РФ положением о том, что региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 24

Исходя из данной нормы, можно заметить, что Градостроительный кодекс РФ предусматривает утверждение региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действуют на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 7 ГрК РФ). Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 24 ГрК РФ).

Местные нормативы градостроительного проектирования - нормативы градостроительного проектирования поселений, межселенных территорий, городских округов - утверждаются соответственно органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и относятся к вопросам местного значения (ст. 8 ГрК РФ, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий.

...