Управление урбанизированными территориями

Однако, сущность вопроса состоит в другом: вправе ли региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливать такие императивные требования.

Анализ законодательства по данному вопросу позволил сделать вывод, что максимальная этажность жилых и нежилых зданий должна устанавливаться точечно, в зависимости от объективно обусловленных индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, и, соответственно, не может устанавливаться региональными нормативами градостроительного проектирования. Данный вывод основывается на следующих положениях.

Во-первых, как уже отмечалось ранее, согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, предназначение нормативов градостроительного проектирования состоит в установлении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Может ли этажность застройки влиять на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности - скорее всего нет, за исключением индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, в которых повышенная этажность может вызывать некоторые неудобства, например, в связи с плотностью застройки.

В целом же региональные нормативы градостроительного проектирования не должны устанавливать общий предел по этажности для целых групп населенных пунктов без учета индивидуальных особенностей каждого.

Во-вторых, согласно Градостроительному кодексу РФ, предельные параметры разрешенного строительства, в том числе и предельная этажность, должны указываться в одном из разделов правил землепользования и застройки - в градостроительном регламенте, а вовсе не в нормативах градостроительного проектирования.

Утверждение же правил землепользования и застройки осуществляется представительным органом местного самоуправления (п. 6 ст. 30, ст. 38 ГрК РФ).

При этом согласно пп. 3 п. 1, пп. 3 п. 2, пп.3. п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 ФЗ-131 утверждение правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения. А согласно ч.1ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно.

Таким образом, установление в региональных нормативах градостроительного проектирования максимальной этажности жилых и нежилых зданий для всех населенных пунктов соответствующего региона является вторжением региональных властей в сферу компетенции местных властей.

Подобные нестыковки в содержании региональных и местных нормативов неизбежным образом приводят к возникновению спорных вопросов в градостроительных правоотношениях. Хорошей иллюстрацией этому служит судебная практика.

Первый пример касается уже упоминавшегося положения о необходимости разделения технических регламентов и нормативов градостроительного проектирования.

Нормативы градостроительного проектирования не могут устанавливать государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты), так же как и строительные нормы и правила и аналогичные нормы технического характера.

В соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ, п.3 ст. 6. Градостроительного кодекса, ст.4 Федерального закона «О техническом регулировании», это относится к исключительной компетенции федерального уровня государственной власти.

Так, Рязанский областной суд по одному из дел признал противоречащими законодательству и недействующими региональные нормы Рязанской области, устанавливающие обязательные стандарты (нормативы) по проектированию и строительству автозаправочные станций на территории области, так как счел их нормативным актом технического регулирования.

Существуют и положительные решения относительно соответствия нормативов градостроительного проектирования требованиям законодательства, что, однако, не исключает факта возникновения вопросов о содержании данных нормативов.

Так, ФАС Уральского округа в Постановлении от 19.09.2011 № Ф09-5541/11 по делу № А50-6969/11 признал законными и допустимыми установленные администрацией города Перми нормативы градостроительного проектирования в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей.

Суд в своем Постановлении указал, что местные нормативы градостроительного кодекса для города Перми определяют требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым в том числе относится обеспеченность проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей, что в свою очередь Градостроительному кодексу РФ. Таким образом, в удовлетворении требования о признании данных нормативов градостроительного проектирования не действующими, заявителю было отказано.

Другой пример - решение Калужского районного суда Калужской области от 05.07.2011 по делу № 33-2663/2011. В данном случае имели место требования истца об устранении препятствий в пользовании жилым домом и земельным участком, которые суд признал обоснованными, основываясь на положениях региональных нормативов градостроительной деятельности для Калужской области.

В указанных нормативах устанавливались допустимые параметры и характеристики ограждений на границе с соседним земельным участком, в связи с чем суд указал, что такие нормативы градостроительного проектирования были приняты в пределах компетенции, предоставленной Градостроительным кодексом РФ региональным органам власти.

Таким образом, можно отметить, что вопрос о соотношении региональных и местных нормативов градостроительного проектирования действующим законодательством не решен, что приводит к ощутимым сложностям в управлении развитием урбанизированными территориями.



2.3 Основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования

Говоря о логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования, необходимо понимать, в какой последовательности должна производиться их подготовка.

С позиции рациональной организации системы градоуправления существуют два варианта подготовки местных нормативов градостроительного управления. Первый вариант предполагает, что местные нормативы градостроительного проектирования должны подготавливаться после генерального плана - после того, как посредством генерального плана с использованием параметрической модели будет подготовлена схема функционального зонирования, представляющая в сбалансированном и параметризованном виде все компоненты развития города (рис.1).

Рис. 1. Первый вариант схемы подготовки разработки местных нормативов градостроительного проектирования

Второй вариант подготовки нормативов градостроительного проектирования предполагает, что местные нормативы градостроительного проектирования подготавливаются в процессе подготовки генерального плана.

Такой вариант является наиболее оптимальным, потому что исключает необходимость внесения изменений в генеральный план (рис.2).

Рис. 2. Второй вариант схемы подготовки разработки местных нормативов градостроительного проектирования

Разработка нормативов градостроительного проектирования должна исходить из четкой структуризации данного правового акта. Рациональная структура правового акта о местных нормативах градостроительного проектирования определяется содержательными позициями, которым необходимо быть в таком акте.

Данные содержательные позиции по своей сути представляют из себя вопросы, ответы на которые должны давать местные нормативы градостроительного проектирования. Исходя из этого, все эти вопросы можно свести в положения, которые и будут складываться в структуру местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, структура местных нормативов градостроительного проектирования может выглядеть следующим образом:

1. Общие положения, определяющие:

- правовой статус местных нормативов градостроительного проектирования в их соотношении с техническими регламентами безопасности и градостроительными регламентами;

- субъектов градостроительной деятельности, для которых местные нормативы градостроительного проектирования являются обязательными, а также случаи, при которых такие нормативы являются обязательными;

- виды документов, при подготовке которых надлежит использовать местные нормативы градостроительного проектирования;

- другие положения.

2. Положения об установлении территорий, на которые распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории нормативного градопроектирования») и территории, на которые не распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории ситуативного градопроектирования»).

Положения о дифференциации на различные виды «территорий нормативного градопроектирования» с закреплением этих положений в виде схемы в составе местных нормативов градостроительного проектирования, либо в виде ссылки на схему функционального зонирования генерального плана, где такая дифференциация зафиксирована.

3. Положения, предъявляющие дифференцированные значения показателей применительно к различным видам «территорий нормативного градорегулирования» и применительно к различным видам объектов инфраструктуры - социальной, транспортной, инженерно-технической.

4. Положения, определяющие, уточняющие порядок использования местных нормативов градостроительного проектирования - правила градостроительного проектирования.

5. Положения иные, например: информация о показателях, относящихся к объектам регионального значения; информация о реквизитах технических регламентов безопасности, подлежащих соблюдению при градостроительном проектировании, и иные положения.

Если положения, содержащиеся в пункте 1, были подробно рассмотрены в предыдущей главе, то на положениях, содержащихся в остальных пунктах, необходимо остановиться подробнее.

Начнем с рассмотрения содержания пункта 2 предлагаемой структуры местных нормативов градостроительного проектирования - положения об установлении территорий, на которые распространяются местные нормативы градостроительного проектирования (территории «нормативного градопроектирования») и территории, на которые не распространяются местные нормативы градостроительного проектирования (территории «ситуативного градопроектирования»).

Как уже отмечалось ранее, не все объекты должны нормироваться посредством местных нормативов градостроительного проектирования. Уделение особого внимания требуется вопросу, касающемуся применимости местных нормативов градостроительного проектирования на отдельных территориях.

Нормирование инфраструктуры возможно в тех случаях, когда существует стабильность во взаимосвязи потребности в объектах инфраструктуры и самих объектов инфраструктуры, которые должны отвечать на запрошенную потребность.

Эта стабильность существует применительно к жилым территориям, и она позволяет формировать будущее, исходя из сегодняшних представлений о нем. И, напротив, нельзя говорить о подобной стабильности применительно к производственным территориям, к иным территориям, будущее развитие которых в большей части зависит от трудно прогнозируемых, быстро меняющихся технологий производства, ведения бизнеса, динамичных трансформаций в сфере коммуникации различных видов и т.д.

Таким образом, необходимо выделять территории так называемого «нормативного градопроектирования» - территории, применительно к которым местные нормативы градостроительного проектирования устанавливаются (территории проживания населения), и территории «ситуативного градопроектирования», применительно к которым местные нормативы градостроительного проектирования не устанавливаются (территории производственные, рекреационные).

Выделение на территории города территорий «нормативного градопректирования» и «ситуативного градопроектирования» закрепляется посредством схемы дифференциации территорий, содержащейся в местных нормативах градостроительного проектирования, либо территории нормирования совпадают со схемой функционального зонирования, содержащейся в генеральном плане города.

Далее рассмотрим положение, предъявляющие необходимость применения дифференцированных значений показателей в отношении различных видов территорий «нормативного градорегулирования» и в отношении различных видов объектов инфраструктуры - социальной, транспортной, инженерно-технической.

В местных нормативах градостроительного проектирования выделяется необходимость дифференцировать жилые территории «нормативного градопроектирования» сообразно особенностям запроса на инфраструктурные объекты.

Такие особенности возникают по совокупности ряда факторов с учетом их текущего и будущего проявления. Такими факторами, подлежащими учету, являются плотность застройки, структура жилищного фонда, расположение в структуре города, характер и плотность транспортных связей и т.д.

Результатом указанной дифференциации должно быть определение типов городских сред (с фиксацией их границ), в отношении которых устанавливается связь посредством различных показателей между параметрами застройки, с одной стороны, и параметрами инфраструктуры, прилаженной к параметрам застройки, с другой стороны. При этом должна учитываться и обратная связь: «инфраструктура-застройка».

Такое дифференцирование исходит из основ градостроительного проектирования и градоуправления в целом и основывается на следующих принципиальных моментах:

1. Дифференциация должна происходить до начала подготовки местных нормативов градостроительного проектирования - в процессе подготовки генерального плана, или предложений о внесении изменений в генеральный план, поскольку дифференциация - это всегда результат моделирования параметров города (урбанизированной территории).

2. Дифференциация должна выполняться на основе показателей параметрической модели города. Посредством моделирования должен быть предложен некий оптимальный вариант (или область вариантов) как результат выбора, произведенного по совокупности разнообразных критериев, ранжированных по значимости.

3. Результаты дифференциации территорий как некоторые виды городских сред, специально обозначенных для их предстоящего формирования (посредством строительства, реконструкции, преобразований), должны быть закреплены в схеме функционального зонирования генерального плана.

4. Закрепление параметризованного функционального зонирования генерального плана должно быть отражено в двух документах: во-первых, в правилах землепользования и застройки и, во-вторых, в местных нормативах градостроительного проектирования.

В частности, должны быть закреплены цепочки параметрических связей-переходов от территорий «нормативного градопроектирования» к территориальным зонам правил землепользования и застройки:

1) Объемы застройки структура жилищного фонда (воздействие на формирование в нужном направлении такой структуры через градостроительные регламенты);

2) Объемы застройки количество проживающего населения (определяемого через структуру жилищного фонда и структуру домохозяйств);

3) Объемы застройки количество проживающего населения объекты социальной инфраструктуры (минимальный набор, основывающийся на специфике территории, выраженной в параметрах) доступность объектов социальной инфраструктуры, их параметры, определяемые контекстом окружения.

5. Фиксация в местных нормативах градостроительного проектирования положения о том, что технические задания к подготовке документации по планировке территорий должны быть результатом моделирования (выполняемого на основе функционирующей в постоянном режиме параметрической модели города), в том числе, моделирования процесса оптимизации сети объектов социальной инфраструктуры.

6. Закрепление двухуровневой системы показателей - относящихся к местным нормативам градостроительного проектирования и являющихся местными нормативами градостроительного проектирования, а именно:

- уровень генерального плана:

а) базовые показатели (такие как, например, процент детей, посещающих детские сады, школы; показатели посещаемости поликлиник и проч.);

б) расчетные показатели - плотность распределения застройки и распределения населения по различным «территориям нормативного градопроектирования»;

- уровень местных нормативов градостроительного проектирования:

а) площадь земельных участков, приходящаяся на одного посетителя, дифференцированная по различным «территориям нормативного градопроектирования» (применительно к детским садам, школам, поликлиникам, озелененным территориям общего пользования различных видов);

б) максимальная удаленность от мест проживания (или другими словами, время доступности) детских садов, школ, поликлиник, озелененных территорий общего пользования;

в) положения-показатели местных нормативов градостроительного проектирования, применительно к соответствующим территориям, для которых не выдерживаются соответствующие значения местных нормативов градостроительного проектирования, определяющие необходимость проведения соответствующих мероприятий по компенсации недостатка услуг социальной сферы (например, путем организации подвоза учеников за счет бюджета, арендования за счет бюджета помещений для предоставления недостающих социальных услуг, выполнения иных мероприятий).

Данный принцип определяет, что нормативы градостроительного проектирования не должны определять показатели плотности застройки. Плотность застройки - это предмет генерального плана, из которого соответствующие показатели особым образом трансформируются в градостроительные регламенты правил землепользования и застройки. Местные нормативы градостроительного проектирования должны быть увязаны с генеральным планом.

Можно допустить наличие в местных нормативах градостроительного проектирования показателей плотности застройки (наряду с наличием таких показателей в генеральном плане), но только в том случае, когда не установлены в генеральном плане в качестве соответствующих функциональных зон «территории нормативного градопроектирования» со своими границами, что и порождает необходимость границы таких территорий установить именно в нормативах градостроительного проектирования, а применительно к ним установить показатели плотности застройки (увязанные с соответствующими показателями генерального плана, но уточняющие, корректирующие эти показатели применительно к указанным территориям, специально выделенным для выполнения последующих стадий градостроительного проектирования, но уже с использованием местных нормативов градостроительного проектирования).

Также дифферецированные показатели местных нормативов градостроительного проектирования должны воспроизводить морфологию города в части размерности объектов социального обслуживания, соотнесенную с морфологией окружающей застройки. По причине всегда недостаточной городской территории, необходимо дифференцированное расходование: в зависимости от расположения в городе детские сады, школы и другие объекты социальной инфраструктуры должны быть по-разному устроены пространственно.

Именно поэтому возникает необходимость быть в составе местных нормативов градостроительного проектирования показателям площади земельных участков, приходящейся на одного посетителя, - показателям, дифференцированным по различным «территориям нормативного градопроектирования» (применительно к детским садам, школам, поликлиникам, озелененным территориям общего пользования различных видов).

Дифференциация видов территорий с определением типов городских сред - это тот элемент местных нормативов градостроительного проектирования, который придает индивидуальность документу, отличающему его от аналогичных документов других городов. Данное положение не оставляет возможности существования унифицированных местных нормативов, разработанных для «среднестатистического российского города», абсолютно не учитывающего специфики каждого отдельно взятого города, а потому носящего декларативный характер.

Анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов показал, что практически нигде в городах России не производится дифференциация территорий с позиции выделения различных типов городских сред и закрепления таких различий посредством дифференцированных значений местных нормативов градостроительного проектирования применительно к выделенным территориям.

По мнению специалистов Фонда «Институт экономики города», причинами, характеризующими особенности нынешнего периода, являются:

1) отсутствие выраженного спроса со стороны населения на качественную городскую среду;

2) отсутствие у администраций потребности в выстраивании эффективной системы градоуправления в сочетании с недостатком компетенций в этой области;

3) недостаток профессиональных и ответственных планировщиков, проявлением чего является доминирование технологий социалистического унифицированного проектирования, воплощаемых в добросовестном переписывании переживших свое СНиПов и предъявлении их в качестве современных местных нормативов градостроительного проектирования. Трутнев, Э.К., Крымов, С.А. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. / Фонд «Институт экономики города», 2013 - 40 с.

Таким образом, возникает необходимость разработки рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования, с тем, чтобы упростить понимание местным органам власти и соответствующим специалистам специфику института нормативов градостроительного проектирования.



3. Принципы формирования и рекомендации по разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах

3.1 Принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования

Проведенный логический анализ понятия нормативов градостроительного проектирования и оценка подходов к разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах, позволяют сформулировать принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования, которые состоят в следующем:

1. встраивание местных нормативов градостроительного проектирования в общую систему управления развитием города.

Данный принцип предполагает необходимость осознания того факта, что местные нормативы градостроительного проектирования не являются автономным и независимым нормированием. Они встроены в систему компонентов нормирования объектов градостроительного проектирования наряду с техническими регламентами и градостроительными регламентами;

2. индивидуальный подход к разработке местных нормативов градостроительного проектирования каждого города.

Индивидуальный подход предполагает отказ от размножения местных нормативов градостроительного проектирования «среднестатистического» города, без учета индивидуальных особенностей каждого населенного пункта. Это может быть достигнуто путем дифференциации территории города по условиям нормирования применительно к различным территориям города.

Выделение стандартных территорий нормирования заключаются в следующем:

- учет существующих особенностей города в части различий между его различными частями;

- учет состоявшегося правового закрепления существующих особенностей города посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки.

Дифференцированные показатели местных нормативов градостроительного проектирования должны воспроизводить морфологию города.

3. взаимосвязь местных нормативов градостроительного проектирования с реальной сферой бюджетной ответственности муниципалитета.

Указанный принцип предполагает осознание того, что местные нормативы градостроительного проектирования утверждаются муниципальной властью для выполнения ее прямой функции по созданию объектов муниципальной инфраструктуры (социальной, транспортной, инженерно-технической) за счет бюджета или с его участием. Это предполагает отказ от нормированиях тех объектов, развитие которых в условиях рыночной экономики зависит от органов местного самоуправления в меньшей степени - предприятий торговли, общественного питания, туризма, развлечений, бытового обслуживания и подобных им. Это позволит сосредоточить и так ограниченные ресурсы муниципалитета на строительство и развитие тех объектов, которые закреплены в сфере ответственности органов местной власти в соответствии с ФЗ-131.

4. выстраивание пространственных и бюджетно-финансовых приоритетов.

Данный принцип предполагает, что местные нормативы градостроительного проектирования всегда соблюдаются публичной властью при подготовке соответствующих документов градостроительного проектирования и должны учитывать наличие средств бюджета для достижения местных нормативов градостроительного проектирования в соответствующие периоды времени.

Еще один принцип, не касающийся процесса формирования местных нормативов градостроительного проектирования, но имеющий непосредственное отношение к данным документам - использование местных нормативов градостроительного проектирования в качестве инструментов индикативного планирования и мониторинга реализации планов развития города.

Данный принцип устанавливает связь между местными нормативами градостроительного проектирования и их выполнением; ее отсутствие приводит к игре между местной властью и обществом - органы местного самоуправления планируют, не имея возможности или заранее не желая выполнять запланированное, а граждане делают вид, что верят, хотя понимают нереальность исполнения закрепленных в местных нормативах градостроительного проектирования обещаний.

Такой подход к формированию местных нормативов градостроительного проектирования и подобное выстраивание взаимоотношений между властью и обществом приводит к дискредитации системы градоуправления.

На приведенных принципах были основаны рекомендации по разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах.

3.2 Рекомендации по разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах

Проведенный анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов свидетельствует о типичных ошибках, совершаемых при разработке данного документа, в то время как отлаженная технология градорегулирования на практическом уровне, в том числе наличие в городе адекватных местных нормативов градостроительного проектирования, может стать большим преимуществом в период инвестиционной конкуренции между городами, а также отразиться на качестве жизни населения города.

Решением данной проблемы может явиться разработка рекомендаций к разработке нормативов градостроительного проектирования, представляющая собой описание комплекса действий, предпринимаемых органами местного самоуправления с момента принятия решения о разработке местных нормативов градостроительного проектирования и заканчивая мониторингом достижения показателей нормативов.

Разработка указанных рекомендаций может быть представлена в виде модели местных нормативов градостроительного проектирования.

1. В первую очередь необходимо понимание места, которое занимают местные нормативы градостроительного развития в системе нормирования объектов градостроительной деятельности, а также знание правового статуса компонентов нормирования.

Данный шаг предполагает понимание следующих принципиальных моментов, касающихся местных нормативов градостроительного проектирования:

- нормативы градостроительного проектирования носят рекомендательный характер.

- нормативы градостроительного проектирования не обязательны для исполнения всеми субъектами градостроительной деятельности.

Обязательность их исполнения касается ограниченного числа субъектов градостроительной деятельности, на часть из которых она распространяется только при наличии определенных условий.

- нормативы градостроительного проектирования требуют внимательного отношения в части не смешения их с техническими регламентами, имеющими другой правовой статус (статус норм-требований, обязательных к исполнению) и регулирующими вопросы безопасности.

2. Далее необходимо увязать предполагаемый состав местных нормативов градостроительного проектирования с законодательными источниками возникновения требований к такому составу. Такими источниками являются Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон №131-ФЗ.

Источники возникновения требований к составу местных нормативов градостроительного проектирования представлены в таблице 15.

Таблица 15

Источники возникновения требований к составу местных нормативов градостроительного проектирования

Состав местных нормативов градостроительного проектирования	Источники возникновения требований к составу местных нормативов градостроительного проектирования
	ГрК РФ	№ 131-ФЗ
1. Местные нормативы градостроительного проектирования - нормативы территориальные применительно к стандартным территориям нормирования (ТСП) и территорий ситуативного проектирования (ТСП)
Доля площади СТН, ТСП нетто	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Доля площади улиц в красных линиях от площади СТН и ТСП брутто	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Доля озелененных территорий общего пользования по отношению к площади СТН брутто	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Доля площади земельных участков детских садов и общеобразовательных школ по отношению к площади СТН брутто	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.13 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Максимальная плотность застройки всех видов	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Максимальная плотность жилой застройки	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Максимальный процент застройки территорий нетто	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п.25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Показатели плотности улично-дорожной сети -- предельная площадь кварталов	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
2. Местные нормативы градостроительного проектирования - нормативы пообъектные (функциональные) применительно к объектам местного значения
2.1. МНГП пообъектные в отношении ко всей территории города
Воспитание, образование, здравоохранение, физкультура
Количество мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (мест на 1000 жителей)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 13 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Количество мест в муниципальных учреждениях среднего (полного) общего образования (мест на 1000 жителей)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 13 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Муниципальные амбулаторно-поликлинические учреждения (посещений в смену на 1000 чел. населения в год)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 14 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Муниципальные станции скорой медицинской помощи (в том числе в составе больничных учреждений) (число вызовов на 1 чел. в год)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 14 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Открытые плоскостные физкультурно-спортивные сооружения в пределах СТН и за пределами СТН на территориях общего пользования, в том числе в составе озелененных территорий общего пользования (кв. м на 10 000 человек)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	пп. 19, 25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Места захоронений	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 23 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении утилизации отходов
Показатель расчета накопления твердых бытовых отходов (на человека в год)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 24 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Доля вторичного сырья, извлекаемая из твердых бытовых отходов	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 24 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Доля отходов для компостирования, извлекаемая из твердых бытовых отходов	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 24 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении улично-дорожной сети
Дороги бъездные/подъездные (скорость, число полос движения, ширина профиля)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Улицы и дороги общегородские (скорость, число полос движения, ширина профиля)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Улицы и дороги районные (скорость, число полос движения, ширина профиля)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Улицы квартальные (скорость, число полос движения, ширина профиля)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении системы хозяйственно-питьевого водоснабжения
Объем годового потребления воды	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельное среднесуточное (за год) водопотребление на хозяйственно-питьевые нужды населения	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Средний за год суточный расход воды в системе	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Расчетный расход воды в сутки наибольшего водопотребления	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении системы водоотведения
Годовой объем сточных вод, поступающих в систему	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельное среднесуточное водоотведение сточных вод	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Средний за год суточный объем сточных вод в системе, поступающих в систему	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Средние за год суточные потери стоков в сети	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Средний за год суточный объем стоков, проходящих очистку на биологических очистных сооружениях (БОС)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Расчетный максимальный суточный объем стоков, проходящих очистку на БОС	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении системы газоснабжения
Объем годового потребления газа	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельное годовое потребление газа	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении системы теплоснабжения
Объем тепловых нагрузок в системе	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельные нагрузки в системе теплоснабжения	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
МНГП в отношении системы электроснабжения
Объем нагрузок в системе электроснабжения	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Годовое потребление электроэнергии	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельная потребляемая электрическая мощность существующими объектами недвижимости	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Удельная электрическая мощность, потребляемая новыми объектами	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
2.2. МНГП пообъектные в отношении частей территории города - СТН
СТН: воспитание, образование, здравоохранение, физкультура, доступность
Площадь земельных участков отдельно стоящих объектов дошкольных образовательных учреждений на одно место	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 13 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Площадь земельных участков объектов муниципальных учреждений среднего (полного) общего образования на одного учащегося	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 13 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Площадь озелененных территорий общего пользования в пределах СТН, кв. м /чел.	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Площадь озелененных территорий общего пользования за пределами СТН в пешеходной доступности не более 400 метров от объекта озеленения, кв. м /чел.	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 25 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Зона доступности общественного транспорта, м.	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
СТН: автомобильные стоянки
Стоянки в пределах УДС	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Стоянки открытые на отдельных земельных участках (вне кварталов)	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Стоянки «перехватывающие»	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 5 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
СТН: инженерно-техническая инфраструктура
Суточный расход воды на хозяйственно-питьевые нужды населения	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Объем годового потребления воды на хозяйственно-питьевые нужды населения	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Суточный объем стоков, принимаемый в систему хозяйственно-фекальной канализации	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Годовой объем сточных вод в системе хозяйственно-фекальной канализации	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Объем годового потребления газа населением для целей пищеприготовления	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Тепловая нагрузка	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ
Электрическая нагрузка	Ч. 4 ст. 24 ГрК РФ	п. 4 ч. ст. 16 № 131-ФЗ

3. Следующим шагом является логическая технология подготовки местных нормативов градостроительного проектирования.

Вопрос о том, в какой период времени и контексте наличия других документов подготавливаются местные нормативы градостроительного проектирования, предполагает несколько вариантов, так как федеральное законодательство не ограничивает возможности выбора периода подготовки и принятия местных нормативов градостроительного проектирования.

Наиболее оптимальным является вариант, когда местные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются в процессе подготовки генерального плана и являются результатом такой подготовки. При этом нормативы не будут применяться механистическим образом, а будут соответствовать особенностям конкретного города.

Другим возможным вариантом, однако, уже не оптимальным, является вариант, когда местные нормативы градостроительного проектирования подготавливаются уже после введения в действие генерального плана города и правил землепользования и застройки. Главным преимуществом данного варианта является наличие уже осуществленной дифференциации пространства города, закрепленной в градостроительных регламентах, что соответственно упрощает задачу выделения стандартных территорий нормирования.

Однако, данный вариант влечет за собой следующие последствия: в случае обнаружения несоответствия показателей нормирования, заложенным в основу генерального плана, реальным тенденциям развития города, возникнет необходимость внесения изменений в генеральный план.

4. Логическая технология подготовки местных нормативов градостроительного проектирования предполагает также проработку детализированного состава местных нормативов градостроительного проектирования, который укладывается в определенную структуру.

Структура местных нормативов градостроительного проектирования, как уже было отмечено ранее, может выглядеть следующим образом:

1) Общие положения, определяющие:

- правовой статус местных нормативов градостроительного проектирования в их соотношении с техническими регламентами безопасности и градостроительными регламентами;

- субъектов градостроительной деятельности, для которых местные нормативы градостроительного проектирования являются обязательными, а также случаи, при которых такие нормативы являются обязательными;

- виды документов, при подготовке которых надлежит использовать местные нормативы градостроительного проектирования;

- другие положения.

2) Положения об установлении территорий, на которые распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории нормативного градопроектирования») и территории, на которые не распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории ситуативного градопроектирования»).

Положения о дифференциации на различные виды «территорий нормативного градопроектирования» с закреплением этих положений в виде схемы в составе местных нормативов градостроительного проектирования, либо в виде ссылки на схему функционального зонирования генерального плана, где такая дифференциация зафиксирована.

3) Положения, предъявляющие дифференцированные значения показателей применительно к различным видам «территорий нормативного градорегулирования» и применительно к различным видам объектов инфраструктуры - социальной, транспортной, инженерно-технической.

4) Положения, определяющие, уточняющие порядок использования местных нормативов градостроительного проектирования - правила градостроительного проектирования.

5) Положения иные, например: информация о показателях, относящихся к объектам регионального значения; информация о реквизитах технических регламентов безопасности, подлежащих соблюдению при градостроительном проектировании, и иные положения.

На данном этапе определяются значения местных нормативов градостроительного проектирования с учетом взаимосвязи с иными компонентами нормирования.

5. Далее необходимо провести распределение местных нормативов градостроительного проектирования по приоритетам исполнения.

Выделяются приоритеты двух видов:

- пространственные приоритеты: местные нормативы градостроительного проектирования всегда соблюдаются публичной властью при подготовке соответствующих документов градостроительного проектирования.

- бюджетно-финансовые приоритеты: местные нормативы градостроительного проектирования соблюдаются с учетом времени и наличия средств бюджета для достижения местных нормативов градостроительного проектирования в соответствующие периоды времени.

Бюджетно-финансовые приоритеты подразделяются на:

- первый бюджетно-финансовый приоритет, к которому относятся объекты воспитания, образования, здравоохранения, физкультуры, соотнесенные с вопросами местного значения;

- второй бюджетно-финансовый приоритет, к которому относятся объекты, обязательства, в отношении которых менее приоритетны по отношению в обязательствам объектов первого приоритета.

- третий бюджетно-финансовый приоритет - это ситуативное проектирование в отношении объектов, не нормируемых посредством местных нормативов градостроительного проектирования, либо объектов регионального значения, нормируемых посредством региональных нормативов градостроительного проектирования.

6. Следующий шаг - это принятие местных нормативов градостроительного проектирования.

7. С вступлением в силу нормативов градостроительного проектирования возникает необходимость выстраивания системы документов, посредством которых обеспечивается достижение местных нормативов градостроительного проектирования и контроль за их достижением.

Такими документами являются:

- документы мониторинга;

- программы, предложения в отношении программ;

- предложения к плану реализации генерального плана;

- документация по планировке территории.

Данный пункт предполагает закрепление ответственности за не достижение показателей, закрепленных в местных нормативах градостроительного проектирования с тем, чтобы нормативы градостроительного проектирования не были превращены в декларативный документ.

В целом, необходимо понимание того, что местные нормативы градостроительного проектирования - это определение будущего, того будущего, которое в данный момент отсутствует, значит, это нормирование траектории развития инфраструктуры из одной временной точки - нынешней ситуации - в другую временную точку - в будущее. То есть это признание разрыва между этими временными точками, признание инфраструктурной «недостачи» с одновременным принятием публичной властью на себя обязательств эту «недостачу» устранить к определенному сроку при наличии соответствующих бюджетных ресурсов, которые должны быть оценены с позиции реальности их наличия, приобретения для исполнения принимаемых обязательств. Местные нормативы градостроительного проектирования должны быть четко выверены в отношении как смыслов планирования, так и ресурсообеспеченных обязательств публичной власти.

Такова внутренняя логика градоуправления. Это означает, что структура, содержание и значение показателей местных нормативов градостроительного проектирования необходимым образом должны быть встроены в систему градоуправления.



Заключение

В работе были рассмотрены отношения, связанные с регулированием градостроительной деятельности в Российской Федерации, в частности был проведен анализ местных нормативов градостроительного проектирования ряда российских городов с целью выявления подходов к разработке данных документов органами местного самоуправления и их оценки.

Поставленные задачи решены, в частности:

- проанализирована специфика нормирования в области градостроительного проектирования;

- проведён анализ нормативно-правовой базы в отношении регулирования градостроительного проектирования в Российской Федерации;

- выявлены различные подходы к формированию нормативов градостроительного проектирования, а также проведена их оценка.

Для выявления и оценки подходов к разработке местных нормативов градостроительного проектирования были проанализированы соответствующие документы 13 российских городов, в числе которых Воронеж, Мурманск, Оренбург, Пермь, Томск, Хабаровск и некоторые другие. Была проведена группировка городов по следующим основаниям:

- в зависимости от наличия положений об обязательности местных нормативов градостроительного проектирования для всех без исключения субъектов градостроительной деятельности;

- в зависимости от наличия схемы дифференциации территорий (городских сред) и дифференцированных нормативов для таких территорий;

- в зависимости от пересечения местных нормативов градостроительного проектирования и технических регламентов безопасности;

- в зависимости от определения сферы бюджетной ответственности муниципалитета;

- в зависимости от момента принятия местных нормативов градостроительного проектирования.

Проведенный анализ позволил выделить два основных подхода к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах. Первый подход представляет собой наследство социалистического градостроительства, когда государство контролировало все.

Применение такого подхода приводит к дискредитации системы градостроительного проектирования, превращению ее в совокупность документов-обещаний, которые не могут быть исполнены по ряду объективных причин.

Второй подход к разработке местных нормативов градостроительного проектирования основывается на понимании природы нормативов градостроительного проектирования. Происходит осознание того факта, что практика «тотального нормирования» в условиях рыночной экономики не работает.

В данном случае власть несет ответственность конкретно за те виды объектов инфраструктуры - социальной, транспортной, инженерно-технической - которые увязаны с вопросами местного значения, исполнение которых возложено на муниципалитеты согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть берутся в расчет ограниченные возможности местного бюджета.

Проведенный анализ показал, что большинство российских городов при разработке местных нормативов градостроительного проектирования идут по пути первого подхода: используется практика «тотального нормирования» без учета адресности нормативов градостроительного проектирования и бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В то же время применяется схема разработки местных нормативов градостроительного проектирования «среднестатистического города», то есть не учитываются индивидуальные особенности каждого города и отдельных районов в нем, что выражается в отсутствии схемы дифференциации территории и дифференцированных нормативов для таких территорий.

Наряду с этим абсолютное большинство местных нормативов градостроительного проектирования российских городов содержат пересечения с техническими регламентами безопасности и градостроительными регламентами, содержащимися в правилах землепользования и застройки.

Выбор нерациональной схемы разработки и принятия местных нормативов градостроительного проектирования приводит к дополнительным расходам местного бюджета по внесению изменений в генеральный план города.

В свете того, что большинство бюджетов на местном уровне в Российской Федерации являются дефицитными, контракты на разработку проектов по внесению изменений в генеральный план города стоимостью от 400 тыс. руб. до 11 млн. руб. являются достаточно существенными расходами, которых в случае обдуманного подхода к управлению градостроительным развитием можно избежать.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время органами местного самоуправления не осознана важность местных нормативов градостроительного проектирования как инструмента планирования, мониторинга запланированного и реализации планов.

Подтверждением этому служат типичные ошибки, совершаемые при разработке местных нормативов градостроительного проектирования, выявленные в результате анализа данных документов в различных российских городах.

Решением данной проблемы может явиться разработка рекомендаций к разработке нормативов градостроительного проектирования, представляющая собой описание комплекса действий, предпринимаемых органами местного самоуправления с момента принятия решения о разработке местных нормативов градостроительного проектирования и заканчивая мониторингом достижения показателей нормативов.

Рассмотренные в работе особенности нормативов градостроительного проектирования определяют, как минимум, необходимость решения задачи встроенности таких нормативов в общую систему управления развитием города и нормирования его развития (соотношение с обязательными техническими регламентами безопасности и обязательными градостроительными регламентами), а также использования их в качестве инструментов индикативного планирования и мониторинга реализации планов развития города, что может стать большим преимуществом в период инвестиционной конкуренции между городами, а также отразиться на качестве жизни населения города.



Библиографический список

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ

2. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

4. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений»

5. Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления» / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 17.12.2007. N 51.

6. Приказ Минрегиона РФ от 26.05.2011 N 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов»

7. Постановление Мэра г. Новосибирска от 23 июля 2007 г. № 563-а «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Новосибирска»

8. Постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 16 августа 2007 г. № 165 «О местных нормативах градостроительного проектирования на территории города Кемерово» (четвертый созыв девятнадцатое (чрезвычайное) заседание

9. Решение совета муниципального образования город Тихорецк от 27 декабря 2007 г. № 672 (п.33) «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования на территории муниципального образования город Тихорецк»

10. Постановление Главы Администрации муниципального образования городское поселение «Город Советская Гавань» Хабаровского края от 18 января 2008 г. № 1 «О местных нормативах градостроительного проектирования на территории города Советская Гавань»

11. Решение Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 6 марта 2008 г. № 33-521 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования городского округа «Город Орск»

12. Постановление Главы г. Липецка от 20 октября 2008 г. № 2593 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Липецка»

...