Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы регулирования градостроительной деятельности и градостроительного преобразования территорий

1.1 Содержание понятия территории и место градостроительной деятельности в системе управления развитием территорий

1.2 Промышленные зоны и их место в функциональной и территориальной структуре городов

1.3 Подходы к градостроительному преобразованию промышленных территорий и сущность редевелопмента

Глава 2. Опыт градостроительного преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге

2.1 Анализ нормативно-правовых и организационных основ градостроительной деятельности Санкт-Петербурга

Глава 3. Разработка единой информационной базы промышленных зон на основе паспортизации

3.1 Обоснование преимуществ паспортизации промышленных зон, подлежащих градостроительному преобразованию

3.2 Методика разработки паспортов промышленных зон, подлежащих градостроительному преобразованию

Заключение

Список используемых источников

Приложения

Введение

Вопрос о выводе промышленных предприятий из городского центра и обновлении высвободившихся пространств не является новым для современной науки и практики. С необходимостью перемен в функционально-пространственной организации городских территорий в конце XX века столкнулись многие города Европы, США и России. Данная проблема была вызвана структурным изменением социально-экономических условий общественной жизни, которые обусловили рост потребностей населения в улучшении качества их среды обитания, увеличение требований городского хозяйства (в том числе промышленности), высокие требования к экологическому состоянию городской среды. В результате, исторически сформировавшиеся «промышленные пояса» вокруг центральной части городов, сосредоточившие в себе устаревшие производственные предприятия или неиспользуемые по назначению обширные промышленные территории, перестали отвечать современным экономическим, социальным, пространственно-территориальным, экологическим условиям развития общества.

Зарубежные и российские ученые, в числе которых Г. Тобин, Э. Коллэйтон, А.Н. Асаул, Е.В. Журбей, Е.Н. Давыборец, Е.Б. Голованов, Н.В. Старкова, рассматривая поставленный вопрос, пришли к выводу, что наиболее целесообразным решением проблемы является градостроительное преобразование промышленных территорий путем их перепрофилирования под другое функциональное назначение, то есть их редевелопмент. В своих исследованиях ученые обосновывали необходимость редевелопмента как эффективного способа преобразования промышленных территорий, проанализировали его перспективность и преимущества, рассмотрели роль государства и важность участия частного сектора в процессе обновления функционально-пространственной городской структуры. Таким образом, большинством городов был взят курс на вывод производственных предприятий из центра и последующее преобразование промышленных пространств под иное функциональное использование. В связи с этим, возникла необходимость выработки соответствующих механизмов регулирования редевелопмента промышленных территорий, а также стимулирования вовлечения в него частных организаций и коммерческих структур.

В Санкт-Петербурге, который является одним из крупнейших промышленных центров России, вопрос о преобразовании промышленных территорий вблизи городского центра также является актуальным. Согласно Генеральному плану Санкт-Петербурга, к землям промышленности относится 13,6% всей площади города, или 18,9 тыс. га, из которых 6,1 тыс. га утратили свое производственное значение и подлежат смене функционального использования на жилое, общественно-деловое или рекреационное О Генеральном плане Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99. . Тем не менее, несмотря на очевидную необходимость и отраженную в стратегическом документе планирования территориального развития установку на преобразование промышленных территорий, данный процесс осуществляется медленными темпами. По состоянию на конец 2013 года, редевелопмент реализовывался на 510 га (8,4% от всей площади территорий, заявленных к преобразованию), а к началу 2015 года число таких проектов увеличилось лишь на 1,3%. Сложившаяся ситуация определяет необходимость выявить причины, сдерживающие процесс преобразования промышленных территорий, что в совокупности замедляет решение урбанистических проблем города и не способствует его сбалансированному пространственному развитию.

Таким образом, требуется исследовать организационные и законодательные основы, механизмы регулирования и систему взаимоотношений субъектов деятельности по преобразованию промышленных территорий в Санкт-Петербурге, на основе чего представится возможным предложить рекомендации по их совершенствованию.

Цель данной выпускной квалификационной работы: предложить инструмент регулирования градостроительной деятельности по преобразованию промышленных территорий, основанный на создании единой информационной базы промышленных зон.

Задачами, необходимыми для достижения цели, являются:

- изучить теоретические аспекты регулирования градостроительной деятельности и основные понятия;

- определить роль и место промышленных зон в структуре городов;

- изучить основные подходы к градостроительному преобразованию промышленных территорий, применяемые в зарубежных странах и России;

- проанализировать нормативно-правовую базу и организационные механизмы, регулирующие градостроительную деятельность в Санкт-Петербурге;

- обозначить необходимость градостроительного преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге на основе анализа потенциалов его развития и стратегических установок;

- охарактеризовать текущую ситуацию относительно преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге, определить основных участников процесса редевелопмента;

- выявить недостатки действующих механизмов регулирования деятельности по преобразованию промышленных территорий, а также барьеры, препятствующие реализации проектов редевелопмента в Санкт-Петербурге;

- обосновать необходимость создания единой информационной базы промышленных зон Санкт-Петербурга, основанной на их паспортизации;

- разработать методические рекомендации по паспортизации промышленных зон Санкт-Петербурга.

Объектом данной выпускной квалификационной работы являются промышленные территории Санкт-Петербурга, подлежащие градостроительному преобразованию.

Предмет работы составляет система организационно-экономических и правовых отношений субъектов редевелопмента промышленных территорий Санкт-Петербурга.

В процессе подготовки выпускной квалификационной работы использовались такие методы научного познания, как системный подход, теоретическое исследование, анализ нормативно-правовых документов и статистических данных, а также сравнительный анализ данных по методу комплексной оценки.

В качестве теоретической базы для написания работы был использован ряд специализированной научной литературы по вопросам территориального планирования и развития городских пространств, экономики и управления недвижимостью, градостроительства и рационального землепользования, проблемам преобразования промышленных территорий, в том числе учебные материалы, статьи зарубежных и российских авторов, таких как П.Н. Быстров, В.Н. Лексин, Л.Э. Лимонов, П.Б. Мэйер, Г.А. Тобин и другие. При написании работы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации и Санкт-Петербурга, в том числе регулирующие градостроительную деятельность и земельные отношения, а также материалы публикаций в периодических изданиях и сети Интернет.

Выпускная квалификационная работа состоит из трех глав, включающих 8 параграфов, введения, заключения и приложений.

В первой главе рассматриваются теоретические основы регулирования градостроительной деятельности, даются определения основных понятий, используемых в работе, определяется место промышленных зон в структуре городов, раскрывается проблема «промышленных поясов» и подходы к их преобразованию.

Во второй главе анализируется опыт Санкт-Петербурга в градостроительном преобразовании промышленных территорий, в частности законодательные и организационные основы градостроительной деятельности, приоритеты территориального развития и потенциал преобразования промышленных территорий, а также определяются узловые проблемы реализации редевелопмента и недостатки механизма его регулирования.

В третьей главе в качестве инструмента регулирования градостроительного преобразования предлагается разработка единой информационной базы промышленных зон посредством их паспортизации, дается обоснование ее необходимости, а также предлагаются методические рекомендации по паспортизации промышленных зон и оценке потенциала их преобразования.

Глава 1. Теоретические основы регулирования градостроительной деятельности и градостроительного преобразования территорий

1.1 Содержание понятия территории и место градостроительной деятельности в системе управления развитием территорий

Одной из ключевых функций государства является создание благоприятных условий для существования и развития общества и обеспечение комфортного проживания населения на своей территории. Понятие «территории» в различных областях научного знания определяется по-разному. В широком смысле, территория - «земельное пространство, ограниченное какими-нибудь пределами и границами Толковый словарь русского языка. / Под ред. Д.Н. Ушакова. - М., 1995. ». Если рассматривать территорию с точки зрения социально-экономической географии, то наиболее конкретная формулировка термина дается в словаре Э.Б. Алаева, который определяет территорию как «ограниченную часть твёрдой поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, характеризующаяся протяжённостью как особым видом пространственного ресурса, географическим положением и другими качествами Алаев Э. Б. Социально - экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. - М., 1983. С. 50.». В международном праве и социальных науках территория рассматривается как неотъемлемый признак государства. В контексте анализа социально-экономических и политических процессов в научном труде В.Н. Лексина и А.Н. Швецова понятие территории рассматривается как «совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных органов власти Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 2014. С. 24.». Необходимо отметить, что территория представляет собой не только земную поверхность, обозначенную определенными границами и обладающую специфическими ресурсами и свойствами, но и среду обитания человека, которая определяет возможность его жизнедеятельности. В рамках данного подхода, понятие территории отражено в работе Е.А. Ореховой, где территория понимается как «часть окружающей среды, допускающая и способная обеспечить жизнь общества необходимыми и доступными ресурсами Орехова Е.А. Влияние характеристик и свойств экономического пространства на развитие территории // Региональная экономика: теория и практика. - 2008. С. 10. ». Исходя из предложенных определений, территория государства (региона, города или другой административно-территориальной единицы) организуется обществом, является детерминантом устройства общественной жизни, и от степени ее освоенности населением, рациональности использования ее природно-ресурсного потенциала, а также развитости системы хозяйствования на территории напрямую зависят уровень благосостояния и качество жизни проживающих на территории людей. Взаимосвязь общества, территории, ее влияние на общественное благополучие, можно представить в виде следующей схемы

Так, можно утверждать, что для обеспечения комфортной пространственной, экономической и социальной среды, государству, как системе властных структур, установленной на разных уровнях, и главному общественному институту, необходимо совершенствовать потенциал своей территории путем рациональной политики территориального развития. Территориальное развитие - последовательное качественное изменение территориально-пространственной системы, которое направлено на формирование благоприятных социально-экономических и иных условий жизнедеятельности членов общества в своих границах.

В современном мире, вследствие перехода большинства цивилизованных стран к концепции устойчивого развития Концепция, изложенная в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992), согласно которой в целях удовлетворения потребностей настоящего и будущего поколений необходимо развивать социальную и экономическую сферы с учетом рационального использования природных ресурсов и ограничивая ущерб окружающей среде., территориальное развитие государства (региона, муниципального образования) должно характеризоваться тремя взаимосвязанными признаками: устойчивость, сбалансированность и социальная ориентированность Лексин В.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 2014. С. 29.. Это означает, что территориальная система в процессе развития должна быть способна долговременно сохранять равновесие при активном и рациональном (пропорциональном) использовании имеющегося потенциала и ресурсов, учитывая интересы и потребности общества. Термин «территориальное развитие» чаще всего применяется в отношении региональных территориальных систем и отождествляется с региональной политикой государства, охватывая весь комплекс правовых, административных, финансово-бюджетных, экономических, социальных механизмов государственного регулирования, устанавливающих национальные приоритеты развития территорий и обеспечивающих их реализацию на основе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.

В более узком смысле, характеризуя деятельность по развитию территорий, используется понятие «градостроительная деятельность». Градостроительная деятельность представляет собой совокупность действий по организации пространства жизнедеятельности общества, преобразованию мест проживания, приложения труда, созданию условий для раскрытия производственного потенциала территории, развитию систем хозяйствования, транспортной и инженерной инфраструктуры, учитывая экологические аспекты взаимодействия с окружающей средой и необходимость сохранения культурного и исторического наследия. В широком смысле, градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М., 2016. - С. 4. . Одной из целей градостроительной деятельности является обеспечение рационального использования природно-ресурсного, экономического, социально-демографического и иных потенциалов территории. Кроме того, понятие градостроительной деятельности можно рассматривать в более узком смысле, отождествляя с понятием градостроительства. Так, градостроительная деятельность представляет собой «деятельность государственных и муниципальных органов власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов эксплуатации земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, учитывая общественные, государственные, гражданские интересы, а также национальные, историко-культурные, природные особенности указанных территорий и поселений Большой юридический словарь. - М., 2003.». Для определения сущности градостроительной деятельности как совокупности действий по развитию территорий, необходимо отдельно рассмотреть понятия территориального планирования и градостроительного зонирования, как первоочередных элементов в системе управления территориальным развитием.

Территориальное планирование осуществляется в целях сбалансированного развития территорий и рационального использования ее потенциалов, учитывая пространственно-территориальную специфику, а также природные, социальные и экономические потребности общества для устойчивого развития территорий, обновления производственной, инженерной, транспортной инфраструктур, улучшения качества среды обитания и ограничения негативных воздействий на окружающую среду Николаев Н.А. Системный подход к территориальному планированию // Гео-Сибирь. - 2014. С. 2..

В классической теории менеджмента планирование является одной из основных функций управления, которая состоит в разработке управленческих решений в виде планов, проектных программ и прогнозов, включая обоснование необходимости их реализации, возможности осуществления и контроля над их исполнением. Планирование происходит в несколько этапов, включающих постановку целей, задач и программы действий по их выполнению (см. рисунок 2).

Таким образом, территориальное планирование можно представить как процесс, состоящий из анализа текущего состояния территории, определения потенциальных возможностей и непосредственной разработки плана ее развития. Важнейшей составляющей является этап мониторинга, который позволяет реагировать на возможные изменения в ходе реализации плана и своевременно принимать необходимые управленческие решения.

Территориальное планирование принято рассматривать исходя из различных подходов к его определению. С юридической (законодательной) точки зрения, территориальное планирование представляет собой непосредственно процесс планирования развития территорий в целях их устойчивого развития, включая определение функциональных зон, устанавливающих границы территорий и их назначение, а также планируемого размещения объектов хозяйственного, общественного и иного значения на государственном, региональном и муниципальном уровнях Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М., 2016. С. 20-23. .Определение функционального назначения территорий в границах устанавливаемых функциональных зон производится исходя из анализа экономических, природных, экологических, социальных факторов, оказывающих воздействие на жизнедеятельность общества и его территориально-пространственную структуру, и способствует рациональному использованию ресурсов территории при размещении жизнеобеспечивающих объектов.

С управленческой точки зрения, территориальное планирование - деятельность государственных или муниципальных органов власти по разработке, подготовке и утверждению положений о территориальном развитии. Согласно такому подходу, территориальное планирование подразделяется на три вида: стратегическое, тактическое и текущееАлпацкая Е.Г. Территориальное планирование: основные подходы // Вестник Челябинского государственного университета. - 2013. С. 5-8..

Стратегическое планирование заключается в разработке базы для принятия управленческих решений, основанных на анализе социально-экономического потенциала территории, современных условий среды и использования имеющихся ресурсов, выраженной в специальных документах, где формулируются цели и стратегии территориально-пространственного развития и показатели их достижения, реализация которых будет способствовать сбалансированному развитию во всех сферах общественной жизнедеятельности. В государственной градостроительной деятельности стратегическое планирование считается основным видом территориального планирования.

Тактическое планирование ставит своими основными целями определение оптимальных вариантов размещения объектов хозяйствования по различным отраслям экономики исходя из их потребностей в определенных территориях, организацию исполнения мероприятий по подготовке документов территориального планирования путем назначения ответственных органов, а также организацию публичных слушаний по вопросам утверждения или внесения изменений в документы территориального планирования. Тактическое планирование как вид территориального планирования и один из этапов градостроительной деятельности отождествляется с градостроительным зонированием.

Текущее планирование производится в целях оценки выполнения плана и выявления проблем в ходе его реализации для возможности их своевременного устранения. Данному виду планирования в градостроительной деятельности предшествует этап планировки территорий.

В зарубежной теории и практике, территориальное планирование развития муниципального образования (или какой-либо иной административно-территориальной единицы) реализуется в несколько ступеней, которые представляют собой некую иерархию территориального планирования (см. рисунок 3).

Первоначальный уровень - проектное планирование - используется, когда какой-либо масштабный проект, реализуемый в муниципальном образовании, способен оказывать воздействие на его социально-экономическую ситуацию. Данный этап представляет собой текущее планирование в градостроительстве, производимое в виде планировки территории и контроля над осуществлением проекта. Следующий уровень - программное планирование, представляет собой деятельность по разработке программ развития, застрагивающих либо городской район, либо отдельную отрасль городской экономики. В градостроительной деятельности данный этап планирования отождествляется с градостроительным зонированием территории. Комплексное планирование - третья ступень в иерархии территориального планирования, которая направлена на разработку среднесрочной или долгосрочной программы развития всех отраслей городской экономики и городского пространства в целом, рассматривая территорию как комплекс взаимосвязанных и взаимозависимых структур. Самый последний и, в то же время, самый сложный уровень - стратегическое планирование, которое включает в себя все нижестоящие ступени. Стратегическое планирование применяется как для планирования социально-экономического развития города, так и региона. В совокупности, комплексное и стратегическое планирование в градостроительной деятельности понимается как территориальное планирование как таковое.

Деятельность по территориальному планированию включает в себя разработку градостроительной документации, которая утверждается на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях власти и принимается по принципам иерархичности (необходимости учета состава и содержания документов вышестоящего уровня) и согласованности Николаев Н.А. Системный подход к территориальному планированию // Гео-Сибирь. - 2014. С. 5.. Положения о территориальном планировании принимаются с учетом общей стратегии социально-экономического развития (государства, отдельного региона или муниципального образования), прогнозов социально-экономического развития и бюджетных прогнозов, национальных проектов, программ развития отдельных секторов экономики, комплексных программ развития.

В Российской Федерации документы территориального планирования разрабатываются на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, на уровне муниципальных образований. К документам территориального планирования Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных районов, относятся схемы территориального планирования, содержащие положение о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов федерального, регионального значения Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М., 2016. С. 20.. К схемам территориального планирования в обязательном порядке прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Для городов федерального значения, городских округов, городских и сельских поселений основополагающими документами территориального планирования являются генеральные планы. Генеральный план, помимо положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов местного значения, содержит карту границ населенных пунктов и карту функциональных зон Там же. С. 21.. Проекты генеральных планов городских округов и городских поселений подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях в целях обеспечения учета интересов населения.

Таким образом, территориальное планирование является важнейшим элементом градостроительной деятельности, который представляет географическое выражение экономических, социально-культурных, экологических целей государства, формируя базу для стабильного пространственно-территориального развития.

Другой неотъемлемой составляющей градостроительной деятельности является градостроительное зонирование. Градостроительное зонирование осуществляется на уровне муниципального образования и представляет собой разделение его территории на части (территориальные зоны), с обозначением их границ и установлением видов градостроительного использования и соответствующих ограничений. Территориальное зонирование является одним из инструментов градостроительного регулирования землепользования в целях рационального использования территории и оптимального размещения жилых, хозяйственных, социальных и иных объектов, сохранения природной среды, а также объектов, имеющих историко-культурное значение. Градостроительное зонирование направлено на сокращение вероятности возникновения противоречий между разными видами общественной деятельности.

Принято считать, что впервые зонирование территории, в качестве инструмента регулирования рационального землепользования, использовалось во Франции в начале XIX века, когда был издан декрет о защите определенных районов французских городов от вредного использования Мельников Н. Н. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. - 2012. С. 3.. Тем не менее, в более современном виде зонирование стало распространяться в США в связи с возникновением конфликтов частных интересов отдельного владельца земельного участка и собственников прилегающих участков, по причине отсутствия четких правил застройки и использования земли. Так, в 1917 году в Нью-Йорке был принят закон о зонировании, который ввел правила зонирования территорий и стал основой градостроительного регулирования в целом Управление недвижимостью и земельными ресурсами предприятий. Под общ. Редакцией Л.Э. Лимонова, Т.В. Власовой. - СПб., 2002. С. 175. . Данный закон содержал:

- план (схему) зонирования города, который устанавливал различные зоны по характеру застройки - «малоэтажное жилье», «промышленные предприятия», «общественная рекреация» и другие зоны;

- градостроительные регламенты, устанавливающиеся для каждой конкретной зоны в виде предписаний, которые указывают разрешенные виды использования земельных участков и их строительные параметры, такие как размер участка, отступы от границ участков, минимальная площадь озеленения, предельные высоты зданий и сооружений и другие;

- раздел, содержащий описание процедуры получения строительных разрешений и согласований, порядок внесения изменений в закон о зонировании, а также словарь используемых в законе терминов для обеспечения однозначности трактовки вводимых регламентов.

В настоящее время, в большинстве стран, в том числе в Российской Федерации, к основным видам территориальных зон относятся жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, военных объектов, зоны специального назначения Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М., 2016. С. 53-54.. В процессе зонирования определяются и фиксируются границы территориальных зон, в пределах которых устанавливаются градостроительные регламенты - виды разрешенного использования земельных участков (равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов строительства), ограничения их использования, а также предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, параметры разрешенного строительства и реконструкции Там же. С. 54-55.. Так, градостроительные регламенты в границах территориальных зон, в отличие от функциональных, определяют правовой режим земель (земельных участков), а также объектов строительства. Градостроительное зонирование регулируется органами муниципальной власти и отражается в документе градостроительного зонирования - правилах землепользования и застройки, которые устанавливают порядок их применения и внесения в них изменений, определяют содержание градостроительных регламентов для конкретных территориальных зон, а также содержат карту градостроительного зонирования, где отображаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон в правилах землепользования и застройки устанавливаются с учетом:

- возможности сочетания в пределах одной зоны различных видов существующего и планируемого использования территории;

- определенных функциональных зон и параметров их развития, утвержденных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

- существующего землепользования и сложившейся планировки территории, а также планируемых изменений границ земель различных категорий;

- предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*. - М., 2011. .

Кроме того, необходимо отметить, что при выделении территориальных зон и установлении для них соответствующих градостроительных регламентов, требуется учитывать ограничения, установленные для зон особого регулирования, к которым относятся: зоны исторической застройки, зоны охраны памятников архитектуры, зоны особо охраняемых природных территорий и другие зоны.

Необходимо установить, что градостроительное зонирование в виде нормативно-правового акта (правил землепользования и застройки), обязательного для выполнения всеми субъектами градостроительных отношений, должно опираться на градостроительную документацию, подготавливаемую в ходе территориального планирования и соответствовать ей. Посредством градостроительного зонирования, как способа организации городского пространства, и разработки правил землепользования и застройки территорий обеспечивается эффективное использование пространственно-территориальных ресурсов муниципального образования, формируются условия для привлечения инвестиций и развития экономического, производственного, историко-культурного, социального потенциалов территорий.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что градостроительная деятельность, осуществляемая в форме территориального планирования, градостроительного зонирования и иных форм, нацелена на решение целого спектра задач: экономической, социальной, эстетической и экологической.

- Экономическая задача состоит в оптимальной организации пространства территории и эффективном землепользовании для ведения хозяйственной деятельности.

- Экологическая задача заключается в минимизации негативных воздействий на окружающую среду, поддержании ее качества, а также сохранении и охраны естественных природных ландшафтов.

- Социальная задача подразумевает создание и воспроизводство объектов, необходимых для комфортного проживания и удовлетворения социальных нужд общества, таких как жилье, объекты здравоохранения и образования, места отдыха и предоставления услуг.

- Под эстетической задачей градостроительной деятельности понимается необходимость гармоничной, целостной и визуально приемлемой застройки территории, учитывающей ее исторические и культурные особенности.

Таким образом, градостроительная деятельность представляет собой одно из основных направлений государственного и муниципального управления и регулирования, поскольку ориентируется на устойчивое и комплексное территориальное развитие, рациональную организацию пространства и размещения жизнеобеспечивающих объектов, способствуя созданию благоприятных условий для комфортного проживания людей.

1.2 Промышленные зоны и их место в функциональной и территориальной структуре городов

Пространственная организация территории государства и функционально-планировочная структура городов начали существенно изменяться в эпоху индустриализации середины XIX века, когда осуществлялся стремительный переход от сельскохозяйственного типа экономики к промышленному производству Розенберг Н. Как Запад стал богатым: экономическое преобразование индустриального мира. - Новосиб., 1995. С. 175. Развитие различных направлений промышленности, использование на производстве крупногабаритных машин и внедрение технологических изобретений способствовали переводу мелких производств и ремесленных цехов на масштабные заводы и фабрики, что вызвало процесс урбанизации, повышая роль городов и сосредотачивая в них основные формы жизнедеятельности общества, вместе с тем преобразуя перспективные (с точки зрения обеспеченности ресурсами) города в промышленные центры. Постепенно, промышленные предприятия на смежных территориях стали образовываться в промышленные узлы с общей инфраструктурой, а позднее начали появляться промышленные районы - обширные территории, на которых промышленность является преобладающей отраслью хозяйства. Исторически, застройка городов промышленными предприятиями формировалась хаотично, основываясь на требованиях минимизации производственных и транспортных издержек. Современная организация городского хозяйства предусматривает рациональный подход к размещению производственных мощностей, и основывается на разграничении всех территорий города по их функциональному назначению, или выделении функциональных зон по характеру использования территорий - селитебные (жилые), ландшафтно-рекреационные и производственные зоны. Так, основной принцип современного расселения населения и создания мест приложения труда состоит в функциональном зонировании, где каждая зона сосредотачивает в себе одну из ключевых функций общественной жизнедеятельности - жилье, труд и отдых - при этом являясь взаимосвязанной с другими зонами за счет развития транспортных сетей. Важно отметить, что при формировании функциональных зон необходимо учитывать санитарно-защитные и технические правила при совместном размещении каких-либо объектов.

Селитебная зона представляет собой территориальное пространство, выделенное из общей территории города для расселения людей: расположения объектов жилищного фонда, зданий и сооружений общественного значения и пользования, культурно-бытовых учреждений, а также производственных объектов, для которых не устанавливаются санитарно-защитные зоны Санитарно-защитная зона - специальная зона (территория), устанавливаемая вокруг промышленных объектов и производств, предназначенная для ограничения вредных воздействий на среду обитания людей и обеспечения их безопасности.. Ландшафтно-рекреационная зона является территорией, которая включает в себя водоемы, зеленые насаждения (сады, скверы), городские леса и лесопарки, и предназначается для организации отдыха и досуга населения. Производственные зоны формируются для расположения производственных предприятий, промышленных комплексов, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, коммунально-складских объектов. В состав производственных зон включаются СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*. - М., 2011.:

- коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

- производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, а также железнодорожных подъездных путей;

- научно-производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур.

Выделение производственной зоны в отдельную функциональную категорию происходит на причине того, что размещение промышленных предприятий в зонах жилой застройки и на территориях зеленых массивов нецелесообразно по экологическим и экономическим причинам. В первую очередь, для размещения крупных промышленных предприятий требуются обширные территории и земельные участки, что делает невыгодным их расположение в центральной части города. Кроме того, промышленное производство оказывает неблагоприятное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, что требует создания санитарно-защитного барьера населения от вредных производственных выбросов. Так, между промышленной и селитебной зонами необходимо установление санитарно-защитных зон, которые различаются по своей протяженности исходя из классификации промышленных производств и объектов по степени их опасности. Критерием, по которому определяется протяженность санитарно-защитной зоны, является не превышение ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих воздух веществ на ее внешней границами и за ее пределами, и ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. - М., 2014. .

По санитарным нормам и правилам, выделяются пять классов вредности промышленных производств и соответствующие им размеры санитарно-защитных зон Там же.:

- предприятия I класса - 1000 м;

- предприятия II класса - 500 м;

- предприятия III класса - 300 м;

- предприятия IV класса - 100 м;

- предприятия V класса - 50 м.

Принадлежность производства к определенному классу опасности, формируемая также по отраслевому признаку промышленной деятельности, устанавливается соответствующим нормативно-правовым актом государственного значения, где содержатся основные требования к строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, регламентируются общие санитарные нормативы и правила.

В границах санитарно-защитной зоны запрещается размещать объекты, предназначенные для проживания людей, площадки для садоводства и огородничества, производства пищевой промышленности, спортивные комплексы и сооружения, образовательные и лечебно-профилактические учреждения. Сама территория санитарно-защитной зоны не может использоваться для сельскохозяйственного производства и в рекреационных целях. Кроме того, территория санитарно-защитной зоны должна быть озеленена: минимальная площадь озеленения принимается из расчета ширины санитарно-защитной зоны. Так, для предприятий V и VI классов вредности площадь зеленых насаждений должна быть не менее 60%, для предприятий III и II - не менее 50%, и для производств, относящихся к I классу - не менее 40%. Также, по нормативам, предприятия с санитарно-защитной зоной до 100 м (к ним относятся пищевая, медицинская, фармацевтическая и другие промышленные отрасли) не должны размещаться на территории промышленных зон с предприятиями, относящимися к вредным производствам (металлургической, химической, нефтехимической и других отраслей промышленности), а также в пределах их санитарно-защитных зон. Требование к размеру территории, занимаемой площадками для размещения промышленных предприятий и объектов, составляет 60% от всей площади промышленной зоны. При этом, размер участка промышленного предприятия должен равняться отношению площади его застройки к показателю плотности застройки площадок промышленных предприятий, установленной по нормативам для конкретной производственной деятельности.

Помимо санитарных норм, которые необходимо соблюдать при функциональном зонировании городской территории, требуется учитывать экономическую целесообразность размещения производственных зон и промышленных предприятий на них, ведущую к увеличению эффективности производства и снижению его издержек. К таким требованиям можно отнести:

- непосредственная близость к источникам энергии и водоснабжения, сырьевым базам и центрам потребления производственной продукции;

- возможность приближения к транспортным магистралям, удобное размещение относительно железнодорожных путей;

- необходимая по площади территория, обладающая потенциалом для последующего расширения производства;

- геологические условия территории, ее пригодность для развития требуемой инженерной инфраструктуры.

Таким образом, месторасположение производственных зон и их размеры определяются исходя из характеристики промышленной деятельности, степени ее вредности для здоровья населения, специфики инженерной и транспортной систем. При осуществлении градостроительного функционального зонирования необходимо учитывать экономические, социальные, экологические и санитарные требования для гармоничного включения промышленных территорий в городскую среду.

В процессе градостроительного зонирования помимо функциональных зон, как видов территорий с конкретным функциональным использованием, выделяются территориальные зоны - земельные территории, которые объединяются исходя из возможности их застройки определенными видами объектов, имеющих единый градостроительный регламент. Так, промышленные территориальные зоны подразделяются по отраслям производства и характеру промышленной специализации, имеют основные и условные виды разрешенного использования земельных участков на своей территории. Перечень промышленных зон с устанавливаемыми градостроительными регламентами обозначается в правилах землепользования и застройки конкретного населенного пункта. В правилах регламентируются О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 № 29-10 :

- минимальная площадь земельных участков;

- коэффициент использования территории;

- максимальные отступы зданий и сооружений от границ земельных участков;

- максимальная высота зданий и сооружений на территории земельных участков;

- максимальный класс опасности объектов строительства (по санитарной классификации);

- минимальная доля озелененной территории земельных участков;

- минимальное количество мест на погрузочно-разгрузочных площадках на территории земельных участков;

- другие.

Территориальное и функциональное зонирование территории города, в отличие от принципа свободного размещения ее структурных элементов, предоставляет социальные и экономические выгоды для городского территориального развития. Экономические преимущества состоят в экономии территориальных ресурсов посредством рационального подхода к выбору территории для выполнения определенной функции, учитывая совокупность ее потенциалов, а также в сокращении затрат на обустройство инженерными коммуникациями и транспортными сетями. Социальные выгоды заключаются в возможности уменьшить нагрузку на окружающую среду, а также повышении качества жизни населения.

Промышленные зоны в функциональной и территориальной структуре городов занимают особое место. В первую очередь, промышленные предприятия предоставляют рабочие места для большой части населения, позволяя получать стабильный доход и обеспечивать городскую занятость. В то же время, промышленная продукция является источником пополнения городского бюджета, способствуя экономическому развитию города. Тем не менее, в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу, в связи с развитием наукоёмких и информационных технологий, преобладанием сферы услуг над промышленным сектором экономики, многие промышленные предприятия либо нуждаются в модернизации производства, либо вовсе утратили свое значение. Это вызвало трансформацию территориальной и функциональной структуры города.

В результате быстрых темпов урбанизации последних десятилетий, происходило стремительное разрастание городских пространств и удаление центральных районов от периферии, из-за чего промышленные территории оказались преимущественно в центральной части городов и стали формироваться в «промышленные пояса», разделяющие исторический центр и массово обустраиваемые районы окраин. Зачастую, многие производственные комплексы, находящиеся в промышленных зонах «серого пояса», не отвечают современным условиям развития экономики и общества:

- производства работают на устаревших мощностях и технологиях, занимающих масштабные земельные пространства, нанося серьезный ущерб экологической обстановке городского центра;

- производственные территории частично или полностью утратили свое промышленного значение, и в настоящее время либо используются под другие функции, либо не используются вовсе, являясь «заброшенными».

Так, многочисленные промышленные пространства, пришедшие в упадок, сосредотачиваются в непосредственной близости к центру, занимают обширные территории и при этом не приносят городам экономических выгод, разрушают архитектурно-градостроительную целостность облика города, провоцируют экологическую нестабильность и социальную неудовлетворенность. Помимо прочего, это приводит к дальнейшему разрастанию городских окраин, что вызывает разрушение социальных связей, необходимость устранения транспортных, жилищных, инфраструктурных и иных проблем, что в совокупности тормозит пространственно-территориальное развитие городов.

Для деградирующих промышленных пространств повсеместно характерны следующие черты:

- низкое качество природной среды в результате загрязнения почв, воды и воздуха отходами производства;

- плохая репутация в глазах населения из-за неблагоприятной экологической обстановки на промышленных территориях;

- наличие зданий-достопримечательностей промышленных предприятий, представляющих историческую и архитектурную ценность, зачастую находящихся под охраной государства;

- близость к транспортным развязкам и обеспеченность подъездными путями;

- развитая инженерная инфраструктура, которая также способна функционировать после остановки промышленного производства на промышленной территории.

В результате, в целях рационального землепользования и вовлечения деградирующих промышленных территорий в хозяйственный оборот, обеспечения устойчивого социально-экономического, экологического, территориально-пространственного развития городов, одной из важнейших задач градостроительной деятельности государства является грамотное градостроительное преобразование неиспользуемых или нецелесообразно используемых промышленных территорий.

1.3 Подходы к градостроительному преобразованию промышленных территорий и сущность редевелопмента

Необходимость градостроительного преобразования промышленных территорий, расположенных в особенности в крупных индустриальных городах и агломерациях, возникла в процессе развития общества по ряду причин. Первопричиной являлся научно-технический прогресс и усовершенствование производственных технологий, когда стали предъявляться качественно иные требования к ведению промышленной деятельности и территориальным пространствам, которые занимают такие предприятия. Кроме того, для ряда стран Европы (таких как Германия, Франция, Великобритания, Нидерланды) и США характерной особенностью в конце XX века являлось сокращение производственных мощностей в больших городах за счет свертывания некоторых промышленных отраслей и переноса производства в страны с более дешевой рабочей силой Управление недвижимостью и земельными ресурсами предприятий. Под общ. Редакцией Л.Э. Лимонова, Т.В. Власовой. - СПб., 2002. С. 203. , что послужило высвобождению обширных промышленных территорий без их соответствующего функционального использования и последующей деградации.

В процессе расширения городских границ, промышленные объекты, ранее размещавшиеся на пригородных территориях, постепенно стали прилегать к непосредственному центру городов, формируя «промышленные пояса». Эта тенденция повлекла за собой множество проблем, среди которых:

- серьезная экологическая нагрузка на городскую среду в связи с ведением промышленной деятельности вблизи мест проживания людей и объектов непромышленного значения;

- вероятность возникновения катастроф техногенного характера вблизи городского центра и трудность устранения их последствий;

- избыточная нагрузка на транспортные сети;

- фрагментация городского пространства Лимонов Л.Э. Крупный город: регулирование территориального развития и инвестиционные стратегии. - СПб., 2004. С. 25., включающая появление городских «дыр» из-за заброшенных промышленных территорий, что в целом портит облик города и затрудняет возможность его развития;

- недоступность территорий, занятых экономически неэффективными (не приносящими дохода, неконкурентоспособными) или вовсе неработающими промышленными предприятиями, для иного рационального использования.

В связи с необходимостью преодоления вышеупомянутых проблем, для устойчивого пространственно-территориального, социально-экономического развития городов, государству на разных уровнях власти требуется выработать грамотный подход к градостроительному преобразованию деградирующих и нерационально используемых промышленных территорий. Градостроительное преобразование - качественное изменение существующего, часто депрессивного состояния недвижимого объекта, группы объектов или целых территорий, в целях их эффективного использования. Так, промышленные территории являются ценным ресурсом, во многом за счет своего месторасположения и занимаемой площади, для создания объектов капитального строительства, таких как жилые, общественно-деловые комплексы, торговые, развлекательные и многофункциональные центры, социальные объекты, а также для возведения зеленых насаждений и других, общественно значимых объектов, необходимых для нормальной жизнедеятельности. В теории существует несколько направлений градостроительного преобразования территорий промышленности:

- полный или частичный вынос промышленного производства за пределы городской черты;

- консервация территории с присвоением статуса объекта культурного и исторического наследия;

- модернизация промышленных объектов на территории на базе внедрения на производство технологических новшеств;

- полное или частичное перепрофилирование индустриальной территории Шпилявая А.Н. Зарубежный опыт преобразования промышленных зон // Экономика и управление: проблемы и решения. - 2015. С. 120.

В научной зарубежной и российской литературе для обозначения градостроительного преобразования территорий используются термины «реновация» и «редевелопмент», которые по своему значению не являются тождественными. Под реновацией следует понимать обновление территории, ее «оживление» и адаптацию в городскую среду посредством реконструкции отдельных зданий и сооружений, их модернизации, которая либо не влечет смену функционального назначения территории, либо допускает добавление новых территориальных функций к уже существующим на территории. Редевелопмент же подразумевает комплексное преобразование территории с целью ее наилучшего использования, сопровождающееся изменением ее назначения и территориальных функций. Существует несколько определений понятия «редевелопмент». Большинство российских ученых, в числе которых П.Н. Быстров, Е.Б. Голованов, В.А. Киселева, называют редевелопментом «процесс вторичного развития территорий, преобразования уже имеющихся на ней объектов недвижимости в совершенно новые, часто с изменением их функционального назначения Голованов Е.Б. Развитие редевелопмента как направления по преобразованию городских территорий // Вестник ЮУрГУ. - 2013. С. 12-16. ». В то же время, некоторые авторы, такие как Е.В. Журбей, Е.Н. Давыборец, основываясь на опыте зарубежных стран, сводят понятие редевелопмента к «деятельности частных агентств по развитию территорий, направленной на повышение финансовой самостоятельности территорий и формирование их экономической независимости Журбей Е.В. Редевелопмент как перспективный механизм развития муниципальных территорий: зарубежный и отечественный опыт // Регионоведческие исследования. - 2014. С. 98.». Стоит также упомянуть трактовку, приведенную П.Н. Быстровым, по которой редевелопмент, как сфера деятельности, «направлен, в том числе, на оказание помощи органам местного самоуправления в ликвидации условий, порождающих упадок на определённой территории Быстров, П.Н. К вопросу о редевелопменте промышленных территорий в центральной части города // Известия КГАСУ. - 2006. С. 59-63.». В общем виде, не применимо целиком к территориальному развитию, редевелопмент представляется А.Н. Асаулом как «деятельность, связанная с превращением объекта недвижимости в другой объект, с иным функциональным предназначением, в результате чего его стоимость возрастает Асаул А.Н. Экономика недвижимости. - СПб., 2004. С. 194. ». В некоторых зарубежных странах понятие редевелопмента закреплено законодательно. Так, в США в середине XX века в штате Калифорния был впервые издан применяемый по настоящее время закон о редевелопменте, в котором редевелопмент определяется как «планирование или перепланирование, реконструкция, застройка, модернизация, удаление, восстановление или любая их комбинация, для обеспечения соответствия жизнеобеспечивающих объектов интересам общего благосостояния California Community Redevelopment Law. ». Сущность данного закона состоит в привлечении инвестиций или использовании части государственных средств на возобновление городских кварталов, районов или целых населенных пунктов. Законодательное закрепление редевелопмента как деятельности по преобразованию пришедших в упадок городских территорий в штате Калифорния стало отправной точкой к его распространению по всему США, в странах Европы, России и других государствах.