В теории существует несколько видов редевелопмента: полный, частичный и поверхностный Голованов Е.Б. Развитие редевелопмента как направления по преобразованию городских территорий // Вестник ЮУрГУ. - 2013. С. 12.. Полный редевелопмент подразумевает полное «переразвитие» территории и находящихся на ней объектов, со сменой их функционального использования. Частичный редевелопмент представляет собой обновление отдельных частей целой территории, включая модернизацию инфраструктуры в ее границах. Поверхностный редевелопмент осуществляется, когда не происходит полного преобразования территории, а изменениям (или реконструкции) подвергаются лишь некоторые объекты.

В соответствии с приведенной классификацией, по отношению к преобразованию промышленных территорий используются различные методы редевелопмента (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Методы редевелопмента промышленных территорий*

*Составлено по: Старкова Н. В. Эффективные методы комплексного подхода к реновации промышленных территорий // Новые идеи нового века. 2015. № 2. С. 232.

Для выбора определенного типа и метода редевелопмента как инструмента преобразования промышленной территории, представляется необходимым проведение последовательного анализа территории и находящихся на ней объектов, учет градостроительных нормативов и требований, а также приоритетов, планов и стратегий развития города в целом.

При рассмотрении сущности редевелопмента, требуется также установить основных субъектов редевелопмента, которые различаются в отдельных странах. В основном, выбор ответственного органа за обновление депрессивных городских территорий принимается исходя из дифференцированности собственников земельных участков в городах. Например, в Нидерландах основная деятельность по преобразованию территорий осуществляется органами местного самоуправления, так как большая часть городских земель (до 70% всей территорий) является муниципальной собственностью Управление недвижимостью и земельными ресурсами предприятий . Под общ. Ред. Л.Э. Лимонова, Т.В. Власовой. - СПб., 2002. С. 206. , что упрощает процесс обновления городского пространства и не требует создания дополнительных институтов для проведения редевелопмента. В других европейский странах и США создаются специальные организации - либо квазигосударственные учреждения, которые функционируют по инициативе органов власти, но не входят в их административную структуру (Великобритания, Германия, Франция), либо частые агентства по развитию территорий, скупающие у собственников деградирующие земельные участки для их последующего преобразования (США). Таким образом, в процессе редевелопмента участвуют три стороны: органы государственной или муниципальной власти, специализированные организации и частные застройщики. Уровень ответственности и набор функций каждого участника различаются. Так, к основным функциям органов власти относятся Там же. С. 207.:

- контроль соблюдения градостроительных регламентов и нормативов;

- контроль соблюдения экологических стандартов и санитарных норм;

- обеспечение участия населения в принятии решений;

- обеспечение внешней инфраструктурой (подъездные пути, коммунальные услуги).

Функции специальных организаций включают в себя:

- привлечение финансовых ресурсов извне, либо использование собственных средств;

- обеспечение внутренней инфраструктурой (инженерные и транспортные сети);

- приобретение в собственность, продажа и аренда земельных участков;

- отбор застройщиков для преобразования территории.

Основными функциями застройщиков являются:

- строительство жилых, коммерческих объектов;

- управление собственностью;

- сдача в аренду или продажа собственности.

Взаимодействие всех субъектов редевелопмента в процессе преобразования промышленной территории или объекта является важнейшим условием, определяющим возможность этого преобразования. По мнению американского исследователя Г. Тобина, опубликовавшего в 1982 году статью «Три взгляда на редевелопмент городского центра», преобразование территорий должно основываться на государственно-частном партнерстве. Он считает, что обновление города может осуществляться лишь за счет вовлечения в этот процесс бизнеса (посредством вложений частных инвесторов), а государство, в свою очередь, должно обеспечить все необходимые условия для их привлечения - капитализировать средства в инфраструктуру, а также предоставлять субсидии и льготы застройщикам Tobin G.A. Three views of central city redevelopment // Journal of the Community Development Society. - 1982. pp. 1-16.. Другие иностранные авторы, среди которых Э. Коллэйтон и Ч. Барч, анализируя экологические аспекты и экономические выгоды редевелопмента, подтверждают важность вовлечения частного сектора в процесс преобразования промышленных территорий и указывают на необходимость государственной поддержки, как в финансировании таких проектов, так и в снижении законодательных барьеров Collaton, E. Industrial site reuse and urban redevelopment - an overview // Journal of Policy Development and Research. - 1996. pp. 17-61..

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что градостроительное преобразование промышленных территорий, осуществляемое в форме редевелопмента, является наилучшим способом решения проблем нерационального землепользования, нормализации экологической обстановки в городском центре, повышения экономической и социальной привлекательности города, создавая условия для повышения качества жизни городского населения и полноценного территориально-пространственного развития. В то же время, редевелепмент как процесс обновления городского пространства - трудная задача, реализация которой требует совместных усилий государства и бизнес структур.

Глава 2. Опыт градостроительного преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге

2.1 Анализ нормативно-правовых и организационных основ градостроительной деятельности Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург - город федерального значения, обладающий статусом субъекта Российской Федерации. Данный вид городов отличается обширной занимаемой территорией, мощным экономическим потенциалом, высокой плотностью населения и, как следствие, развитой инфраструктурой и большим объёмом жилищного фонда. Особенностью данного вида территориальных единиц является то, что внутри городов федерального значения есть свои, внутригородские муниципальные образования, которые, однако, не обладают правом собственности на земли в границах города, и соответственно существенных полномочий на осуществление деятельности в сфере земельных и градостроительных отношений.

Прежде чем рассматривать основы градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, необходимо обозначить его административно-территориальное устройство, закрепленное в законе «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и отраженное на схеме Генерального плана. Так, территория города делится на 18 административных районов: 4 района находятся в его центральной части, 9 районов - в периферийной, и 5 районов - в пригородной части города. По всем районам Санкт-Петербурга распределяются 111 муниципальных образований, в составе которых выделяются: 81 муниципальный округ (23 расположены в центре города, 62 - на периферии), а также 9 городов и 21 поселок (расположены в пригороде). Каждый район Санкт-Петербурга (как и муниципальные округа, города и поселки) имеет разную численность проживающего населения, обладает своими территориальными и хозяйственными особенностями, а также имеет разный состав земель, имеющих определенное функциональное назначение, в силу своей пространственной организации (см. Приложение А). Эти различия требуется учитывать при территориальном планировании, как для сбалансированного развития территорий муниципальных образований, так и города в целом.

В соответствии со статусом города федерального значения, определенный круг правовых вопросов и объектов различных сфер деятельности находится в совместном ведении Санкт-Петербурга и Российской Федерации. Так, к перечню предметов совместного ведения относится регулирование градостроительной деятельности, так же как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, вопросы природопользования, обеспечения экологической безопасности, а также особо охраняемые природные территории и охрана памятников истории и культуры Устав Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 14.01.1998 № 13-4.

Регулирование градостроительной деятельности (как деятельности по развитию территорий) в Санкт-Петербурге, как и в других городах федерального значения, определяется главой 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, происходит согласно законам Санкт-Петербурга и постановлениям Правительства Санкт-Петербурга. Согласно Градостроительному кодексу, документом территориального планирования Санкт-Петербурга является Генеральный план. Генеральный план утверждается законодательным органом государственной власти Санкт-Петербурга, при этом согласование проекта генерального плана с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не проводится, однако в каждом муниципальном образовании должны быть организованы публичные слушания по проекту генерального плана. Генеральный план Санкт-Петербурга содержит положения о территориальном планировании - материалы, которые определяют цели и задачи территориального планирования в городе, основные параметры его развития, виды функциональных зон, а также карты, на которых отображаются городские границы, границы внутригородских муниципальных образований, разграничиваются зоны территорий с особыми условиями использования, природные и озелененные территории, зоны объектов культурного наследия, линейные объекты, функциональные зоны и зоны планируемого размещения объектов федерального и регионального значения. Необходимо отметить, что Санкт-Петербург (как и другие города федерального значения) вправе самостоятельно устанавливать нормативы градостроительного проектирования, которым должен соответствовать Генеральный план.

Нормативы градостроительного проектирования определяют значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, населения городов, расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов, расположенных в границах территории города для населения. Согласно Генеральному плану Санкт-Петербурга, территориальное развитие города осуществляется в соответствии с общими целями его социально-экономического развития, которыми являются: стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения, сохранение архитектурного наследия, формирование статуса многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства. Реализация Генерального плана Санкт-Петербурга отражается в докладе о ходе реализации Генерального плана, который представляется Правительством Санкт-Петербурга за каждый календарный год.

В докладе содержатся данные о:

- подготовке и утверждении документации по планировке территории;

- количестве и площади земельных участков, сгруппированных по видам функциональных зон, в отношении которых приняты решения о резервировании земель и изъятии земельных участков для государственных нужд;

- создании объектов регионального значения на основании документации по планировке территории О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508-100 .

Помимо Генерального плана, как документа территориального планирования, в качестве документа градостроительного зонирования, высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга утверждаются Правила землепользования и застройки - нормативный правовой акт, принимаемый в целях: создания условий для устойчивого развития города на основе Генерального плана, обеспечения санитарного благополучия населения и охраны природной среды, создания правовой базы для планировки территорий, а также условий для привлечения инвестиций в капитальное строительство и развитие территорий города О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 № 29-10.

Процесс подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге изображен в приложении Б. Посредством данного закона устанавливается порядок регулирования использования территорий, земельных участков и их застройки, основанный на градостроительном зонировании - разделении территории города на территориальные зоны и установлении зональных градостроительных регламентов. Территориальные зоны Санкт-Петербурга отражены на карте градостроительного зонирования города, где выделены их границы с учетом определенных Генеральным планом функциональных зон и параметров их планируемого развития. Градостроительные регламенты, устанавливаемые для каждой территориальной зоны и подзон, распространяются на все земельные участки и объекты капитального строительства в их границах, за исключением территорий объектов культурного наследия и памятников архитектуры, а также особых экономических зон и зон с особыми условиями использования территорий.

Помимо прочего, градостроительная деятельность в Санкт-Петербурге осуществляется на основании закона «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», где определяются и разграничиваются полномочия органов государственной власти города в сфере ее регулирования. В соответствии с данным законом, градостроительная деятельность регулируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга. Перечень полномочий каждого из этих органов государственной власти приведен в таблице (см. таблицу 2).

Таблица 2 - Основные полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере градостроительства

Источник: О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508-100

Также градостроительную деятельность регулирует исполнительный орган государственной власти, созданный при Правительстве Санкт-Петербурга - Комитет по градостроительству и архитектуре. Данным органом руководит председатель, назначаемый Правительством Санкт-Петербурга. Задачами Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга являются: обеспечение подготовки Генерального плана, проекта Правил землепользования и застройки (а также проверка их на соответствие техническим требованиям), принятие решений о подготовке документации по планировке территорий, осуществление разработки региональных нормативов, информирование граждан о градостроительной деятельности, рассмотрение обращений граждан и принятие решений по данным обращениям, подготовка и выдача разрешения на застройку земельного участка (включая строительство, снос, реконструкцию зданий, сооружений, территории), выдача разрешений на выполнение проектно-изыскательных работ, выполнение функции государственного заказчика, осуществление взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления и граждан для согласованного проведения мобилизационных мероприятий, принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешённые виды использования участков О Комитете по градостроительству и архитектуре: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 № 1679 .

Так, Комитет осуществляет государственное управление в сфере градостроительства на территории Санкт-Петербурга и координирует деятельность других исполнительных органов государственной власти города в этой сфере. Одной из обязанностей Комитета по градостроительству и архитектуре, как уполномоченному органу исполнительной власти, является подготовка и согласование проектов планировки территорий, осуществляемая в соответствии с положениями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Разработка документации по планировке территорий производится в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и других элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, а также для установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М., 2016. С. 59. .

Документация по планировке территорий подготавливается для застроенных и подлежащих застройке земельных участков, при ее разработке одновременно могут создаваться и утверждаться проекты планировки территории и проекты межевания территории, которые содержат схему границ существующих земельных участков и границ будущих земельных участков. Проекты планировки территории (вместе с проектом межевания) являются основой для формирования градостроительных планов земельных участков (где содержится информация о строительных характеристиках земельного участка, предназначенного для застройки, а также его строительных ограничениях), которые необходимы при получении разрешения на строительство объекта или его реконструкцию. Соответственно, при отсутствии градостроительной документации невозможно производить застройку земельного участка (в том числе и редевелопмент промышленной территории).

Разработанная документация по планировке территории подлежит согласованию с Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, Комитетом имущественных отношений, Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, Комитетом по энергетике и инженерному обеспечению, администрацией района Санкт-Петербурга, на территории которого разрабатывается документация по планировке территории.

Помимо государственных органов власти, в градостроительной деятельности принимают участие органы местного самоуправления, в ведение которых, согласно Закону Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», входит осуществление благоустройства территорий муниципальных образований (текущий ремонт, организация дополнительных мест парковки, озеленение), а также участие в публичных слушаниях по проектам правил землепользования и застройки.

Таким образом, градостроительная деятельность в Санкт-Петербурге осуществляется по единым законам и правилам на всей территории города, и сосредотачивается на государственном, а не на муниципальном уровне власти.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что в настоящее время в Санкт-Петербурге созданы базовые законодательные механизмы регулирования и организационные структуры, создающие необходимые условия для развития сферы градостроительной деятельности.

2.2 Анализ потенциала преобразования промышленных территорий в контексте приоритетов стратегического развития Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург является одним из крупнейших экономических, управленческих, научно-образовательных, культурных центров России, обладающий мощными экономическими и человеческими ресурсами. Территориально-пространственное развитие Санкт-Петербурга необходимо рассматривать в комплексе с его социально-экономическим развитием, так как экономический потенциал, численность населения и его социальное благополучие, инвестиционный потенциал города, а также экологические показатели качества среды оказывают непосредственное влияние на существующее состояние территории и возможность его улучшения.

В связи с ускоренной урбанизацией, развитием экономической, научной и социальных сфер общества, численность населения Санкт-Петербурга характеризуется стабильным ростом (см. рисунок 5). Так, в 2016 году количество проживающих в Санкт-Петербурге составляет 5 225 690 человек, с плотностью населения 3631,47 чел./км2.

Что касается экономической сферы, то экономика города имеет многоотраслевой характер, отличается масштабностью и стабильными темпами роста. По последним данным, объем ВРП в 2014 году составил 2652,05 млрд. рублей, что умеренно превышает показатели предыдущих лет (в 2010 году ВРП составлял 1699,5 млрд. руб, в 2011 году - 2091,9 млрд. руб, в 2012 году - 2280,42 млрд. руб., в 2013 году - 2491,42 млрд руб.).

Рисунок 5 - Динамика изменения численности населения

Основной вклад в экономику города вносят: обрабатывающие производства, оптовая и розничная торговля, операции с недвижимым имуществом, предоставление услуг.

Важнейшим источником развития экономики Санкт-Петербурга являются инвестиции. По данным Федеральной службы государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в 2014 году объем инвестиций в основной капитал составил 502,6 млрд. рублей (доля бюджетных инвестиций в общем объеме составляет 23%), увеличившись на 1,8% по сравнению с предыдущим годом. Согласно оценке агентства «Эксперт РА», проведенной в 2015 году, Санкт-Петербургу присвоен рейтинг 1А, характеризующий инвестиционный климат региона как наиболее благоприятный. На основании этих данных, можно сделать вывод, что Санкт-Петербург обладает максимальным инвестиционным потенциалом и минимальными рисками инвестирования, по сравнению с некоторыми другими регионами России, а значит, имеет возможность привлекать крупные инвестиции в проекты развития хозяйства, инфраструктуры, капитальных объектов и другие общественно значимые мероприятия.

Можно справедливо отметить, что промышленность является одним из главных секторов экономики города. В целом, по данным статистики, за период с 2010 по 2014 год производство в Санкт-Петербурге увеличилось на 20,6%. Наибольший вклад в развитие промышленности вносят такие отрасли, как машиностроение, производство пищевых продуктов, металлургия и производство готовых металлических изделий, производство и распределение электроэнергии, газа и воды. Однако, несмотря на улучшение показателей, промышленное производство с 2013 года имеет общую тенденцию к спаду, что можно проследить по динамике показателей индекса промышленного производства за периоды с января по декабрь каждого календарного года (см. рисунок 6).

Рисунок 6 - Динамика промышленного производства с 2012 по 2015 гг.

В 2016 году, по данным за январь-март, индекс промышленного производства по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составил 101,8%, что значительно выше показателя 2015 года. Этому способствовало увеличение объемов выпуска продукции в пищевой и химической отраслях промышленностях, а также в производстве электрооборудования и целлюлозно-бумажном производстве Там же.. Кроме того, анализируя деятельность Комитета по промышленной политике и инновациям, можно утверждать, что увеличение показателей промышленного производства произошло за счет сбалансированной государственной политики на основе реализации программы «Развитие промышленности, инновационной деятельности и агропромышленного комплекса в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы», а также, благодаря созданию в 2015 году открытой базы - «Паспорта промышленных зон Санкт-Петербурга» - где содержатся данные об основных отраслях промышленности, статистика и динамика производственного оборота, а также подробная информация о состоянии промышленных зон и наиболее значимых производственных предприятий в городе.

Промышленное производство в городе осуществляют более 730 крупных и средних предприятий, свыше 23 тыс. малых предприятий (включая микропредприятия). К числу крупнейших предприятий Санкт-Петербурга, имеющих общероссийское значение, относятся ФГУП «Адмиралтейские верфи», Филиалы ОАО «Силовые машины», ОАО «Ижорские заводы» и другие. Промышленные предприятия сосредотачиваются на специально выделенных в городской структуре промышленных зонах, расположенных в различных районах города. По историческим причинам, а также вследствие разрастания городской территории (преимущественно в южную сторону) и освоения периферийных районов, многие производственные площадки находятся в непосредственной близости к центру города, на ценных с экономической и градостроительной точек зрения земельных участках, создавая «промышленный пояс», разделяющий исторический центр города и периферию. Более того, сформировавшийся «промышленный пояс» имеет обширные пространства, занимая приблизительно 40% всего исторического городского центра.

Несмотря на высокий промышленный потенциал Санкт-Петербурга, большое количество производственных территорий в городской черте используется нерационально:

- в некоторых случаях промышленное производство фактически не ведется, а территория используется под другие функции - склады, офисы;

- предприятие продолжает функционировать на устаревших мощностях, нанося непоправимый вред окружающей среде;

- промышленная территория не используется вовсе, деградируя и разрушая целостность облика городского центра, являясь при этом ценным ресурсом для другого использования.

По словам А. Шаскольского, заместителя руководителя департамента оценки «Института проблем предпринимательства», около половины промышленных территорий Санкт-Петербурга используются неадекватно: «загрузка мощностей предприятий в среднем составляет 35%, износ оборудования - 60-70%, а промышленные предприятия занимают порядка 40% исторического центра города». Слова эксперта подтверждают последние данные официальной статистики, по которым износ основных фондов обрабатывающей промышленности Санкт-Петербурга составлял 42,7% в 2013 году.

Таким образом, справедливо отметить, что содержание в городе утративших промышленное значение территорий под производственной функцией представляется нецелесообразным. Что касается развития промышленного потенциала города, то в настоящее время следует развивать промышленность в сторону инновационных и наукоемких производств, для которых не требуются столь внушительные территории, которые были необходимы ранее. Так, в результате нерационального использования промышленных территорий как масштабных городских пространств, городу становится проблематичным удовлетворять нужды жителей и отвечать потребностям развивающейся экономики. Следовательно, для достижения ключевых показателей развития экономической и социальной сфер города необходимо создать условия для сбалансированного пространственно-территориального развития за счет выработки и осуществления мер государственной политики в сферах территориального планирования, градостроительной деятельности, развития земельных отношений. Анализируя сложившуюся ситуацию, особенно важным является вовлечение в хозяйственный оборот утративших промышленное значение территорий «промышленного пояса» и перепрофилирование их под другие функции в целях стабилизации экологической ситуации городского центра, его транспортной разгрузки, создания требующихся мест приложения труда, отдыха и жилья, отвечающим современным условиям развития общества, а также для обеспечения устойчивого пространственного развития территории города.

Ключевые направления развития Санкт-Петербурга описаны в документе «Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года», принятом в мае 2014 года. Главной целью Стратегии провозглашается «обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособности города», для достижения которой необходимо реализовать четыре важнейшие составляющие - развитие человеческого капитала, повышение качества городской среды, устойчивый экономический рост и развитие инновационно-технологической деятельности, эффективность управления и развитие гражданского общества. Согласно положению Стратегии о сфере пространственно-территориального развития города, современная градостроительная политика последних лет не соответствует долгосрочным тенденциям в области социального и экономического развития. В качестве одного из решений пространственно-территориальных проблем, Стратегией предлагается скорректировать градостроительную политику города, в которой одним из акцентов должен стать редевелопмент территорий в старых промышленных зонах - постепенная трансформация старых промышленных зон, рекультивация земель и их последующая современная застройка.

Так, для обеспечения устойчивости и сбалансированности территориального развития, согласно Стратегии, должно стать рациональное использование деградировавших территорий на основе смены их функционального назначения, а так же приоритет редевелопмента деградировавших промышленных территорий по отношению к освоению новых территорий. Важность преобразования промышленных территорий подчеркивается в Стратегии также в пункте про развитие промышленного потенциала города - одним из направлений должно стать содействие в реструктуризации городской промышленности, учитывая требования ее рационального территориального размещения, и способствование формированию промышленных кластеров.

Кроме того, в Стратегии отмечается, что в целях устойчивого пространственного развития города, государственными органами власти Санкт-Петербурга должна быть произведена корректировка функционального зонирования территорий, которая связана с реализацией проектов, направленных на повышение качества городской среды и сокращение площади территорий, занимаемых объектами промышленного назначения (находящиеся в центральной части города и непосредственно примыкающие к нему), которые «не соответствуют экономическим, социальным, экологическим и градостроительным условиям их развития, но при этом имеют развитую инженерную и транспортную инфраструктуру».

Документ «Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года» и обозначенные в ней приоритеты пространственно-территориального развития города являются базой для разработки Генерального плана Санкт-Петербурга, как основного документа территориального планирования. В Генеральном плане Санкт-Петербурга обозначено, что территориальное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономическими установками городского развития, и реализуется в целях:

- обеспечения устойчивого развития города;

- улучшения качества городской среды;

- сохранения и регенерации культурного и исторического наследия;

- развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктур;

- обеспечения учета интересов жителей Санкт-Петербурга, а также Российской Федерации в целом.

Основными задачами являются сохранение многопрофильной экономики, дальнейшее развитие коммерческо-деловой сферы за счет создания новых бизнес-центров и модернизации соответствующих офисных зданий, создание и развитие объектов для ведения научно-инновационной деятельности, обновление производственных фондов, развитие медицинских, санаторно-курортных учреждений, создание новых спортивных сооружений, увеличение объемов жилищного строительства, реконструкция объектов транспортной и инженерной инфраструктуры.

Что касается преобразования промышленных территорий, то в Генеральном плане Санкт-Петербурга, в перечне основных мероприятий по развитию функционально-планировочной структуры города, отмечаются следующие:

- комплексная реконструкция неэффективно используемых территорий с повышением плотности застройки в среднем на 10-15% и с дополнительным размещением на указанных территориях объектов капитального строительства различного назначения общей площадью 17-18 млн кв.м.;

- изменение функционального назначения территорий, занимаемых объектами, не соответствующими экономическим, социальным, экологическим и градостроительным условиям развития соответствующих территорий, площадью 6-6,5 тыс.га (до 2025 года), в том числе на расчетный срок Генерального плана (до 2018 года) - 3,0-3,5 тыс.га;

- уменьшение общей площади территорий, занимаемых объектами производственного назначения (включая объекты инженерной инфраструктуры и железнодорожного транспорта), не соответствующих экономическим, социальным, экологическим и градостроительным условиям их развития, на 3,5-4 тыс.га на основе: изменения их функционального назначения с промышленного на общественно-деловое и жилое, последовательной ликвидации, вывода, перебазирования или перепрофилирования расположенных на них объектов, в том числе на расчетный срок Генерального плана (до 2018 года) - общей площадью 2-2,5 тыс.га.

Генеральным планом Санкт-Петербурга установлено соотношение функциональных зон в процентах от общей площади города. Так, жилые зоны занимают 23%, общественно-деловые зоны - 7%, производственные зоны - 13%, зоны инженерной и транспортной инфраструктур - 12%, зоны сельскохозяйственного использования - 8%, рекреационные зоны - 29%, зоны специального назначения - 4%, земли водного фонда - 4%.

Соответственно, сейчас к землям промышленного назначения относится 18,9 тыс. га, из которых, согласно Генеральному плану, только на 12,8 тыс. га будет развиваться промышленное производство, а 6,1 тыс. га подлежит редевелопменту. Так, на территории Санкт-Петербурга из порядка 60 промышленных зон преобразованию должны подвергнуться 26 зон. Месторасположение промышленных зон, подлежащих редевелопменту, и их названия отражены на карте в Приложении В.

Таким образом, на основании рассмотренных документов, можно сделать вывод о том, что преобразование промышленных пространств является приоритетным направлением градостроительной политики Санкт-Петербурга. Неиспользуемые или нерационально используемые промышленные территории, находящиеся вблизи городского центра и непосредственно примыкающие к нему, являются стратегическим ресурсом для развития города, позволяя возводить современные объекты жилой и коммерческой застройки в хорошо освоенных районах.

Активно процесс редевелопмента промышленных территорий в Санкт-Петербурге начался в конце 2011 года, хотя данная инициатива появилась много раньше. На конец 2013 года суммарная площадь подвергнутых редевелопменту промышленных территорий составила более 510 га, что представляет 8,4% общей площади подлежащих градостроительному преобразованию промышленных зон. Динамика промышленного редевелопмента последних лет, а также распределение по категориям функционального преобразования, представлена на рисунке 7.

Рисунок 7 - Распределение проектов редевелопмента по функциональным категориям в Санкт-Петербурге

Из данных диаграммы видно, что наибольшее количество проектов редевелопмента промышленных зон приходится на жилищное строительство, а также создание коммерческой недвижимости. В качестве примеров преобразования промышленных предприятий Санкт-Петербурга в объекты общественно-делового назначения, такие как бизнес-центры и торговые комплексы, можно привести БЦ «Аврора Сити» (на базе бывших корпусов НПО «Знамя труда»), БЦ «Фидель» (бывшая территория Александро-Невской мануфактуры), торговые площадки «Варшавский экспресс» (здание бывшего Варшавского вокзала) и «Гулливер» (бывший завод «Навигатор»), деловой квартал «Невская ратуша» (территория бывшего трамвайного парка) и многие другие. Некоторые проекты промышленного редевелопмента, реализованные или реализуемые в настоящее время, отражены в Приложении Г. В среднем, по данным аналитиков «ПЕТЕРЛЭНД», продолжительность проектов преобразования промышленных площадок занимает около 5 лет.

Распределение площадей промышленных зон, подлежащих градостроительному преобразованию, по районам города, показано на диаграмме в Приложении Д. На основе данных диаграммы можно заключить, что наиболее крупные промышленные участки для редевелопмента представлены в Калининском, Кировском, Невском районах (в них располагается практически половина всех площадей). Однако, проекты редевелопмента, находящиеся на стадии осуществления в 2015 году или заявленные на реализацию в ближайшие годы, не совпадают с районными резервами под преобразование (см. Приложение Е). Следовательно, можно прийти к выводу, что преобразование промышленных территорий осуществляется преимущественно в тех районах, где располагаются наиболее привлекательные (по логистическим, инвестиционным и другим признакам) земельные участки для застройщиков и инвесторов, а не исходя из наличия площадок под редевелопмент в определенном районе города.

Несмотря на заявленные проекты редевелопмента, потенциал промышленных территорий под градостроительное преобразование в Санкт-Петербурге не использован в полной мере. Это подтверждают данные экспертов NAI Becar, согласно которым потенциал редевелопмента на 2015 год реализован лишь на 5-10%. «Тормозами» преобразования промышленных зон являются такие проблемы, как:

- общая экономическая ситуация в стране и городе (из-за кризиса и нестабильности экономических процессов, инвесторы не готовы вкладываться в такие долгосрочные и затратные проекты, как редевелопмент);

- медленные темпы перебазирования действующих производств на другие промышленные площадки за чертой города, так как они должны быть технически оборудованы и обеспечены инженерными коммуникациями, что в свою очередь требует серьезных материальных затрат как со стороны государства, так и для самих предприятий;

- экологические требования к преобразованию промышленных территорий, на которых велось вредное и токсичное производство: затраты на рекультивацию грунта также требуют серьезных денежных вложений;

- длительность процедуры внесения изменений в документы территориального планирования, а также подготовки и утверждения градостроительной документации;

- требования к сохранению историко-культурного наследия, так как некоторые промышленные предприятия городского центра являются памятниками архитектуры, на реконструкцию которых требуются дополнительные затраты, а также согласования с городскими властями по охране архитектурных памятников.

Помимо выше перечисленных препятствий, у процесса преобразования промышленных территорий существуют также трудности организационного и законодательного характера, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.

градостроительный редевелопмент промышленный паспортизация

2.3 Анализ механизмов регулирования градостроительного преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге

Несмотря на видимую в стратегических документах планирования и развития установку города на преобразование и новое использование неэффективных (или несоответствующих современным требованиям развития) территорий промышленного назначения, в Санкт-Петербурге, как и во всей Российской Федерации, отсутствует единая концепция преобразования производственных зон, как и единый законодательно закрепленный механизм регулирования отношений, возникающих в процессе редевелопмента. Прежде чем определить существующие механизмы регулирования градостроительного преобразования промышленных территорий и выявить их несовершенства, требуется установить основных субъектов, взаимодействующих в ходе данного процесса.

Количество участников редевелопмента варьируется в зависимости от масштаба реализуемого проекта преобразования, но в общем виде к основным сторонам процесса относятся 5 участников.

а) Изначальный собственник(и) земельного участка, на котором планируется редевелопмент. В промышленных зонах ими в основном являются юридические лица, но также могут являться физические лица. В некоторых случаях промышленные земельные участки находятся в государственной собственности.

б) Девелопер (девелоперская компания), который занимается разработкой концепции преобразования, организует проектирование промышленного объекта, (а также выкуп земли под объект), получение необходимой документации и разрешения на строительство, производит поиск строительной фирмы, и впоследствии занимается реализацией продажи объекта. Девелопер либо является исполнителем, не неся никаких финансовых рисков и имея фиксированный гонорар (fee-девелопер), либо является инициатором редевелопмента, принимая на себя финансовые и иные риски неудачи (speculative-девелопер), либо является лицом, обеспечивающим комплексную реализацию проекта под цели конкретного заказчика (в роли которого могут выступать государство, частный собственник, инвестор).

в) Инвестор, размещающий средства в проект редевелопмент. Им может являться как стороннее лицо (или организация), так и девелопер.

г) Застройщик (строительная компания), юридическое лицо, которое осуществляет непосредственную строительную деятельность на земельном участке, после обязательного приобретения его в собственность. Понятие застройщика достаточно общее - застройщик может являться и девелопером, заказчиком и инвестором одновременно.

д) Органы исполнительной государственной власти, которые согласовывают необходимую для редевелопмента документацию, выдают разрешение на строительство (или реконструкцию) объекта после проверки на соответствие проекта градостроительным и иным регламентам.

Что касается взаимодействия участников в процессе преобразования промышленной территории, то их отношения регулируются положениями градостроительного, земельного и гражданского законодательства. В процессе редевелопмента:

а) гражданское законодательство - определяет правовое положение участников, основания для возникновения и приобретения права собственности, регулирует возникающие имущественные отношения;

б) земельное законодательство - регулирует отношения по использованию и охране земли, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, а также по совершению сделок с ним;

в) градостроительное законодательство - регулирует отношения, возникающие при градостроительном планировании, застройке и развитии (преобразовании) территории.

Так, необходимо отдельно обозначить, что законодательство в области преобразования промышленных территорий является разрозненным, сам процесс редевелопмента осуществляется исходя из общих положений земельного, градостроительного и гражданского законодательств, в которых зачастую не учитывается множество нюансов, присущих деятельности по преобразованию территорий производственного назначения.

В первую очередь, имеющееся законодательство не устанавливает конкретных оснований, по которым промышленная территория должна подвергнуться редевелопменту (тем более редевелопменту под определенную функцию) - в законах не содержится четких сведений о том, в какой степени должен быть поврежден капитальный промышленный объект, или насколько (в процентном соотношении) территория не используется по производственному назначению, чтобы заключить необходимость о ее преобразовании.

Во-вторых, важной проблемой, вызванной отсутствием необходимых законодательных положений в отношении промышленных территорий и их преобразования, является проблема собственности земельных участков промышленного назначения. Вследствие периода государственной приватизации, в настоящее время большая часть таких земель сосредоточена в частной собственности. В результате, у некоторых предприятий имеется множество различных владельцев, что при подготовке проекта редевелопмента территории вызывает массу сложностей. В основном, с данными трудностями сталкивается застройщик (инвестор или девелопер), которому приходится самостоятельно договариваться по отдельности с собственниками, каждый из которых (при наличии разногласий) может диктовать свои условия и существенно повышать стоимость продажи имущества. Это обстоятельство негативно сказывается как на привлекательности проекта редевелопмента, так и на возможности его реализации. Само государство, в основном, не принимает участия в консолидации собственников земель. Кроме того, в существующей законодательной базе отсутствует механизм, который позволяет осуществить прекращение прав собственности владельца на земельный участок (недвижимое имущество) посредством его принудительного выкупа государством в целях преобразования и переразвития промышленной территории. Основания для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд определены в статье 49 Земельного кодекса РФ, а порядок изъятия и прекращения права собственности - в статье 279 Гражданского кодекса РФ, но ни в одной из этих статей не предусмотрен случай изъятия для преобразования деградирующей территории (как и основания, по которым можно признать промышленную землю деградирующей). Гражданским кодексом (статья 284) предусмотрено изъятие земельного участка, «который не используется в соответствии с целевым назначением», но применяется только к землям сельского хозяйства или участкам, предназначенным для жилищного строительства, которые не используются для этих целей в течение 3-х лет. Более того, если рассматривать ситуацию, когда на промышленной территории планируется редевелопмент, а на территории не один, а несколько собственников, то правового механизма регулирования их отношений в рамках общего территориального пространства законодательство также не содержит. Таким образом, данная проблема разрешается лишь путем переговоров застройщика (инвестора) и собственников.

Необходимо также уточнить, что в настоящее время в законодательной базе также не предусматривается механизм воздействия на собственников промышленных территорий, земли которых нерационально используются или утратили промышленное значение. Так, отсутствует инструмент принудительного вовлечения всех собственников промышленных земельных участков в преобразование или развитие (по производственному назначению) территорий, административная ответственность собственников (например, запрет на использование территории до приведения ее в соответствие с градостроительным регламентом) или налоговые штрафы (увеличение ставки при нерациональном использовании участка и отказе участия в редевелопменте).

В результате данных проблем, а также других факторов, влияющих на привлекательность промышленной территории и прибыльность от ее преобразования, застройщики и инвесторы, при желании и возможности реализовать проект редевелопмента, выбирают наиболее выгодные для себя земельные участки, застраивают их по собственным проектным концепциям, учитывая только установленные в правилах землепользования и застройки рамки разрешенного использования и иные градостроительные регламенты. При выборе площадки для редевелопмента, застройщики и инвесторы руководствуются рыночным законом спроса, просчитывают собственные выгоды и не учитывают необходимость системного, сбалансированного развития всего городского пространства и его потребностей. Так, отсутствие у городской власти единого подхода к преобразованию промышленных территорий и пассивное участие в этом процессе, порождает, с одной стороны, хаотичную застройку вблизи городского центра, а также приводит к тому, что наиболее проблемные промышленные пространства остаются деградировать, что соответственно никак не способствует сбалансированному пространственно-территориальному развитию города.

Помимо прочего, для инвесторов и девелоперов отсутствуют экономические стимулы преобразовывать проблемные промышленные территории. В российском законодательстве, в отличие от зарубежных, не предусматриваются временные налоговые льготы или субсидии на комплексный редевелопмент деградирующих промышленных пространств (исключение составляют проекты в рамках государственно-частного партнерства, либо инвестиционные проекты с суммой инвестиций более 300 миллионов рублей: для них действует пониженная ставка налога на прибыль в 15,5%, а также освобождение от уплаты налога на имущество организаций).

Таким образом, на основе анализа существующих государственных механизмов регулирования градостроительного преобразования промышленных территорий и отношений, возникающих между участниками процесса в Санкт-Петербурге (что характерно и для России в целом), можно сделать вывод о недостатках этих механизмов, выраженных в отсутствии необходимых дополнительных законодательных положений, а также комплексного подхода к преобразованию промышленных территорий, который бы учитывал необходимость системного развития города при влечении бывших производственных площадок в общее городское пространство.

Выявленные недостатки механизмов, отсутствие комплексного подхода у власти к решению указанных проблем в рамках преобразования промышленных территорий, отсутствие информации, необходимой для принятия решений субъектами редевелопмента, негативно влияет на сам процесс редевелопмента и возможность осуществления таких проектов в связи с возникновением множества рисков для инвесторов, девелоперов и застройщиков. К таким рискам можно отнести:

- неизвестность, связанная с урегулированием вопросов собственности земельного участка (решение разногласий между владельцами и возможности последующей передачи участка в собственность застройщика, решение сопутствующих проблем);

- трудности, связанные с соблюдением градостроительных регламентов, требований природоохранного законодательства и законов по охране памятников архитектуры, получением необходимых согласований с органами власти;

- возврат привлеченных средств, в случае незавершенности или убыточности проекта;

- возможность изменения законодательства (например, внесение поправок в правила землепользования и застройки);

- другие риски.

Помимо рисков для инвесторов, девелоперов и застройщиков, несовершенства механизмов регулирования редевелопмента и отсутствие системного подхода у городских властей приводят к несбалансированному развитию городского пространства в целом.