Охрана материального культурного наследия России: национальный и международный опыт

· изменение юридического статуса объекта и связанное с этим снижение категории охраны;

· отсутствие охранной политики;

· пагубные последствия хозяйственного развития региона;

· пагубные последствия развития городской застройки;

· возникновение или угроза вооруженного конфликта;

· постепенные изменения в результате воздействия геологических, климатических и пр. экологических факторов.

Структурно Комитет всемирного наследия состоит из Секретариата Комитета, который ведает вопросами и задачами организационного характера, Консультативных органов Комитета всемирного наследия (ИККРОМ, ИКОМОС и МСОП), чья главная роль заключается в оказании консультативной помощи в реализации Конвенции, а также различных по своей специализации бюро. Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. I.G./ URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 16.02.2018).

Целесообразно, что именно Комитет, формирующий и обновляющий Списки, ответственен за рассмотрение заявок государств, а также определение характера и объема помощи, предоставляемой для обеспечения сохранности ценностей культурного наследия. Решения об использовании средств для оказания помощи и другие решения Комитета принимаются большинством в две трети присутствующих на заседании членов, а кворум составляет большинство участников Комитета. Rules of Procedure // Intergovernmental Committee for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage. URL: file:///C:/Users/home1/Downloads/document-166-19.pdf (дата обращения: 18.02.2018).

Фонд охраны всемирного культурного и природного наследия является основным источником средств, за счет которых оказывается помощь национальным государствам в сохранении объектов культурного наследия. Распоряжение средствами фонда находится в компетенции Комитета всемирного наследия. World Heritage Fund // UNESCO Official website. URL: http://whc.unesco.org/en/world-heritage-fund/ (дата обращения: 18.02.2018). Средства фонда состоят из добровольных и обязательных взносов государств - сторон Конвенции; вкладов, даров или завещанных сумм, которые могут быть сделаны другими государствами, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и другими организациями системы Организации Объединенных Наций, государственными или частными органами или физическими лицами; процентов с сумм, одолженных Фондом; сумм сборов и поступлений от мероприятий, организованных в пользу Международного фонда. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 15. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018).

Так как вопрос финансирования почти любой международной организации в силу своей специфики является наиболее актуальным, в Конвенции 1972 года предусмотрена санкция. Так государства, имеющие задолженность по своим обязательствам, не могут быть избраны в Комитет. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 16. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018). Более того, государства, не выплатившие задолженность по взносам в Фонд всемирного наследия, не могут получить международную помощь. Это положение, однако, не распространяется на случаи запроса на неотложную помощь. Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. VII.D. / URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 18.02.2018). Такого рода санкции привычны для институтов семьи ООН, в первую очередь, в силу недостатка финансирования институтов и программ, о чем уже упоминалось в первой главе.

Правила процедуры предоставления международной помощи определяются Комитетом всемирного наследия. Помощь национальным государствам по охране, восстановлению, сохранению, популяризации объектов всемирного культурного наследия предоставляется по их заявкам, рассмотренным и одобренным Комитетом. В случае поступления заявки о помощи, поданной в связи с катастрофами и стихийными бедствиями, ввиду срочности работ, Комитет рассматривает ее в первую очередь. Для подобных чрезвычайных случаев предусмотрен резервный фонд. Государства-стороны Конвенции, подавая заявку о помощи в Комитет всемирного наследия, могут рассчитывать на следующие виды помощи Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 22. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018).:

· исследование художественных, научных и технических проблем, которые требуют охраны, сохранения, восстановления и популяризации;

· направление экспертов, техников и квалифицированных рабочих для обеспечения удовлетворительного выполнения утвержденного проекта;

· предоставление оборудования, которым заинтересованное государство не располагает или которые не в состоянии приобрести;

· предоставление займов с низким процентом или без процента, которые могут погашаться на долгосрочной основе;

· предоставление в исключительных и специально мотивированных случаях безвозмездных субсидий.

Так как ЮНЕСКО, и Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия в частности, работают в условиях ограниченности ресурсов, необходима иерархия приоритетов. В первую очередь стоит сделать оговорку, что на первом месте в иерархии приоритетов всегда находятся объекты всемирного культурного наследия, которым необходима неотложная помощь. Как было упомянуто ранее, такая помощь будет оказана даже в том случае, если государство-сторона Конвенции, на территории которого находится этот объект, не выполнил свои обязательства по взносам в бюджет.

После оказания неотложной помощи объектам всемирного культурного наследия иерархия приоритетов выглядит следующим образом Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. VII.D. URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 18.02.2018).:

· вероятность того, что помощь будет иметь каталитический и мультипликативный эффект и привлечет финансовые и технические средства из других источников;

· если запрос о Международной помощи поступил от государства - стороны, являющегося «Наименее развитой страной» или «Страной с низким доходом» по определению Комитета по политике развития Совета по экономическим и социальным вопросам ООН;

· срочность принятия охранных мер на объектах всемирного наследия;

· юридические, административные и финансовые обязательства по охране объекта, принятые государством, получающим помощь;

· особая ценность проекта с точки зрения научных исследований;

· стоимость проекта и ожидаемые результаты;

· образовательная ценность проекта, как для подготовки местных специалистов, так и для общества в целом.

Важность помощи ЮНЕСКО не подвергается сомнению, ведь именно консолидация действий всех заинтересованных сторон может привести к положительному результату. ЮНЕСКО благодаря механизму защиты объектов всемирного культурного наследия не только оказывает непосредственную материально-техническую и организационно-административную помощь, но и выполняет важную функцию популяризации самой идеи необходимости защиты наиболее выдающихся результатов творчества человечества. Maheu, R. UNESCO's Role in a Changing World / R. Maheu // International Committee of the Red Cross / Travail Social, Paris. 1964. pp. 278-279. URL: https://www.cambridge.org/core/journals/international-review-of-the-red-cross-1961-1997/article/div-classtitleunescoandaposs-role-in-a-changing-world-by-maheurene-travail-social-parisdiv/F40EA67304C0E060E75B9CDDE1F9ECC4 (дата обращения: 20.02.2018).

Таким образом, Конвенция по охране всемирного культурного и природного наследия является основой нормативно-правовой базы в области защиты наиболее ценных объектов общечеловеческого наследия. Комитет всемирного наследия и Фонд охраны культурного и природного наследия являются основными механизмами осуществления поставленных Конвенцией целей и задач. Комитет всемирного наследия согласно Правилам процедуры четко определяет процедуру и приоритеты оказания помощи, исходя из своих финансовых возможностей и особенных характеристик и потенциала каждого объекта всемирного культурного наследия.

Относительно подходов на международном и национальном уровнях следует отметить, что внутригосударственный подход к вопросу сохранения объектов культурного наследия должен быть комплексным и должен основываться на обширной нормативно-правовой базе. Сегодня существует резкая критика со стороны академического сообщества по отношению к «непоследовательности в создании законодательной и нормативной базы» Михеева, Н.М., Плотников, В.А. Современная внешняя политика России в глобальном и европейском измерении. 2010 / Михеева, Н.М., Плотников, В.А. // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Внешние связи Северо-Запада России и проблемы трансграничного сотрудничества в условиях экономического кризиса» 28 октября 2009 г. URL: http://www.studmed.ru/miheeva-nm-plotnikov-va-sost-sovremennaya-vneshnyaya-politika-rossii-v-globalnom-i-evropeyskom-izmerenii-materialy-mezhvuzovskoy-nauchno-prakticheskoy-konferencii-28-oktyabrya-2009-g_9e05b722337.html (дата обращения: 8.05.2018). в сфере сохранения культурного наследия. Однако даже несовершенство правовых основ в данной сфере не изменяет того факта, что именно государство ответственно за сохранение объектов культурного наследия, которые находятся на его территории. В данной перспективе подход к этому вопросу на международном уровне представляется как создание в рамках международных организаций (в частности, ЮНЕСКО) базовых нормативно-правовых актов, чьи нормы могут быть имплементированы в национальное право.

1.3 Состояние объектов материального культурного наследия в РФ

Оценку состояния объектов культурного наследия народов Российской Федерации необходимо проводить с учетом всех правовых норм современного российского законодательства. Так, статьей 11 «Государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» Федерального закона № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрен обязательный федеральный государственный надзор и региональный государственный надзор за состоянием объектов культурного наследия Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» / Ст. 11. URL: http://www.unesco.org/culture/natlaws/media/pdf/russianfederation/ru_objetcsculturalheritage2002_rusorof.pdf (дата обращения: 22.02.2018)..

На данном этапе в российском законодательстве существует обширная нормативно-правовая база по охране объектов культурного наследия. Важно учитывать обширную историю развития института уголовно-правовой ответственности за преступления, совершенные против культурных ценностей. Так, данный институт права берет начало уже в 1903 году с принятием «Уголовного положения», которое впервые в истории законодательства России установило меры охраны не только церковных, но и светских ценностей. Бородин, А.В. Развитие уголовно-правовой ответственности в России за преступления против культурных ценностей / Бородин, А.В. // Социально-экономические явления и процессы. 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/razvitie-ugolovno-pravovoy-otvetstvennosti-v-rossii-za-prestupleniya-protiv-kulturnyh-tsennostey (дата обращения: 15.03.2018). Во многом эффективность законов зависит от строгости наказания за их неисполнение. Так, ответственность за нарушения положений об охране культурного и исторического наследия РФ предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 7.13 «Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов РФ» Кодекса об административных правонарушениях, предусмотрено наложение административного штрафа (для граждан - до 200 т.р., для должностных лиц - до 400 т.р., для юридических лиц - до 5 млн р.). КоАП РФ / Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации/ Ст. 7.13. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/6d3a764bb0e22830ad1cb6cdf022003e30b06c54/ (дата обращения: 22.02.2018). За более серьезные нарушения, такие как уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, статьей 243 УК РФ предусмотрен штраф в размере до 200 т. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 т.р. до 500 т.р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет. УК РФ / Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры/ Ст. 243. URL: http://www.ukrf.net/s243.html (дата обращения: 22.02.2018).

Однако законодательная база не гарантирует эффективности в деле защиты, сохранения и популяризации объектов культурного наследия, для этого необходима полномасштабная реализация культурной политики на всех уровнях власти, что было неоднократно. В. В. Лавров Государственная политика и законодательство в области охраны объектов культурного наследия / В. В. Лавров // Государственное право, КриминалистЪ. 2012. №1(10) URL: http://www.procuror.spb.ru/k1025.html (дата обращения: 22.02.2018).

На данный момент основополагающим документом в данной области является Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, которая была принята Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года. Одной из приоритетных задач Стратегии является сохранение культурного наследия Российской Федерации. Однако главным препятствием для успешной реализации данной задачи является чрезвычайная недостаточность ресурсной обеспеченности сохранения объектов культурного наследия. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года №326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года». URL: http://static.government.ru/media/files/AsA9RAyYVAJnoBuKgH0qEJA9IxP7f2xm.pdf (дата обращения: 22.02.2018).

На данный момент в Российской Федерации насчитывается 172 500 объектов культурного наследия, из которых:

· 102 500 объектов федерального значения;

· 67 800 объектов регионального значения;

· Примерно 2000 объектов местного значения. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. URL: https://www.mkrf.ru/ais-egrkn/ (дата обращения: 24.02.2018).

Кроме того, в самой Стратегии говорится о такой серьезной проблеме, как существование более 83 000 выявленных объектов культурного значения, которые, однако, являются неучтенными, не внесенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года №326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года». URL: http://static.government.ru/media/files/AsA9RAyYVAJnoBuKgH0qEJA9IxP7f2xm.pdf (дата обращения: 24.02.2018). Следовательно, все эти неучтенные объекты культурного наследия не охраняются государством, не могут рассчитывать на материальную поддержку из средств ни федерального, ни регионального бюджетов, не защищены законодательно ни одним актом, защищающим объекты культурного наследия, а, следовательно, могут быть утрачены навсегда.

Поистине пугающими выглядят данные, отражающее состояние внесенных в государственный реестр памятников культурного наследия. Так, в удовлетворительном состоянии находится лишь 39% объектов, находящихся в федеральной собственности. Относительно процентного соотношения объектов удовлетворительного состояния, находящихся в региональной и муниципальной собственности, актуальной и достоверной информации выявлено не было, возможно, что их учет не ведется вовсе. Однако существуют неоспоримые данные о том, что состояние региональных и муниципальных объектов культурного наследия ухудшается с каждым годом и все больше объектов переходят в число объектов руинированного состояния. Там же.

На сегодняшний день главными препятствиями для эффективного сохранения культурного наследия всех уровней Российской Федерации являются:

· Недостаточность финансирования данной сферы (особенно на региональном и муниципальном уровнях);

· Проблема определения стандартов установления зон охраны объектов культурного наследия;

· Чрезвычайный физический износ отдельных объектов;

· Отсутствие соответствующего технического и профессионального оборудования и другие.

В перспективе, при сохранении недостаточных объемов финансирования, объектов, находящихся в удовлетворительном состоянии, будет становиться все меньше, а количество объектов, которые без соответствующих реставрационных мероприятий переходят в руинированное состояние, будет неизменно возрастать. Такое положение дел неизменно ведет в невосполнимой утрате некоторых объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Все вышеперечисленные факты свидетельствуют о высоком уровне неэффективности существующей государственной культурной политики в области сохранения объектов культурного наследия.

Наиболее яркой иллюстрацией неудач современной политической линии в области защиты культурного наследия является исторический центр Санкт-Петербурга, города, который является обладателем количественно самого большого культурного наследия в стране. В общем массиве архитектурных шедевров исторического центра теряются обветшалые, требующие восстановления или консервации памятники, но с каждым годом их становится все больше. Однако данной проблеме не уделяется должное внимание. На данный момент не существует ни стратегии борьбы с процессом обветшания, ни инвесторов. Элькина, М. Новостройки или обветшание. Сможет ли Санкт-Петербург сохранить собственное культурное наследие / Элькина, М. // Strelka Press. URL: http://strelka.com/ru/magazine/2017/11/07/savespb?Utm_source=vk.com&utm_medium=strelka_magazine_social&utm_campaign=v-tsentre-sankt-peterburga-sotni-avariyny&utm_content=12192595 (дата обращения: 25.02.2018).

Еще более поражающим примером ухудшения состояния, руинирования и утраты объектов культурного наследия является город Выборг Ленинградской области. Куорсало, А. В самом центре Выборга разрушают все, что осталось / Куорсало, А. // ИноСМИ. URL: http://inosmi.ru/social/20170731/239936976.html (дата обращения: 25.02.2018). И таких примеров в регионах Российской Федерации огромное количество. Сегодня ситуация с сохранением и защитой объектов культурного наследия находится в критическом состоянии.

В Стратегии государственной культурной политики от 2016 года предлагаются следующие шаги по сохранению объектов культурного наследия Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года №326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года». URL: http://static.government.ru/media/files/AsA9RAyYVAJnoBuKgH0qEJA9IxP7f2xm.pdf (дата обращения: 25.02.2018).:

· Привлечение частного капитала в культуру, в том числе в реставрацию и восстановление памятников культурного наследия;

· Передача объектов культурного наследия в собственность физических и юридических лиц для стимулирования их в деле сохранения памятников;

· Повышение ответственности собственников за нарушение требований законодательства РФ об охране объектов культурного наследия;

· Обеспечение постоянного мониторинга состояния объектов культурного наследия.

Это приоритетные задачи, установленные Правительством РФ в сфере охраны объектов культурного наследия. Задачи представляются рациональными и целесообразными, однако, их выполнение или переход к их выполнению до 2030 года кажется нереалистичным, поскольку главный вопрос - финансирование всех вышеперечисленных мероприятий и инициатив, остается нерешенным.

Главный и на текущий момент единственный существующий вывод заключается в том, что инерционный путь приведет к трагическим последствиям для российской культуры в целом: снизится культурный потенциал, и будут утеряны целые пласты истории и культуры, которые будущие поколения никогда не смогут ни увидеть, ни восполнить, ни восстановить.

Таким образом, следует сделать вывод о неэффективности методов сохранения объектов культурного наследия в существующих реалиях современной России. Так, ввиду дефицита финансирования, многочисленных правовых неточностей, отсутствия технических возможностей и профессиональных кадров, большое количество объектов культурного наследия народов Российской Федерации находятся в неудовлетворительном и даже руинированном состоянии.

Во избежание утраты значительной части культурного наследия следует в первую очередь обновить и систематизировать нормативно-правовую базу, регулирующую сферу сохранения и использования объектов культурного наследия и найти дополнительные источники финансирования мероприятий, направленных на сохранение объектов культурного наследия. Кроме того, считается целесообразным использование международного опыта, который является несомненно полезным, главным образом, в нормативно-правом (например, определение понятия объекта культурного наследия) и техническом (использование современного оборудования и подготовка профессиональных кадров) аспектах.

2. Роль государственной политики РФ в сфере охраны материального культурного наследия

2.1 Государственная культурная политика РФ как основной инструмент сохранения и популяризации культурного наследия России

Важнейшие положения культурной политики Российской Федерации отражены в проекте «Основы государственной культурной политики», который был опубликован 16 мая 2014 года. Культурному наследия народов Российской Федерации уделяется большое внимание, ввиду того, что, согласно проекту, именно культурное наследие лежит в основе системы традиционных ценностей. Важнейшим из принципов, на которых строится государственная культурная политика, является принцип приоритета права общества на сохранение культурного наследия России пере любыми имущественными интересами Основы государственной культурной политики // Президент России - официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/events/administration/21027 (дата обращения 1.03.2018)..

Кроме того, важность этого проекта для культурного наследия иллюстрирует тот факт, что в разделе III «Стратегические задачи государственной культурной политики» первым пунктом обозначено «сохранение наследия русской культуры и культур всех народов России как универсальной ценности, определяющей самобытность и жизнеспособность российского народа». В данном пункте также дана дефиниция культурного наследия: так, согласно проекту основ государственной культурной политики, культурное наследие включает в себя все виды материального наследия -- здания и сооружения, имеющие историческую, архитектурную ценность, представляющие собой уникальные образцы инженерных, технических решений, градостроительные объекты, памятники промышленной архитектуры, исторические и культурные ландшафты, археологические объекты и сами памятники археологии, монументы, скульптурные памятники, мемориальные сооружения и т. д. К этой части культурного наследия, несомненно, относятся и произведения изобразительного, прикладного и народного искусства, все бесконечное многообразие предметов материального мира, которые позволяют сохранять максимально полное представление о различных сторонах и особенностях жизни людей в прошедшие эпохи, документы, книги, фотографии и т. д., то есть все то, что составляет Музейный, Архивный и Национальный книжный фонды. Основы государственной культурной политики // Президент России - официальный сайт / Пункт 1 Раздел III. URL: http://kremlin.ru/events/administration/21027 (дата обращения 1.03.2018). Проводя сравнение с понятием культурного наследия, закрепленного в основных нормативно-правовых актах Российской Федерации в области культуры, которые были рассмотрены в Главе 1, следует отметить, что данная дефиниция носит намного более развернутый характер и содержит широкую трактовку определения «культурного наследия».

Сущностным отличием данного проекта является также то, что он дает дефиницию термина «сохранение» в отношении материального культурного наследия народов РФ. Так, под сохранением понимается не только непосредственная физическая защита от разрушения или физического вреда, но и непрерывный процесс пополнения культурного наследия, его изучения, осмысления и освоения Основы государственной культурной политики // Президент России - официальный сайт / Пункт 1 Раздел III. URL: http://kremlin.ru/events/administration/21027 (дата обращения 1.03.2018)..

Касательно задач государственной культурной политики в отношении культурного наследия, установлены следующие:

· систематизация, расширение и развитие существующего опыта использования объектов культурного наследия в образовательном процессе;

· изменение подходов к региональному развитию и территориальному планированию с целью существенного повышения роли объектов культурного наследия по восстановлению традиционных для конкретного региона форм хозяйственной деятельности, землепользования, обычаев и промыслов.

· поддержка и развитие инициатив граждан по участию на добровольной основе в работе по выявлению, изучению и сохранению объектов культурного наследия. Там же.

Следует отметить, что данный проект основ государственной культурной политики был подготовлен рабочей группой во главе с Руководителем Администрации Президента Сергеем Ивановым в 2014 году. Позднее по решению Президента Российской Федерации проект данного документа был вынесен на общественное обсуждение. Сама Стратегия
государственной культурной политики на период до 2030 года была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 29 февраля 2016 года. В итоговом варианте Стратегии сохранился главный лейтмотив, содержащийся в проекте, а именно необходимость обеспечения охраны и сохранения культурного наследия. Так, в пункте 1 «Современное состояние и основные проблемы государственной культурной политики» раздела II Стратегии отмечаются низкие темпы модернизации и развития инфраструктуры, а также недостаточная ресурсная обеспеченность сохранения объектов культурного наследия. Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года // Совет Федерации - официальный сайт / Пункт 1 Раздел II. URL: http://static.government.ru/media/files/AsA9RAyYVAJnoBuKgH0qEJA9IxP7f2xm.pdf (дата обращения: 1.03.2018). Вследствие чего, основной задачей признается «обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категории? в интересах настоящего и будущего поколении? населения Российской Федерации». Там же. Также подтверждается тезис, озвученный в 3 пункте Главы 1 данной работы, о проблеме значительного числа объектов культурного наследия, которые были выявлены, но не зарегистрированы в едином государственном реестре. В Стратегии говорится о 83 тысячах подобных объектов на фоне 172 500 тысяч объектов культурного наследия, которые были в реестр внесены.

Принципиально важным считается объективное освещение состояния объектов культурного наследия: так, в Стратегии говорится о том, что состояние лишь 39 процентов от общего числа зарегистрированных объектов культурного наследия (по данным на 2014 год), находящихся в федеральной собственности, сочтено удовлетворительным. Положение дел с объектами, находящимися в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности, ввиду недостаточного финансирования и ряда других многочисленных факторов еще хуже.

На данном этапе целесообразно отметить, что критерии отнесения объектов культурного наследия к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии, были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2015 года. Критерии существуют для двух видов объектов: объектов культурного наследия, являющихся многоквартирными жилыми домами и всех других объектов. Так, в первом случае, состояние многоквартирного дома должно быть признано аварийным с соблюдением всех нормативно-правовых актов Российской Федерации. Во всех других случаях, для признания объекта культурного наследия объектом, находящимся в неудовлетворительном состоянии, необходимо наличие хотя бы одного из следующих фактов:

· утрата инженерных коммуникации? (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение);

· деформация фундамента, цоколей, отмосток;

· горизонтальные и вертикальные сквозные трещины в стенах;

· прогиб, нарушение покрытия кровли или ее отсутствие;

· деформация перекрытии? или их отсутствие;

· отсутствие заполнения дверных и оконных проемов Постановление об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся
в неудовлетворительном состоянии // Правительство Российской Федерации. URL: http://static.government.ru/media/files/xIQE9EMjlRFVD1uK0SVWcfPKOLBTic9e.pdf (дата обращения: 2.03.2018)..

Говоря о государственной культурной политике, необходимо учесть ее принципиальную значимость для основ государственности. Так, многие исследователи Рубанова, М.Е. Конституционные принципы государственной политики России в области культуры / Рубанова, М.Е. // Вестник Саратовской государственной юридической академии №4 (105) 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/konstitutsionnye-printsipy-gosudarstvennoy-politiki-rossii-v-oblasti-kultury (дата обращения: 3.03.2018). в сфере культуры отмечают то, что принципы государственной культурной политики опираются на основы конституционного строя государства и направлены на «непосредственное формирование общего культурного пространства в государстве, а также сохранение, преумножение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурных ценностей». В данном контексте важность Стратегии государственной культурной политики отражается в том, что именно данный документ обозначает магистральные пути для государства в области культуры и именно на его основе фиксируются методы и механизмы обеспечения сохранности и популяризации культурного наследия в самом широком смысле.

Государственная политика в отношении культурного наследия является главным инструментом по сохранению материальных культурных ценностей на протяжении многих веков. Так, одна из деталей прообраза государственной политики в данной сфере была представлена уже в XIX веке Строительным уставом, который накладывал ограничения на реставрацию зданий, относящихся к памятникам зодчества XVIII века. Масленицына, С.П. Законодательство по охране памятников истории в России XVIII - начала XIX века. URL: http://art-con.ru/node/5680 (дата обращения: 3.03.2018). Государственная политика в отношении культурного наследия представляется неотъемлемой (а по мнению многих исследователей и наиболее приоритетной) частью государственной культурной политики. Именно в данной области ставятся такие амбициозные задачи, как «обеспечение экономического благосостояния, государственного суверенитета и цивилизационной самобытности России» посредством приоритетного развития культуры.Липчанская, М.А. Конституционные основы государственной политики Российской Федерации в отношении культурного наследия / Липчанская, М.А // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право, Выпуск 3, 2016. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/konstitutsionnye-osnovy-gosudarstvennoy-politiki-rossiyskoy-federatsii-v-otnoshenii-kulturnogo-naslediya (дата обращения: 3.03.2018). В этой перспективе государственная культурная политика РФ представляется основным инструментом сохранения и популяризации культурного наследия России, ввиду невыполнимости поставленных принципиальных задач без заботы о состоянии культурного наследия народов Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о существенной роли государственной политики Российской Федерации в вопросе охраны материального культурного наследия. Так, на данный момент основополагающим документом в этой области является Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, которая представляет магистральный путь в деле сохранения объектов культурного наследия России. Стратегия декларирует необходимость защиты культурного наследия как неотъемлемую часть культурной жизни всего государства.

2.2 Охрана культурного наследия в Российской Федерации: основные механизмы и институты

В Главе 1 указывалось два основных способа реализации охраны культурного наследия народов Российской Федерации (надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и государственные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия). На эти два приоритетных метода указывает основополагающий в данной области Федеральный закон №73. Однако существуют и другие механизмы реализации охраны культурного наследия России, рассмотренные в этом параграфе.

В контексте рассмотрения государственной культурной политики и рассмотренной ранее Стратегии на период до 2030 года целесообразно изучить пути ее реализации, предлагаемые Комитетом Совета Федерации по науке, образованию и культуре Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. На основе стенограмм парламентских слушаний можно выделить целый ряд проблем, которые потенциально препятствуют полномасштабному выполнению задач Стратегии:

· сокращение числа учреждений культуры;

· недостаточность финансирования регионов (в распределении субсидий из федерального бюджета на развитие учреждений культуры участвует лишь около одной трети субъектов Российской Федерации) Постановление «О реализации Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года в субъектах Российской Федерации» // Комитет Совета Федерации по науке, образованию и культуре // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - официальный сайт. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/76702/ (дата обращения: 5.03.2018).;

· отсутствие структур на федеральном и региональном уровнях по мониторингу состояния объектов культурного наследия и обеспечению реализации государственной культурной политики.

В отношении правовой основы охраны культурного наследия России на государственном уровне преобладает критическое видение ситуации: так, законодатели верхней палаты российского парламента считают нынешнюю законодательную базу, регулирующую правоотношения в сфере охраны материального культурного наследия не исчерпывающей. перед правительством встают сложности с реализацией принятой Стратегии. На «круглом столе» на тему «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение» были рассмотрены основные сложности с правоприменением в данной сфере, в их числе:

· проблема реализации принятых федеральных законов ввиду невозможности их обеспечения соответствующей нормативной правовой базой;

· проблема имплементации международно-правовых норм, касающихся сохранения, представления и охраны объектов культурного наследия России, включённых в Список всемирного наследия, так как многие международные нормы не включены в законодательные и подзаконные акты Российской Федерации;

· проблема формирования Единого реестра объектов культурного наследия (необходимо исключить сложившуюся тенденцию по выявленным, но не включенным в реестр объектам). Стенограмма заседания "круглого стола" на тему «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение» (08.12.2015г.) // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - официальный. URL: http://council.gov.ru/media/files/41d59ca1a5766b5956f6.doc (дата обращения: 5.03.2018).

Ввиду обозначенных выше проблем на данном этапе целесообразно обратиться к комплексу мер, которые существуют в Российской Федерации для реализации охраны объектов культурного наследия: в первую очередь, целевые государственные программы и региональные стратегии субъектов РФ, а также организации, созданные по инициативе государства и функционирующие, в том числе, благодаря усилиям гражданского общества для актуализации и повышения внимания к вопросам защиты культурного наследия.

В первую очередь, считаем целесообразным рассмотреть федеральную целевую программу «Культура России (2012 - 2018 годы)», так как на данный момент эта программа является наиболее полномасштабным и амбициозным государственным проектом в сфере сохранения культурного наследия народов Российской Федерации. Предпосылкой данной федеральной программы был успешный опыт предшествующей ей федеральной целевой программы «Культура России (2001 - 2005 годы)». По оценкам исследователей, именно благодаря ее реализации удалось «остановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличении финансирования, а также это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников культуры, укрепить межнациональные и межрегиональные связи Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» / I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена программа // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/opisanie-i-tekst-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018).». Считаем целесообразным сконцентрироваться непосредственно на значимости программы для сохранения объектов культурного наследия, ведь сама программа ставит одной из главных целей сохранение культурного наследия Российской Федерации. Основные цели и задачи программы // Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/opisanie-i-tekst-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018).

Принципиально значимым для этой цели является тот факт, что программа предоставляет финансирование, которое является необходимой основой и базисом, без него невозможно представить какие-либо действия по защите объектов культурного наследия. Так, в основных положениях программы говорится, что большая часть финансирования отведена на «проведение реконструкции, реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия федерального значения» Там же. . На этом этапе считается уместным отметить, что данная целевая программа затрагивает вопросы исключительно тех объектов, которые находятся в списке объектов федерального значения, тем самым оставляя объекты культурного наследия, находящиеся в ведении субъектов федерации, в зоне ответственности соответствующих органов власти субъектов. Следует отметить, что на уровне субъектов также существуют собственные стратегии сохранения культурного наследия, которые располагаются на территории региона. Так, например, в 2011 году была принята Петербургская Стратегия сохранения культурного наследия Постановление от 1 ноября 2005 г. N 1681 о Петербургской Стратегии сохранения культурного наследия // Администрация Санкт-Петербурга - официальный сайт. URL: http://gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/uploads/2016/02/10/SPb_strategy_.doc (дата обращения: 7.03.2018).. Подобные стратегии регионального значения существуют также в Алтайском крае, Республике Татарстан. Однако эффективность реализации региональных и федеральных целевых программ зачастую разнится именно из-за разрыва в объемах финансирования, что часто ведет к ситуации, когда утрата памятников культурного наследия происходит в реальном времени даже в тех субъектах федерации, где подобная стратегия законодательно была принята Утраченное наследие. Почему Барнаул теряет памятники истории? // ПолитСиб - информационное агентство Сибири - официальный сайт. URL: http://politsib.ru/news/98016 (дата обращения: 7.03.2018)..

Из пяти направлений федеральной целевой программы «Культура России (2012 - 2018 годы)» непосредственно вопроса объектов культурного наследия касается направление IV «Направление по сохранению культурного наследия», которое в свою очередь делится на 6 поднаправлений: реставрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации, научно-проектное и инфраструктурное обеспечение деятельности по сохранению объектов культурного наследия, сохранение и исследование археологических объектов культурного наследия, обеспечение сохранности музейного фонда и развитие музеев, развитие и модернизация библиотек России, обеспечение безопасности объектов культурного наследия Направления, разделы и пункты Программы / Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/napravleniya-razdely-i-punkty-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018)..

Наиболее ценной частью программы представляются ее ожидаемые результаты. Так, в отношении реставрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации к концу 2018 года ожидаются следующие результаты Ответственные исполнители и ожидаемые результаты / Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/otvetstvennye-ispolniteli/ (дата обращения: 7.03.2018).:

· Проведение комплекса работ по реставрации и сохранению комплекса памятников истории и культуры, переданных в пользование Русской Православной церкви и иным конфессиям;

· Проведение комплекса работ по реставрации, противоаварийной защите и консервации памятников истории и культуры деревянного зодчества.

· Реставрация памятников истории и культуры, расположенных на территории входящих в состав Золотого кольца России.

· Проведение работ по реставрации настенной живописи на объектах культурного наследия.

На данном этапе считается преждевременным говорить о результатах данной федеральной целевой программы, можно лишь обратиться к пунктам, которые ее разработчики представляют в качестве основных индикаторов эффективности: так, в области сохранения объектов культурного наследия наиболее важными показателями будут являться Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально-экономической эффективности // Федеральная целевая программа "Культура России (2012-2018 годы)" URL: http://docs.cntd.ru/document/902335243 (дата обращения: 7.03.2018). :

· увеличение доли объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, в общем количестве объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности (до 45,3 процента в 2018 году);

· увеличение доли объектов культурного наследия, информация о которых внесена в электронную базу данных единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в общем количестве объектов культурного наследия (до 52 процентов в 2018 году);

· увеличение доли субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется мониторинг состояния и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в общем количестве субъектов Российской Федерации (до 100 процентов в 2018 году).

При разработке данной федеральной целевой программы были поставлены масштабные цели, а также выделен бюджет для финансирования реализации этой целевой программы в размере 146804 млн. рублей. Объем и источники финансирования Программы // Федеральная целевая программа "Культура России (2012-2018 годы)" URL: http://docs.cntd.ru/document/902335243 (дата обращения: 7.03.2018). Программа проводится в два этапа и на данный момент единственный вывод, заключается в том, что подобные мероприятия, проводимые государством в сфере культуры, которые, в частности, направлены на сохранение объектов культурного наследия народов Российской Федерации, должны проводиться на регулярной основе, их реализация должна быть максимально эффективной и проводиться под строгим надзором всех проверяющих инстанций во избежание растраты выделенного бюджета на нецелевые нужды. Считаю, что Федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 годы)» является одним из важнейших инструментов сохранения объектов культурного наследия России в рамках государственной культурной политики.

Существование целевых программ, инициированных государством, не исключает существования других структур, которые способствуют сохранению объектов культурного наследия на других уровнях в рамках проводимой государственной культурной политики. Так, одной из старейших организаций в данной сфере является Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры. История данной организации началась еще в Советский период истории страны, когда для привлечения внимания общества к проблеме сохранения памятников культурного наследия в 1965 году на основе Постановления Совета Министров РСФСР было учреждено Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры. Постановление от 23 июля 1965 г. N 882 об организации Всероссийского добровольного общества охраны памятников истории и культуры // Библиотека нормативно-правовых актов СССР. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6273.htm (дата обращения: 7.03.2018). К достижениям этой организации относится защита от сноса более 3000 памятников. Также общество из собственных средств выделило на реставрацию, консервацию и ремонт свыше 60 млн. рублей за два десятилетия своей наиболее плодотворной работы в 70-80 гг. XX столетия История // Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - официальный сайт. URL: http://voopik.ru/voopiik/history/ (дата обращения: 9.03.2018)..

Сегодня организация принимает непосредственное участие в культурной жизни государства и артикулирует проблемы, с которыми сталкивается общество в вопросах сохранения объектов культурного наследия. Так, главными целями ВООПИиК являются охрана, сохранение, использование и популяризация историко-культурного наследия Цели и задачи ВООПИиК // Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - официальный сайт. URL: http://voopik.ru/activity/ (дата обращения: 9.03.2018).. Наиболее конкретные цели формируются на очередных съездах организации. Так, в июне 2017 года был опубликован документ «Приоритетные направления деятельности Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры на период 2017-2022 гг.», который прежде всего констатирует нынешние проблемы, связанные с охраной объектов культурного наследия. Ввиду актуальности данного документа (июня 2017 года) считаю целесообразным процитировать перечисленные в его преамбуле проблемы Приоритетные направления деятельности Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры на период 2017-2022 гг. // Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - официальный сайт. URL: http://voopik.ru/our-heritage/focus/detail/?ELEMENT_ID=204215 (дата обращения: 9.03.2018).:

· неконтролируемая застройка повсеместно приводит к разрушению ценной исторической среды, искажению архитектурного облика городов;

· продолжают массово гибнуть памятники и другие исторические объекты, особенно объекты, удаленные от городских центров: усадьбы и сельские церкви, здания промышленной и гражданской архитектуры;

· заброшены и разрушаются памятники деревянного зодчества Русского Севера и других регионов страны;

· в отсутствии должного контроля происходит разграбление и разрушение объектов археологического наследия, в результате нового строительства уничтожаются значимые культурные ландшафты;

· по-прежнему не решены проблемы охраны многих объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО, прежде всего, исторических центров городов Ярославля и Санкт-Петербурга;

· требуют решения многочисленные проблемы реставрационной отрасли, в том числе вопросы профессионального образования.

Причинами данных проблем, по мнению экспертов ВООПИиК, являются уже перечисленные в данной работе проблемы: неэффективность надзора и контроля со стороны государственных органов, несовершенство механизма формирования государственного реестра памятников культурного наследия, несовершенство государственной экспертизы и недостаточное количество исследований в данной сфере.

Помимо упомянутых ВООПИиК проблем и их предпосылок следует отметить еще одну не менее важную проблему: отсутствие независимых структур (исследовательских центров, организаций гражданского общества и движений по защите культурного наследия) в Российской Федерации на данном этапе. Представляется, что именно инициатива гражданского общества должна быть решающим инструментом влияния на государственные органы с целью повышения эффективности применяемых мер в области охраны объектов культурного наследия Российской Федерации.

В свою очередь Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры ставит перед собой следующие задачи до 2022 года: содействие государственным структурам в реализации государственной культурной политики, восстановление региональных отделений организации, развитие волонтерского движения организации, содействие гражданской инициативе в сфере сохранения наследия, обеспечение общественного мониторинга за состоянием объектов культурного наследия на всей территории Российской Федерации, а также популяризация исторического и культурного наследия народов Российской Федерации Приоритетные направления деятельности Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры на период 2017-2022 гг. // Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - официальный сайт. URL: http://voopik.ru/our-heritage/focus/detail/?ELEMENT_ID=204215 (дата обращения: 9.03.2018)..