Сущностные характеристики и правовое регулирование таможенных органов Российской Федерации как субъектов финансовых правоотношений

Итак, государство в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в публичные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и иные общественно необходимые потребности, то есть одним из субъектов финансового правоотношения всегда является государство в лице уполномоченных органов или сам государственный орган.

Особенностью финансово-правового статуса органов исполнительной власти является то, что они принимают непосредственное участие в механизме финансовой деятельности государства. Иными словами, исполнительные органы государственной власти реализуют свои полномочия в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов. В процессе осуществления данной деятельности возникают, изменяются и прекращаются финансовые правоотношения.

1.3 Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации

Как уже было отмечено, государство, регулируя с помощью юридических норм отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности, обозначает определенный круг лиц, которые могут вступать в финансовые правоотношения и действия которых влекут юридически значимые последствия.

В настоящее время в науке финансового права традиционно выделяют три группы субъектов финансовых правоотношений Тосунян, Г.А., Викулин, А.Ю. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы: Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2002. - С. 66.:

1) общественно-территориальные образования (или публично-правовые образования, Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - С. 105. или публично-территориальные образования, Финансовое право России: альбом схем [Электронный ресурс] / под ред. проф. А.Н. Козырина. - Система ГАРАНТ, 2008. Режим доступа: Система ГАРАНТ. или территориальные публичные образования; Финансовое право: учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011. - 792 с. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».)

2) коллективные субъекты;

3) индивидуальные субъекты.

Органы государственной власти, являясь коллективными субъектами финансовых правоотношений, выступают в качестве уполномоченных государством органов.

Орган государственной власти можно определить как юридически оформленное, наделенное государственно-властными полномочиями, организационно и хозяйственно обособленное звено государственного аппарата, состоящее из государственных служащих, оснащенное необходимыми материальной базой и финансовыми средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.Осипова, Ю.С. Финансирование деятельности органов государственной власти, ориентированное на результат: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. - С. 151.

Будучи наделенными государством компетенцией в сфере его финансовой деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах. Карасева, М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. - С. 93.

Государственный орган может считаться субъектом финансового правоотношения только при соблюдении следующих условий:

- его деятельность должна быть способом осуществления самой финансовой деятельности государства;

- он должен быть наделен властными полномочиями;

- его действия должны быть определены общегосударственными интересами;

- в ходе этих действий происходит реализация функций государства;

- возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми, Худяков, А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть [Текст]: учебник / А.И. Худяков. - Алматы: ТОО «Баспа», 2001. - С. 129.

Таким образом, основанием для признания государственного органа субъектом финансового правоотношения является наличие у него компетенции в области финансовой деятельности государства, в которой раскрывается финансовая правосубъектность данного органа.

Практически во всех учебниках по финансовому праву указывается, что органами государственной власти, осуществляющими финансовую деятельность государства (обладающими финансово-правовыми статусами), являются три вида органов: представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти и органы судебной власти. См., например, Тосунян, Г.А., Викулин, А.Ю. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы: Учебное пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2002. - 224 с.; Финансовое право России: альбом схем / под ред. проф. А.Н. Козырина. - Система ГАРАНТ, 2008. [Электронный ресурс]. Режим доступа: Система ГАРАНТ; Финансовое право: учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011. -792 с. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «Консультант Плюс»; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - 604 с.

Исходя из данной классификации, попытаемся рассмотреть роль и значение органов таможенных органов как исполнительных органов государственной власти в механизме образования, распределения и использования публичных денежных фондов.

Прежде всего, представляется необходимым сформулировать понятие «таможенные органы».

Несмотря на то, что таможенные органы существуют в России на протяжении многих лет, до настоящего времени в отечественной науке не существует общепринятого определения таможенных органов.

К.К. Сандровский полагает, что «таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов». На сегодняшний день данное определения является не совсем точным, так как перемещение товара осуществляется не через государственную границу, а через таможенную границу Таможенного союза.

Б.Н. Габричидзе и Н.А. Суслов полагают, что таможенные органы - «это органы исполнительной власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующими от имени государства и наделенными правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и других взаимосвязанных с ним областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности» Габричидзе, Б.Н., Суслов, Н.А. Таможенные органы Российской Федерации: правовой статус и пути его совершенствования // Государство и право. 1995. №3. С. 24..

Таможенные органы И.В. Тимошенко определяет как «государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела».Тимошенко, И.В. Таможенное право России: курс лекций. Общая часть - М.: Издательство ПРИОР», 2001. - С. 53.

Ряд исследователей рассматривают не таможенные органы как таковые, а именно таможенные органы Российской Федерации.

Так, согласно Е.В. Труниной, таможенный орган Российской Федерации - это федеральный орган исполнительной власти со статусом правоохранительного органа, осуществляющий функции контроля и надзора в сфере таможенного дела, специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, а также по обеспечению в пределах своей компетенции государственной безопасности. Трунина, Е.В. Таможенные органы Российской Федерации в системе государственного управления (монография) / Е.В. Трунина. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. - С. 21. С данным определением невозможно согласиться, так как в нем не отмечена одна из основных, на наш взгляд, функция таможенных органов Российской Федерации - фискальная.

Представляется, что наиболее соответствует целям данного исследования определение, сформулированное О.Ю. Бакаевой, которая определяет таможенные органы Российской Федерации как «федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющие правоохранительную и финансовую деятельность в области таможенного дела с помощью присущих им форм и методов деятельности». Бакаева, О.Ю., Матвиенко, Г.В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М.: Юристъ, 2005. - С. 120. Финансовая деятельность выделена здесь в качестве одного из направлений деятельности, что говорит о возможности быть субъектами финансовых правоотношений в сфере таможенного дела.

Д.Н. Бахрах формулирует отличие системы таможенных органов от других субъектов административного надзора, отмечая, что таможенная служба наряду с защитными решает и экономические (фискальные) задачи. Дуализм решаемых ею ролей обусловил и дуализм ее социальных ролей. Подобный дуализм таможенного права предопределен основными функциями таможенного механизма - фискальной и регулятивной. Козырин, А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: Сравнит.-правовое исслед.: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1994. - С. 30.

Почва для такого утверждения возникла сравнительно недавно, так как во времена государственной монополии на внешнюю торговлю взимание таможенных пошлин носило вспомогательную роль в деятельности таможенных органов. Однако после отмены государственной монополии, единых цен на экспортно-импортные товары роль тарифного регулирования значительно возросла и позволяет говорить о дуализме деятельности таможенных органов Российской Федерации.

Финансовая деятельность государства неизбежно выходит за рамки принадлежащих государству денежных фондов, государство вторгается в частную собственность, в частные финансы, привлекая особыми, принадлежащими ему методами денежных средств граждан и предприятий для сосредоточения их в денежных фондах государства. Ивлева, М.Ф. Пределы и механизмы правового регулирования государственных и частных финансов. Цит. по Бакаева, О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. - С. 53 - 54. При этом в отличие от частных финансов, целью которых выступает получение прибыли, наличие публичных финансов обусловлено задачей покрытия расходов.

Итак, государство обладает исключительным суверенным правом, таможенной регалией, - облагать платежом товары, ввозимые в страну или вывозимые из нее.

Вступая в определенные взаимоотношения с субъектами внешней торговли, таможенные органы, в рамках проводимой государством финансовой политики, претендуют на получение от этих субъектов определенных финансовых ресурсов, то есть выступают субъектами финансовых правоотношений. В связи с функционированием финансов государство наделяет таможенные органы специальной компетенцией и уполномочивает их на осуществление публичной финансовой деятельности. Это позволяет говорить о том, что таможенные органы обладают финансово-правовым статусом.

Для того чтобы сформулировать понятие финансово-правового статуса таможенных органов, необходимо проанализировать подходы к определению финансово-правового статуса как видового понятия.

Следует отметить, что в юридической науке до сих пор не выработан единый подход к определению понятия финансово-правового статуса. Однако не вызывает сомнения, что категория «финансово-правовой статус» выступает как комплексное явление, включающее ряд взаимосвязанных между собой элементов. Бакаева, О.Ю. Содержание категории «финансово-правовой статус» (на примере таможенных органов) // Государство и право. 2006. №1. С. 95.

О.В. Дощицина определяет финансово-правовой статус как неразрывную совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности субъекта финансового права, установленную федеральными и региональными правовыми актами, а также локальными актами самого субъекта. Дощицина, О.В. Финансово-правовй статус автономного учреждения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. - C. 31.

По мнению Ю.Л. Смирниковой, категория финансово-правового статуса включает совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий (применительно к компетенции субъектов Российской Федерации). Смирникова, Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.- С. 8.

Г.В. Петрова, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что основу финансово-правового статута составляет система гарантий их деятельности, Петрова, Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. - С. 36.

А.А. Руденко, изучая финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета, приходит к выводу, что под финансово-правовым статусом следует понимать совокупность целей, задач, форм и методов финансовой деятельности субъектов, объема и содержания их финансовых полномочий, функций, а также гарантий и ответственности, характеризующих их правовое положение. Руденко, А.А. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. - C. 29.

В понятие финансово-правового статуса А.А. Комаров включает не только установленную законодательством совокупность прав и обязанностей, но и субъективные права как меру возможного поведения управомоченного лица. Комаров, А.А. Особенности финансово-правового статуса иностранных организаций // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2010. №4. С. 47.

Под финансово-правовым статусом понимают также установленную законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права Крохина, Ю.А. Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2008. - С. 113..

По мнению В.С. Нерсесянца, финансово-правовой статус (положение) - это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 1999. - С. 373.

Ряд ученых исследуют категорию финансово-правового статуса с учетом таможенной специфики.

Так, Д.В. Заседателев рассматривает финансово-правовой статус таможенных органов в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов. Заседателев, Д.В. Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. - С. 148.

О.Ю. Бакаева, полагает, что нормы, закрепляющие финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации, включают гораздо больший круг элементов. По ее мнению, в состав финансово-правового статуса таможенных органов входят:

- компетенция таможенных органов: цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов, функции таможенных органов в процессе финансовой деятельности, а также полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов;

- формы и методы финансовой деятельности таможенных органов;

- гарантии как элемент финансово-правового статуса таможенных органов Бакаева, О.Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование: Монография / Под ред. Н.И. Химичевой. - М.: Статут, 2005. - С. 35 - 36..

Под финансово-правовым статусом таможенных органов О.Ю. Бакаева понимает компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности. Бакаева, О.Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование: Монография / Под ред. Н. И. Химичевой. - М.: Статут, 2005. - С. 35.

На основании анализа рассмотренных подходов к определению финансово-правового статуса выделим совокупность элементов, по средствам которых, на наш взгляд, можно рассмотреть финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации, объединив их в несколько блоков.

1. Целевой блок, включающий цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов.

Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа» Конин, Н.М. Административное право России: Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристъ, 2004. - С. 104..

Целью финансовой деятельности является финансовое обеспечение жизнедеятельности государства и общества.

Цель финансовой деятельности таможенных органов - пополнение доходной части федерального бюджета Российской Федерации.

Общая цель финансовой деятельности - обеспечить финансами государственные программы и иные взаимные интересы общества и государства - достигается в результате постановки, разрешения и исполнения задач по ее реализации.

Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления ставятся, организуются и практически реализуются общественные задачи. Это - аккумуляция, мобилизация или образование, далее - распределение, перераспределение и, наконец, использование или расходование денежных фондов. То есть те основные задачи финансовой деятельности, без которых невозможно последующее выполнение политических, экономических, социальных и других функций государства.

Именно задачи предопределяют главное в содержательном аспекте финансовой деятельности, а именно аккумулировать, распределить и использовать финансовые ресурсы на различные общественные нужды, содержание самого государства и его структурных подразделений.

2. Блок компетенций, включающий полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов, а также функции таможенных органов в процессе осуществления ими финансовой деятельности.

Вступая в финансовые правоотношения от имени и в интересах государства таможенные органы, наделенные соответствующей компетенцией, всегда реализуют властные полномочия. Это означает, что субъекты в таких правоотношениях занимают неравное положение.

Характер правовой связи подчиняющегося и подчиненного субъектов в финансовом правоотношении можно определить как функциональную подчиненность.

Признак функционального подчинения одного из участников финансового правоотношения в сфере собирания, распределения и использования денежных средств государством является основным не только для определения характера взаимосвязи субъектов, но для характеристики финансово-правового метода в целом. Данный признак может быть обозначен как функциональное целевое подчинение субъектов финансовых правоотношений. При этом целевой характер функционального подчинения отражает специфику финансовой деятельности государства Рукавишникова, И.В. Метод финансового права / И.В. Рукавишникова; отв. ред. Н.И. Химичева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. - С. 149..

Некоторые участники финансовых правоотношений испытывают на себе не только функциональное, но и институциональное подчинение, когда в рамках однотипных правовых отношений один и тот же участник может одновременно быть и подчиняющим субъектом, и подчиненным.

Компетенцию можно определить как возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел. Смирникова, Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. - С. 29. Опираясь на данный подход, можем определить финансовую компетенцию таможенных органов как совокупность прав, обязанностей и полномочий в сфере финансовой деятельности.

Термин «полномочие» означает право субъекта на осуществление какой-либо деятельности. Очевидно, что в финансовых правоотношениях таможенные органы обладают властными полномочиям.

Компетенция таможенных органов, таким образом, может быть определена как система властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывно связи между собой. Тимошенко, И.В. Таможенное право России. Ростов н/Д: «Феникс», 2001. - С. 74. Государство предоставляет таможенным органам определенные полномочия для выполнения возложенных на них функций и решения поставленных задач. Полномочия складываются из совокупности прав по отношению к управляемым субъектам и обязанностей перед личностью, обществом и государством.

Никакие иные государственные органы не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции таможенных органов.

При определении функций таможенных органов следует исходить из самого определения функции государственного органа, под которой понимается основное, ведущее направление его деятельности.

Под функциями государственных органов также понимают реализацию компетенций, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их место и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. - С. 62.

Во всем многообразии деятельности таможенных органов А.Н. Козырин выделает три основных направления:

- административное регулирование внешнеэкономических связей;

- собственно финансовая деятельность;

- правоохранительная деятельности.

А.Е. Поляков в зависимости от целей таможенного дела выделяет фискальную, правоохранительную и юридическую деятельность таможенных органов. Поляков, А.Н. Совершенствование управления фискальной деятельностью ФТС России на основе учета взаимодействия рыночных, монетарных и таможенных регуляторов в условиях экономических шоков: Дис. … канд. экон. наук. Москва, 2012. - C. 15.

Фискальная функция многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной. Очевидно, что целей данного исследования также особый интерес представляет именно финансовая деятельность таможенных органов.

При этом под финансовой деятельностью таможенных органов О.А. Шульга понимает «управление финансовыми потоками таможенных органов для достижения результатов их деятельности в тесной взаимосвязи с экономным и эффективным использованием утвержденных бюджетных ассигнований». Шульга, О.А. Совершенствование финансовой деятельности бюджетных организаций (на примере таможенных органов): Научное издание. - М.: Издательство «Спутник +», 2013. - С. 12.

С точки зрения О.Ю. Бакаевой, финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при осуществлении таможенными органами России фискальной и правоохранительной функции в целях обеспечения осуществления таможенного регулирования. Бакаева, О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. - С. 56.

М.В. Карасева отмечает, что в отношениях по поводу получения бюджетных ассигнований, компетенция органа государственной власти не играет никакой роли в его вступлении в финансовое правоотношение. Такого рода правоотношения никак не связаны с властными полномочиями государственных органов, а правосубъектость по получению бюджетных средств обусловлена исключительно их правовым статусом См. подробнее Карасева, М.В. Финансовое правоотношение. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. - С. 119 - 120..

Вместе с тем, как справедливо замечает Э.Д. Соколова, нельзя не учитывать, что «органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета», Соколова, Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. - С. 51. которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с бюджетной классификацией.

Итак, таможенные органы относятся к исполнительным органам государственной власти, осуществляющим финансовую деятельность как часть своей компетенции.

3. Структурно-организационный блок, состоящий из форм и методов финансовой деятельности таможенных органов.

Таможенные органы реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности. Через форму выражаются действия таможенной администрации, входящие в ее компетенцию.

И.В. Тимошенко выделяет правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов. При этом правовые формы деятельности таможенных органов классифицируются ученым по ряду признаков:

а) в зависимости от содержания деятельность подразделяется на правотворческую и правоприменительную;

б) в зависимости от целей использования - на внутренние и внешние формы;

в) в зависимости от способа выражения выделяются словесные и конклюдентные формы деятельности. Тимошенко, И.В. Таможенное право России: курс лекций. Общая часть - М.: Издательство ПРИОР», 2001. С. 115.

Особенность правовых форм деятельности таможенных органов состоит в юридических последствиях для субъектов внешнеэкономических отношений.

К неправовым формам деятельности можно отнести, например, информативно-организационные, как то совещания, заседания, таможенные ревизии субъектов внешнеэкономической деятельности, и материально-технические: использование технических средств в процессе таможенного контроля, подготовка справочных и аналитических материалов.

О.Ю. Бакаева и Г.В. Матвиенко также выделяют две, но иные формы деятельности таможенных органов - правоохранительную и финансовую, Бакаева, О.Ю., Матвиенко, Г. В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М.: Юристъ, 2005. которые, по нашему мнению, скорее являются их функциями.

Методы как совокупность приемов, способов и иных операций целесообразного осуществления всякой деятельности определяет ее содержательный образ. Методы финансовой деятельности ориентированы на практическое обеспечение финансовой политики, а потому носят финансово-правовую направленность. Лукьянова, Т.Г. Финансовая деятельность государства как правовая категория: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. - С. 136.

Под методом финансовой деятельности государства понимается совокупность средств, приемом и способов, используемых при мобилизации и расходовании денежных средств. Финансовое право России: учебное пособие / под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2001. - С. 10.

В процессе финансовой деятельности используется императивный метод финансового права, основанный на властных предписаниях участникам экспортно-импортных операций. Метод отражает значимость для таможенных органов государственных интересов, а также позволяет осуществлять управление финансами.

Направленные на конкретный результат реализации государственной власти в сфере финансов методы финансовой деятельности таможенных органов подчинены решению как общей цели, так и конкретных задач и функций и могут быть разделены на три основные группы: методы мобилизации денежных средств и методы распределения и использования денежных средств, методы осуществления валютного контроля. О.Ю. Бакаева выделяет методы использования денежных ресурсов в отдельную группу. Бакаева, О.Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование: Монография / Под ред. Н.И. Химичевой. - М.: Статут, 2005. - 187 с.

4. Гарантии как элемент финансово-правового статуса.

Гарантии являются одним из важнейших элементов правового статуса, прежде всего потому, что они обеспечивают саму возможность его существования и реализации. Гарантии - это меры, обеспечивающие возможность реализации таможенными органами их полномочий.

5. Ответственность таможенных органов.

Таможенные органы и их должностные лица, выступая в качестве участников финансовых правоотношений, несут ответственность за вред, причиненный вследствие их неправомерных решений, действий или бездействие.

На основании выше изложенного, можно определить финансово-правовой статус таможенных органов как установленные и гарантированные государством полномочия таможенных органов на осуществление ими финансовой деятельности, достижение целей и задачей которой осуществляется посредством использования определенных форм и методов.

Необходимо далее отграничить финансовые правоотношения, в частности по взиманию платежей с участников внешнеторговой деятельности, от иных, в первую очередь административно-правовых.

Наиболее тесно связаны таможенные и финансовые правоотношения. Хотя первые относятся к предмету регулирования административного права, а вторые - к предмету финансового права.

Так, с точки зрения А.Н. Козырина, в самом общем виде отношения, регулируемые таможенно-правовыми нормами, могут быть сведены к двум основным видам:

- административно-правовые отношения, возникающие на основе государственно-властных предписаний и касающиеся в первую очередь различных ограничений на ввоз, порядка совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;

- финансово-правовые отношения, связанные с взысканием таможенных пошлин, сборов, различных импортных налогов Козырин, А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: Сравнит.-правовое исслед.: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1994. - С. 29 - 30.. В качестве фискальных органов таможенные органы взимают таможенные платежи, а также специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, осуществляют контроль за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, а также в рамках своей компетенции принимают установленные законодательством меры по их принудительному взысканию. Кроме того, в поток денежных средств, поступающих в федеральный бюджет, вливаются и финансово-правовые санкции, налагаемые при совершении нарушений таможенных правил.

Таможенные отношения, будучи предметом регулирования норм различных отраслей права (в первую очередь административного и финансового), вместе с тем обладают известным единством, обусловленным общностью целей и задач таможенного регулирования Финансовое правоотношение, как и административное, в данном случае таможенное, является вертикальным, императивным, отношением власти, имеют сходную структуру, а состав их участников совпадает почти полностью. Вышестоящим субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями в таможенных и финансовых правоотношениях в Российской Федерации, является Федеральная таможенная служба.

Таким образом, можно говорить о том, что таможенные органы Российской Федерации, участвуя в финансовых правоотношения, с одной стороны, формируют значительную часть федерального бюджета государства, выступая администраторами доходов. С другой стороны, финансирование деятельности данных государственных органов осуществляется за счет средств того же федерального бюджета, и в указанных финансовых правоотношениях таможенные органы выступают в качестве распорядителей и получателей средств бюджета.

Глава 2. Таможенные органы Российской Федерации: организационно-правовые основы

2.1 Система таможенных органов Российской Федерации

Различные аспекты деятельности и правового статуса таможенных органов неизменно привлекают внимание отечественных исследователей в силу своего весомого прикладного значения в системе государственного управления. См., например, Алексеев, С.И. Таможенная служба как институт развития и обеспечения безопасности экономики страны: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2005. - 173 с.; Бахрах, Д.Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. 1995. №3. С. 22 - 29; Волков, Р.А. Таможенные органы в системе валютного контроля: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. - 177 с.; Габричидзе, Б.Н. Таможенная служба в Российской Федерации [Текст] / Б.Н. Габричидзе, В. Е. Зобов - М.: Юридическая литература, 1993. - 206 с.; Лодыженский, К.Н. История русского таможенного тарифа. Исследование Константина Лодыженского. СПб.: Типография В.С. Балашева, Екатерин. кан., №78, 1886. - 416 с.

В России начало таможенной службе в 1653 году положил государь Алексей Михайлович, подписав Именной указ «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием по сколько взято и с каких товаров». А через 300 с лишним лет Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 года №161 «О Государственном таможенном комитете РСФСР» Указ Президента РСФСР от 25 октября 1991 года №161 «О Государственном таможенном комитете РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. №44. Ст. 1479. в России был образован Государственный таможенный комитет (с 2004 года преобразован в Федеральную таможенную службу) и именно этот день объявлен Днем Российского таможенника. Указ Президента РФ от 4 августа 1995 года №811 «Об установлении Дня таможенника Российской Федерации» // Российская газета. №153. 09.08.1995.

Вся история таможенной службы показывает, что она играла большую роль и занимала важное место в государственном механизме. Это объясняется тем обстоятельством, что таможенные органы были призваны решать прежде всего фискальные задачи, стоявшие перед Российским государством. Таможенные платежи на всем протяжении современной истории России играют особую фискальную роль, обеспечивая от четверти до трети поступлений в доходную часть федерального бюджета.

И в настоящее время полная либерализация внешней торговли Российской Федерации в силу ряда объективных факторов невозможна, государство не готово к отмене экономических барьеров на торговых путях. Поэтому функция пополнения федерального бюджета для таможенных органов представляется очень важной. Не случайно, таможенную службу с полным основанием называют «донором бюджета» Изюмченко, Г.В. Повышение эффективности работы таможенных органов по наполнению федерального бюджета // Роль и место таможенной службы России в развитии экономики и обеспечения экономической безопасности в условиях глобализации внешней торговли: Тезисы докладов науч.-практ. конференции. М., 2001. - С. 122, цит. по Бакаева, О.Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование: Монография / Под ред. Н.И. Химичевой. - М.: Статут, 2005. - С. 60. - одним из основных источников поступлений денежных средств в федеральный бюджет сегодня являются доходы, деятельность по мобилизации которых осуществляется таможенными органами Российской Федерации.

Развитие внешнеторговых связей российской экономики немыслимо без эффективной деятельности органов исполнительной власти, регламентирующих и реализующих полномочия в сфере таможенного дела.

Согласно п. «ж» ст.71 Конституции Российской Федерации, как уже было отмечено, таможенное регулирование в нашем государстве отнесено к ведению Российской Федерации. Развитие интеграционных процессов в мировой экономике внесло много нового в таможенную политику и практику многих государств, не обошли стороной данные процессы и Российскую Федерацию. Создание Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в составе Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан (далее - Таможенный союз) и вступление в силу в 2010 году Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года №17) Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года №17) // Собрание законодательства РФ. 2010. №50. Ст. 6615 (далее - ТК ТС) существенно изменило порядок правового регулирования отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.

Генеральным соглашением по тарифам и торговле General agreement on tariffs and trade [Электронный ресурс] таможенный союз определяется как замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией, в результате которой пошлины и другие ограничительные мероприятия по регулированию торговли будут отменены в отношении практически всей торговли между составными территориями союза, или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и одни и те же пошлины и другие мероприятия по регулированию торговли будут применяться каждым из членов союза к торговле с территориями, не входящими в союз (ст. XXIV пар. 8a).

Таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства Таможенного союза, - в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза.

Статьей 3 ТК ТС установлена трехуровневая структура таможенного законодательства Таможенного союза: на верхнем уровне - ТК ТС, наделенный высшей юридической силой среди всех актов таможенного законодательства; далее по убыванию юридической силы следуют международные договоры государств - членов Таможенного союза, и, наконец, решения наднационального органа Таможенного союза.

Как было отмечено выше, в части, не урегулированной таможенным законодательством Таможенного союза, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства Таможенного союза, таможенное регулирование осуществляется в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза. Подобной нормой ТК ТС фактически установлено направление по постепенному переходу на преимущественно наднациональный и международно-правовой уровни регулирования. Это также свидетельствует о том, что правовые основы деятельности таможенных органов, в том числе и в финансовой сфере, могут содержаться как в нормах таможенного законодательства Таможенного союза, так и в правовых актах национального законодательства Российской Федерации.

Здесь следует оговориться, что присоединение Российской Федерации 22 августа 2012 года к Всемирной торговой организации (далее - ВТО) накладывает на наше государство дополнительную обязанность: правовые нормы, закрепленные соглашениями ВТО, должны стать нормами национального законодательства без каких-либо изъятий, исключений и модификаций. При этом в силу п.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Самостоятельную ступень в иерархии органов Таможенного союза на уровне государств - участников составляют таможенные органы государств - членов Таможенного союза. В ТК ТС таможенные органы пп. 30 п.1 ст.4 определены как таможенные органы государств - членов Таможенного Союза.

Теоретики, рассматривающие возникновение государства, помимо различного ряда факторов, связывают его с необходимостью осуществления функции управления обществом и аккумулирования средств для выполнения этой функции. Осипова, Ю.С. Финансирование деятельности органов государственной власти, ориентированное на результат: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. - С.20. При этом задачи и функции государства реализуются через функционирование его механизма, охватывающего все органы, непосредственно олицетворяющего его реальное материальное воплощение. Основным элементом механизма государства выступают его государственные органы. Представляется, именно с этим связана норма, п.2 ст.6 ТК ТС, в силу которой система таможенных органов, их права, обязанности и ответственность определяются именно национальным законодательством государств - членов Таможенного союза.

Приведем краткую характеристику системы таможенных органов государств - членов Таможенного союза.

В Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) // Собрание законодательства РФ. 2011. №32. Ст. 4810. ратифицированной Российской Федерацией, Федеральный закон от 3 ноября 2010 года №279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года» // Российская газета. №253. 10.11.2010. понятие «таможенный орган» означает административное подразделение таможенной службы, компетентное в совершении таможенных формальностей, а также здания, сооружения или другие территории, определенные для этой цели компетентными органами.

В таможенном законодательстве Таможенного союза, национальном законодательстве Российской Федерации и Республики Беларусь не содержится понятия таможенных органов. Некоторое подобие легального определения данной дефиниции содержится в законодательстве о таможенном деле Республики Казахстан. Так, в соответствии со ст. 6. Кодекса Республики Казахстан от 30 июня 2010 года №296-IV «О таможенном деле в Республике Казахстан» Кодекс Республики Казахстан от 30 июня 2010 года №296-IV «О таможенном деле в Республике Казахстан» (Таможенный кодекс) // Казахстанская правда. 02.07.2010. №169-170 (26230-26231); 03.07.2010. №171-173 (26232-26234). (далее - Таможенный кодекс Республики Казахстан) таможенные органы Республики Казахстан - это государственные органы, в пределах своей компетенции осуществляющие реализацию таможенного дела в Республике Казахстан, а также выполняющие иные полномочия, предусмотренные законодательством Республики Казахстан. Однако подобное определение не носит сущностный характер, а фактически очерчивает сферу деятельности данных государственных органов.

В Российской Федерации установление правовых и организационных основ деятельности таможенных органов Российской Федерации поименовано среди предметов регулирования Федерального закона от 27 ноября 2010 года №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» Федеральный закон от 27 ноября 2010 года №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Российская газета. №269. 29.11.2010. (далее - Федеральный закон №311-ФЗ). Система таможенных органов Российской Федерации установлена ст. 10 указанного акта.

В Республике Беларусь система таможенных органов, порядок обеспечения их деятельности и места нахождения регулируются главой второй вступившего в силу 23 апреля 2014 года Закона Республики Беларусь от 10 января 2014 года №129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь от 10 января 2014 года №129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь заменившего собой ранее действующий Таможенный кодекс Республики Беларусь 4 января 2007 года №204-З. Таможенный кодекс Республики Беларусь 4 января 2007 года №204-З (утратил силу) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь

В Республике Казахстан система таможенных органов установлена ст. 6 Таможенного кодекса Республики Казахстан.

Анализ положений данных нормативных правовых актов свидетельствует, что наиболее полную и всестороннюю регламентацию правового статуса таможенных органов содержит Закон Республики Беларусь №129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь».

Под системой таможенных органов принято понимать иерархически построенную совокупность таможенных органов в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними едиными целями и задачами в области таможенного дела. Бакаева, О.Ю., Матвиенко, Г.В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М.: Юристъ, 2005. - С. 124.

По сути, действующая ныне четырехзвенная система таможенных органов Российской Федерации была закреплена Таможенным кодексом 1993 г. Таможенным кодексом СССР 1991 года была утверждена 3-звенная система таможенных органов, в которую входили:

1) Таможенный комитет СССР;

2) региональные таможенные управления (РТУ) СССР;

3) таможни СССР. Сегодня систему таможенных органов Российской Федерации составляют:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (в настоящий момент - это Федеральная таможенная служба (ФТС России);

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты.

А.К. Булатов формулирует качества, присущие системе таможенных органов Российской Федерации:

- функциональная общность: все они - от ФТС России до таможенного поста - осуществляют таможенное дело, выполняя единые по содержанию функции, приводят в жизнь единую таможенную политику;

- организационное взаимодействие и взаимосвязи таможенных органов. Каждый таможенный орган из совокупности таможенных органов взаимосвязан с другими выше и нижестоящими таможенными органами и звеньями;

- единство системы таможенных органов Российской Федерации, обусловленное единством целей и задач системы таможенных органов, единством таможенной политики, единством таможенной территории, единством таможенного законодательства, единством выполняемых функций. Взятые в целом, они конкретизируют содержание конституционного принципа - единства, закрепленного в ч.1 ст.8 Конституции Российской Федерации;

- целостность: взаимосвязь и взаимозависимость таможенных органов друг от друга при достижении общих целей, реализации функций;

- наличие уровней и иерархия уровней;

- структурная организация системы и др. См. подробнее Булатов, А. К. Таможенные органы Российской Федерации: административно-правовой статус: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. - С. 73 - 75.

Систему таможенных органов Республики Беларусь образуют:

1) Государственный таможенный комитет Республики Беларусь (далее - ГТК Республики Беларусь);

2) таможни;

3) государственные учреждения, создаваемые для обеспечения выполнения функций, возложенных на таможенные органы.

Отметим, что ранее система таможенных органов имела двухуровневую структуру и не включала в себя третье звено - государственные учреждения, создаваемые для обеспечения выполнения функций, возложенных на таможенные органы.

ГТК Республики Беларусь возглавляет единую систему таможенных органов Республики Беларусь. Взаимоотношения в системе таможенных органов государства основываются на принципе сочетания централизации и децентрализации. Централизация выражается в строгой иерархической подчиненности и подконтрольности нижестоящих органов системы таможенных органов вышестоящим. Децентрализация проявляется в наличии у каждого таможенного органа строго определенной компетенции по осуществлению таможенного дела на подведомственной ему территории и сочетании единого централизованного руководства с инициативой и ответственностью нижестоящих таможенных органов за выполнение возложенных на них функций.

Статьей 6 Таможенного кодекса Республики Казахстан в Республике Казахстан установлена единая шестиуровневая система таможенных органов, в которую входят:

1) уполномоченный орган в сфере таможенного дела - Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан (далее - КТК МФ РК);

2) территориальные подразделения уполномоченного органа в сфере таможенного дела (по областям, городам республиканского значения, столице);

3) таможни;

4) таможенные посты;

5) контрольно-пропускные пункты на таможенной границе Таможенного союза;

6) специализированные таможенные учреждения (таможенный информационно-вычислительный центр, таможенные лаборатории, кинологические, учебно-методические, научно-исследовательские и др.).

Принцип единой системы таможенных органов конкретизирует содержание одного из основополагающих принципов конституционного устройства Республики Казахстан - единого экономического пространства, закрепленного в ст.2 Конституции Республики Казахстан.

Заметим, что принципы деятельности таможенных органов не закреплены только в законодательстве Республики Беларусь. В силу ст.7 Таможенного кодекса Республики Казахстан, деятельность таможенных органов строится на принципах:

1) законности;

2) обеспечения прав, свобод и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;

3) равенства всех перед законом;

4) гласности.

Статьей 11 Федерального закона №311-ФЗ помимо указанных сформулированы еще пять принципов, а именно:

1) единства системы таможенных органов и централизованного руководства;

2) профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов;

3) единообразия правоприменительной практики при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций;

4) недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела;

5) совершенствования таможенного контроля, применения современных информационных технологий, внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах - торговых партнерах Российской Федерации.

Представляется, что принципы деятельности таможенных органов государств - членов Таможенного союза как руководящие идеи должны быть закреплены на уровне таможенного законодательства, в ТК ТС.

...