Экологический фактор в современном экономическом развитии Казахстана

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему «Экологический фактор в современном экономическом развитии Казахстана»

Москва, 2013

ВВЕДЕНИЕ

Переход на рыночные отношения в экономике Казахстана и ориентация многих предприятий на внешние рынки определяет актуальность применения общепринятых в мировой практике инструментов управления охраной окружающей среды -- экологического менеджмента, экологического аудита и экологической сертификации, которые могут представлять интерес и для отечественной практики государственного регулирования природопользованием.

Для обеспечения гарантированного уровня природоохранной деятельности, соответствующего международным требованиям и требованиям национального законодательства, необходимы построенные по определенным принципам структурированные системы управления охраной окружающей среды, которые должны быть интегрированы в общую деятельность по административному управлению, обеспечивающую конкурентоспособность продукции, финансовую стабильность и достижение других целей экономического благополучия предприятий в условиях открытой рыночной экономики.

Причем такие системы должны быть достаточны для обеспечения уверенности в том, что деятельность предприятий не, только в настоящее время в полной мере соответствует, но и в перспективе будет соответствовать требованиям экологической безопасности, т.е. они должны гарантировать устойчивое развитие предприятий с точки зрения воздействия на окружающую среду. экономический экологический охрана природный

Исходя из приоритетов «Стратегии 2050» Казахстана, с целью гармонизации и экологизации проблем взаимоотношения общества и окружающей среды законодательством РК утверждены соответствующие меры сбалансированного использования природных ресурсов.

Международные экологические Конвенции Организация Объединенных Наций (ООН), ориентированы на модели состояния окружающей природной среды в связи с социально-экономическими факторами природопользования и устойчивого развития.

По справедливому заключению Мартина Вильямса устойчивое развитие любого социума, республики, государства, должно опираться на теорию относительности Эйнштейна, где обоснована математическая формулировка взаимоперехода массы и энергии. М. Вильямс также напоминает природопользователям, что масса и энергия - единая сущность законов классической физики - законов термодинамики, являющихся первоосновой возможностей и пределов устойчивого, сбалансированного использования природных ресурсов.

Настоящий период экологизации природопользования и социально-экономической среды в условиях почти повсеместной нарушенности природной среды можно считать одним из этапов накопления необходимых данных для системы оценки, управления и принятия решений на государственном и административно-региональном уровне. Следующий шаг требует совершенствования обобщения и позитивных и негативных характеристик состояния природы по областям и районам, системы наблюдений и контроля, а при необходимости сокращения изъятия природных ресурсов и поиска экономических выгод через альтернативные источники устойчивого развития. EXPO-2017

Управление сложными системами требует интегрированного подхода, когда ресурсы используются с максимальной социальной, экономической и экологической пользой.

Целью данной работы является разработка и предложение комплексной модели экологического управления для устойчивого развития РК.

Для выполнения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

а) подробный анализ существующей системы управления ООС;

б) диагностика потенциала для планирования устойчивого развития, с учетом социально-экономических факторов;

в) анализ экспертных данных с учетом экологической емкости регионов;

г) совершенствование системы управления качеством окружающей среды, в том числе:

совершенствование законодательной базы и внедрение механизмов стимулирования предприятий отрасли, снижающих эмиссию в окружающую среду; развитие единой системы производственного мониторинга окружающей среды

Работы данного научного направления следует рассматривать как первый шаг по контролю состояния окружающей среды на пути устойчивого развития регионов Казахстана. Все результаты научного исследования могут быть использованы в работе МООС РК по следующим направлениям:

· организация и совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды,

· согласование государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ и планов социально-экономического развития;

· эффективному природопользованию и сохранению природных ресурсов на основе единого подхода к управлению территориями, относящимися к целостным экологическим системам;

· координация работы по просвещению, пропаганде и распространению информации в сфере охраны окружающей среды и устойчивого развития.

При выполнении работы автор стремился к анализу существующих литературных источников по данной проблеме, доступных в Национальной библиотеке Республики Казахстан (г.Астана), ознакомился с новейшими разработками научно-исследовательских институтов Республики Казахстан, с благодарностью использовал идеи, высказанные учеными, читающими лекции в Высшей школе экономики по исследуемой тематике.

ГЛАВА 1. СУЩЕСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ООС В РК

1.1 Государственная политика по ООС

Государственная экологическая политика представляет собой генеральную линию действий, систему мер в области управления природопользованием и охраной окружающей среды, придание определенной направленности эколого-экономическим процессам в соответствии с целями, задачами, интересами страны [25]. Включает нормативно-правовую, структурную, финансово-кредитную, инвестиционную, социальную, внешнеэкономическую, научно-техническую и инновационную, образовательную, налоговую, бюджетную, информационную составляющие экологической политики. Для экологической политики республики Казахстан, как политики переходного периода, характерным является «...трансформация плановой экономики в рыночную, конкурентоспособную» [26].

Экономический рост в РК в течение последних лет создает предпосылки для улучшения ситуации в этой сфере. Природный потенциал страны является частью национального богатства страны и планеты. В Казахстане осуществляются процессы перехода к рыночным методам вовлечения природных ресурсов. В соответствии со статьей 31 Конституции РК важнейшим направлением государственной политики является охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья граждан. Основными целями государственной политики в области рационального природопользования и охраны окружающей среды в Стратегии 2050 являются стабилизация и улучшение качества окружающей среды, обеспечение благоприятной среды обитания человека, сохранение природных ресурсов для будущих поколений [27]. EXPO -2017

Понимание того, что успех социально-экономических преобразований во многом зависит от проводимой в стране экологической политики, нашло отражение в правительственных решениях и в утвержденной Президентом Республики Казахстан Долгосрочной стратегии развития страны до 2050 года и ее составной части - Стратегии "Экология и природные ресурсы - 2050", принятой в 1996 г, и усовершенствованной в 2012 г.

Главная цель Долгосрочной экологической стратегии - это гармонизация взаимодействия окружающей среды и общества, а также создание экологически благоприятной среды обитания. Для достижения намеченной цели выбраны четыре приоритетных направления: создание экологически безопасной окружающей среды, сохранение разнообразия животного и растительного мира, сбалансированное использование природных ресурсов, и соответственно, экологическое просвещение.

1.2 Оценка институциональной основы

Реализация политики по охране окружающей среды возлагается на существующую систему государственных органов, подразделяющихся на органы представительной (Парламент, Маслихаты), исполнительной (Правительство Республики Казахстан, министерства, Акиматы) и судебной власти.

Функцию создания правовых основ природопользования и управления качеством природной среды в стране выполняет Парламент РК. Управление состоянием окружающей среды осуществляется Правительством РК через его центральные исполнительные органы, в частности, Министерство охраны окружающей среды, а также - в не меньшей степени: Министерство экономики и бюджетного планирования, Министерство энергетики и минеральных ресурсов, Министерство нефти и газа, Министерство сельского хозяйства и Агентство по управлению земельными ресурсами. Правительство и местные органы власти устанавливают порядок охраны и использования компонентов природной среды, утверждают ставки платежей за использование ресурсов, регулируют деятельность природопользователей в соответствии с законодательством, осуществляют мероприятия по воспроизводству биологических ресурсов. [26]

МООС имеет четыре республиканских государственных учреждения (РГП):

* Республиканское государственное предприятие «Информационно-аналитический центр» (разработка государственных экологических кадастров, реализация природоохранных проектов, информационная и аналитическая работа, издательская деятельность и др.).

* АО «Казаэросервис» (своевременное и точное обеспечение метеорологической информацией судов гражданской авиации и наземных служб, работы по улучшению качества предоставляемой информации и профессиональных навыков сотрудников для обеспечения максимальной безопасности полетов на территории Республики).

* Республиканское государственное предприятие «Казгидромет» (гидрометеорологический и экологический мониторинг, в том числе за опасными и стихийными гидрометеорологическими явлениями. Занимается подготовкой и выпуском метеорологических, гидрологических, морских и агрометеорологических прогнозов, прогнозов неблагоприятных метеорологических условий, способствующих загрязнению воздушного бассейна, предоставляет данные о состоянии погоды и климата с целью обеспечения безопасности, благосостояния и защиты собственности всех граждан, а также устойчивого экономического развития Республики).

* Республиканское государственное предприятие «КазНИИ экологии и климата» (научная деятельность в области гидрологии, метеорологии, агрометеорологии и климатологии, загрязнения окружающей среды (воздуха, почвы, воды), изменения климата и озонового слоя, активно развивает исследования в области экологии, результаты исследований и разработки института используются государственными и негосударственными организациями для разработки перспективных планов развития различных сфер экономики и хозяйственного освоения территорий).

В регионах Казахстана - в каждой области и городах Алматы и Астана - при Акиматах функционируют управления природных ресурсов и регулирования природопользования, не относящиеся к структуре МООС РК. Они являются государственными органами, уполномоченными на выполнение функций государственного управления и контроля в области регулирования природопользования и охраны окружающей среды на вверенных им территориях. Они финансируются из местного бюджета, являются некоммерческими организациями, обладающими статусом юридического лица, созданы с целью администрирования местных экологических программ, реализации политики государства в области охраны окружающей среды.

Необходимо отметить, что в настоящее время на территории Казахстана существует опыт создания консультационно-совещательного органа, работающего на уровне бассейна - Бассейновый совет.

Бассейновые советы созданы в восьми речных бассейнах в соответствии с Водным Кодексом РК и при поддержке проекта ПРООН «Национальный план Интегрированного Управления Водными Ресурсами (ИУВР)». Одним из компонентов проекта является -Создание Бассейновых Советов в восьми речных бассейнах.

Важнейшим компонентом ИУВР является обеспечение широкого вовлечения и участия заинтересованных сторон, что обеспечивается созданием Бассейновых советов (БС):

* Отработка подходов к управлению на основе участия-- «сверху-вниз», «снизу-вверх»

* Разработка и согласование учредительных документов

* Целевая работа с НПО и другими общественными группами с целью обеспечения реального участия НПО/общественных групп в составе и работе БС

* Организация процесса обучения членов БС, в частности по подготовке и проведению заседаний БС

* Регулярные заседания БС

* Активная работа со средствами массовой информации с целью повышения эффективности работы БС

Первое заседание Урало-Каспийского бассейнового совета состоялось осенью 2007 года. Извлеченными уроками по созданию БС можно считать:

* Необходимость предварительной информационно-разъяснительной работы с представителями заинтересованных сторон

* Необходимость учета специфики каждого речного бассейна

* НПО не всегда заинтересованы участвовать в работе БС

* Низкий организационный потенциал БВУ

* Отсутствие у БВУ материальных средств для проведения мероприятий

Как показывает практика, Бассейновые советы не могут быть инструментом для достижения целей устойчивого развития на уровне бассейна. В центре внимания БС находится вода, водные ресурсы, что не позволяет БС обратить внимание на другие секторы. «Хозяином» БС является Комитет Водных Ресурсов Министерства Сельского Хозяйства РК, что приводит к лоббированию интересов, прежде всего, водного сектора.

Таким образом, институциональная структура по ООС в Казахстане сложилась за последние несколько лет и уже существенно не меняется. Исключением является то, что МООС взят курс на управление по бассейновому принципу, что отвечает целям Концепции РК по переходу к устойчивому развитию до 2024 года. Для этого территориальные подразделения МООС сформированы в каждом из восьми речных бассейнов, предполагается, что и управление ООС будет строится не по административным границам областей, а по естественным границам речных бассейнов. Основным институтом в области ООС остается МООС и его территориальные подразделения. В то же время имеется частичная неясность разделения полномочий между последними и управлениями природных ресурсов и регулирования природопользования при Акиматах, действия которых территориально строятся в обычных административных границах.

1.3 Нормативно-правовые рамки

Деятельность по охране ООС регулируется следующими Законами РК:

· Конституция Республики Казахстан

· Об охране здоровья граждан

· Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира

· О ветеринарии

· О лицензировании

· О недрах и недропользовании

· О нефти

· О радиационной безопасности населения

· О ратификации договора экологического центра Центральной Азии

· О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения

· О стандартизации

· О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

· Об административных нарушениях

· Об использовании атомной энергии

· Об обязательном экологическом страховании

· Об особо охраняемых природных территориях

· Об энергосбережении

Кодексами РК:

· Экологический кодекс

· Водный кодекс

· Земельный кодекс

· Лесной кодекс

· Уголовный кодекс

· Налоговый кодекс

· Таможенный кодекс

· Гражданский кодекс

Экологическое нормирование будет использовать целевые показатели качества ОС, а также значительно сокращается список нормируемых веществ, в который сейчас входит около 1500 различных ПДК, а предусматривается около 30, их перечень будет устанавливаться Правительством РК; для учета природопользователей и выданных разрешений вводится государственный реестр природопользователей, взаимодействующий с реестром налогоплательщиков; введены нормы по праву собственности на отходы, его переходу от одного собственника другому и к государству, а система классификации и нормирования отходов приведена в соответствие с Базельской Конвенцией и директивами Евросоюза. Экокодексом в систему расчета ущерба вводится понятие прямых методов, а для более целенаправленного расходования бюджетных средств вводится механизм конкурса природоохранных проектов. В Экокодексе предусматриваются понятия «экологической марки», «знака экологически чистой продукции», а также задачи и объекты экологической маркировки.

Все нововведения еще не вступили в силу, но, очевидно, что их введение прогрессивно скажется на управлении качеством окружающей среды, особенно, в свете перехода на бассейновый принцип управления. Хотя все это потребует разработки и создания механизмов внедрения многих новых подходов к управлению охраной окружающей среды в стране, а это, как показывает опыт многих стран, длительный процесс.

1.4 Координация по управлению ООС (межведомственная и межсекторальная)

В РК работает межведомственная комиссия по вопросам стабилизации качества окружающей среды. В поле ее деятельности - рассмотрение наиболее актуальных экологических проблем, таких как проблемы чистоты Каспия, проблемы гибели тюленей, состояния хвостохранилищ, шламоотвалов, загрязнение р. Илек и др.

Надведомственный государственный контроль в области ООС осуществляется согласно статей принятого в стране Экокодекса. МООС РК принята практика подписания меморандумов о взаимопонимании и взаимодействии с крупными природопользователями республики и Акиматами областей, где предприятия-участники берут на себя обязательство по соблюдению экологических требований, действующих стандартов, условий и нормативов качества ОС.

МООС РК проявляет инициативу и по внедрению международных стандартов качества продукции - ИСО-9000 и систем управления окружающей средой ИСО-14000, путем включения этих мероприятий в совместные меморандумы, также в рекомендации проводимых проверок.

В целом подписано и находится на постоянном контроле более 10 меморандумов с крупными предприятиями черной и цветной металлургии, нефтегазодобывающей промышленности, теплоэнергетики. Анализ их выполнения показал, что меморандумы - это новый диалог с природопользователями, который ставит вопросы ООС приоритетными при осуществлении хозяйственной деятельности.

В рамках заключенного в 2003 г. Меморандума о взаимопонимании и сотрудничестве в области ООС между МООС и Акиматом г. Алматы, а также крупными предприятиями ЗАО «КазТрансГаз», ОАО «ПетроКазахстан Кумколь Ресорсез», ОАО «Испат-Кармет», ОАО «Корпорация «Казахмыс» и др., продолжен контроль выполнения принятых обязательств по улучшению состояния ОС. Важной составляющей межотраслевой и межсекторальной координации следует считать создание и начало функционирования Совета по устойчивому развитию при Премьер-Министре РК, в котором МООС играет роль рабочего органа. Было проведено несколько заседаний этого органа, важнейшим из которых явилось обсуждение Концепции перехода РК к УР, которую впоследствии подписал Президент РК. Хочется надеяться, что в деятельности СУР в будущем будет настойчивее проявляться межсекторальный и межотраслевой характер принятия решений по ООС и УР. Анализ практики вовлечения общественности в процесс принятия решений по ООС показывает, что она пока еще слабо эффективна и недостаточна. При МООС существует общественный Совет, однако его деятельность все еще недостаточно прозрачна, в частности, о его деятельности отсутствует какая-либо информация на Веб-сайте МООС, неизвестен список его членов, отсутствует и программа его работы. Складывается мнение о том, что данный Совет при МООС скорее номинальный, чем реально работающий. Хотя в стране при структурах территориальных органов ООС кое-где созданы действенные общественные советы, например, при Территориальном управлении г. Астаны. Здесь общественный Совет имеет свой Устав, регламент и план работы.

В целом, подытоживая деятельность по межотраслевой и межсекторальной координации в деле ООС, следует отметить, что в дальнейшем следует сфокусировать такую координацию на проблемах построения эффективного потенциала для решения проблем, которые требуют вмешательства на межсекторальном и межотраслевом уровнях. Проблемы межсекторального и межотраслевого взаимодействия особенно актуальны при разработке новых Программ и Планов по ООС и УР. Следовало бы сосредоточить усилия на повышении эффективности такого планирования при взаимодействии различных отраслей и секторов. [30]

1.5 Общая экологическая информационная база

В соответствии с поставленными задачами и масштабами региональных эколого-географических исследований необходимо иметь блок эколого-географической информации, в котором систематизируются различные сведения о природных явлениях и процессах в виде качественных и количественных характеристик, пригодных для эколого-географических интерпретаций.

Экологически значимая информация для целей создания базы данных любого региона охватывает обширный объем статистических, географических, природно-хозяйственных, практических и научно-методических, социально-экономических и управленческих ведомственных сведений, а также открытых публикаций по экологическим вопросам природопользования.

Основная цель информационной базы - упорядочение системы управления экологического состояния природной среды, что требует совершенствования и унификации информационных материалов, в том числе фоновой, оперативной и электронной (векторной) основы и формы представления информации.

Значимость экологической информации рассматривается, прежде всего, как совокупность объективных оценочных характеристик природных объектов. Например, на уровне экосистем - это полнота сведений по компонентам природной среды и биоты, их итоговому (общему) функционированию, устойчивости к внешним воздействиям, ущербности при антропогенных нарушениях и ЧС, репрезентативности и значимости на глобальном, национальном и местном уровне и т.п.

Велика роль экологического картографирования (обзорное, тематическое, целевое проектное, прогнозное), предполагающего синтез знаний по экологии, природопользованию и функционированию природных, природно-антропогенных и социальных систем.

Организация базы и сбора данных основывается на исполнении Единой системы мониторинга и предполагает:

· Открытость, то есть периодическую дополняемость (а не исправление) прежних показателей. Их уточнение возможно при дискуссионности полученных показателей, но с сохранением разноречивых сведений.

· Взаимосвязь блоков (систем), но исключающая их простое суммирование.

· Доступность, в том числе обеспечение единых электронных программ передачи данных.

· Актуальность, ретроспектива, прогноз - при необходимости оценки текущих изменений по годам, по цикличности развития и их тенденциях.

· Интернет-связь.

Создание реального ведомственного управленческого аппарата, оборудования, финансирования, информационного центра для обеспечения годовых бюллетеней по текущим показателям, привлечение независимых экспертов для оценки объективности поступающих данных обеспечит постоянную реальную плановую работу по управлению и информационной ценности экологической базы данных.

Подсистема «Природная среда» наиболее обеспечена картографическим материалом и в настоящее время полностью обновлена путем составления серии карт в трехтомном Национальном атласе Республики Казахстан. Актуальную новизну в новом атласе представляет обширная информация по антропогенной трансформации, деградации, нарушенности, экологическом состоянии, опустынивании окружающей среды. До настоящего времени, несмотря на пятидесятилетний период интереса к исследованию негативных процессов антропогенной деятельности, нет единой системы в оценке этих процессов. И интерпретация данных, по-видимому, пока будет не вполне удовлетворительной. В период перестройки экономическая выгода нивелирует и скрывает ущерб природной среде.

Взаимосвязь подсистем, возможно, диктует организацию системы математического моделирования. Математическое моделирование информационных систем пока не получило широкого распространения, хотя разрабатывалось в АН КазССР (ИКИ).

Системы и подсистемы ведущих блоков для природной среды включают информацию по административным областям, а в дальнейшем по административным районам. В системе «Природная среда» наибольшее внимание уделяется вопросам зонального положения областей, их географии с соответствующими картами, ландшафтам, районированию, т.е. положению области в природных округах республики. При этом блок «экосистемы» в областном разрезе наиболее обширен, так как включает характеристики почв, растительности, биоразнообразия, а при необходимости и экологических характеристик состояния.

Системы «Использование ресурсов» и «Экологическое состояние» могут перекрываться, но с детализацией количественных показателей.

Особое место займет блок агробиоресурсов, информация о которых достаточно обширна в статистических годовых отчетах областного и республиканского значения. Системы открыты для включения дополнительной информации, важной для регионального, национального и глобального уровня.

Открытость блок-системы «Экономика» подчеркивает недостаточность информации по административным областям в сфере взаимосвязи с нормами и нормативами природопользования, финансированием землепользования, охраны, изучения состояния природной среды, ее изменений и мониторинга. Блок требует доработки и сбора информации по годам с учетом «балансовых подвижек», кризисных экономических ситуаций и финансовых возможностей обеспечения стабилизации устойчивого природопользования, особенно в условиях фермерства и частных крестьянских хозяйств.

В подсистеме «Управление и контроль» системы «Законодательная база» и «Мониторинг» являются решающими в вопросах сохранения природной среды и экологической безопасности.

Источник: Информационно - аналитический центр МООС 2009.

Следует обратить особое внимание на приоритеты возможного и осуществляемого экологического мониторинга (ЭМ), особенно в зонах антропогенного воздействия. Сбор ежегодных материалов для многих пунктов и земельных ресурсов крайне ограничен и не осуществляется на местном уровне. Приведем основные задачи ЭМ (рис. 4) как пример экологически значимой информации.

Источник: Информационно - аналитический центр МООС 2009.

В настоящее время несовершенство программ мониторинга состояния природной среды остается достаточно серьезной проблемой.

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ (SDMS) В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Учет природных и социально-экономический факторов для принятия решений

Для устойчивого развития (УР) какой-либо территории необходимым условием является достижение баланса экономических, социальных, экологических и политических аспектов ее развития. В части управления такой территорией это, в свою очередь, предполагает принятие таких решений, которые учитывали бы все три вышеназванных аспекта.

В Казахстане может быть создана структура, которая будет отвечать за УР территории. Это так называемые областные Координационные Центры устойчивого развития, включающие Координационный Совет, исполнительный орган и рабочие комитеты (группы). Предполагается вовлечение большого числа заинтересованных сторон, гармоничное развитие всех трех сфер деятельности - экономики, окружающей среды, общества (социальная сфера).

Важным направлением работы Координационного центра должно являться утверждение программ территориального развития бассейна, определяющих пространственно-территориальное размещение производительных сил при сохранении благоприятной окружающей среды, обеспечение здоровья населения и улучшение его благосостояния. Необходим взаимный учет природных и социально-экономических факторов, практические шаги по принятию решений для обеспечения устойчивого развития территорий. Важное место в выборе подхода занимает определение фактора, который будет играть исключительную роль в процессе принятия решения (т.е. доминировать).

В настоящее время значительное распространение получила практика реализации экологической оценки (ЭО), которая может быть применена, как к отдельным отраслям экономики, так и к отдельным территориям. В ходе проведения процедуры такой оценки проводится анализ и сравнение различных вариантов осуществления намечаемой деятельности. Соответствующие требования содержатся в большинстве национальных систем ЭО. Так, например, в США в Положении об экологической оценке утверждается, что «раздел, посвященный обсуждению альтернатив, составляет центральную часть итогового документа ЭО» [Council of Environmental Quality, 1978].

Природные условия территории обусловливают многие экологические следствия хозяйственной деятельности человека, например, способность атмосферы и водной среды к самоочищению, вероятность и темпы эрозии и дефляции почв и многое другое.

Необходимо также рассматривать различные варианты смягчения воздействий.

Выбор альтернатив невозможен без сбалансированного учета природных и социально-экономических факторов анализируемой территории. Но, если социально-экономические факторы наиболее хорошо известны, поскольку они находятся в поле зрения многих хозяйствующих субъектов, то учет природной составляющей затруднен в связи с отсутствием в настоящее время как единой методики такой оценки, так и разрозненностью исходных данных.

Анализ различных подходов к учету природного потенциала региона для системы принятия решений относительно его развития показывает важность оценки следующих факторов:

- характера природных ландшафтов (экосистем),

- условий миграции и накопления загрязняющих веществ,

- способности почв к самоочищению,

- способности воздуха к самоочищению,

- наличие зон экологического дискомфорта,

- наличие природных геохимических аномалий.

При этом каждый из факторов (за исключением двух последних) может как ослаблять, так и усиливать экологическую напряженность на данной территории в связи с ее дальнейшим хозяйственным развитием и освоением. Так, например, наличие сухостепных, полупустынных и пустынных ландшафтов, усиливает влияние антропогенного воздействия. В то же время - в пределах лесостепных, степных ландшафтов отмечаются вероятностные ослабления антропогенного воздействия.

2.2 Оценка системы экологического планирования в Казахстане

Проводимое в стране планирование по ООС базируется на многих Программных и Стратегических документах. В частности, на Ежегодном Послании Президента страны народу РК, Стратегическом плане развития РК до 2020 г., Концепции Экологической Безопасности (КЭБ) РК на 2004-2015 годы, Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 гг. и др.

В соответствии с Планом мероприятий на 2004-2006 годы по реализации КЭБ РК на 2004-2015 годы в 2004 году была разработана и утверждена первая Программа «Охрана окружающей среды РК на 2005-2007 годы», а также впервые - Программа по борьбе с опустыниванием в РК на 2005-2015 годы. В Областях РК и городах республиканского значения были разработаны и утверждены региональные экологические Программы. В 2006 году завершена реализация первого этапа КЭБ РК и Плана мероприятий на 2004- 2006 годы и разработан проект Плана мероприятий на 2009-2015 годы.

В 2010 г. разработана и внесена в Правительство РК программа «Обеспечение устойчивого развития Балхаш-Алакольского бассейна на 2010-2012 годы». Данная программа утверждена Постановлением Правительства РК № 163 от 02.03.2007 г. Этой программой предусмотрена: оптимизация системы природопользования с созданием специальной государственной системы управления всеми ресурсами бассейна, реагирования их использования, планирования мероприятий с использованием экосистемных методов; создание условий для рационального и комплексного использования природных ресурсов бассейна. Сейчас после принятия Концепции по переходу к устойчивому развитию РК и провозглашением бассейнового принципа управления устойчивым развитием ставится актуальная задача по разработке такого рода Программ и Планов ко всем другим семи речным бассейнам РК. Выработка подходов для такого планирования и управления для Урало-Каспийского бассейном находилась в поле зрения ряда международных проектов последнего времени и, в частности, Проекта Европейской Комиссии «Разработка национальных экологических стратегий устойчивого развития (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан)». Авторы настоящего отчета являлись участниками этого международного проекта. Основные выводы и рекомендации данного проекта будут представлены ниже.

С 2010 года по инициативе МООС РК введен Реестр экологических проблем республиканского и местного уровней, в котором отражены наиболее специфические и злободневные вопросы с обобщением всех депутатских запросов и предложений. Такие Реестры ежегодно обновляются. Патронирует эту работу МООС РК. На основании Реестра все организационные и финансовые усилия бюджетной заявки, гранты и любая другая помощь, прежде всего, должны идти на их решение. Он должен помочь местным органам власти в видении своих проблем и понимании на что надо расходовать ресурсы и как строить управление в отношении решения отмеченных в Реестре проблем.

Для реализации законодательных актов в области ООС и природопользования МООС РК и другими уполномоченными органами, такими как Министерство сельского хозяйства и др. к настоящему времени разработан ряд программ и Планов мероприятий по их реализации, прямо или косвенно относящихся к экологической тематике. В частности, принята и реализуется Программа развития системы особо охраняемых природных территорий на 2009-2012 годы; Программа по комплексному решению проблем Приаралья на 2009-2012 годы; Программ "Жасыл-ел" и ряд других.

Во всех областях РК, а также в гг. Алматы и Астана действуют региональные экологические программы. Основными задачами этих программ являются предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организация рационального природопользования, снижение уровня загрязнения ОС и оздоровление. Планирование таких программ осуществляется на трехлетней основе.

Актуальным остается вопрос качественного планирования и программирования, определяющий в конечном итоге результативность и эффективность достижения результатов по экологическим Программам и Планам. Задача стоит в оценке существующих возможностей по экопланированию на бассейновом уровне, определении слабых мест и дальнейшем наращивании потенциала заинтересованных сторон, принимающих участие в разработке и осуществлении экологических программ и планов. Стратегическая задача - переход от экологического планирования к планированию для устойчивого развития.

2.3 Диагностика потенциала для экологического планирования устойчивого развития

Истоки таких понятий, как планирование хозяйственной деятельности (планирование природопользования и природоохранной деятельности - его компоненты), теряются в веках и даже тысячелетиях [31].

Без этого невозможно было ни строительство ирригационных систем в долинах Нила, Тигра и Еврата, Амударьи и Янцзы, ни общинное освоение пахотных и пастбищных земель, ни подсечное земледелие, где заранее нужно было оговорить участие большого количества работников, материальные и финансовые ресурсы. Даже собирательство не обходилось без обсуждения и планирования охоты, рыболовства, заготовок растительной пищи. Можно спорить о доле охранных (щадящих, экономичных, рациональных) мероприятий в общем объеме природопользовательских деяний, но они там обязательно присутствовали и даже закреплялись в древних системах права, включая Ветхий завет, Коран и Буддийские документы.

В качестве примера управления и планирования водного хозяйства примечательна работа узбекского ученого Я. Гулямова «Орошение Хорезма с древнейших времен до наших дней». Она содержит раздел о деятельности института мирабов в Средней Азии. Это интереснейший материал в свете дискуссий о якобы стихийности водопользования и отсутствии традиций платности водопользования в нашем регионе. В нем нет прямых указаний на специальные водопользовательские и водоохранные программы, но такая упорядоченная и масштабная деятельность была бы невозможна без планирования. Обращает на себя внимание хотя бы то, как без теодолитов и нивелиров проектировались водозаборы и магистральные каналы. А потом рассчитывались и потребность в трудовых ресурсах, и платежы деньгами или натурой, в том числе и из казны.

Если же говорить о собственно природоохранном планировании в современном смысле, то Америка, Канада, Австралия, Скандинавия, а сейчас и остальная Европа, когда занялись экологией в качестве самостоятельного направления государственного управления, заимствовали методологию целевых показателей качества водных бассейнов у Великобритании. Основной принцип - планировать не от потребностей и умозрительных нормативов, а от экономических возможностей, предотвращая наиболее высокие уровни загрязнения по этапам. Целевые показатели применяются и в остальных сферах. СНГ и Казахстан сейчас только начинают осваивать эту методологию.

Таким образом, природоохранное планирование - это довольно сложный и вместе с тем важный процесс, от которого зависит не только благосостояние ОС, но и возможности социально-экономического развития. Речь идет о планировании для устойчивого развития. Успех и результативность такого планирования зависят от большого числа факторов, доминирующим из которых является потенциал заинтересованных сторон, т.е. потенциал на институциональном и индивидуальном уровнях.

Потенциал, как известно, это возможность. Потенциал для планирования и реализации экологической стратегии для УР - это возможности государственных органов различных уровней, общественных организаций и др. заинтересованных сторон планировать и реализовывать программы/стратегии, которые поддерживают УР (в том числе программы по ООС) [31]. Известно пять функций потенциала [26]:

* потенциал для концептуализации,

* потенциал для выполнения,

* потенциал для привлечения заинтересованных лиц и создания консенсуса,

* потенциал для мобилизации информации и знаний,

* потенциал для наблюдения, оценки и изучения.

Оценка потенциала может быть произведена с помощью:

1. Анкетирование заинтересованных сторон (самооценка),

2. Изучение аналитических материалов (проекты, экспертные мнения),

3. Беседы и консультации с заинтересованными сторонами.

Анкетирование представляет собой самооценку потенциала, которая проводится с целью:

* Обеспечения всестороннего участия,

* Стремления к самооценке,

* Применения целостного подхода,

* Выяснения скрытых возможностей существующего потенциала,

* Сбора материала для выяснения возможностей по наращиванию потенциала.

В ходе реализации проекта Европейской Комиссии «Разработка национальных экологических стратегий устойчивого развития (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан)» для определения совокупности анкетируемых предварительно:

* Изучена институциональная структура для планирования и управления ООС,

* Проведена диагностика процесса принятия решений в экологическом планировании,

* Изучены функции заинтересованных сторон.

Механизм анкетирования представлял собой:

* Разработку анкеты - вопросника,

* Учет опыта зарубежных стран и реализованных проектов по потенциалу,

* Включение вопросов диагностики потенциала по пяти отмеченным выше функциям.

Оценкой были охвачены все основные заинтересованные органы, участвующие в процессе экологического планирования с различными функциями. Оценка проведена и на пилотной территории - Урало-Каспийском бассейне.

Также оценка была проведена по следующим видам деятельности: - Участию в переговорах, - Обмену информацией, - Разработке образовательных программ, - Научным исследованиям, - Привлечению технологий.

По всем видам деятельности отмечена недостаточность количества персонала. Квалификация персонала в основном близка к хорошей оценке. Значителен также административный потенциал (возможность влияния). Технические ресурсы нуждаются в значительном наращивании. Наиболее сильные стороны - участие в разработке законодательства, исполнение программ и планов, сбор и анализ информации. Наименее слабые стороны - привлечение технологий, подготовка и проведение информационных кампаний.

Была проведена, оценка потенциала и для экологического планирования как отдельного процесса.

* Вклад в планирование в основном заключается в разработке предложений к планам мероприятий, согласовании программ и планов, формулировании целей и задач.

* Существует возможность наращивания потенциала организаций в экологическом планировании (высшую оценку дали только 17 %).

* Велико понимание важности адекватного планирования средств на экологические цели и важность наличия количественных индикаторов прогресса выполнения программ,

* Стороны признают недостаточность методического обеспечения исполнения программ и как следствие слабое исполнение программ на местном уровне - эти причины анкетируемые видят в качестве главных факторов не удачи в реализации программ в стране.

Была проведена также оценка потребностей по видам деятельности. Такая оценка показала следующее:

Потребности в формулировке экологической стратегии для отрасли / сектора - необходимость проведения тренингов по:

. * Выявлению и постановке проблем,

. * Анализу ситуации,

. * Координации и межсекторального взаимодействия,

. * Сбору данных и работа с ними,

. * Вовлечению заинтересованных сторон,

Все тренинги необходимы - высокая потребность - 42-73 %, особенно тренинги по привлечению заинтересованных сторон и координации.

Потребности в выработке оптимальных финансовых стратегий высоки (67 % опрошенных указали на высокую необходимость). В качестве оптимальных финансовых стратегий для поддержания индекса экологической устойчивости стороны в основном указали бюджетное финансирование и сочетание бюджета, международных фондов и частных инвестиций. Вероятным является приобретение опыта в этой части планирования. Стороны отметили высокую потребность (64 %) в освоении практики эффективного использования средств (может быть с помощью тренингов).

Было также выяснено, что следующие стороны институционального развития на местном уровне нуждаются в усилении:

. * Понимание принципов УР различными институтами,

. * Планирование мероприятий,

. * Управление мероприятиями,

. * Межведомственное/межсекторальное сотрудничество.

Высокую необходимость по усилению потенциала по Межведомственному / межсекторальному сотрудничеству отметили 75 % опрошенных.

Оценка потребностей для общественного осознания, образования и передачи знаний в области обеспечения экологической устойчивости: лишь 40 % определили его как весьма необходимый, но 2/3 признают необходимым организацию тренингов для обучения передачи знаний в области экологической устойчивости для общественности.

Из профиля видно, что в наибольшем наращивании нуждаются: потенциал для привлечения заинтересованных сторон и создания консенсуса, потенциал для наблюдения, оценки и изучения.

Таким образом, в результате изучения потенциала были выявлены сильные и слабые стороны в разработке и реализации экологических программ, которые поддерживают устойчивое развитие. Результаты оценки легли в основу анализа существующей системы экологического планирования в РК на национальном и региональном уровнях. Ниже представлены основные выводы по данному анализу.

В РК существуют три вида планирования: Стратегическое, Индикативное, Бюджетное. Все Программы в стране разрабатываются в рамках этих трех видов планирования.

Экологическое планирование - это разработка стратегии и детальных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Цель экологического планирования - обеспечение максимального снижения техногенной нагрузки при минимальных затратах.

Как известно, идеальная схема экологического планирования выглядит следующим образом

1. Анализ ситуации (мониторинг, оценка, изучение)

2. Определение проблем

3. Установление приоритетов

4. Определение первопричин

5. Выбор инструментов (разработка мероприятий)

6. Обоснование мероприятий

7. Согласование

8. Утверждение

9. Мониторинг, анализ.

К сожалению, при разработке программ по ООС не в полной мере учитывается международный опыт. Разработка таких программ в РК начинается, как правило, с рассылки разработчиком письма заинтересованным сторонам с предложением дать предложения в Программу. Все заинтересованные стороны (как правило, государственные органы, подведомственные организации и пр. присылают проекты, которые они хотят видеть в Программах). Затем, после рассмотрения этих предложений, формируется список инвестпроектов и инвестпредложений, ведется параллельно работа с МЭБП РК по финансированию этих инициатив. Только затем начинается работа над целями, задачами Программ по ООС и работа над текстовой частью программы, что с точки зрения логики подготовки Программ является абсолютно неверным подходом.

Получается, что цели и задачи Программ по ООС подводятся под предлагаемые проекты и инициативы, а не наоборот. Теряется логичность составления Программы по ООС.

В целом же цели и задачи берутся из ранее принятых природоохранных документов и документов по УР. Так, например, основанием для разработки Программы по ООС на 2008-2010 гг. служит Концепция экологической безопасности РК на 2004-2015 гг. (КЭБ), одобренная Указом Президента РК в декабре 2003 года. Вторым этапом реализации этой Концепции является стабилизация качества ОС и совершенствование экологических требований к природопользованию, что и является целью разрабатываемой сейчас Программы по ООС на 2008-2010 гг. К сожалению, запланированные мероприятия в проекте этой программы слабо отражают поставленную цель.

Все предложения (мероприятия), подаваемые заинтересованными сторонами в План мероприятий к Программе по ООС, можно разделить на два крупных блока:

1. Инвестиционные проекты и предложения - такие мероприятия, которые предусматривают вложение сравнительно крупных ресурсов и предполагают, как правило, какое-либо капитальное строительство. При этом, инвестиционные проекты входят в План мероприятий к Программе по ООС, как уже отработанные проекты, готовые к выполнению, т.е. они имеют все сопроводительные документы, включая ТЭО, Проектно-сметную документацию и т.п. Инвестиционные предложения же - это заявки на подготовку инвестиционных проектов, их первый или начальный этап.

2. Неинвестиционные мероприятия (т.н. «мягкие проекты») - такие мероприятия, затраты на которые оцениваются меньшими ресурсами, это, как правило, институциональные проекты, проекты в области реформирования законодательства, научные исследования, проекты по наращиванию каких-либо процедур, направленных на планирование и управление ОС и др.

Требования к подаче мероприятий в План к Программе по ООС различные. Так, для включения в План мероприятий инвестиционных проектов требуются: ТЭО (ПСД), экологическая экспертиза проекта, государственная экспертиза, заключение СЭС, отраслевая экспертиза. Для инвестпредложений - информационный лист, логическое обоснование, обоснование инвестиций (стоимости), техническое задание на разработку ТЭО, отраслевая оценка. Для научно-исследовательских проектов и в целом «мягких» проектов - обоснование по форме, техническая спецификация.

Еще одним моментом при разработке Программ по ООС является учет т.н. Реестра экологических проблем (национального и региональных), которые подготовлены МООС и его структурными подразделениями (ТООСами). К сожалению, эти Реестры приняты только на уровне МООС и не являются основанием для безоговорочного финансирования решения проблем, заявленных в этих Реестрах. Их можно рассматривать как ориентировочный список проблем прежде всего для разработчиков самих Программ по ООС.

Следует заметить, что всегда существует опасность субъективизма в рассмотрении существующих экологических проблем того или иного города, области, в любом случае, это будут мнения администраторов Программ или экспертов. Эти мнения существенным образом потом влияют на содержание Программ по ООС. Для преодоления такого субъективизма необходимо привлечение большего числа экспертов к выработке решений по Программам по ООС, организация должного обсуждения природоохранных проблем и путей их решения еще на этапе начальной разработки Программ, чего, к сожалению, до сих пор в РК нет. Также, как механизм для преодоления субъективности, возможно предложение математических моделей для исследования проблем. Такие отечественные разработки имеются, но они до сих пор не в полной мере востребованы прежде всего самими разработчиками Программ по ООС.

Ниже приведена общая схема экологического планирования в РК, составленная по результатам проведенной оценки и потенциала и последующего анализа процесса планирования.

Форма и порядок разработки отраслевой Программы по ООС, как и других Программ в стране, регламентируется специальными Правилами по разработке и согласованию Государственных и Отраслевых Программ РК, одобренными Постановлением Правительства РК (Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2004 года N 231). В соответствии с порядком разработки, принятия и согласования программ, предусматривается согласование Программ по ООС различными государственными структурами. Во все госорганы рассылается письмо с проектом Программы и Планом мероприятий к ней. От госорганов поступают письменные замечания и предложения на имя разработчика Программы (в РК им является МООС РК, областные и городские Акиматы). Предусматривается также общественное обсуждение Программы (круглый стол) в котором принимают участие НПО и представители общественности. Круглый стол дает рекомендации разработчику Программы. Обсуждение с общественностью необходимо с точки зрения подписанной и ратифицированной РК Орхусской Конвенции и год от года это требование возрастает.

По официальным данным разработчики Программ по ООС проводят широкое обсуждение Программ с общественностью. Но реально представляется это в корне недостаточным. Например, за последние несколько лет эксперты проекта отмечали, что не видели анонсов, где бы говорилось, что принимаются замечания и предложения к Программам по ООС. Особенно это должно быть на уровне городов и населенных пунктов, т.к. на национальном уровне это сделать сложнее.

Есть положительные примеры - например, при Территориальном управлении и ООС г. Астаны существует общественный экологический Совет, в функции которого входит обсуждение проекта городской Программы по ООС. И такое обсуждение проводится. Организуются встречи с общественностью, куда приглашаются ведущие НПО города и представители общественности (например, председатели КСК), проводится обмен мнениями и принимаются рекомендации. Вероятнее всего, наилучший момент для обращения граждан по поводу разработки Программ по ООС - это этап согласования этих Программ, когда должны учитываться все поступающие мнения. И еще, госорганы рассматривают только письменные мнения и обращения, поэтому лучше написать и отправить официальное письмо.