Экологический фактор в современном экономическом развитии Казахстана

Острым при разработке и принятии Программ по ООС является вопрос об индикаторах, которые должны демонстрировать процесс продвижения к заявленным целям Программы. Сейчас, в связи с принятием и одобрением Концепции перехода к УР, разработан список целевых показателей, которые должны отражать прогресс страны на пути к УР. Среди этих показателей есть и экологические. В ПРООС на 2009-2015 гг. фигурируют следующие целевые экологические показатели:

* Выбросы углерода, тонн на миллион тенге ВВП,

* Выбросы окислов серы, тонн на миллион тенге ВВП,

* Выбросы окислов азота, тонн на миллион тенге ВВП,

* Объем токсичных отходов, размещаемых в окружающей среде, тонн на миллион тенге ВВП,

* Сбросы загрязняющих веществ в водные источники, тонн на миллион тенге ВВП,

* Максимальный индекс загрязнения воды по основным водным объектам, усл. ед.,

* Концентрация растворенного кислорода, средняя по всем станциям мониторинга (миллиграмм на литр воды),

* Индустриальное органическое загрязнение воды, тонн БПК на куб. км. запасов пресной воды,

* Средний индекс загрязнения атмосферы в городах, где ведется соответствующее наблюдение (усл. ед.),

* Затраты на охрану окружающей среды, % ВВП,

* Число компаний, сертифицированных на ISO 14001, на миллиард тенге ВВП,

* Энергоемкость ВВП, тонн нефтяного эквивалента на миллион тенге ВВП,

* Доля использования альтернативных источников энергии к общему объему энергопотребления.

Для каждого перечисленного показателя установлен числовой индикатор, к значению которого необходимо стремиться. Это серьезный шаг к повышению подконтрольности выполнения Программы по ООС и, пожалуй, один из первых в стране. Но остаются вопросы: Достаточны ли такие показатели для оценки эффективности реализации Программ и как были получены количественные их показатели, на основе каких расчетов или моделей? Ответы на эти вопросы должен представить разработчик Программы.

Отбор мероприятий в Программу по ООС является также очень сложным вопросом, поскольку отбор таких мероприятий диктуется сейчас по большому счету опытом разработчиков, которые их предлагают. Конечно, в расчет принимается правильность и соблюдение всех условий подготовки ТЭО или ПредТЭО. К сожалению, это неверный подход. Отбор мероприятий должен диктоваться только наличием ожидаемых результатов, согласующихся с установленными в программе целями и задачами. Поскольку определение таких целей и задач ведется только после формирование списка мероприятий к ПП, то данный критерий не срабатывает.

Проект Европейской Комиссии принял участие в разработке методики приоретизации проектов, отбираемых в план мероприятий к Программе по ООС на 2009-2012 гг. [30]. В частности, проектом была предложена бальная система оценки приоритезации таких проектов. Предложена следующая схема критериев приоритезации:

А. Масштаб

1 - в пределах города, поселка

2 - в пределах района

3 - в пределах области

4 - трансграничное значение между областями

5 - трансграничное значение между государствами

Б. Финансовая емкость

1 - более 2,0 млрд. тенге

2 - 1,0-2,0 млрд. тенге

3 - 0,5-1,0 млрд. тенге

4 - 0,3-0,5 млрд. тенге

5 - менее 0,3 млрд. тенге

В. Влияние на здоровье населения в случае нереализации проекта (экспертная оценка)

1 - не влияет

2 - незначительное

3 - среднее

4 - сильное

5 - очень сильное

Г. Наличие ресурсов для реализации (материальных, трудовых, научных) (экспертная оценка)

1 - не имеется

2 - недостаточное наличие

3 - ограниченное наличие

4 - достаточное наличие

5 - избыточное наличие

Д. Возможность реализации проекта в короткие сроки

1 - более 3-х лет

2 - 2-3 года

3 - 1-2 года

4 - 0,5-1 год

5 - менее 0,5 лет

Е. Регулирование законодательством Республики Казахстан (экспертная оценка)

1 - не регулируется

2 - слабо регулируется

3 - ограниченно регулируется

4 - частично регулируется

5 - полное регулирование

Ж. Положительное влияние проекта на компоненты окружающей среды (воздух, вода, почва, биота)

1 - не влияет

2 - воздействует на один компонент

3 - воздействует на два компонента

4 - частичное воздействие (кроме одного компонента)

5 - воздействует на все компоненты (воздух, вода, почва, биота)

В ходе работы по ООС остро встала необходимость о приоритезации большого числа проектов, поступивших от заинтересованных сторон для включения в План мероприятий. Представители МЭБП РК также настаивали на этом. МООС РК предложил свои критерии для приоритезации проектов: приоритезация проектов должна была исходить из учета конкретного проекта посланий:

. *В первую очередь - Президента Республики Казахстан;

. *Во вторую очередь - Правительства Республики Казахстан;

. *В третью очередь - Депутатов Парламента.

Остальные проекты можно приоритезировать по системе критериев, предложенных проектом Европейской Комиссии.

Важный вопрос - источники финансирования природоохранных проектов. Как правило, источниками финансирования Программ по ООС на национальном уровне является Государственный бюджет. Собираемые штрафы и платежи за загрязнение ОС, делая оборот через госбюджет, попадают снова для финансирования Программ, но процент этого возврата - разный. Так, в Мангистауской области он один из самых высоких - порядка 70 %. Есть регионы, где только 30 %. При проведении оценки потенциала госорганы указывали на недостаточность опыта по привлечению частных инвестиций и бизнеса к выполнению Программ по ООС. Хотя опыт развитых стран мира говорит, что эти структуры как никто другой заинтересованы в сохранении благоприятных условий ОС для успешного ведения своего бизнеса. Задача государства состоит в том, чтобы создать такие условия для бизнеса. Успешных примеров в мире не мало.

Очень сложным вопросом является согласование бюджета национальной программы по ООС, а также региональных ПРООС с МЭБП РК. Выяснением проблемных вопросов занимались эксперты проекта в процессе оценки потенциала и проведенных встреч и интервью с госчиновниками МООС РК и МЭБП РК. МЭБП не имеет в регионах своих структурных подразделений. Сами программы регионов как таковые не согласуются в МЭБП. Согласование проходят только Среднесрочные (3-х годичные) планы социально-экономического развития регионов (СПСЭР). В этих планах приведены ориентировочные расходы на ООС в регионах (областях). Имеется специальный регламент разработки и согласования региональных программ по ООС, исходя из объема средств, оговоренных в согласованных СПСЭР. Как правило, формирование ПРООС сопровождается разработкой СПСЭР на 3 ближайшие года (причем применяется т.н. скользящий - трехгодичный график формирования СПСЭР). В этих условиях бюджеты СПСЭР регионов и ПРООС более или менее согласованы.

Гораздо более сложную проблему представляет принятие решений по отнесению предлагаемых мероприятий по ООС в национальной ПРООС к финансированию из республиканского бюджета или из местного бюджета. Порой остается не совсем ясным: чем руководствуется при этом МЭБП и чем должны руководствоваться при этом регионы? Основа принятия решений в этом вопросе - Бюджетный кодекс РК, где есть соответствующие разделы. Решения принимаются в соответствии с этим Бюджетным кодексом, который прописывает то, на что должны выделяться деньги из республиканского бюджета (РБ). Очевидно, что РБ решает национальные проблемы ООС, которые затрагивают интересы большого количества населения или наносят значимый ущерб стране и подрывают ее безопасность (как правило, это экологические проблемы, затрагивающие две и более области РК).

МООС принял также «Реестр экологических проблем», где каждая проблема отнесена к тому или иному (Республиканскому или местному) уровню. К сожалению, при принятии в МЭБП РК решения по отнесению проблемы к тому или иному уровню этот Реестр не может быть применен, т.к. он не имеет статуса межотраслевого документа и принят только для системы МООС.

По мнению МЭБП РК, большой проблемой также является сравнительно низкое качество подаваемых бюджетных заявок на трансферты из РБ, предназначенные для финансирования мероприятий по ООС. В этих заявках не обосновано четко мероприятие, не приведены те улучшения, которые будут достигнуты в результате его выполнения, не указано влияние этого мероприятия на улучшение ОС страны, чтобы претендовать на финансирование из РБ.

Еще одной проблемой подобного плана является механизм отнесения исторических загрязнений к тому или иному уровню финансирования (если имеется проблема, относящаяся к истории (т.н. историческое загрязнение, доставшееся в наследство от СССР, например), к какому уровню (республиканскому и местному) ее стоит отнести при определении финансирования на ее устранение?). По мнению представителей МЭБП РК, здесь вопрос о правопреемственности этих загрязнений, как правило, все эти проблемы - результат деятельности какого-либо производственного предприятия. Когда осуществлялась приватизация объекта - кто брал на себя ответственность за эту проблему - новые владельцы предприятия, или проблема осталось вне зоны их компетенции? Так должен приниматься вопрос о решении этой проблемы. Конечно, если эта проблема серьезная, как например, радиоактивные отходы, она имеет республиканское значение и подлежит решению при финансировании из РБ. Так было с проблемой золоотвала Кошкар-Ата в Мангистауской области.

В отношении взаимодействия МООС РК и МЭБП РК в определении финансирования природоохранных проектов МЭБП выходило к МООС с предложением формализовать понятие «природоохранные инвестиционные проекты», ввести официально это понятие, использовать его в повседневной практике. Может быть, это было бы шагом к улучшению экологического планирования и бюджетирования. По сути дела, природоохранные инвестиционные проекты - это проекты, стимулирующие сокращение загрязнений. От МООС пока нет инициативы в этом вопросе. По мнению МЭБП при подаче бюджетных заявок прослеживается очень слабое обоснование таких инвестиционных проектов. В корне этой проблемы лежит недостаточная отрегулированность процедуры сбора, анализа и передачи информации для подготовки Планов и Программ по ООС (порой специалисты не имеют представления о том, как составить «дерево проблем», найти оптимальное решение и т.п.).

Таким образом, основными негативными сторонами существующего экологического планирования в РК можно считать:

. * Отсутствие полной уверенности в достижении целей и задач Программы за счет реализации собранных («компилированных» таким образом) мероприятий.

. * Низкое участие / неучастие заинтересованных сторон в процессах определения целей, задач и установления приоритетов таких Программ.

. * Почти полное отсутствие мероприятий, направленных на улучшение существующих механизмов ООС и управления качеством ОС (т.е. направленных на наращивание потенциала) - особенно в региональных ПРООС.

В качестве основы для планирования предлагается использовать системный подход, основанный на цикле планирования. В качестве организационной основы для построения эффективной системы экологического управления используется модель системы управления международного стандарта ISO 14001.

Таким образом, существующая сегодня схема экологического планирования в Казахстане действует пока не по бассейновому принципу. Планирование осуществляется на уровне областей. Проведенная оценка показала, что планирование нуждается в существенном улучшении: требуется переход системы планирования на стандарты ИСО 14001, учет мировой практики планирования в части соблюдения цикла планирования, участия заинтересованных сторон и ориентирования на результат. В свете принятия в стране Концепции по переходу к устойчивому развитию, экологическое планирование должно строиться на бассейновом принципе, отражающем идею управления не по искусственно установленным административным границам, а в границах естественных экосистем, сложившихся на территории определенного бассейна и характеризующихся особенностями потоков вещества и энергии.

Следует также отметить стратегическую задачу - переход от экологического планирования к планированию устойчивого развития на уровне бассейна, при котором планируются не только природоохранные мероприятия, т.е. мероприятия, направленные на обеспечение высокого качества окружающей среды, а и иные мероприятия, связывающие в единое целое экономическую, социальную и экологическую составляющие, взаимоувязанные и обеспечивающие синергизм трех составляющих устойчивого развития.

2.4 Существующие концепции управления устойчивого развития

Существующая глобальная экологическая ситуация, а также тенденции её изменения во многом определяются развитием промышленного производства и хозяйственной деятельностью в целом. Несмотря на отдельные успехи и достижения в решение локальных, региональных и глобальных экологических проблем, общая картина продолжает ухудшаться, что ведет к дальнейшему развитию экологического кризиса в мире. Одной из основных причин подобного положения заключается в низкой эффективности используемых механизмов экологического контроля и управления. Исходя из этого, становится все более очевидной необходимость поиска новых путей и подходов к решению экологических проблем.

Один из перспективных путей в решении экологических проблем Казахстана является подход, указанный в Концепции перехода к устойчивому развитию Республики Казахстан на 2007-2024 годы, где сказано, что для обеспечения устойчивого развития регионов Казахстана необходимо внедрение экосистемного (бассейнового) принципа, рассматривающего в качестве субъекта развития не только административные единицы, но и соответствующие экологические системы. При этом из множества имеющихся определений устойчивого развития, таких как:

• развитие, которое не возлагает дополнительные затраты на следующие поколения;

• развитие, которое минимизирует негативные экологические последствия;

• развитие, которое обеспечивает постоянное простое и/или расширенное воспроизводство производственного потенциала на перспективу;

• развитие, при котором человечеству необходимо жить только на проценты с природного капитала, не затрагивая его самого, разработчиками Концепции было выбрано одно из наиболее полных и комплексных, а именно - Устойчивое развитие -- это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. [1]

Принимая принцип устойчивого развития как концептуальную основу, мы понимаем, что устойчивое развитие на территориальном уровне не может быть осуществлено только в рамках субъектов административно-территориального деления, поскольку природа, ее ресурсы и экосистемы в условиях Казахстана имеют выраженный трансрегиональный характер. Данный факт также отражен в Концепции.

В связи с этим возникает необходимость в разработке системы управления, позволяющей осуществлять интеграционные процессы на основе соблюдения интересов охраны окружающей среды с интересами других сфер развития общества. Эволюция развития процесса подобной системы управления довольно длительна.

В Европе до 50-х годов прошлого столетия существовал способ производства, при котором интересы окружающей среды совершенно не учитывались. Производственные предприятия все отходы сливали и выбрасывали напрямую, без какой либо дополнительной очистки. Городские территории не имели систем очистки сточных вод, и все канализационные стоки поступали в неочищенном виде в водные объекты. Подобная стратегия привела к тому, что в индустриально-развитой Европе реки превратились в рассол химических элементов - отходов производства и жизнедеятельности населения. Больше всего страдали страны расположенные в низовьях рек, такие как Голландия. Такая картина наблюдалась вплоть до 70-х годов XX века.

В 70-х годах, после того, как было принято политическое решение о необходимости охраны окружающей среды и прекращения выбросов и сбросов загрязняющих веществ, наступила эра ре-активных экологических стратегий или, так называемого, подхода на конце трубы. Суть данного подхода заключается в том, что на предприятиях устанавливаются всевозможные фильтры и очистные сооружения позволяющие снизить выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Необходимо отметить, что на территории Казахстана большинство предприятий до сих пор применяет именно подход «на конце трубы». Невыгодность данного подхода в том, что не полностью улавливаются загрязняющие вещества, а установка очистных сооружений требует постоянного вливания денежных средств. Такой процесс не ведет к устойчивости, так как с экономической точки зрения не выгоден предприятиям. Постоянные замены фильтров, погоня за усовершенствованными моделями, позволяющими еще снизить количество сбросов и выбросов, и в итоге необходимость утилизации самих фильтров содержащих концентрат химических элементов, все это привело к необходимости изменения существующей системы.

Начиная с 80-х годов прошлого столетия, в Европе был разработан новый подход - внедрение производственного рециклинга. Производственный рециклинг позволяет повторно использовать отходы в производстве или для получения нового продукта. Примером рециклинга может служить повторное использование бумаги, пластика и стекла, также сюда можно отнести замкнутое использование воды при производстве и т.д. Рециклинг позволяет значительно снизить количество потребляемых ресурсов, а также снизить формирование отходов производства, а, следовательно, сократить затраты на их утилизацию. В настоящее время часть предприятий Казахстана уже применяют системы рециклинга.

Про-активные экологические стратегии или более чистое производство - это шаг вперед на пути сохранения окружающей среды. Механизм более чистого производства начал внедрятся в 90-х годах двадцатого века.

Данный механизм требует улучшения эффективности текущего производства через:

· хорошее хозяйствование,

· замену сырья на более экологичное,

· улучшение контроля за производством, что снижает риски утечек и аварий,

· внедрение технологических изменений, что позволяет заменять производственный процесс на более чистый,

· производство полезного побочного продукта, что в свою очередь не только снижает количество получаемых отходов, но и приносит дополнительную прибыль предприятию и т.д.

Как один из вариантов подобного управления апробированных в некоторых странах мира является экологический менеджмент. В Повестке дня на XXI век, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г., подчеркивается, что «экологический менеджмент следует отнести к ключевой доминанте устойчивого развития и одновременно к высшим приоритетам промышленной деятельности и предпринимательства».

Однако в настоящее время в мировой практике речь идет уже об интегрированной системе менеджмента. Интегрирование систем менеджмента (качества, экологии, безопасности и социальной ответственности, безопасности продуктов питания и др.), отвечающих требованиям международных стандартов, следует рассматривать как предпосылку для достижения целей устойчивого развития. [32]

Следующим шагом развития данной концепции является создание Стандарта управления для устойчивого развития (SDMS). В настоящее время в мировой практике еже есть попытки создания SDMS. При этом данная работа в мировой практике ведется довольно успешно. Разработан целый ряд проектов Стандарта, так или иначе связанных с устойчивым развитием.

Далее приведена таблица разработанных или находящихся на стадии разработки стандартов связанных с устойчивым развитием. [33]

Необходимо отметит, что все данные стандарты разработаны для уровня предприятий и поэтому требуют адаптации для применения на уровне территорий. [34]

Целесообразность создания максимально интегрированной системы управления или иначе ее можно назвать системы управления для устойчивого развития не вызывает сомнений. К числу явных достоинств такой системы можно отнести следующие преимущества:

· Обеспечение эффективного природопользования и сохранения природных ресурсов на основе единого подхода к управлению территориями, относящимися к целостным экосистемам;

· Устранение неэффективности существующей системы менеджмента природных ресурсов, ведомственную разобщенность и дублирование функций;

· Достижение более высокой степени вовлеченности заинтересованных сторон;

· Создание условий для развития экосистемного подхода в международных отношениях, углубление сотрудничества со странами-соседями в рамках совместной деятельности по сохранению транснациональных экологических систем и т.д. [35]

2.5 Особенности планирования и управления для устойчивого развития в экосистемных зонах Республики Казахстан

Важнейшее значение для проведения государственной политики и территориальной организации производственных сил имеет разработка и реализация государственных прогнозов, планов и программ социально-экономического развития, которые должны предусматривать рациональное использование социально-экономического и экологического потенциала регионов для обеспечения устойчивого развития страны и создания благоприятных условий жизни населения с учетом особенностей отдельных территорий. [36]

В рамках настоящей работы предлагаемся создание системы планирования и управления для устойчивого развития в экосистемных зонах на основе системы Экологического менеджмента и Британского стандарта BS 8900:2000. [37,38]

Основным механизмом осуществления устойчивой деятельности территории, в том числе и экосистемных зон является цикл PDCA (планирование, выполнение, контроль и оценка, корректировка).

Цикл PDCA является основой для функционирования таких систем менеджмента как ISO 9000 Система менеджмента качества, ISO 14000 Система экологического менеджмента, Британский стандарт BS 8900:2006 Системы менеджмента устойчивого развития и т.п.

Проанализируем существующую систему экологического планирования с точки зрения описанного выше цикла PDCA.

Как показывает анализ, самым проблемным вопросом является отсутствие взаимосвязи между всеми предпринимаемыми действиями. Реестр экологических проблем является, по сути, отражением существующих экологических проблем. Однако он не используется в качестве базовой линии при разработке Программ, что приводит к формированию без учета существующих приоритетных проблем.

Необходимо отметить, что при формировании Программ ни на национальном, ни на местном уровне не учитываются международные обязательства принятые Казахстаном с ратификацией Международных экологических Конвенций. Ни одна программа не анализируется на соответствие Международным Конвенциям и Соглашениям. Такой подход приводит к тому, что обязательства по многим из Конвенций осуществляются не в полной мере и в основном связаны с реализацией международных проектов.

При формировании программ в настоящее время существуют следующие недостатки:

— Программы начинают формироваться от перечня мероприятий;

— Нет должного анализа ситуации;

— Нет видения целей и задач в начале разработки программы, цели и задачи программы выводятся из полученного перечня мероприятий и зачастую не согласованы между собой;

— Нет уверенности, что именно запланированные мероприятия будут способствовать достижению цели.

Несогласованность же Программ различных уровней приводит к отсутствию преемственности между программами и невозможности разделить приоритеты местного и республиканского значения. Такой подход приводит к уменьшению количества финансируемых из республиканского бюджета инвестиционных проектов по экологическим проблемам, требующим экстренного решения и значительных финансовых вложений.

Внедрение и функционирование представляет собой систему осуществления действий запланированных в рамках Программ. Необходимо отметить, что данная часть очень сильно зависит от осуществленного планирования. Безусловно, указанные в Программе мероприятия, как правило, выполняются, однако только при наличии финансовых средств. Финансирование, полученное под Программы, не всегда соответствует перечню заявленных мероприятий, что приводит к изменению мероприятий Программ под существующее финансирование.

Неотъемлемой частью любого стандарта, в том числе и стандартов менеджмента устойчивого развития, является необходимость вовлечения всех заинтересованных сторон в процесс планирования и осуществления действий. С этим связаны пункты стандарта об осведомленности и коммуникации. Для системы управления на территориальном уровне, будь то область или бассейн, осведомленность и коммуникации означает широкое информирование об осуществлении всех действий по реализации программ всех заинтересованных сторон: различных государственных структур, бизнес сектора и общественности, а также вовлечение их в процесс формирования и реализации программ. Существует целый ряд механизмов позволяющих осуществлять подобное информирование и вовлечение, однако, в настоящее время, большинство из них не используются.

Данный блок является обязательной частью любой системы менеджмента и залогом успешного внедрения системы и достижения определенных результатов. В данном блоке речь идет о мониторинге и оценке осуществляемых в рамках программ действий. К сожалению, данный блок фактически не учитывается в существующей системе планирования и осуществления программ.

Одним из наиболее важных вопросов в данном блоке является мониторинг и оценка Программ. Однако для этого необходимо, чтобы во время разработки программ были учтены определенные количественные и качественные показатели, по которым было бы возможно отследить степень достижения планируемых результатов. В настоящее время подобные показатели, или индикаторы, не прописываются во время разработки программ. Также не осуществляется оценка программ на соответствие заявленным целям, задачам, а также на соответствие срокам выполнения мероприятий. Все это приводит к невозможности оценить эффективность реализуемых программ.

В тоже время, если бы подобный контроль осуществлялся, это позволило бы устранять выявленные в рамках оценки несоответствия, осуществлять постоянный контроль с целью предупреждения неисполнения обязательств со стороны субподрядчиков и т.п. Все эти действия повысили бы эффективность выполнения запланированных мероприятий и позволили бы при планировании следующих программ учесть все выявленные проблемы.

Вовлечение в механизм мониторинга и оценки заинтересованных сторон, в первую очередь общественности, позволило бы повысить доверие со стороны населения к выполняемым программам, что в свою очередь привело бы к повышению сознательности граждан и вовлеченности их в охрану окружающей среды.

Данный блок необходим для того, чтобы на любом территориальном уровне анализировать функционирование системы и определять на соответствие стратегическому планированию, планированию на национальном уровне и т.п. Анализ со стороны руководства должен стать основой для дальнейшего планирования. На уровне бассейна это может зависеть, например, от направления стратегического развития бассейна, от социальных приоритетов и т.д. К сожалению, в настоящее время при планировании подобных действий не осуществляется.



ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МЕХАНИЗМА ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ В ЭКОСИСТЕМНЫХ ЗОНАХ РК НА ОСНОВЕ СТАНДАРТА УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

3.1 Экспертная оценка регионального экологического состояния территории

Среди существующих методов исследования последнее время все большее значение приобретают непараметрические методы, которые обладают рядом преимуществ - более широкое поле приложения, меньшая чувствительность к искажениям статистических данных, к влиянию грубых ошибок, попавших в статистический материал. Одна из основных сфер приложения непараметрических методов заключается в обеспечении синтеза значений частных показателей в интегральные, необходимые с точки зрения получения непротиворечивых обобщающих оценок свойств объектов.

Среди непараметрических методов наиболее прост метод суммы мест. Наряду с преимуществом метода суммы мест, заключающемся в простоте техники вычислений, этот метод многомерной непараметрической оценки содержит и существенный недостаток, выражающийся в том, что порядок мест по частным индикаторам не учитывает дистанции между их назначениями. С одной стороны, регионы, имеющие значительный отрыв от других регионов по отдельным показателям, по методу суммы мест не получают ощутимых преимуществ перед другими регионами в оценке приоритетности. При близких значениях индикаторов установление порядка мест регионов, напротив, приобретает условный характер. Все это способно привести к определенным смещениям при определении рейтинга районов по методу суммы мест.

Этот недостаток устраняется при использовании метода «паттерн». Сущность этого метода многомерной непараметрической оценки заключается в нахождении простой средней арифметической из оценок значений индикаторов регионов в процентах к наилучшим значениям. Результаты вычислений имеют реальный экономический смысл, заключающийся в том, что они выражают уровень обобщающей оценки явления в процентах к наилучшим значениям, интегрированным в средней величине из частных оценок.

Использование метода невзвешенной средней при рейтинговой оценке по методу «паттерн» также связано с получением смешанных оценок, поскольку отдельные регионы получают завышенные либо, напротив, заниженные значения рейтинга, установленные без учета роли различных продуктов питания в составе потребительской корзины.

Алгоритм рейтинговой оценки регионов может быть представлен в виде следующих файлов:

1. Региональная информация представляется в виде матрицы исходных данных.

2. По каждому из показателей устанавливаются наилучшие значения, приписываемые условному эталонному региону.

3. Исходная матрица переводится в матрицу нормированных значений показателей.

4. Для каждого региона на основе частных показателей устанавливается численное значение обобщающего показателя, характеризующего изучаемое явление.

5. Значения обобщающей оценки упорядочиваются по тому или иному критерию.

Реализация задачи сравнительного анализа показателей природно-климатических условий областей Казахстана достигается в данной работе на базе непараметрического метода «паттерн».

Объектом сравнительного анализа является административная единица- область, для характеристики которой используется следующие показатели:

- температура (мах июля),

- количество осадков (мах),

- рельеф (преимущество равнинных территорий),

- почвы (преимущество по плодородности),

- водообеспеченность (в тыс. м³/км²).

При расчетах проведена дополнительная процедура, когда устанавливается значимость отдельных качеств путем введения коэффициента значимости («вес» показателя) . Это сделано на базе известного метода квалиметрического взвешивания (Г.Г.Азгальдов).

Сумма весов всегда равна 1, в данном конкретном случае таких показателей 4. Из них коэффициент значимости, равный 0,4, присвоен климату, т.к. климат является решающим фактором при определении степени благоприятности природно-климатических факторов, водообеспеченности - 0,3, рельефу - 0,1 и т. д. Теперь полученные на первом этапе расчеты, могут быть уточнены путем применения весовых коэффициентов.

Характеристика процессов экологической дестабилизации природной среды предполагает, как это было указано в 1-ой главе, ранжирование нарушения экосистем по глубине и необратимости. Территории, где в результате хозяйственной, либо иной деятельности произошли глубокие изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны получили название зон экологического бедствия.

Степень исчерпания экологической емкости (ЭЕ) территории определяется соотношением антропогенного воздействия (АВ) и природного потенциала (ПП) экосистемы, подверженной воздействию.

Расчеты экологической емкости позволяют ориентировочно определить возможность размещения на данной территории какого-либо объекта или возможность развития на этой территории какой-либо хозяйственной деятельности. На рис. 16 условно представлены определения отдельных видов емкости. Анализ показывает, что в зависимости от вида емкости изменяется и определение «предела емкости» системы. Так, критерием хозяйственной емкости называют отсутствие крупных дополнительных затрат на благоустройство территории [Реймерс, 1990].

Критерий качества окружающей среды является ведущим для определения экологической емкости. Особенностью идентификации экологической емкости является то, что она оценивается по отношению к определенному виду деятельности, а не для всех, существующих на территории, видов воздействия.

Выбор критерия емкости определяет единицы измерения, в которых количественно выражаются результаты оценки отдельных видов территориальной емкости. В общем случае емкость и устойчивость измеряются в количестве антропогенных объектов или явлений для всей площади территориальной системы - это так называемые абсолютные показатели. Однако более распространенным является применение относительных показателей. Емкость и устойчивость в этом случае измеряются количеством антропогенных объектов на единицу площади территориальной системы в единицу времени - например, чел/час/га; объектов/год/100га [Преображенский и др., 1988, Реймерс, 1990].

Именно относительные единицы измерения делают емкость близкой понятию «нагрузка», на что указывают ряд авторов [Реймерс, 1990, Прохоров, 1999]. Они же приводят основное различие между этими категориями: емкость определяет размер способности территории для определенного вида использования, в то время как нагрузка является фактическим размером использования территории [Прохоров, 1999].

Таким образом, экспериментальное определение территориальной емкости основывается на фиксировании результатов воздействия различных видов хозяйственной деятельности и определении того уровня воздействия, при котором территориальная система переходит в состояние деградации.

Недостатком экспериментальных способов является зависимость получаемых результатов от точности применяемых способов оценки и от полноты учета всех природных и антропогенных факторов, влияющих на емкость территории.

Формулу нормы антропогенной нагрузки предложил Реймерс Н.Ф. [Реймерс, 1994], а затем ее активно развил Б.И. Кочуров [Кочуров, 1997], с помощью которой экологическое равновесие определяется через соотношение интенсивно и экстенсивно использованных земель, при этом, уровень допустимой нагрузки тождествен емкости территории.

Расчет экологической емкости территории областей Казахстана проведен на базе нормативов соотношений территорий (площадей), подверженных антропогенной нагрузке, и незанятых территорий или территорий, могущих выполнять функцию экологического равновесия.

Расчеты по методике Реймерса позволяет выявить экологически дестабилизированные области - Атырауская, Актюбинская, Мангистауская, Акмолинская, Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Алматинская, Жамбылская, Южно-Казахстанская, где превышение степени нарушения экологической емкости составляет в среднем 4 раза. По предлагаемой системе оценки экологического состояния эти области относятся к крайне неудовлетворительным.

На основе расчетов, автором составлена карта, отражающая экологическую емкость Казахстана, а также неосвоенный потенциал и превышение антропогенной нагрузки. На следующем этапе проведено сопоставление рангов областей по природно-климатическим условиям, с одной стороны, и экологическому состоянию, - с другой.

Следующий шаг - от приведенной диаграммы к типологии областей по степени исчерпания их экологической емкости и, следовательно, оценке экологического состояния их территорий, и благоприятности природных условий. Положение на оси X следует понимать так, как это понимается в системных оценках: чем выше природно-климатический потенциал, тем ближе к оси Y. Положение региона на оси Y отражает, во сколько раз нарушение экологической емкости превышает норматив: чем ближе к оси Х, тем меньше превышение.

В соответствии с разработанной типологией и матрицей нормированных значений показателей, области Казахстана распределились следующим образом.

I тип: удовлетворительные природные условия и удовлетворительное или вполне удовлетворительное экологическое состояние территории - Северо-Казахстанская,

Костанайская, Павлодарская, Западно-Казахстанская области;

II тип: неблагоприятные природные условия и неудовлетворительное экологическое состояние территории -Кызылординская область;

III тип: природные условия вполне благоприятные, но крайне неудовлетворительное экологическое состояние территории - Алматинская;

IV тип: удовлетворительные природные условия и крайне неудовлетворительное экологическое состояние территории - Акмолинская, Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Жамбылская, Южно-Казахстанская;

V тип: неблагоприятные и крайне неблагоприятные природные условия и крайне неудовлетворительное экологическое состояние - Актюбинская, Атырауская и Мангистауская.

Разработка механизма планирования и управления устойчивого развития в экосистемных зонах РК на основе стандарта управления устойчивого развития

Учитывая выявленные слабые стороны существующего планирования и на основе требований стандартов менеджмента, разработан механизм внедрения управления для устойчивого развития на уровне бассейна.

Существующая в настоящее время действующая система планирования находится на областном уровне и включает в себя:

* Устойчивый транспорт (транспортная инфраструктура, транспорт, логистика)

* Устойчивую энергетику (инфраструктура, энергоустановки, потребление)

* Водоснабжение

* Сельское хозяйство

Речь идет о структуре, которая бы обеспечивала организацию территориального управления бассейном для целей устойчивого развития. Такое управление должно будет включать в себя:

· Видение,

· Анализ ситуации

· Стратегические цели и задачи,

· Участие заинтересованных сторон в планировании и реализации программ,

· Роли и ответственности заинтересованных сторон,

· Системы коммуникации,

· Системы экологических требований,

· Мониторинг и отчетность.

Формализация системы управления на уровне бассейна (в значении экосистемного подхода) может представлять собой создание (или обозначение) структуры, группы, которая будет отвечать за устойчивое развитие этой территории (например, координационного центра на уровне бассейна).

Урало-Каспийский бассейн включают в себя несколько областей, на уровне управления различные областные программы не всегда скоординированы между собой. Не в полной мере учитывается взаимовлияние экологического, экономического и социального секторов, зачастую пропускаются возможные общие выгоды для устойчивого развития бассейна (синергизм).

Главными целями планирования для устойчивого развития на уровне бассейна должны стать:

· осуществление комплексного подхода к развитию бассейна, не только для решения насущных проблем, но и для более долгосрочного и устойчивого видения его развития,

· содействие созданию системы управления для устойчивого развития бассейна путем создания и первоначальной поддержки Координационной группы (центра) по устойчивому развитию бассейна,

· репликация положительного опыта на другие бассейны страны.

Предлагаемая структура Координационного Центра для Устойчивого развития (КЦУР) в Урало-Каспийском бассейне должна включать:

· Координационный Совет,

· Исполнительный орган,

· Рабочие комитеты (группы).

Схематически структура Координационного центра показана на рисунке ниже.

Новая структура будет функционировать на уровне бассейна. В Казахстане - восемь речных бассейнов. Все это делает уровень речного бассейна большим по сравнению с уровнем области. Это означает, что новая структура будет расположена в общественной иерархии между областью и Правительством, и будет в подчинении Совета по Устойчивому развитию Республики Казахстан. [39]

Самой важной задачей новой структуры (Координационного центра по устойчивому развитию бассейна - КЦУРБ) будет интеграция различных вопросов по устойчивому развитию. Один из важных инструментов работы Центра - ГИС-система речного бассейна, на которой будет изображено развитие территории, необходимое для планирования. Подобная карта - это инструмент для идентификации возможностей и проблем, вызванных развитием в различных секторах и одновременно - шаг для сведения развития различных секторов в единое целое, как шаг к устойчивому развитию.

Основными ожидаемыми результатами от создания Координационного Центра будут:

· Формирование институционального потенциала для устойчивого развития бассейна,

· Развитие научно-исследовательской базы для устойчивого развития региона,

· Построение системы управления информацией (например, профиль региона, базы данных, ГИС и др.),

· Координация стратегического территориального планирования для УР,

· Разработка и реализация целевых программ и проектов для УР.

· Оценка и мониторинг достижения поставленных целей и задач.

Основными последовательными задачами деятельности Координационного Центра должны стать:

· Анализ ситуации, составление реестров экологических проблем, ранжирование экологических проблем >

· На основе полученных в ходе анализа данных, разработка и составление «карты-основы» территориального развития (данная «карта» отражает сектора (проработка в рабочих группах), устойчивое развитие отдельных территорий (городов, районов и пр.), управление водными ресурсами (БС), охрану природы, промышленное и индустриальное развитие, сельское хозяйство, устойчивый туризм и рекреацию) >

· Установление приоритетов на основе проведенного ранжирования и расположения на карте элементов территориального развития (производится с учетом стратегических направлений страны) >

· Формирование видения, определение долгосрочны, среднесрочных и краткосрочных целей и задач на основе выявленных приоритетов>

· Разработка и утверждение проектов по реализации установленных приоритетов (необходимым условием работы здесь является наличие оппонентов, предполагающее аргументированную защиту выдвигаемых на реализацию проектов, направленных на УР) >

· Проведение мониторинга реализации проектов и программ, проведение оценки эффективности выполняемых проектов и программ>

· Анализ со стороны Координационных центров полученных результатов в ходе проведения мониторингов и оценок, внесение корректирующих действий, пересмотр реестров экологических проблем.

Координационный Совет Центра является консультативно-совещательным органом и образует собой региональное представительство Совета по устойчивому развитию. Принятие всех решений в Совете осуществляется на основе консенсуса. Основными целями деятельности Совета являются:

· Формирование политики и видения устойчивого развития бассейна,

· Исследования и разработки по устойчивому развитию бассейна,

· Содействие инвестициям в сохранение и развитие природного капитала региона для достижения синергизма экологических, экономических и социальных выгод.

Персональный состав участников Координационного Центра должен охватывать все заинтересованные стороны. Предлагается три варианта структуры рабочих групп:

· 1 вариант. Отраслевой подход: рабочая группа по устойчивому туризму, по устойчивому транспорту, по промышленности, по охране окружающей среды, устойчивому развитию городов и др.

· 2 вариант. Территориальный подход: рабочие групп представлены территориальными единицами, т.е. областями, входящими в бассейн.

· 3 вариант. Объектный подход: рабочие группы сформированы по направлениям (объектам) воздействия - земля и недра, водные ресурсы, атмосфера (воздух), отходы, биоразнообразие и пр.

В зависимости от специфики того или иного бассейна, утверждается тот или иной вариант формирования рабочих групп в Координационном Совете. Хотя все варианты имеют свои достоинства и недостатки. Так, первый вариант - объемен, много рабочих групп, но они комплексны: в каждой рабочей группе будут возникать вопросы, относящиеся к разным объектам воздействия (вода, воздух, земельные ресурсы и пр.). Второй вариант имеет место уже в ряде случаев деятельности бассейновых советов (например, в Есильском), но он малоэффективный, т.к. наблюдается отстаивание интересов каждой области в том или ином вопросе. Третий вариант - вариант, конечно, ближе к сектору ООС, но в любом случае он межведомственный, поскольку в каждую из рабочих групп будут входить специалисты различных отраслей и направлений. Например, в группу по атмосферному воздуху предполагается, включить химиков, тепловиков, радиологов, климатологов, физиков, медиков и др. - т.е. всех тех, кто в комплексе видит проблемы атмосферного воздуха, причины и пути их решения, а также сможет видеть другую сторону - развитие экономики региона во взаимодействии с качеством атмосферы.

Можно также рассмотреть возможность формирования рабочих групп по принципу структуры сегодняшнего областного Акимата (сейчас в структуру Акимата любой области входят Управления: бюджета и планирования, финансов, энергетики и коммунального хозяйства, природных ресурсов, земельных, образования и здравоохранения, предпринимательства, сельского хозяйства, СЭС, строительства и др.). В этом случае существенно облегчается вопрос взаимодействия между Координационным центром бассейна и областными структурами в лице Акиматов.

Рабочие группы должны быть постоянно действующими. Этого можно достичь в структуре какой-либо существующей сегодня организации, например, территориального органа Министерства ООС, сформированного уже сейчас по бассейновому принципу.

Обязательным условие успешного функционирования Координационных центров является участие общественности. В Координационном совете должны быть представлены:

· Фермеры (ассоциация фермеров или др.),

· НПО (экологические, социальной направленности, относящиеся к сектору сельского хозяйства и др.)

· Профсоюзы,

· Научные деятельности и эксперты

· Бассейновые советы, общественные советы, женсоветы и т.п.

· Депутаты (областного, районного, городского уровней),

· Национальные культурные центры и др.

В данной работе в качестве организационной основы для построения эффективной системы управления для устойчивого развития использована модель системы управления экологического менеджмента ISO 14001 и британского стандарта BS 8900:2006.

Отличительной чертой стандарта для устойчивого развития является интегрированность социальных, экологических и экономических вопросов, которое достигается через вовлечение всех заинтересованных сторон в процесс планирования и выполнения определенных проектов и программ.

Внедрение управления для устойчивого развития должно осуществляться, как и любое иное планирование, на основе цикла PDCA. Таким образом, управление для устойчивого развития можно разбить на несколько блоков:

1. Анализ существующей ситуации, определение заинтересованных сторон, формирование видения

2. Планирование для устойчивого развития: определение целей и задач, формирование планов и программ

3. Внедрение и функционирование системы для устойчивого развития

4. Мониторинг и оценка планов и программ. Осуществление корректирующих действий.

5. Анализ со стороны руководства

3.2 Анализ ситуации, определение заинтересованных сторон, формирование видения

Основой для планирования с целью устойчивого развития является проведение анализа существующей ситуации, а также формирование видения.

Для проведения анализа ситуации в целях устойчивого развития необходимо определить значимые аспекты экологического воздействия, экономического роста и социальных проблем и определить их точки соприкосновения.

Процедура определения экологических аспектов может быть различной. В Казахстане уже разработан механизм определения экологических аспектов - формирование реестра экологических проблем. [40]

Реестр экологических проблем (или аспектов) составляется на основе процедуры идентификации, оценки и актуализации экологических проблем, проводится в целях эффективного экологического планирования и постоянного улучшения экологических показателей территорий.

Оценка экологических проблем бассейна позволяет определить наиболее приоритетные из них. Приоритетные экологические проблемы являются основой при постановке целей и задач экологической программы, разработке инвестиционных проектов в области охраны окружающей среды и управления природными ресурсами.

Предлагаем структуру реестра экологических проблем, которая разработана в соответствии со стандартом ИСО 14001, дает более полное отражение экологических проблем и позволяет определять причины и последствия выявленных экологических проблем. Реестр не содержит перечня действий по решению проблем, поэтому позволяет разрабатывать мероприятия с учетом всех передовых технологий. Одним из ключевых моментов является наличие в реестре перечня измеряемых показателей/индикаторов, по которым может быть осуществлен мониторинг за состоянием проблемы, а также может быть проведен мониторинг и оценка достигнутых результатов.

Необходимо отметить, что оценка и актуализация экологических проблем не должна быть оторвана от планов и стратегий экономического развития территорий, а также планов и программ социального развития. Для этого при определении экологических аспектов необходимо учитывать планы на будущее.

Методики, которые могут применяться для ранжирования экологических проблем могут быть различные. Далее предлагается одна из методик ранжирования проблем. При этом ранжирование может быть сделано различными заинтересованными сторонами, например, отдельно общественностью, отдельно государственными структурами, отдельно учеными и экспертами, все результаты ранжирования собираются и выводится средний показатель.

Реестр экологических проблем может формироваться на различных уровнях, однако чем подробнее будет составлен реестр экологических проблем, тем точнее будет ранжирование проблем и, соответственно, эффективнее планирование.

Формирование реестра экологических проблем не является единовременным. Процесс идентификации и актуализации экологических аспектов должен быть постоянным.

После того как идентифицированы и ранжированы экологические аспекты они должны быть прогнаны через призму экономического и социального развития территории. После сопоставления данных вносятся коррективы в планы и программы экономического и социального развития с учетом выявленных.

В идеале - планируемая экономическая деятельность должна быть оценена с точки зрения экологии и пройти оценку значимости в соответствии с процедурой идентификации экологических аспектов. В настоящее время часть такого механизма уже существует - каждый проект хозяйственной деятельности проходит ОВОС, однако результаты данной оценки не рассматриваются сточки зрения целостной картины. Это приводит к тому, что часть аспектов не учитывается еще на стадии планирования.

Как один из вариантов решения подобных проблем может стать разработка и внедрение системы управления территориями на основе ГИС. Более подробно о данном методе рассказано в Главе 4 настоящей работы.

...