Проблема сведения лесов

В итоге, исходя из этих принципов, основной задачей развитых стран Приложения B стало не только выполнение количественных обязательств, но и финансирование борьбы с изменением климата в глобальном масштабе - фактически, они являются донорами системы международного климатического регулирования. Важным аспектом также является то, что многие участники системы международного климатического регулирования находятся «не в своей нише», не только с точки зрения ответственности и обязательств, но и с точки зрения финансовых возможностей. Так, многие страны, обладающие достаточными ресурсами для того, чтобы быть донорами международной системы, не входят в Приложение B и не несут финансовых обязательств. В эту группу входят богатые, наиболее развитые из развивающихся, страны - Сингапур, Корея, Тайвань, Объединённые Арабские Эмираты, Саудовская Аравия.

Ключевой проблемой текущих переговоров является необходимая концептуальная перестройка формата режима регулирования, которая зачастую не соответствует интересам отдельных её участников. Важнейшей задачей является вовлечение развивающихся стран в сокращение выбросов, предпочтительно в форме количественных обязательств. Текущее распределение ролей в системе «ответственность - обязательства» очевидно неадекватно требованиям эффективного климатического регулирования. Естественно, необходимо включать в процесс сокращения выбросов парниковых газов развивающиеся страны, создавая, таким образом, более логичную систему, в которой страны, в наибольшей степени загрязняющие атмосферу, будут также нести обязательства по сокращению выбросов.

Одновременно, необходимо расширение не только количества участников международного режима, но и расширение сферы применения, в первую очередь, в область регулирования лесного хозяйства.

Вопрос вовлечения развивающихся стран, не входящих в Приложение B, особенно актуален в контексте снижения выбросов от сведения лесов, поскольку как по показателям темпов сведения лесов, так и по индикаторам выбросов от соответствующего сектора - LULUCF (Land-use, Land-use Change and Forestry) Использование сельскохозяйственных земель, землепользование и лесное хозяйство - относительно общего количества выбросов, именно они занимают лидирующие позиции Tropical deforestation and climate change / edited by Paulo Moutinho and Stephan Schwartzman // Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazфnia. - Environmental Defense. - 2005. - p.103.

Вопрос включения лесов в систему Киотского протокола поднимался с самого начала переговоров, однако до сих пор данный сектор не был отражен в соглашении. Естественно, вопрос включения LULUCF в международный режим климатического регулирования непосредственно связан с вопросом климатических переговоров в целом, проблемой продления Киотского протокола на второй отчётный период и заключения нового, пост-киосткого, соглашения.

Важной вехой и началом нового этапа в климатических переговорах явилась разработка так называемой Дурбанской платформы для активизации действий (Конференция в 2011 году), предполагающей не только продление Киотского протокола на второй отчётный период, но и разработку нового единого для всех стран соглашения Durban: Towards full implementation of the UN Climate Change Convention // The official site of UNFCCC: http://unfccc.int/key_steps/durban_outcomes/items/6825.php, что представляет собой концептуальную основу нового подхода к решению проблемы глобального изменения климата.

Таблица 1. Сопоставление старой и новой концепций глобальной климатической политики Кокорин А. Современная климатическая политика мирового сообщества и ее значимость для России // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate.

2.2.1 Политические факторы формирования позиции страны на международных климатических переговорах

Переговоры по заключению нового климатического соглашения являются одними из наиболее сложных в современной мировой политике. Ряд политических и экономических противоречий на национальном и международном уровнях затрудняют достижение приемлемого как с политической и экономической, так и экологической точки зрения компромисса. При этом, необходимо отметить, что все противоречия возникают лишь на уровне политического и экономического компромисса, имея в виду абсолютное согласие всех участников о существовании проблемы глобального изменения климата и необходимости с ним бороться.

Анализируя ситуацию с точки зрения каждой страны отдельно, можно выявить определённые сложности и противоречия. Каждое отдельное государство сталкивается с рядом дилемм, столкновением интересов и задач при формировании переговорной позиции. Соответственно, можно выделить несколько пар противоположных задач и интересов; приоритетность одной или другой задачи в итоге формирует позицию страны в климатических переговорах.

Первой парой противоречащих друг другу интересов можно назвать потребление ресурсов и экономический рост с одной стороны и чистую окружающую среду с другой. Экономический рост в значительной степени базируется на увеличивающемся потреблении природных ресурсов, в том числе, лесов. Леса являются как непосредственным ресурсом, так и прямой альтернативой использованию земли для производственных нужд, соответственно, экономическое развитие подразумевает сведение лесов. В то же время, леса являются необходимым элементом экосистемы Земли Walker R. Deforestation and Economic Development // Canadian Journal of Regional Science. - № 3. - 1993. - p.481-482. Соответственно, возникает конфликт между потреблением ресурса для нужд экономики и его с целью противодействия глобальному изменению климата.

Усиленное сведение лесов обычно происходит из-за наращивания темпов экономического роста или же является результатом растущих потребностей ввиду демографического давления (то есть речь идет о первичных потребностях) Ibid., p.493-494. Естественно, экономическое развитие автоматически не подразумевает сведение лесов, концепция устойчивого лесопользования, очевидно, позволяет обеспечить рост макроэкономических показателей без вреда для лесного хозяйства. Однако, учитывая современную модель экономического развития, низкий уровень обеспокоенности населения проблемами окружающей среды, общую направленность на ускоренный экономический рост и низкий уровень развития технологий в развивающихся странах, устойчивое лесопользование в значительной степени остаётся для них лишь теоретическим концептом. Таким образом, каждое государство определяет для себя приоритетность одной или другой задачи. На практике, развитые страны больше заинтересованы в сохранении чистой окружающей среды, в частности лесов (во многом, поскольку, наряду с социальным запросом и финансовыми возможностями, их модель развития позволяет обеспечить экономический рост без нанесения значительного вреда лесам). Развивающиеся страны, в свою очередь, в большей степени видят в лесах ресурс, необходимый для развития, просто так отказаться от которого они не готовы.

Вторая дилемма тесно связана с первой; одним из ключевых параметров выбора является, в итоге, получение конкретных выгод от осуществления экономической деятельности и финансовых вложений. С данной точки зрения можно выделить два крайних варианта: выгода в долгосрочном периоде и выгода в краткосрочном. Применительно к проблеме обезлесения этот показатель раскрывается следующим образом: сведение лесов означает выгоду в краткосрочном периоде (от использования ресурса), консервация приводит к выгодам в долгосрочной перспективе (помимо объективной выгоды от поддержания экосистемы сохранение лесов также позволяет использовать ресурс в будущем, в то время как несбалансированная эксплуатация в настоящем может привести к его истощению). В данном случае каждое государство также расставляет свои приоритеты. Большинство развивающихся стран склоняются в сторону непосредственных выгод в краткосрочном периоде ввиду, в том числе, внутриполитических и внутриэкономических причин. Кроме того, для них выгоды от альтернативного использования лесов (сохранения) кажутся меньше. Развитые же страны делают упор на долгосрочное развитие, ратуя, соответственно, за сохранение лесов.

Поскольку интересы противоположны, достаточно сложно выстроить эффективную систему регулирования. В то же время, решение достаточно простое: система, при которой возможно поддержание текущих темпов экономического развития, или даже их наращивание, но с меньшим потреблением ресурсов и углеродным следом, что предполагает модель развития, основанную на ресурсосберегающих технологиях. Это, соответственно, предполагает большее финансирование и технологическое сотрудничество между развитыми и развивающимися странами.

В то же время, нельзя ограничивать параметры выбора лишь категориями экономического роста, конкуренции на международной арене и прибыли. Важным аспектом проблемы сведения лесов является внутриэкономическая, политическая и социальная ситуация внутри страны, определяющая модели и направленность социально-экономического развития. На практике, ряд существующих проблем и противоречий препятствует активному проведению политики устойчивого лесопользования в развивающихся странах, в то время как в развитых активно развиваются принципы «зелёной экономики», в частности, продвигаются идеи снижения выбросов от сведения лесов.

В первую очередь, необходимо учитывать уровень жизни населения и выстраивать политику соответственно его интересам, адекватно распределяя права и обязанности, издержки и выгоды. Для развивающихся стран с большой долей бедного населения, которое, помимо прочего, в определённой степени полагается на лесные ресурсы для обеспечения жизнедеятельности (более 730 млн. человек Chomitz K.M. At Loggerheads? Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests Overview //The International Bank for Reconstruction and Development. - 2007. - p.4), снижение темпов сведения лесов несёт огромные социальные издержки Climate Change Financing Global Forests // Eliasch Review. - 2008. - p.89. Анализируя проблему уровня развития с данной точки зрения, можно выделить приоритетность решения социальных задач перед проблемой изменения климата. Такой стратегии, в частности, придерживается Индия Кокорин А. Современная климатическая политика мирового сообщества и ее значимость для России // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate, выбросы которой составляют до 6% от общемировыхGlobal Greenhouse Gas Emissions Data // http://www.epa.gov/climatechange/ghgemissions/global.html. В значительной степени ориентация на экстенсивное развитие и относительно низкий уровень технологического развития развивающихся стран определяют невозможность альтернативного использования леса, кроме как его сведения. В то же время, в развитых странах с высоким уровнем жизни и меньшей зависимостью населения от лесных ресурсов наблюдается обратная ситуация: существующий социальный запрос на чистую окружающую среду наряду с техническими и финансовыми возможностями проведения соответствующей политики приводит к продвижению программ по сохранению лесов.

Другим важным фактором внутриэкономической политики, влияющим на формирование позиции государства, является отраслевая структура и структура занятости. В развивающихся странах значительная часть населения занята в сельскохозяйственном сектореLabour // The official site of FAO: http://www.fao.org/docrep/015/i2490e/i2490e01b.pdf, развитие которого в значительной степени связано с лесном хозяйством (лес является прямой альтернативой использованию земли, соответственно, расширение площади обрабатываемых земель подразумевает сведения лесов). Соответственно, изменения в принципах и тенденциях лесопользования неизбежно влияют на благосостояние граждан и состояние экономики, особенно уязвимыми они становятся в случае снижения темпов сельскохозяйственной экспансии при отсутствии адаптационных стратегий. Другой проблемой для развивающихся стран можно назвать частое отсутствие возможностей альтернативной занятости. Фактически, в беднейших странах альтернативные издержки труда занятого в сельском хозяйстве населения равны нулю, что означает невозможность занятости в других, несвязанных с обезлесением, секторах экономики Martin R. Deforestation, land-use change and REDD // http://www.fao.org/docrep/011/i0440e/i0440e02.htm. Соответственно, для развивающихся стран снижение темпов роста сельскохозяйственного производства (что практически неизбежно при снижении темпов сведения лесов) подразумевает высокие социальные издержки и высокий конфликтный потенциал.

Таким образом, для развивающихся стран сокращение выбросов от сведения лесов предполагает чрезвычайно высокие социальные, экономические, а, возможно, и политические издержки.

Определённая позиция страны на международной арене формируется в результате внутреннего согласования, которое учитывает не только внешнеполитические, но и внутригосударственные переменные. Сегодня, на международном уровне существует очевидное противоречие интересов и различие мотиваций участников переговоров, что приводит к противоположным позициям по отношению как к основопологающим положениям нового соглашения, так и к конкретным механизмам.

Развитые страны основным механизмом противодействия глобальному изменению климата они видят общие действия и единые для всех механизмы. Развивающиеся страны они отстаивают сохранение статуса кво - сохранение разделения на развитые и развивающиеся страны, что позволит им как избежать количественных обязательств по снижению выбросов и продолжить наращивать темпы экономического развития текущими методами, так и привлечь финансирование и передачу технологий в рамках помощи в противодействии изменению климата (однако, в рамках Киото-2 не разрешен запуск новых проектов МЧР, соответственно, данный источник инвестиций уже не будет доступен; исключение сделано лишь для беднейших стран) Кокорин А. Дурбанская платформа РКИК ООН: действия по новому глобальному соглашению и второму периоду Киотского протокола. Обзор хода международных переговоров по состоянию на середину декабря 2012 г. // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate. Среди развивающихся стран также можно выделить «наиболее развитых из развивающихся», такие как ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт, Сингапур, Южная Корея, которые, обладая достаточными ресурсами для финансирования, не стремятся становиться донорами системы международного климатического регулирования, активно выступая за сохранение существующего режима Кокорин А. Современная климатическая политика мирового сообщества и ее значимость для России // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate. В данном уравнении, однако, можно выделить ещё одну категорию - наименее развитые и островные государства, для которых основной задачей является элементарное выживание (так как они наиболее уязвимы последствиям изменения климата) и получить максимальную финансовую помощь, поэтому они ратуют за скорейшие действия и более жёсткие обязательства по сокращению выбросов Кокорин А. Дурбанская платформа РКИК ООН: действия по новому глобальному соглашению и второму периоду Киотского протокола. Обзор хода международных переговоров по состоянию на середину декабря 2012 г. // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate.

Все проанализированные элементы можно свести в следующую таблицу, отражающую различия в факторах формирования и самих позициях развитых и развивающихся стран на климатических переговорах.

Таблица 2. Факторы формирования позиции на международных климатических переговорах и конечные позиции Составлено автором.

Прежде всего, логично обозначить атмосферу (в данном случае, следует рассматривать атмосферу лишь с точки зрения выполнения функции поглощения парниковых газов), как глобальный ресурс общего пользования, что предполагает конкурентность и неисключаемость. «Глобальность» данного ресурса имеет первоочередное значение: если на национальном уровне эффективно государственное регулирование или, в отдельных случаях, саморегулирование системы, в глобальном масштабе пока не существует ни политических, ни рыночных механизмов для успешного регулирования ресурса общего пользования Nordhaus W.D. Global Public Goods and the Problem of Global Warming // Annual Lecture The Institut d'Economie Industrielle. - 1999.. Однако, даже на национальном уровне, часто возникает «трагедия ресурсов общего пользования»: истощение ресурса, находящегося в общем пользовании, из-за нерационального с точки зрения общества потребления ресурса независимо и рационально действующими индивидами, которые руководствуются только частным интересом Hardin G. The Tradegy of the Commons // Science. 1968. - № 3859. - p. 1244. В отсутствии регулирования сверху (в малых группах возможно и саморегулирование) ресурс истощается ввиду сверхэксплуатации. Та же ситуация возникает на глобальном уровне: атмосфера у всех общая, однако, выбросы каждое государство совершает независимо. В результате, происходит истощение ресурса - загрязнение чистой атмосферы и снижение возможности поглощения парниковых газов.

На международном уровне, так называемая Вестфальская дилемма является серьёзным фактором обострения трагедии ресурсов общего пользования. Вестфальская система международных отношений, основанная на взаимном признании равенства государств и уважении государственного суверенитета, в значительной степени затрудняет прогресс в климатическом регулировании. Внутри каждого государства существует некий руководящий орган, государственный аппарат, обладающий монополией на принуждение, что позволяет создать систему контроля и регулирования, в том числе, в отношении природопользования. В то же время, в международных отношениях никакой «верховной силы» не существует, соответственно, ни одно государство нельзя принудить к чему-либо без его согласия Nordhaus W.D. Op. cit.. Страны логично и обоснованно не готовы выполнять навязанные «сверху» обязательства, которые они не установили для себя в добровольном порядке Кокорин А. Дурбанская платформа РКИК ООН: действия по новому глобальному соглашению и второму периоду Киотского протокола. Обзор хода международных переговоров по состоянию на середину декабря 2012 г. // http://www.wwf.ru/about/what_we_do/climate. Соответственно, невозможность обязать выполнять те или иные действия без согласия государств требует полного единодушия по обсуждаемому вопросу, добиться которого, учитывая серьёзные политические противоречия и различия в экономических интересах, чрезвычайно сложно. При этом, очевидно, что активные совместные действия по противодействию изменению климата необходимы. Более того, односторонние действия вряд ли приведут к каким-либо результатам: климат представляет собой глобальную систему, последствия разрушения которой буду ощущать на себе все. Именно поэтому развитые страны настаивают на единых правилах для всех государств.

В результате, возникает явный конфликт между суверенным правом каждого государства использовать свои ресурсы по собственному усмотрению, и необходимостью обеспечения глобального общественного блага - снижения выбросов парниковых газов. В определённом смысле, международное юридически обязывающее соглашение решает проблему обязательств, в то же время, достижение компромисса достаточно проблематично, тем более приемлемого с точки зрения показателей сокращения. Во многом логичнее и эффективнее осуществлять политику по сокращению выбросов CO₂ на национальном уровне, однако, эффективность системы в целом в этом случае напрямую зависит от участия в противодействии изменению климата государств, выбрасывающих наибольшие объёмы парниковых газов.

3.Механизмы снижения выбросов от сведения лесов

Одним из основных вызовов международной системы климатического регулирования, как было показано ранее, является вопрос снижения выбросов от сведения лесов. Для решения данной задачи разрабатываются соответствующие механизмы, наиболее перспективным из которых представляется инициатива REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation plus the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon). В качестве концептуальной основы применяемых методов в рамках REDD можно обозначить теорию «трансформации лесопользования» («forest transition»), предполагающую переход от сведения лесов к увеличивающемуся лесному покрову, что означает увеличение площади естественных поглотителей парниковых газов, и соответственно, предотвращение выбросов.

3.1 Теория «трансформации лесопользования»

Снижение выбросов от сведения лесов предполагает, прежде всего, сохранение лесных массивов и, следовательно, сокращение вырубки. В определённом смысле целью является изменение в современной модели лесопользования. Такое изменение принято называть «трансформация лесопользования». Данная концепция предполагает переход от активного сведения лесов к стабильному или даже увеличивающегося уровню лесного покрова Rudel T.K., Schneider L., Uriarte M. Forest transitions: An introduction // Land Use Policy. - № 27. - 2010. - p. 95. Трансформацию можно, как показано на рисунке 4, можно разделить на три фазы. Первая отражает резкое уменьшение лесного покрова, затем - стабилизация при уже малой площади лесных массивов; на последней фазе площадь лесов начинает увеличиваться, что и является переходом к устойчивому лесопользованию.

Рисунок 4. Трансформация лесопользования Barbier E.B., Burgess J.C., Grainger A. The forest transition: Towards a more comprehensive theoretical framework // Land Use Policy. - №27. - 2010. - p. 99.

Теория трансформации лесопользования, изначально являвшаяся обобщением тенденций управления лесами, сегодня применяется в качестве некого аналитического инструмента. Фактически, переход к увеличивающемуся лесному покрову является целью любого механизма, направленного на снижение темпов обезлесения. В то же время, трансформация лесопользования является теорией, на основе которой можно разработать более эффективную политику для решения проблемы сокращения лесного покрова. При этом, необходимо отметить, что трансформация лесопользования не является чем-то автоматическим, это теория, описывающая свершившиеся факты и позволяющая моделировать ситуацию, однако нет никаких достоверных фактов, что переход в странах, ещё его не испытавших, свершится без проведения соответствующей политики Drivers and consequences of tropical forest transitions: options to bypass land degradation? Policy briefs // ASB Partnership for the Tropical Margins.

Выявлено, что переход осуществлён в большинстве стран Запада в 19 - начале 20 века, сегодня, он совершается и в Индии, Бангладеш, Чили и Китае Приложение 5.. Однако, во многих развивающихся и беднейших странах переход ещё не свершился, что означает продолжающееся обезлесение.

Первоначальное снижение площади лесного покрова связано с активной эксплуатацией природных ресурсов, расширением сельскохозяйственных земель ввиду роста населения, растущего спроса на продовольствие и другие производные от леса товары, - с экстенсивным экономическим ростом в целом Barbier E.B., Burgess J.C., Grainger A. Op. cit., p.99. Согласно теории трансформации лесопользования темпы сведения лесов будут замедляться, а со временем площадь лесов начнёт увеличиваться Culas R.J. REDD and forest transition: Tunneling through the environmental Kuznets curve // Ecological Economics. - №79. - 2012. - P. 44. Переход к увеличивающемуся лесному покрову может быть обусловлен рядом факторов в зависимости от конкретных социально-экономических характеристик той или иной страны. Обычно переход связывают с экономическим развитием страны. Модернизация производства, переход к интенсивной модели развития, создание рабочих мест в несельскохозяйственном секторе, изменение энергетического баланса прямым образом влияют на снижение темпов сведения лесов ввиду изменения концепции экономического роста. В то же время, можно выделить факторы, связанные с социально-экономическим развитием. непосредственно относящиеся к проблеме сведения лесов: с ростом уровня дохода появляется не только осознание возможных негативных последствий дефицита лесных ресурсов, но и спрос на чистую атмосферу, сохранённые леса и экологичное производство Barbier E.B., Burgess J.C., Grainger A. Op. cit., p.100. Соответственно, появляется социальный запрос на прекращение сведения и восстановление лесов, что, в итоге, приводит к соответствующей политике. Важным фактором является то, что теория трансформации лесопользования предполагает стабилизацию запасов леса при сохранении темпов экономического роста, что особенно важно, так как некоторые страны не имеют возможности снизить уровень обезлесения без негативного воздействия на экономическое развитие Culas R.J. Op. cit., p.45. Необходимо также учитывать, что переход может осуществляться за счёт создания вторичных лесов и плантаций, даже при продолжающемся сведении первичных лесов, что, в частности, происходит в Китае. Вторичные леса, однако, имеют меньшую способность к поглощению углерода и сохранению биоразнообразия Ibid., p.45.

Таким образом, процесс трансформации лесопользования неразрывно связан с экономическим и социально-политическим развитием. Зависимость темпов сведения лесов от уровня экономического развития позволяет также применять для анализа перехода экологическую кривую Кузнеца, отражающую зависимость качества окружающей среды от уровня дохода на душу населения. Применительно к лесам наблюдается зависимость темпа сведения лесов от дохода на душу населения:

Рисунок 5.Экологическая кривая Кузнеца Ibid., p.46.

На практике, однако, такая зависимость не однозначна, и во многих исследованиях экологическая кривая Кузнеца для случая сведения лесов в отдельных странах или регионах не обнаружена Ibid., p.48.

Основного внимания, таким образом, заслуживает «поворотный момент» - точка непосредственного перехода от активного сведения лесов к устойчивому лесопользованию. Согласно данной модели, переход совершается при определённом уровне дохода на душу населения (в определённом смысле, уровня экономического развития), однако, в странах, где сегодня активно сводятся леса, уровень дохода на душу населения ниже необходимого для трансформации лесопользования Culas R.J. Op. cit., p.45 . Соответственно, повышение уровня доходов в развивающих и беднейших странах может, в теории, способствовать снижению темпов сведения лесов вследствие социально-экономических изменений. В то же время, такое развитие событий вероятно не столько благодаря повышению уровня дохода на душу населения, сколько ввиду роста общего уровня развития страны, экономического, технологического и социально-политического.

Таким образом, согласно данной модели, ключевой задачей для решения проблемы сведения лесов становится достижение каждой страной, активно сводящей леса, определённого уровня экономического развития, достаточного для прохождения «поворотного момента» и перехода к стабильному или увеличивающемуся лесному покрову. Однако, необходимо отметить, что достижение более высокого по сравнению с настоящим уровня развития, необходимого для трансформации лесопользования, без специальных мер подразумевает продолжающееся сведение лесов, то есть высокие экологические издержки, что, естественно, является нежелательным.

В результате, механизм по снижению темпов сведения лесов должен быть направлен на снижение издержек перехода. Финансовое стимулирование сохранения лесов в рамках инициативы REDD+ может позволить развивающимся странам пройти «поворотный момент» без дальнейшего увеличения сведения лесов на относительно более низком уровне экономического развития и дохода на душу населения. Это позволит осуществить трансформацию лесопользования меньшими экологическими издержками и не потребует увеличения уровня доходов и общего экономического развития, что является намного более сложной и комплексной задачей.

Таким образом, политика в рамках REDD+ может стать эффективным решением проблемы сведения лесов в развивающихся странах, снижая при этом и экологические, и экономические издержки перехода к устойчивому лесопользованию и сокращения выбросов парниковых газов от сведения лесов. Поскольку издержки снижения выбросов от сведения лесов ниже, чем снижения выбросов промышленных предприятий, потенциал реального снижения выбросов и, соответственно, вклад в борьбу с глобальным изменением климата, представляется довольно высоким.

3.2 Подходы к проблеме снижения выбросов парниковых газов от сведения лесов в рамках РКИК

3.2.1 Методы снижения выбросов парниковых газов от сведения лесов

Существует несколько общих подходов к решению проблемы сокращения выбросов парниковых газов на уровне компаний. Это налогообложение (налоги на выбросы), субсидии за «сокращение выбросов» и рыночные механизмы (система торговли квотами). Теоретически все методы можно применить и к лесному хозяйству, однако существующие подходы концентрируются на финансовом стимулировании (аналог субсидий) и включении лесов в систему торговли квотами. Естественно, на межгосударственном уровне система стимулирования сокращения выбросов несколько сложнее. С одной стороны, механизмы остаются те же: налоги, субсидии, рынок. С другой, финансовое и техническое обеспечение любого из перечисленных инструментов в разы сложнее, поскольку требует не только институциональной основы и относительно больших финансовых потоков, но и политического согласия. Тем не менее, учитывая необходимость активных действий, соответствующие механизмы предлагаются и разрабатываются.

Для экономически рационального решения проблемы в глобальном масштабе развивающимся странам необходимо иметь возможность одновременно достичь целей снижения выбросов и сохранения и увеличения темпов экономического развития. Это возможно при финансовом и технологическом содействии со стороны развитых стран, к чему, в итоге, и сводятся все предложения по включению лесов в систему международного климатического регулирования.

Первым проектом включения лесов в данную систему стала концепция бразильского ученого Марсио Сантиши, озвученная на 9-ой Конференции участников Киотского протокола в 2003 году (Италия). Его предложение, названное принцип «компенсации сокращений» (compensated reduction), подразумевало не только непосредственное включение лесов в процесс сокращения выбросов, но и участие в нём развивающихся стран в рамках Киотского протокола. Принцип компенсации сокращений предполагает добровольное установление количественных целей по сокращению выбросов от сведения лесов и их выполнение странами, не входящими в Приложение B. Выполнение поставленных целей позволяет им выпускать и продавать ССВ, получая, таким образом, компенсацию за проведённые сокращения. Получив компенсацию, страна обязывается сокращать или, как минимум, не увеличивать темпы сведения лесов в следующем отчетном периоде; а превышение заявленных целей обяжет государство снизить выбросы в следующем периоде Santilli M. et al. Tropical deforestation and the Kyoto Protocol. An Editorial Essay // Climatic Change. - №3. - 2005. - p. 269-270.

Данный механизм предлагался для включения в систему МЧР, при этом он, очевидно, отличается от принятых проектов МЧР по восстановлению лесов, поскольку направлен не на восстановление после уже принесённого ущерба, а на предотвращение сведения лесов и выбросов вообще. Более того, результаты в случае компенсации сокращений можно получить в краткосрочном периоде, в то время как изменение в величине абсорбции восстановленными лесами происходит лишь по мере роста леса, соответственно позитивные результаты могут быть получены лишь в долгосрочной перспективе (возможно даже не в отчётных периодах Киотского протокола) Tropical deforestation and climate change / edited by Paulo Moutinho and Stephan Schwartzman // Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazфnia. - Environmental Defense. - 2005. - p.54-55. К тому же, этот механизм отчасти позволяет решить проблему «непостоянности» конечных результатов, поскольку предполагает обязательные сокращения в случае невыполнения взятых обязательств. Однако остаётся вопрос ответственности за совершённые выбросы в случае невыполнения обязательств Ibid., p.55. Данный инструмент не был принят в качестве механизма сокращения выбросов от сведения лесов в рамках Киотского протокола, однако он положил начало обсуждению практических механизмов по снижению темпов обезлесения на международной арене.

Сегодня, несколько видоизменённый принцип «компенсации сокращений», обсуждается в рамках осуществления инициативы по сокращению выбросов от сведения лесов REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation plus the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon), активно разрабатываемой и обсуждаемой на международной арене.

3.1.2 Механизм REDD+

Впервые механизм REDD+ был озвучен на 11ой Конференции участников Киотского протокола в 2005 году в Монреале Коалицией в поддержку стран с тропическими лесами (Coalition for Rainforest Nations) как предложение по включению лесов в систему международного климатического регулирования REDD // http://rainforests.mongabay.com/redd/, сегодня, однако, существует множество предложений по REDD+, различающихся в деталях реализации механизма (в расчёте базового показателя, сфере применения, механизмах распределения финансовых потоков, источниках финансирования) Parker, C., Mitchell, A., Trivedi, M., Mardas, N., Sosis, K. The Little REDD+ Book // Global Canopy Foundation. - 2009. - p.19. Официально в дискурс климатических переговоров инициатива REDD+ вошла в 2007 году в рамках Балийского плана действий.

Механизм REDD+ отражает ряд мер по финансовому стимулированию и рыночному регулированию лесного хозяйства, которые должны способствовать снижению темпов обезлесения и сокращению выбросов парниковых газов от сведения лесов в развивающихся странах. В практическом плане инициатива REDD+ отражает комплекс мер по стимулированию устойчивого лесопользования в развивающихся странах, посредством, с одной стороны, развития национальных программ по сокращению обезлесения, с другой стороны, поддержки международного сообщества, прежде всего, финансировании сокращения выбросов.

Основой системы сокращения выбросов от сведения лесов является придание лесам, а точнее, содержащемуся в них углероду, экономической ценности, что позволит использовать рыночные механизмы для регулирования выбросов Decasper Chacуn S.M. REDD: Taking the climate change into forests? An environmental analysis // Institut de hautes etudes internationals et du developpment. - 2009. - p. 44. В качестве механизма стимулирования была принята концепция «предотвращённого сведения лесов» (avoided deforestation), во многом схожая с принципом «компенсации сокращений» М. Сантиши и предполагающая компенсацию за «несведённые» леса и, соответственно, «сохранённый» углерод. Первоначально, REDD рассматривался лишь как механизм по сокращению выбросов, однако со временем он эволюционировал в REDD+, предполагающий более широкую область применения: включение в механизм увеличение потенциала поглощения, а также других социально-экономических выгод (предоставление возможностей местному населению, сохранение биоразнообразия) Parker, C., Mitchell, A., Trivedi, M., Mardas, N., Sosis, K. Op. cit., p.15. Для эффективного функционирования и получения положительных результатов политика в рамках REDD+ должна де факто подавлять стимулы к сведению лесов Martin R. Deforestation, land-use change and REDD // http://www.fao.org/docrep/011/i0440e/i0440e02.htm, то есть, исходя из принципа финансирования сохранения лесов, выплачиваемая компенсация должна превышать выгоды от альтернативного использования земли.

Хотя существует множество сложностей и противоречий по вопросу реализации программ REDD+ (утечка, определение базового уровня, мониторинг - они, однако, характерны для проблемы снижения темпов обезлесения в целом, а не являются проблемами конкретно данного механизма) центральным вопросом на международной арене является вопрос финансирования. Предлагается три варианта финансирования программ REDD: создание специальных фондов, состоящие из добровольных пожертвований и/или средств, предоставляемых по юридически обязывающим договорам, включение лесов в систему торговли квотами и сочетание этих двух источников.

Поскольку система торговли квотами (система cap-and-trade) является успешным рыночным механизмом снижения уровня выбросов парниковых газов, логично предположить, что для регулирования выбросов от сведения лесов данный механизм также докажет свою состоятельность. В теории, можно достичь абсолютной «нейтральности» лесного хозяйства: количество выброшенного в атмосферу углерода будет равняться количеству поглощённого. Однако, регулировать леса с помощью системы cap-and-trade сложнее, чем промышленные выбросы, из-за сложности мониторинга. Помимо долгосрочного спутникового мониторинга, необходима адекватная оценка содержания углерода в лесах разного типа, при этом перевести кубометры древесины и квадратные километры площади в выбросы достаточно сложно.

В случае применения системы cap-and-trade с целью финансирования сохранения лесов, кредиты выпускаются в соответствии с объёмом углерода, содержащимся в лесе, не вырубленном благодаря политике в рамках REDD. Продажа этих кредитов и будет являться «компенсацией» за сохранение леса. В это же время, покупатели, государства или компании могут использовать купленные кредиты для достижения поставленных целей сокращения выбросов.

По оценкам, включение лесов в глобальную систему cap-and-trade снизит выбросы от сведения лесов на 75% к 2030 году, а общие выбросы на 10% к 2050 году. При этом цена сокращения выбросов в целом также снизится как минимум на четверть Climate Change Financing Global Forests // Eliasch Review. - 2008. - p.96-97. Таким образом, включение лесов в систему торговли квотами позволит достичь более высоких целей и с меньшими издержками. Потенциально это также способствует притоку инвестиций в беднейшие и развивающиеся страны, в которых наблюдается активное сведение лесов Ibid., p.98. Однако, помимо сложности мониторинга, необходимых прозрачных политических институтов, взвешенного управления и чёткой постановки целей серьёзное опасение вызывает возможное наводнение углеродного рынка дешёвыми кредитами, что может подорвать функционирование всей системы торговли квотами Ibid., p.98, в частности, «лесные» углеродные кредиты (то есть кредиты, полученные за сохранённые леса) могут покупать предприятия, не выполняющие обязательств по сокращению выбросов Martin R. Deforestation, land-use change and REDD // http://www.fao.org/docrep/011/i0440e/i0440e02.htm. Для решения этой проблемы возможно создание отдельного рынка торговли квотами специально для лесов для того, чтобы обычные и «лесные» углеродные кредиты были не взаимозаменяемыми Parker, C., Mitchell, A., Trivedi, M., Mardas, N., Sosis, K. Op. cit., p.26. Также при создании системы cap-and-trade для лесов необходимо избежать несправедливости в распределении доходов от торговли и учитывать права местного населения и коренных народов, проживающих в лесах и зависимых от них, которые едва ли могут участвовать в глобальной системе торговли квотами Decasper Chacуn S.M. Op. cit., p.48.

Финансирование программ REDD через специализированные фонды может иметь разные формы: и финансирование через механизмы предоставления официальной помощи развитию (ОПР), и через созданный Зелёный климатический фонд (GCF), и через специализированные фонды. Главной сложностью является постоянный рост необходимых инвестиций и увеличение финансовых потоков из развитых стран в развивающиеся. При этом, применение данного типа финансирования не предполагает возможности учёта сохранённого углерода в качестве сокращений выбросов страны-донораParker, C., Mitchell, A., Trivedi, M., Mardas, N., Sosis, K. Op. cit., p.26. Соответственно, в определённом смысле, механизм является менее привлекательным для инвесторов, так как не предполагает непосредственных выгод. Финансирование через фонды предполагает как добровольные пожертвования, так и средства, предоставляемые по двусторонним и многосторонним соглашениям (они, соответственно, являются более или менее обязательными). С одной стороны, финансирование через фонды представляется более надёжным и стабильным по сравнению с рыночными механизмами, так как не подвержено влиянию изменяющихся тенденций спроса и предложения. С другой стороны, добровольные пожертвования могут значительно колебаться из года в год (в этом смысле, частные инвестиции и финансовые обязательства более стабильны в долгосрочном периоде) Ibid., p.92.

Поскольку оба подхода имеют как плюсы, так и минусы, логичным представляется сочетание двух источников финансирования в соответствии с текущими потребностями. В частности, предлагается следующий механизм Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD): An Options Assessment Report //

http://www.redd-oar.org/: начальная фаза разработки национальных стратегий REDD финансируется из добровольных пожертвований, реализация проектов должна обеспечиваться заранее обговоренными потоками из специальных фондов, и, наконец, непосредственные результаты проведённой политики (сокращения выбросов от невырубленных лесов) могут быть выражены в углеродных кредитах, торгуемых на рынке. Подобное распределение во многом отражает потребности каждого этапа реализации стратегий REDD+. Добровольные пожертвования на начальной фазе идут на разработку национальных программ и стратегий, демонстрационные проекты, необходимые институциональные изменения; большим преимуществом данного типа финансирования является то, что оно ни к чему не «привязано» (кроме, естественно, двусторонних или многосторонних договоров о предоставлении финансовой помощи), соответственно, начать разрабатывать национальные стратегии и получать финансовые средства можно в любой момент. Стабильные, предсказуемые и заранее обговоренные финансовые потоки, направленные на реализацию разработанных программ на второй фазе, должны поступать по линии финансовых обязательств развитых стран, что является определённой гарантией странам-получателям помощи. Последний этап финансирования представляет собой с одной стороны, «отдачу» от реализации проекта (продажа углеродных кредитов), с другой, возможность для привлечения новых инвестиций.

REDD+ считается весьма привлекательным механизмом снижения выбросов, поскольку, во-первых, издержки сокращения выбросов от сведения лесов ниже, чем сокращения промышленных выбросов; во-вторых, сохранение лесов несёт сопутствующие выгоды: помимо снижения выбросов парниковых газов: реализация программ подразумевает сохранение биоразнообразия и экосистем, устойчивое развитие сельских регионов и устойчивое лесопользование Decasper Chacуn S.M. Op. cit., p 44; в-третьих, программы REDD+ подразумевают дополнительный приток инвестиций и финансовых средств в развивающиеся и беднейшие страны Clements T. Reduced Expectations: the political and institutional challenges of REDD+ // Fauna & Flora International. - 2010. - №3. - p.309.

Очевидно, что развивающаяся система регулирования лесного хозяйства требует дальнейшей разработки. Можно выделить несколько важнейших направлений развития механизма REDD+. Естественно, основной задачей является институционализация механизма в рамках РКИК, что позволит обеспечить больший доступ к финансовым и информационным ресурсам. Необходимо расширение участия в механизме как со стороны развивающихся, так и со стороны развитых стран. Сегодня пилотные проекты REDD+ запущены во всех тропических регионах (основная масса концентрируется в Латинской Америке). Развивающиеся страны охотно развивают и реализуют проекты по сокращению выбросов от сведения лесов, однако, со стороны развитых стран участие остаётся весьма ограниченным; значительная часть проектов финансируется Международной климатической и лесной программой правительства Норвегии Climate Finance Thematic Briefing: REDD+ Finance // http://www.odi.org.uk/publications/5170-redd-plus-finance. Одним из ключевых вопросов, таким образом, становится необходимость предоставления финансового обеспечения проектов развитыми странами через специализированные фонды в форме обязательных взносов, что позволит обеспечить долгосрочное планирование и стабильную реализацию проектов в развивающихся странах.

Другой важной задачей представляется создание отдельного сегмента углеродного рынка. Это необходимо дл того, чтобы «лесные» и «промышленные» углеродные кредиты были не взаимозаменяемы, что позволит одновременно сокращать выбросы как в промышленных секторах, так и выбросы от сведения лесов.