Природные ресурсы и экологическая безопасность Западной Сибири

Следует отметить и начавшийся еще в 30-е годы сдвиг в территориальном размещении производительных сил страны. Целенаправленное массированное освоение природных ресурсов для расширения экспортных поставок, укрепления оборонного потенциала привело к тому, что в экономике неуклонно росло значение Севера, Сибири и Дальнего Востока. В настоящее время на их долю приходится свыше 60 % территории Российской Федерации, где в 1991 г. было произведено около 10 % валового общественного продукта страны и сосредоточено более 12 % стоимости основных производственных фондов.

Ускоренные темпы урбанизации, северное направление в развитии и размещении производительных сил страны, концентрация в городах технологически сложных видов производств (черная и цветная металлургия, химия и нефтехимия) привело в 70-90-е годы к стремительному ухудшению экологической ситуации, к появлению районов и городов, претендующих на статус зоны экологического бедствия. В значительной мере такое положение характерно и для ряда городов Западной и Восточной Сибири: Бийск, Братск, Иркутск, Кемерово, Красноярск, Новокузнецк, Омск, Селенгинск, Тюмень, Улан-Удэ, Чита.

Экстенсивное развитие северных и приравненных к ним территорий, где преобладают слабые природные экосистемы, привело к тому, что многие из них восстанавливаются очень долго или деградируют необратимо. Происходит зачастую губительное разрушение среды обитания и жизнедеятельности коренного населения.

Учитывая, что на территории Западной Сибири (по данным Госкомсевера России) проживают коренные народы Севера (таблица 37) особое значение приобретает проблема традиционного природопользования, поскольку эта часть населения сохраняет исторически сложившиеся и экологически сбалансированные способы освоения и охраны окружающей природной среды.

Современные принципы природопользования нацеливают международное сообщество и каждое государство предпринимать всевозможные усилия для сохранения и поддержания традиционной культуры и среды обитания коренных народов.

Таблица 37

Коренные народы Севера Западной Сибири и других регионов страны

Национальность	Численность (чел.)	Субъект Российской Федерации
Манси	8461	Ханты-Мансийский автономный округ, Тюменская и Свердловская области
Ненцы	34645	Ямало-Ненецкий, Таймырский и Ненецкий автономные округа, Архангельская, Мурманская, Тюменская области
Селькупы	3612	Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край, Томская область
Ханты	22551	Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Томская и Тюменская области
Эвенки	30163	Ямало-Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский автономные округа, Республики Бурятия, Саха (Якутия), Хабаровский и Приморский края, Читинская, Сахалинская области
Тазы	300	Томская область, Красноярский край
Телеуты	3000	Томская область, Алтайский край
Чулымцы	300	Томская область, Красноярский край
Шорцы	16652	Кемеровская область

В тех странах, где уже разработано законодательное обеспечение традиционного природопользования, организации и фирмы просчитывают варианты, связанные с рентабельностью добычи полезных ископаемых, использования природных ресурсов и затратами на сохранение окружающей среды. В подобных случаях на государственном и региональном уровнях создается нормативная база для внедрения передовых ресурсощадящих технологий в природопользование при обеспечении необходимой степени экологической безопасности[5,10,20,24,46].

Хочется отметить, что, с одной стороны традиционное природопользование должно быть регламентировано законодательством, учитывающим специфику трудовой и хозяйственной деятельности коренных народов. С другой стороны, оно должно включать в себя новые виды деятельности, востребованные на мировом рынке товаров и услуг. Поскольку коренные народы несколько веков являются добытчиками и поставщиками пушнины, рыбы, оленьего мяса, продуктов зверобойного промысла, то на сегодняшний день они могут быть и активными участниками экологического туризма, экологически безопасной рекреации, пропагандистами традиционно бережного отношения к природным ресурсам Севера России.

Исторически образ мыслей и действий сложился так, что коренные народы сами управляли природопользованием и осуществляли необходимый контроль использования ресурсов на своей территории. Коренные народы, занимающиеся традиционным природопользованием, могут стать гарантами долговременного и устойчивого использования природных ресурсов на обширных территориях своего традиционного расселения и хозяйственной деятельности, в том числе, и в Западной Сибири.

Можно предположить, что в обозримом будущем принципы и методы природопользования, практикуемые коренными народами Севера, могут быть использованы при выработке международной стратегии устойчивого развития в условиях приполярных стран.

Достаточно сложной научно-теоретической задачей является процесс оценки природных ресурсов в регионе и степени экологической безопасности окружающей среды. Подобную оценку для природных ресурсов и окружающей природной среды в Западной Сибири следует осуществить для выработки дальнейших методологических подходов по переходу к устойчивому развитию.

Ученые Института географии РАН, (Б.И. Кочуров) считают, что любое оценивание основывается на отношении между свойствами субъекта и объекта оценки. Объектом в данном случае является экологическая ситуация, рассматриваемая как территориальное сочетание различных, в том числе негативных и позитивных с точки зрения проживания и состояния здоровья человека природных условий и факторов, создающих определенный ландшафт. Оценивается в конечном итоге природный или природно-антропогенный ландшафт, поскольку именно от его свойств и состояния зависят такие важные для человека и одновременно уязвимые к антропогенному воздействию как средо- и ресурсовоспроизводящие функции [55].

В частности, Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова (И.М. Потравный) предлагает традиционные экономические показатели дополнить соответствующими социально-экономическими показателями, что связано с выполнением окружающей природной средой ряда специфических функций, как ассимиляция и нейтрализация вредных выбросов, воспроизводство экологических благ и др.

В качестве показателей в региональной модели устойчивого развития предлагается использовать уровень обеспеченности отдельными видами природных ресурсов на душу населения, как, например, ресурсы речного стока на 1 жителя, эксплуатационные запасы подземных вод на 1 жителя, количество сельскохозяйственных угодий (в том числе пашни) на 1 жителя, лесистость территории на 1 жителя и т.п.

Институт системного анализа РАН (Р.А. Перелет) делает вывод о том, что сейчас в экономике, с одной стороны, предпринимаются попытки перевести все обилие природных богатств в разряд экологических ресурсов или услуг, и тем самым, использовать прямые или косвенные денежные оценки (например, оценить через потерю части дохода или готовность заплатить деньги за красоту природного пейзажа, если он будет испорчен промышленными или городскими постройками) или оценивать природу через учет вещественных и энергетических потоков в физических величинах, увязывая их с удовлетворением потребностей человека. Фактически постепенно происходит переход к пониманию необходимости социально-экологического (вместо социально-экономического) развития с эффективным экономическим механизмом распределения ограниченных ресурсов для формирования и удовлетворения потребностей[93].

При переходе на региональную модель устойчивого развития, по нашему мнению, особого рассмотрения требуют проблемы техногенных нагрузок на городские и внегородские земли, подверженные загрязнению солями тяжелых металлов, нефтью и нефтепродуктами, химическими средствами защиты растений, пластмассами, отходами производства и потребления. Усилия органов государственной власти, органов местного самоуправления, природоохранных и земельных управленческих структур требует выработки скоординированной политики по отношению к земельным ресурсам.

Такая постановка задачи объясняется тем, что на сегодняшний день требуется пересмотр земельного, природоохранного, уголовного и административного законодательства с точки зрения повышения ответственности землепользователей за нарушение требований по охране почв и земель. В значительной мере многие региональные подходы будут определяться теми положениями, которые отражены в новой редакции Земельного кодекса Российской Федерации.

По версии НПП «Кадастр» (Г.А. Фоменко)[107], при решении проблем устойчивого развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях необходимо программно-целевое управление. Для его осуществления в регионах России следует принять региональные Планы действий правительств субъектов Федерации, который может включать в себя следующие элементы:

-- критерии выбора целей (основных ключевых секторов и проблем);

-- укрупненное определение приоритетных целей, расположенных в порядке значимости;

-- анализ приоритетных целей, подкрепленный соответствующей экологической, экономической, социальной и иной информацией;

-- методы государственного регулирования природопользования;

-- бюджетный пакет;

-- план инвестирования, приведенный в соответствие с имеющимися ресурсами.

Один из весьма авторитетных мировых ученых в области стратегического планирования природопользования (А. Маркандиа) полагает, что при устойчивом развитии с точки зрения подхода «снизу вверх» показатели давления на ресурсы измеряются и регистрируются на местном уровне, а оценка его последствий делается в кратко- и среднесрочном плане. Среди показателей, на которые следует обратить внимание, можно выделить следующие: темпы сведения лесов, темпы потери качества верхних слоев почвы, объемы сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственная производительность с учетом изменений во внешних факторах и урожайность в расчете на душу населения[65].

Руководители территориальных природоохранных и природоресурсных органов Томской области (А.М. Адам, А.В. Комаров) считают целесообразным реализовать в масштабе субъекта Федерации идею комплексного природопользования и с этой целью разработать меры правового обеспечения по:

-- стимулированию ресурсосбережения;

-- долгосрочному экологическому программированию взаиморасчетов между Федерацией и ее субъектами;

-- обеспечению экологических приоритетов;

-- созданию информационного пространства для обоснованного внедрения в природопользование налогов рентного характера и реализации принципа «платит потребитель природных ресурсов»[50].

По нашему мнению, для Западной Сибири, учитывая ее природоресурсное и социально-экономическое значение, особенно важно учитывать при формировании государственной стратегии устойчивого развития, баланс федеральных и региональных интересов. Во многих субъектах Федерации проблема экологической безопасности обострилась вследствие того, что скорость увеличения интенсивности вредного воздействия внешних факторов опережает скорость биологического приспособления живых систем к новым параметрам среды их обитания.

Методологически было бы целесообразно исходить их следующих предпосылок формирования государственной политики устойчивого развития в Западной Сибири, базируясь на информационных данных о возможности противодействия антропогенной деструкции биосферы:

-- социальное и экономическое развитие общества, в ходе которого обеспечивается возрастающее качество жизни людей и минимизируются отрицательные воздействия на природу:

-- соблюдение установленных государством, субъектами Федерации допустимых уровней внешнего воздействия на окружающую природную среду и человека;

-- рациональное природопользование, при котором гарантируется ресурсное обеспечение интересов ныне живущих и будущих поколений;

-- обязанность компенсации нанесенного здоровью человека и природе ущерба и взаимная ответственность административно-территориальных образований за состояние окружающей природной среды;

-- своевременное выявление и восстановление нарушенных территорий (акваторий), экосистем и природных комплексов;

-- сохранение биологического разнообразия.

В конечном счете методологические подходы к вопросам минимизации отрицательных антропогенных воздействий на окружающую природную среду в Западной Сибири можно сформулировать следующим образом:

-- создание современных законодательно-правовых и экономических механизмов по обеспечению устойчивого функционирования предприятий эколого-опасных отраслей промышленности;

-- техническая и технологическая модернизация основных фондов в условиях льготного налогообложения и льготной кредитно-ценовой политики;

-- реализация методов и инструментов обязательного экологического страхования от предполагаемого ущерба окружающей природной среде и здоровью населения.

Современный подход к управлению качеством окружающей природной среды и обеспечению мер экологической безопасности должен основываться на подходах, имеющих превентивный характер, т.е. при использовании в управлении прогнозных оценок предполагаемых последствий хозяйственной деятельности или природно-техногенных явлений. Поэтому на уровне субъектов Федерации Западной Сибири большое научно-практическое значение необходимо придавать развитию системы экологического мониторинга, базовую основу которого составляют наблюдательные органы Росгидромета и Министерства природных ресурсов Российской Федерации, осуществляющие контроль состояния атмосферного воздуха, поверхностных вод суши, загрязнением почв пестицидами и тяжелыми металлами, радиоактивным загрязнением окружающей природной среды.

Поскольку природоресурсная и экологическая ситуация в субъектах Федерации изменяется медленно в позитивную или негативную сторону, то на основании информационных данных экологического мониторинга можно в среднесрочном и долгосрочном периоде времени определить перечень необходимых мер по охране и восстановлению нарушенных территорий.

Согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440, государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов, при этом одним из важнейших условий является создание отлаженной системы взаимодействий «центр-регионы» [73,105,106].

В масштабах страны переход к устойчивому развитию возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов и в этом плане Западно-Сибирский экономический район может являться интересным и показательным полигоном для отработки региональной модели устойчивого развития. Проблемы, которые необходимо решать в данном конкретном случае, с учетом местных экономических, природоресурсных, демографических и иных особенностей, могут классифицироваться по следующим направлениям:

-- формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в т.ч. природопользование и степень антропогенного воздействия на биосферу;

-- разработку и выполнение природоохранных мероприятий в городах и других населенных пунктах, включая проведение работ по рекультивации земель, благоустройство и озеленение;

-- осуществление мер по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и развитию социальной инфраструктуры;

-- реструктуризацию региональной промышленности с учетом экологической емкости территории;

-- развитие сельского хозяйства и реализация мер по сохранению и восстановлению почв и земель, технологическое решение проблем хранения, захоронения и утилизации отходов производства и потребления.

В настоящее время, как в стране, так и в Западной Сибири, резко снизилась общая культура земледелия, которое ведется без учета законов формирования и функционирования природных ландшафтов, становится все более экономически неустойчивым и экологически несбалансированным. При возделывании различных культур преобладают несовершенные технологии, приводящие к высоким антропогенным нагрузкам на окружающую природную среду, к переуплотнению и загрязнению почв, к усилению водной и ветровой эрозии. В связи с упомянутыми причинами особую актуальность приобретают проблемы совершенствования правовых и экономических механизмов, обеспечивающих реализацию экологических подходов и методов при производстве сельскохозяйственной продукции[110,111].

Современные экономические механизмы, действовавшие на территории бывшего Советского Союза, и оказывавшие значительное влияние на социально-экономическое развитие республик, краев и областей Западной Сибири, в конечном итоге привели к частичной деградации природных ресурсов и окружающей среды.

Для Российской Федерации в целом громадное значение имеет рациональное использование природных ресурсов Западной Сибири, как основы экономико-промышленного потенциала страны.

По мнению ряда ученых (В.П. Орлов, Ю.К. Шафраник, В.А. Крюков), ресурсы углеводородного сырья занимают среди всех минерально-сырьевых ресурсов ведущее положение, как с позиций экономической безопасности страны, так и с точки зрения удовлетворения различных производственных и социально-бытовых потребностей[108].

В условиях изменений форм собственности и осуществления радикальных экономический преобразований наиболее значимыми проблемами природопользования в стране являются следующие:

-- распределение экономической ренты от использования природных ресурсов;

-- дифференциация прав собственности на природные ресурсы между федеральным, региональным и местным уровнями.

В условиях социалистической системы региональному планированию и управлению природопользованием отводилась второстепенная роль. Регионы в целом имели довольно пассивное значение при решении задач развития тех или иных отраслей экономики при реализации на территории субъекта Федерации общероссийских программ или проектов. Вместе с тем, экономическое и социальное развитие каждого конкретного региона в основном диктовалось приоритетными направлениями и плановыми показателями, выработанными и утвержденными на общегосударственном уровне.

Наиболее характерным примером является ситуация в Тюменской области, которая складывалась в 70-х и 80-х годах в связи с освоением месторождений нефти и газа. Ориентация на форсированное использование природных ресурсов углеводородного сырья приводила к возрастающей год от года разбалансированности нефтегазового комплекса. Намечалась тенденция значительного отставания работ по разведке новых и обустройству открытых месторождений, некомплексному использованию ресурсов углеводородного сырья. Требования и условия охраны окружающей среды не относились к числу первоочередных и даже (до принятия необходимых нормативно-правовых актов) обязательных условий.

Собственные региональные проблемы, в том числе создание условий для устойчивого функционирования экономики после истощения основных нефтегазовых ресурсов, поддержания благоприятной среды обитания и жизнедеятельности коренного населения и миграционной части работников и т.д. - решались в той мере, насколько был решены проблемы освоения конкретного месторождения в Западной Сибири.

Решение социально-экономических вопросов во многом зависело от выделения в централизованном порядке финансовых и материально-технических ресурсов, лимитов капитальных вложений и объемов подрядных работ.

В Тюменской области, менее чем за 10 лет с начала добычи нефти, был создан крупный нефтегазодобывающий комплекс мирового уровня. В то же время интенсивное освоение нефтегазовых ресурсов привнесло целый ряд региональных проблем, в частности:

-- быстрый рост населения (примерно в 3 раза, начиная с 1965 г.);

-- внутреннюю несбалансированность хозяйства региона. Ввод мощностей газоперерабатывающих заводов отставал примерно на 10 лет от подготовки месторождений к освоению, темпы ввода жилья отставали от динамики притока населения;

-- ухудшение социально-экономического положения народностей Севера, снижение продуктивности сельского хозяйства, охотничьих угодий и оленьих пастбищ;

-- обострение экологических проблем. Только выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух в начале 90-х годов от предприятий нефтегазового комплекса области составлял более 1 млн.т/год.

В рамках современных экономических отношений, на нашему мнению, научно-методические способы экологизации региональной экономики в Западной Сибири могут развиваться по следующим направлениям:

-- совершенствование критериев и систем оценок состояния природно-ресурсного потенциала и степени экологической безопасности территории субъекта Федерации;

-- оптимизация налогообложения и распределения доходов (в том числе и экономической ренты) поступающих от освоения и разработки природных ресурсов;

-- реализация рациональных, экологически чистых технологий при добыче и использованию природных ресурсов с учетом долгосрочных экономико-социальных интересов субъекта Федерации;

-- сохранение жизнеспособной и жизнедеятельной среды обитания, разведка, поиск и освоение полезных ископаемых без нанесения ущерба местам традиционного природопользования коренных и малочисленных народов северных территорий региона;

-- гармонизация правовых отношений в области природопользования и охраны окружающей среды между городами и окружающими их сельскими районами.

Рассматривая проблемы экологизации региональной экономики следует отметить несколько концептуальных подходов к данной проблематике, которые реализуются в различных странах мира. Существует ряд универсальных целей экологической политики, в частности:

-- обеспечение безопасной окружающей среды для жизнедеятельности человека и минимизация причин возникновения и нанесения ущерба здоровью человека;

-- сохранение природных ресурсов для существования будущих поколений с гарантированной степенью экологической безопасности;

-- снижение реального уровня загрязнения окружающей природной среды по всем ее компонентам.

Для достижения вышеперечисленных целей необходимо обозначить критерии экологической политики, которые в нашем случае выглядят следующим образом:

-- ускорение процесса воспроизводства всех видов природных ресурсов;

-- создание условий и стимулов для инвестирования средств в ресурсосберегающие технологии, направленные на экономию материально-технических и энергетических ресурсов70,71].

Одним из современных методов воздействия на природопользователей является экономический механизм, который применяется в Российской Федерации с начала 90-х годов. Однако, в некоторых зарубежных странах. как на федеральном (ФРГ, США), так и на региональном уровнях существуют различные модификации экономической политики в целях улучшения качества окружающей природной среды.

В частности, в Норвегии вместо платы за загрязнение (что реализуется в России) взимаются налоги на энергоносители. Предполагается, что подобная мера будет иметь долговременный эффект, если при установлении налоговых ставок исходить из конкретного типа и величины выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и степени воздействия на окружающую природную среду. Налог устанавливается на те виды топлива, которые содержат окислы углерода, окислы азота, свинец, окислы серы.

В Норвегии прорабатывается вопрос о налогообложении потенциально экологически опасных потребительских товаров, например, батарейки, которые содержат ртуть, кадмий и свинец.

С особой остротой ставится проблема введения налога на вещества, по которым достигнуты международные соглашения (Стокгольмская конвенция по стойким органическим загрязнителям, учитывающая хлорфторуглероды). Основной задачей налоговой политики считается изменение соотношения цен производства и потребления с целью стимулирования более экологически безопасной стратегии развития общества.

В Российской Федерации налоговые механизмы еще не имеют достаточного развития, чтобы оказывать влияние на степень экологической безопасности. В той же Норвегии ряд экологических налогов в дальнейшем используется для целевого финансирования природоохранных мероприятий, программ и проектов. Значительная часть экологических налогов используется для устойчивого развития сельского хозяйства.

Япония практикует следующие финансово-налоговые механизмы. Министерство финансов страны рассматривает отрасли с высокими затратами на охрану окружающей природной среды. Им разрешается отчислять 0.15 % финансовых средств от суммы продаж в специальный резервный фонд предприятий природоохранного назначения. Для отраслей, сильно подверженных колебаниям ценовой конъюнктуры, норма отчислений в этот фон может быть установлена на уровне 0.3 %.

В США практикуется снятие налогов с процентов, полученных по облигациям, средства от продажи которых направлены на создание промышленного оборудования природоохранного назначения. В 80-х годах сумма, полученная от продажи таких облигаций, достигала 6.1 млрд. долларов в год, 38 % финансовых средств направлялось на осуществление контроля загрязнения окружающей природной среды. Финансовый выигрыш от снижения налогообложения для фирм США в связи с выпуском и реализацией облигаций оценивался в 3.2 млрд. долларов в год.

Региональная особенность экологизации в США: в некоторых штатах собственность на опытное оборудование природоохранного назначения не облагается налогами, а в других штатах - не взимаются налоги при продаже этого оборудования.

При введении экологических налогов учитывается в разных странах мира целый ряд внешних факторов, в том числе, национальные традиции, сильное отраслевое лобби и т.д.

Экологический налог на свинцовые добавки в бензин в Норвегии благоприятно коррелируется с процессом переориентации жителей на пользование общественным транспортом. Однако, в США, где имеется сильное политическое влияние автомобильных компаний и культ автомобиля у населения, попытки властей ввести экологический налог на загрязнение свинцом атмосферного воздуха в национальном масштабе не увенчались успехом.

Интересным является специальное направление налогообложения. В этом случае создается компенсационный фонд для финансирования последствий от нанесения ущерба от загрязнения окружающей природной среды.

В процессе реализации налоговой политики учеными отмечаются противоречия между аккумулирующей и стимулирующей функциями налогов. При интенсификации природоохранной политики на предприятии уменьшается поступление налогов в бюджет, что снижает активность природоохранной деятельности. Вторым недостатком является то, что налоговые льготы стимулируют применение капиталоемкого оборудования вместо малоотходных аппаратов и технологий.

Следует сказать, что в экологизации региональной экономики значительную положительную роль играет кредитная политика. В Германии целевое выделение кредитных средств регламентируется объемами вложений в природоохранные мероприятия. При получении кредита под строительство мощностей по производству экологически чистой продукции, льготный кредит выдается на сумму, не превышающую 60 % всех инвестиций. При этом происходит дифференциация в зависимости от возможностей фирмы (в рамках правительственной поддержки мелких и средних предприятий). Фирмы с оборотным капиталом более чем 500 млн.марок не имеют права на получение льготного кредита.

Специфика механизма экологического кредитования в Японии заключается в объединении производственной функции и инвестиционной составляющей на государственном уровне путем образования смешанной компании. Такая компания является результатом слияния структуры по управлению качеством окружающей среды и банком развития. Такой вариант вполне жизнеспособен в Российской Федерации, поскольку в нашей стране много лет культивировались как методы централизации, так и концентрации капитала. Экологическое кредитование в Японии обычно производится на довольно льготных условиях: срок погашения кредита - 10-20 лет при 5-7 % годовых.

Аналогом наших капительных вложений (что всегда планировалось Госпланом в социалистическом государстве)являются государственные субсидии в охрану окружающей природной среды. Субсидии нашли широкое распространение в США, они предназначены как штатам (региональный уровень субсидирования), так и городам (муниципальный уровень субсидирования). С конца 70-х, начала 80-х годов ХХ-го столетия субсидирование на природоохранные цели в США стабилизировалось на уровне 4-5 млрд.долларов в год. Минусом такого подхода является недостаточное внедрение малоотходных технологий, поскольку государственные субсидии предназначены только для монтажа и строительства природоохранного оборудования.

Во Франции экологизация достигается путем многоканального смешанного финансирования мероприятий по предотвращению загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов. Доля государства в финансировании местных коллективных очистных сооружений составляет до 30-35 % от их сметной стоимости, доля бассейновых агентств - около 25 %. Остальное финансирование осуществляется за счет специальных долгосрочных займов, выпускаемых местными органами власти.

Следует добавить, что правительства некоторых стран практикуют такую меру, как ускоренная амортизация природоохранного оборудования (Канада - 100 % оборудования за 2 года; США - 100 % оборудования за 5 лет; Франция и Япония - 50 % оборудования за 1 год).

3.2 Учет и оценка природоресурсного потенциала и степени экологической безопасности отдельных территорий в Западной Сибири

Экономическая целесообразность использования природных ресурсов, по оценке Минэкономразвития России, возможна лишь при комплексной социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала в рамках одноименного государственного кадастра.

В государственном природно-ресурсном кадастре устанавливаются лимиты использования тех или иных видов природных ресурсов, определяется плата за их использование, осуществляется выдача соответствующих лицензий. Кадастр должен содержать систематизированные данные по видам природных ресурсов и обеспечивать решение следующих задач[16]:

-- информационная подготовка процесса принятия управленческих решений, формирование приоритетных направлений инвестирования программ, мероприятий и проектов по изучению, воспроизводству, использованию и охране природных ресурсов;

-- экономическая оценка природных ресурсов и установление лимитов их использования;

-- совершенствование системы эколого-экономических показателей территории субъекта Федерации.

До настоящего времени остается актуальным вопрос разграничения права собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами, между краями, областями и составляющими их муниципальными образованиями. Отсутствие критериев подобного разграничения, во многих случаях, приводит к противостоянию и конфронтации интересов федеральных и региональных органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления.

Вполне очевиден тот факт, что государственное управление природными ресурсами не эффективно без полной и достоверной информации о количестве, качестве и социально-экономической оценки отдельных видов природных ресурсов в границах административно-территориального образования[85]. Актуальными являются задачи инвентаризации и картографической привязки природных ресурсов (объектов), оценки их состояния в натуральных и экономических показателях, и их правовая привязка в зависимости от субъектов владения и распоряжения.

Большое значение имеет степень экологической безопасности в регионе, различные аспекты которой можно и нужно учитывать в кадастрах разной тематической направленности.

Отдельно следует остановиться на городских кадастрах, которые послужили бы исходным информационным материалом для принятия управленческих решений на уровне субъекта Федерации, города или какого-то иного муниципального образования. Типы городских кадастров и их тематическая направленность систематизированы в таблице 38.

Таблица 38

Рекомендуемые типы городских кадастров для учета и оценки природных ресурсов и степени экологической безопасности в Западной Сибири

Тип городского кадастра	Учитываемые объекты и явления
Климатический	Состояние атмосферного воздуха, водных объектов, трансграничный и межрегиональный перенос загрязнений
Детериорационный	Степень экологической безопасности атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, состояние недр, качество городских почв и земель, структура и масса отходов
Эколого-экономический	Показатели экономической оценки водных и земельных ресурсов, объектов животного и растительного мира
Рекреационный	Состояние особо охраняемых природных территорий, водоохранных и санитарно-защитных зон, зон реабилитации здоровья и отдыха, городских парков, лесов, зеленых насаждений общего пользования, зон рекреации
Жилищный	Степень экологической безопасности жилых и общественных зданий и прилегающих к ним участков городской территории
Промышленно-транспортный	Степень воздействия на окружающую природную среду промышленности, транспорта, энергетики, городского хозяйства
Социально-демографический	Структура и состав городского населения, влияние экологической ситуации на заболеваемость и продолжительность жизни населения

По мнению ряда авторов (Ю.Ю. Кабалова, Н.Н. Лукьянчиков, Р.Г. Мамин) процесс ведения кадастров включает в себя следующие этапы:

-- регистрация объектов или явлений;

-- кадастровое обследование и картографирование;

-- учет и оценка качества (количества) объектов и явлений.

Перечисленные типы городских кадастров в отдельных случаях могут сводиться в единый комплексный городской кадастр, что наиболее актуально для городов Западной Сибири с напряженной экологической ситуацией и численностью населения до 250 тыс.чел. Аналогичный подход может найти применение и в других регионах Российской Федерации.

Касаясь вопросов методологии составления городских кадастров, в качестве примера, можно привести отдельные характеристики земельного кадастра субъекта Федерации[16].

Согласно действующему законодательству составными частями земельного кадастра являются регистрация, учет количества и качества земель, их кадастровая оценка. В соответствии с этими частями государственный земельный кадастр содержит информацию о местоположении земельных участков, правовые характеристики земель.

К характеристикам местоположения относятся координаты земельного участка и его кадастровый номер.

К правовым характеристикам земельного участка относятся:

-- категория земель и их целевое использование;

-- площадь земельного участка, сведения о землепользователях и землевладельцах.

К характеристикам количества земель относятся площади:

-- земель жилой и нежилой застройки;

-- земель производственной и коммунальной инфраструктуры;

-- земель рекреации;

-- земель под водными объектами;

-- земель под лесами и зелеными насаждениями;

-- земель особо охраняемых природных территорий;

-- земель водоохранных и санитарно-защитных зон;

-- земель запаса;

-- земель, не отнесенных к землям запаса.

К характеристикам качества относятся степень пригодности земельных участков для строительства и функционирования объектов, геологические условия и их экологические составляющие, степень пригодности земель к лесовосстановлению.

Экономические характеристики земельных участков включают в себя оценочные и стоимостные показатели, устанавливаемые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Современное управление природными ресурсами и качеством окружающей природной среды, создание условий безопасного сосуществования человеческого общества невозможно без системы информационного обеспечения, одной из подсистем которой будет являться государственный экологический мониторинг[8,13].

Необходимость функционирования государственного экологического мониторинга исходит из той природоресурсной ситуации, которая за многие годы сформировала комплекс социально-экологических проблем, которое сводится к трем императивам:

-- нарушение баланса химических элементов и минеральных веществ в биосфере и ее подсистемах;

-- истощение природных ресурсов (минеральных, земельных, уменьшение биоразнообразия);

-- экологические нарушения и катастрофы (землетрясения, оползни, наводнения, пожары нефтяных и газовых скважин, радиоактивное и химическое загрязнение окружающей природной среды).

Следует сказать о негативных сторонах природопользования в Российской Федерации и Западной Сибири.

Если в конце XIX века Россия добывала 32 тыс.т нефти, то в конце ХХ века открыто фонтанируют десятки нефтяных скважин, и только в Тюменской области ежегодные потери нефти достигают 6 млн.т. Горящие факелы попутного нефтяного газа существуют на всей территории Западной Сибири.

Ежегодно в стране происходят сотни чрезвычайных ситуаций и крупных аварий нефте- и газопроводов с экологическими последствиями, а порой и человеческими жертвами (таблица 39). На территории страны специалисты выделяют 13 зон экологического бедствия, где основные социально-экологические проблемы создались из-за деятельности горно-промышленного комплекса, в том числе, нефтепромысловые районы Западной Сибири, Кузбасс, Норильский промышленный район.

Крупная авария произошла в 1999 г. на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в результате разрыва газопровода УКПГ-8 Уренгойского месторождения и возгорания природного газа. Эколого-экономический ущерб от загрязнения атмосферного воздуха и почв продуктами горения природного газа, по оценке природоохранных органов, составил около 2.5 млн.рублей.

Глобальный характер антропогенного влияния, изменение среды обитания и жизнедеятельности диктует необходимость смены технократической парадигмы на биосферную.

Таблица 39

Чрезвычайные ситуации, произошедшие на территории Российской Федерации в 1998-1999 г.

Чрезвычайная ситуация	Количество ЧС
1998 г.	1999 г.
Аварии грузовых и пассажирских поездов	15	10
Аварии грузовых и пассажирских судов	24	21
Аварии на магистральных и внутрипромысловых нефтепроводах	63	46
Пожары (взрывы) в зданиях, на коммуникациях и технологическом оборудования промобъектов	114	79
Аварии с выбросом (угрозой выброса) химически опасных веществ	91	97
Аварии с выбросов (угрозой выброса) радиоактивных веществ	28	15
Аварии на энергических системах	25	22
Аварии на коммунальных системах жизнеобеспечения	120	87
Аварии на очистных сооружениях	5	2
Гидродинамические аварии	4	1

В.И. Вернадский подчеркивал, что «живое веществ биосферы резко отличается от ее косного вещества в двух основных процессах, имеющих огромное геологическое значение и придающих биосфере совершенно другой облик, который не существует ни для какой другой оболочки планеты. Эти два процесса проявляются только на фоне геологического времени. Они иногда останавливаются, но никогда не идут вспять…

Только в живом веществ мы наблюдаем резкое изменение самих природных тел с ходом геологического времени. Одни организмы переходят в другие, вымирают, как мы говорим, или коренным образом изменяются» [17].

По нашему мнению, функционирование системы государственного экологического мониторинга в Западной Сибири видится как реализация следующих стратегических направлений в наблюдениях за качеством природных ресурсов и окружающей природной среды:

-- мониторинг состояния атмосферного воздуха;

-- мониторинг поверхностных и подземных вод;

-- мониторинг состояния недр и техногенных месторождений;

-- мониторинг лесных ресурсов;

-- мониторинг особо охраняемых природных территорий;

-- мониторинг состояния земель;

-- мониторинг животного и растительного мира;

-- социально-гигиенический мониторинг.

В современных условиях мониторинг экологической ситуации в регионе должен быть основан на перспективных методах сбора информации, включая дистанционные методы, космические средства наблюдения, аэрофотосъемку и наземное наблюдение. Оценить степень воздействия на каждый компонент природной среды антропогенных нагрузок, а также вывести расчетно-аналитическим путем интегральные показатели упомянутого влияния, можно только с помощью многоуровневой системы мониторинга. Такая система, на наш взгляд, может выглядеть следующими образом:

-- глобальный мониторинг;

-- региональный мониторинг;

-- локальный (точечный) мониторинг.

С околоземных орбит существует реальная возможность осуществлять государственный экологический контроль за динамикой изменений, происходящих в атмосфере, гидросфере и на поверхности суши. Эти изменения связаны с природными процессами и явлениями, так и последствиями деятельности человека. С помощью различных методов - таких, как визуальные наблюдения, фотографическая, телевизионная, тепловизионная и спектрофотометрическая съемка, возможна оценка степени загрязнения различных территорий[13,33].

Согласно исследованиям Государственного гидрологического института Росгидромета Томский ореол загрязнения окружающей природной среды охватывает поселения областного центра, Моряковского Затона, поселков Самусь, Светлый, Тимирязевский и занимает площадь 220 кв.кмс пятнами интенсивного загрязнения 135 кв.кми 105 кв.км. (таблица 40) Аналогичная картина прослеживается по другим субъектам Федерации Западной Сибири[44].

По нашему мнению, для решения многих природоресурсных и экологических проблем следует развивать и реализовывать на региональном (областном) уровне идею комплексного природопользования.

К сожалению, идея комплексного природопользования, зародившаяся в начале 90-х годов, остается на сегодняшний день интересной декларацией, не получив развития в законодательстве страны и отдельных субъектов Федерации.

Таблица 40

Зоны выявленных загрязнений окружающей природной среды на территории Томской области

Город, поселение	Площадь загрязнения, кв.км	Город, поселение	Площадь загрязнения, кв.км
Томск	2000	Красный Яр	15
Асино	166	Могочино	14
Батурино	10	Моряковский Затон	12
Белый Яр	18	Нарга	6
Богашево	7	Октябрьский	6
Итатка	10	Самусь	14
Каргасок	16	Светлый	15
Кедровый	15	Стрежевой	180
Колпашево	40	Тимирязевский	20
Комсомольск	12	Тогур	15

Не получили правового оформления следующие направления:

-- стимулирование ресурсосбережения;

-- полноценное включение расходов на охрану природы в структуру бюджетов всех уровней;

-- долгосрочные государственные экологические и природоохранные программы во взаиморасчетах между Федерацией и ее субъектами;

-- отбор и обеспечение экологических и природоохранных приоритетов;

-- создание информационного пространства для обоснованного внедрения в природопользование налогов рентного характера и постепенное проведение в жизнь принципа «платит потребитель природных ресурсов».

Анализ современной нормативной правовой базы природопользования и охраны окружающей природной среды показывает, что противоречия в законодательстве углубляются из-за нестыковки ведомственных интересов.

Например, порядок предоставления участка лесного фонда в аренду, определенный Лесным кодексом РФ, не учитывает порядка выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира. Согласно статье 37 федерального закона «О животном мире» для предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование органы исполнительной власти принимают решение, а специально уполномоченный орган выдает лицензию. Согласно Лесному кодексу РФ участок лесного фонда должен быть предоставлен в аренду для нужд охотничьего хозяйства на основании конкурса, проводимого специально уполномоченным органом по решению органов исполнительной власти. Таким образом, теоретически животный мир может получить один пользователь, а лес - другой[50].

Нет единого подхода к вопросу, что понимать под пользованием участком лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства: среду обитания или участок, где охотопользователем ведется хозяйственная деятельность.

Кроме этого, в структуре охотничьих угодий может оказаться водный объект, на пользование которым также должна быть получена соответствующая специальная лицензия.

В данной ситуации важным представляется комплексный подход к использованию природных ресурсов, определенный статьей 18 действующего федерального закона «Об охране окружающей природной среды», и развитый в статье 45 проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Природопользователь получает лицензию на комплексное природопользование при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы на документацию, обосновывающую хозяйственную деятельность. В лицензии указываются условия хозяйственной деятельности, нормативы и ограничения.

Лицензия на комплексное природопользование может выдаваться и в случае пользования одним видом природного ресурса[50].

В Томской области впервые в практике природопользования в 1993 г. Государственный комитет по охране окружающей среды предпринял попытку произвести экономическую оценку природных ресурсов области и ввести на ее территории платежи за право пользования природными ресурсами. Расчет осуществлялся на основе «Методических рекомендаций по расчетам, определению и применению нормативов», разработанных ВНИИЦ «Экология» (1990 г.) и методики расчета ущерба, разработанной в лаборатории зоологического мониторинга ИСИЭЖ СО РАН под руководством доктора биологических наук Ю.С. Равкина[86]. Базой данных послужили материалы учета по Томской области, предоставленные Управлением охотничьего хозяйства области за период с 1987 по 1991 г., материалы по лесоустройству Управления лесами области (при расчете норматива платы за растительные ресурсы), данные НИИББ при Томском государственном университете[37,38,39,40].

В основу расчета было положено определение биологической продуктивности, хозяйственно-возможной продуктивности угодий (с учетом норматива добычи), в ценах реализации охотохозяйственной продукции на 1993 г. (белка - 6.4 руб, заяц - 3, лисица - 35, горностай - 6, колонок - 8, соболь - 75, лось - 350 руб).

При расчете ставки платы за использование охотничьих ресурсов был применен площадной принцип платы за 1 тыс.га предоставленных угодий с обитающими на них охотничьими животными. Норматив платы составил 1168.4 руб./тыс.га.

В итоге в каждом районе Томской области были созданы комиссии из представителей всех ведомственных служб, где рассматривались заявки природопользователей на конкретную территорию с учетом интересов жителей района. Пакет документов состоял из заявки, подписанной администрацией района, райкомитетом по охране окружающей среды, поресурсной лицензии, выдаваемой райохотнадзором, с указанием численности обитаемых охотничьих животных на заявленной территории, плана воспроизводственно-биотехнических мероприятий по существующим нормам, выкопировки карты с указанием границ[38].

В Госкомэкологии Томской области природопользователи получали и получают комплексные лицензии с указанием вида осуществляемого природопользования, экологических требований и ограничений в процессе хозяйственной деятельности, нормативов состояния окружающей среды и использования природных ресурсов на основе определения экологической емкости территории.

Оценка природных ресурсов в стоимостном выражении позволяет формировать новое сознание с преобладанием экологических приоритетов и ценностей и является одним из принципов стратегии экологического менеджмента.

В настоящее время Администрация Томской области, считая необходимым способствовать сохранению и развитию комплексного подхода к природопользованию, подготавливает проект решения областной Государственной Думы о внесении изменений и дополнений в существующий механизм природопользования. Кроме того, в проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» Администрацией Томской области предлагается включить статью «Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование» в редакции, которая предусматривает:

1. Получение лицензии (разрешения) на комплексное природопользование также и в случае пользования одним видом ресурса;

2. Для различных видов природопользования - разный порядок получения лицензии.

По нашему мнению, комплексное природопользование может осуществляться при реализации следующих задач:

-- ведение отраслевых и комплексных кадастров природных ресурсов (включая городские кадастры, отражающие состояние окружающей природной среды);

-- создание региональных систем мониторинга природных ресурсов и окружающей природной среды;

-- осуществление стоимостной оценки природных ресурсов с учетом их многоцелевого использования;

-- проведение эколого-хозяйственного зонирования территорий, определение их ассимиляционной способности;

-- создание единых целевых фондов сохранения и воспроизводства природных ресурсов[63].

Изменить природоресурсную и экологическую ситуацию, по нашему мнению, в Западной Сибири, в большей мере, возможно путем совершенствования отдельных элементов управления природопользованием, в том числе экономическим механизмом природопользования. Одним из таких элементов мы считаем современный подход к определению эколого-экономического ущерба, наносимого предприятиями и организациями нефтегазового комплекса окружающей природной среде в Западной Сибири.

В целом расширение прав и полномочий субъектов Федерации соответствует в данный момент национальной идее построения федеративного государства, а, следовательно, на региональном уровне необходимо разрабатывать собственную нормативно-правовую базу, не противоречащую федеральному законодательству.

При таком научно-методическом подходе проблема определения эколого-экономического ущерба для Западно-Сибирского экономического района становится весьма актуальной. По нашему мнению, методически следует оценить загрязнение нефтепродуктами или отходами бурения (наиболее распространенные виды загрязнений в Западной Сибири, о чем упомянуто выше) следующих природных сред: земельных ресурсов, лесных ресурсов и водных объектов[1].

Мы не являемся сторонниками того, что в случаях возникновения аварийных ситуаций на нефтепромыслах и магистральных нефтепроводах необходимо оценивать в полной мере степень загрязнения атмосферного воздуха. В данных нештатных экологических ситуациях было бы более целесообразно сосредоточить внимание специально уполномоченных органов управления природопользованием на депонирующих природных средах, которые накапливают загрязнения.

Компенсационные (сумма ущербов) выплаты природопользователями за причиненный ущерб окружающей природной среде (Вк) можно определять по формуле:

Вк = Узем + Улес + Увод,

где

Узем - ущерб, наносимый земельным ресурсам, руб.;

Улес - ущерб, наносимый лесным ресурсам, руб.;

Увод - ущерб, наносимый водным ресурсам, руб.;

В свою очередь, эколого-экономический ущерб, наносимый земельным ресурсам нефтяными загрязнениями, следует определить, исходя из нормативной цены земли в конкретном субъекте Федерации Западной Сибири.

Установленная решениями органов исполнительной власти в регионе нормативная цена земли не должна превышать 75 % уровня рыночной цены.

Нормативная цена земель лесного фонда будет складываться из суммы двух соответствующих показателей: нормативной цены земли и стоимости объектов растительного мира.

Ущерб, наносимый лесным ресурсам, в случае возникновения аварийной ситуации на нефте-, газопроводе, несложно подсчитать по стоимости древесины, отпускаемой на корню, а также следует определять стоимость объектов животного мира, находящегося на данной территории.

...