Роль Канады в реализации концепции устойчивого развития на современном этапе

Кислотные дожди. Они возникают при выпадении кислотосодержащих осадков на поверхность земли. После выпадения кислотных осадков на поверхность земли образуются кислотные осаждения Acid rain: causes and effects // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/air-pollution/issues/acid-rain-causes-effects.html (дата обращения: 25.04.2019).. Они возникают, когда выбросы диоксида серы и оксида азота превращаются во вторичные загрязнители. Примерами таких загрязнителей являются серная кислота, нитрат аммония и азотная кислота. Кислотные осаждения могут повредить озера, реки, почву, леса, фауну и даже здания. Эта проблема до сих пор остается актуальной для Канады, особенно ее восточных районов (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия). Несмотря на то что с конца 20 века удалось снизить количество кислотных дождей и уменьшить концентрацию вредных веществ в них, проблема кислотных дождей все еще остается важным и не до конца решенным вопросом для Канады. Так, на территориях восточных провинций уровень содержания pH (мера активности ионов водорода, количественно выражающая его кислотность) остается критическим. К примеру в Онтарио этот показатель находится на уровне 4,5, что превышает норму кислотности в 40 раз Acid Rain FAQ // Environment and Climate Change Canada [Электронный ресурс] URL: http://www.ec.gc.ca/Air/default.asp?lang=En&n=7E5E9F00-1 (дата обращения: 25.04.2019)..

Трансграничное перемещение загрязнителей воздуха. Несмотря на тот факт, что большая часть проблем загрязнения воздуха связана с выбросами вредных веществ на территории Канады, в рамках национальных или провинциальных границ, другим не менее важным фактором загрязнения окружающей среды остается трансграничное перемещение загрязнителей воздуха. По данным United States Environmental Protection Agency большая часть таких потоков воздуха возникает на границе Соединенных Штатов и Канады, однако «воздух не знает и границ» и потому на территорию Канады могут проникать загрязнители с других континентов и стран Transboundary Air Pollution // United States Environmental Protection Agency [Электронный ресурс] URL: https://www.epa.gov/international-cooperation/transboundary-air-pollution (дата обращения: 25.04.2019)..

Важной и определяющей составляющей экологической политики Канады остаются Великие озера. Эти водоемы страдают от высокого уровня экологического напряжения. Так, в 1960-х годах озеро Эри даже было признано «мертвым» из-за высокого уровня содержания фосфора и большого количества муниципальных отходов Walker N. Pollution in the Great Lakes. 01.07.2013. // Canadian Geographic [Электронный ресурс] URL: https://www.canadiangeographic.ca/article/pollution-great-lakes (дата обращения: 25.04.2019).. Важно понимать, что на настоящий момент примерно четверть населения Канады и десятая часть населения США используют воду из бассейна Великих озер. В озерах содержится более пятой части пресной воды планеты.

В 2013 году была создана специальная группа по экологической оценке и картографированию Великих озер (GLEAM). Ученым, участвующим в этом проекте удалось составить карту (см. Рисунок 1), демонстрирующую совокупное влияние человеческой деятельности на Великие озера. В течение трех лет экологи и географы анализировали, взвешивали и рассматривали 34 основных стрессора, которые могут влиять на состояние и качество воды. К ним отнесли как результаты деятельности человека (эффекты от жилого, коммерческого и промышленного развития, судоходные пути), так и органические составляющие (в некоторых районах быстрый рост популяции моллюсков является более серьезно проблемой, чем антропогенное воздействие) и общее изменение климата Walker N. Op. cit. .

Рисунок 1 - Уровень загрязнения Великих озер

Источник: Walker N. Pollution in the Great Lakes. 01.07.2013. // Canadian Geographic [Электронный ресурс] URL: https://www.canadiangeographic.ca/article/pollution-great-lakes (дата обращения: 25.04.2019).

На основе полученных измерений ученым удалось выявить пять основных факторов, угрожающих экологической стабильности региона:

Плотины. Перекрытие притоков препятствует поступлению воды, питательных веществ и осадков и потому угрожает разнообразию местных видов рыб, блокируя маршруты между местами их обитания.

Уменьшение площади ледяного покрова. За последние 40 лет площадь ледяного покрова на Великих озерах уменьшилась более чем на 71% Ibid. . Теперь льды начинают таять ранней весной, что приводит к увеличению температуры воды на протяжении всего года.

Речные дрейссены и квагга мидии. Эти высоко инвазивные виды моллюсков колонизировали все пять Великих озер.

Фосфор. Высокий уровень содержания фосфора в Великих озерах, который является результатом сельскохозяйственной деятельности и сточных вод, приводит к эвтрофикации (насыщению водоемов биогенными элементами, как результат антропогенных воздействий, которое приводит к преждевременному заболачиванию озер) и росту количества водорослей, которые оказывают негативное воздействие на качество воды. Это приводит к гипоксии (понижению содержания кислорода) и угрожает большому количеству видов живых существ, обитающих в этих водоемах.

Полихлорированные дифенилы и бифенилы (ПХД и ПХБ). С 1980 года в Канаде был введен запрет на производство и импорт этих высокотоксичных веществ. Однако воздействие этих вредных элементов, которые когда-то использовались в качестве теплоносителей и изолирующих жидкостей в трансформаторах и конденсаторах, все еще в системе Великих озер.

Следующим важным пунктом экологического направления канадской политики можно считать добычу и использование природных ресурсов в канадском щите. Канадский щит - физико-географический район, который включает в себя большую часть Квебека, Онтарио и Манитобы, северную часть Саскачевана, Альберты, большую часть северо-западных территорий, Нунавут и Арктический архипелаг. Площадью около 5 млн. км2 он, таким образом, составляет 50% площади страны Bastedo J., James-abra E. Canadian Shield // The Canadian Encyclopedia [Электронный ресурс] URL: https://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/shield (дата обращения: 25.04.2019)..

Канадский щит играет определяющую роль в экономике страны. Он признан одной из самых богатых географических зон в плане минеральных руд. На нем сосредоточены запасы никеля, золота, серебра и меди. Горнодобывающая промышленность в свое время стала причиной роста городов на этой территории, обеспечив миллионы канадцев работой. Помимо ископаемых материалов, Канадский щит также богат разнообразными видами живых организмов. Исторически на Канадском щите велась добыча животного меха. Войлок, получаемый после обработки боровых шкур высоко ценился в европейских странах The Resources of the Canadian Shield and their sustainability // Tripod [Электронный ресурс] URL: http://members.tripod.com/fuzzy_lionel/literature/georesources.html (дата обращения: 25.04.2019).. Из-за высокого спроса бобры в данном регионе были почти полностью истреблены. Страдают и другие виды животных, к примеру, горностай, кролики, волки и рыси. Следующем ресурсом, который стал объектом эксплуатации - лесоматериалы. Предприятия лесной промышленности по-прежнему является одними из главных работодателей в этом регионе.

Такое чрезмерное использование природных ресурсов поднимает серьезный вопрос о возможностях устойчивого развития региона. Мех, как и древесина, представляют ресурсы, которые могут обновляться естественным образом, хотя для восстановления лесных массивов могут потребоваться десятилетия Ibid. . Между тем, многие из видов полезных ископаемых - не возобновляемые ресурсы. Когда, в конечном счете, источники этих материалов будут исчерпаны, это нанесет ущерб не только природной и экономической составляющей, но и многие миллионы людей останутся без работы.

Кроме того, важно отметить, что процесс разработки месторождения полезных ископаемых и их добыча сопровождаются выбросами оксида серы в атмосферу, который в свою очередь провоцирует кислотные дожди, нанося ущерб окружающей растительности. Химикаты, которые остаются во время добычи и обработки минералов, выбрасываются в реки и озера, отравляя воду, в очередной раз разрушая природный баланс.

Проблема вырубки лесов уже упоминалась в контексте Канадского щита, однако этот вопрос остается актуальным для всей территории страны. Канада занимает второе место по площади лесного покрова Total forest coverage by country // The Guardian [Электронный ресурс] URL: https://www.theguardian.com/environment/datablog/2009/sep/02/total-forest-area-by-country (дата обращения: 27.04.2019).. При этом производство в этом секторе приносит 1,25% всего ВВП страны. Кроме того, в глобальном контексте, торговый баланс Канады в этой сфере является самым большим в мире и составляет 19 млрд. канадских долларов Overview of Canada's forest industry // Natural Resources Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.nrcan.gc.ca/forests/industry/overview/13311 (дата обращения: 27.04.2019)..

Принято понимать, что развитие этой индустрии происходит в Канаде по трем основным направлениям: производство из твердой древесины для внутреннего потребления и экспорта (на него приходится примерно 44% всего вклада в экономику страны), производство целлюлозно-бумажной продукции (около 36%) и наконец лесозаготовки (порядка 20%). Однако помимо прибыли эта индустрия подрывает экологический баланс в стране. Ученые-эклоги отмечают, что леса играют определяющую роль в стабильности окружающей среды Канады. Они, в первую очередь, являются главными источниками кислорода и своеобразным фильтром для загрязнителей воздуха. Будучи местом обитания 68% всех видов животных в стране, их вырубка приводит к потере естественной среды обитания животных, и как следствие, уменьшению их популяции Climate change-driven bug infestations, fires wreaking havoc on Canada's forestry industry // Financial Post [Электронный ресурс] URL: https://business.financialpost.com/commodities/agriculture/the-changing-nature-of-canadas-forest-supply-as-fires-bugs-and-climate-bite (дата обращения: 27.04.2019)..

Другой темой для озабоченности видится способ, которым осуществляется вырубка лесов в Канаде. Для этих целей используется метод так называемой сплошной рубки. Это рубка, при которой все деревья вырубаются в один прием. В докладе NRDC (Natural Resources Defense Council) отмечается, что сплошная рубка стала причиной выброса примерно 26 млн. тонн углекислого газа ежегодно, что эквивалентно ежегодным выбросам 5,5 млн. транспортных средств. Такой вид вырубки леса разрушает почву, водно-болотные угодья и торфяники, тем самым высвобождая запасы углерода. Тем не менее, несмотря на представляемую сплошной рубкой экологическую опасность, она представляется доминирующей практикой лесозаготовок в регионе. В среднем таким образом расчищают около 1 млн. акров бореальных (таежных) лесов Axelord J. Canada's Boreal Clearcutting Is a Climate Threat // NRDC [Электронный ресурс] URL: https://www.nrdc.org/experts/josh-axelrod/canadas-boreal-clearcutting-climate-threat (дата обращения: 27.04.2019)..

Таким образом, в этой части работы мы постарались осветить основные экологические проблемы, с которыми сталкивалась и продолжает сталкиваться Канада. Они касаются как и общих изменений климата на планете, которые характерны и другим странам, но вместе с тем, есть некоторые специфичные, присущие Канады. Имеется в виду, загрязнение Великих озер и индустрия по заготовке и обработке леса. Такое положение дел, которое ставит под угрозу экологическую безопасность и стабильность страны, не может не волновать правительственные и негосударственные (общественные) организации. Обе стороны понимают, что для решения уже диагностированных проблем и предотвращения их дальнейшей эволюции необходим комплекс мер, который смог бы минимизировать риски и потери. Далее мы рассмотрим, как на государственном и общественном уровне рассматриваются эти проблемы, какие шаги были уже приняты для их решения и каких результатов удалось добиться.

2.2 Федеральное правительство и экологическая политика

После Второй мировой войны подходы к принятию решений в сфере экологической политики в Канаде прошли ряд различных этапов, которые отражают изменения в доминирующих парадигмах управления и правительства Skogstad G. Internationalization and Canadian Agricultural Policy: Policy and Governing Paradigms. Toronto: University of Toronto Press, 2008. P. 8.. С конца девятнадцатого столетия до 1960-х годов экологическая политика страны была основана на системе так называемых «двусторонних переговоров», при котором принятие решений ограничивалось соответствующими государственными органами и заинтересованными коммерческими структурами (имеется в виду бизнес). Этот период характеризовался отсутствием возможностей участия общественности в принятии решений.

Традиционно, одной из основополагающих функций государства считается содействие экономическому развитию страны, включая обеспечение перевозок, создание инфраструктуры, необходимой для облегчения добычи ресурсов, их обработки и экспорта. В той мере, в которой экологическое направление вообще входило в повестку дня внутренней политики Канады XX века заключалось в «ограничении загрязнения», когда основное внимание уделялось смягчению экологических и санитарных последствия от использования ресурсов, индустриализации и урбанизации. С институциональной точки зрения ответственность за охрану окружающей среды была разделено (защита воздуха, водных ресурсов, землепользования, управление отходами, энергетика, природные ресурсы) и рассматривалось в различных агентствах под разными законодательными актами Winfield M. Blue-Green Province: The Environment and the Political

Economy of Ontario. Vancouver: UBC Press. 2012. P. 17.. Первоначально политика по защите окружающей среды представляла собой исключительно технический вопрос и сводилась к смягчению негативных последствий антропогенного влияния.

К концу 60-х годов XX века стало понятно, что такая парадигма не может обеспечить эффективные ответы на новые испытания, связанные с расширением мирового производства и ухудшением экологической обстановки в целом. Стало также очевидно, что институционально и законодательно раздробленные подходы к решению экологических вопросов не смогли обеспечить всеобъемлющие решения для актуальных проблем, и, тем более для минимизации рисков их возникновения в будущем. Потому было решено пересмотреть деятельность государственных органов в сфере защиты окружающей среды.

В основу новой модели оценки и дальнейшего принятия решений был положен закон «О национальной экологической политике» (NEPA) 1969 года, принятый в США. В соответствии с NEPA требуется подготовка экологической оценки и дальнейшее предложение мер по улучшению сложившейся ситуации на основе составленной оценки. В Канаде подобный процесс оценки был запущен после принятия в 1973 г. Федеральных руководящих принципов процесса оценки Winfield M. Op. cit. P. 22.. Интересно, что процесс такой экологической оценки, как правило, начинался самими инициаторами различных проектов, чтобы обеспечить возможность создания упреждающей и комплексной картины потенциального проекта и его влияния на качество окружающей среды.

Несмотря на то что введение такой оценки стало важным шагом для обеспечения экологической стабильности в регионах страны, в некоторых провинциях такое положение обострило социальные и политические конфликты. Например, в момент разработки Закона об оценке в Онтарио, правительство прогрессивных консерваторов во главе с премьер-министром Уильямом Дэвисом столкнулось с растущими разногласиями в сельских общинах на юго-западе Онтарио. Суть конфронтации заключалась в том, что местная компания Ontario Hydro разработала план по строительству мощных линий электропередач через регион без каких-либо общественных обсуждений, что и вызвало волны возмущения среди землевладельцев Freeman N. The Politics of Power: Ontario Hydro and its Government 1906-1995. Toronto: University of Toronto Press. 1996. PP. 139-150. .

Похожая ситуация сложилась и в 1974-1977 гг. во время расследования по делу строительства трубопровода в долине Маккензи. В данном случае речь шла о конфликте по поводу распределения рисков и выгод, связанных с развитием энергетики в Арктике и самой долине. Этот случай породил широкие дискуссии не только по поводу строительства трубопровода, но и развития северного региона страны в целом Page R. Northern Development: The Canadian Dilemma. Toronto: McClelland and Stewart. 1986. P. 46..

Оба прецедента по поводу предлагаемой инфраструктуры были значительными и повлияли не только на принятие решений на местном уровне, но и несли в себе потенциал изменения политики на федеральном уровне. Процесс экологической оценки рассматривался как способ предоставления пространства для обсуждения, в котором могут быть решены насущные конфликты, связанные с реализацией того или иного проекта, а также минимизированы политические риски. Этот процесс был юридически признан в 1978 году и используется и по сей день.

Следующим важным шагом в политике по защите окружающей среды Канады стало принятие в 1999 г. закона «О защите окружающей среды». Новый закон стал основополагающим актом для дальнейшего развития экологической политики страны и до настоящего момента остается ее фундаментом. В нем предусмотрены четыре основные направления проведения политики по защите окружающей среды, предназначенные для ее стабилизации и предупреждения потенциальных проблем в будущем. Его основной целью ставится содействие устойчивому развитию посредством предотвращения загрязнения окружающей среды Canadian Environmental Protection Act, 1999 // Justice Laws Website [Электронный ресурс] URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-15.31/section-93.html (дата обращения: 29.04.2019)..

В самом документе выделяется четыре плана: план предотвращения загрязнения (Р2), план при чрезвычайных экологический ситуациях (Е2), план фактической ликвидации (V2) и план сокращения экспорта опасных отходов для их окончательной утилизации Canadian Environmental Protection Act: plans and policies // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/canadian-environmental-protection-act-registry/plans-policies.html (дата обращения: 28.04.2019)..

В P2 предотвращение загрязнение определяется как использование процессов, практик, материалов, продуктов, веществ и энергии, которые предотвращают или сводят к минимуму образование загрязняющих отходов и снижают общий риск для окружающей среды или здоровья человека. Планирование предотвращения загрязнения представляет собой систематический, всеобъемлющий метод выявления и осуществления вариантов по предотвращению загрязнения в целя сведения к минимуму или недопущения образования загрязнителей или отходов.

Этот пункт закона дает Министру по делам окружающей среды и климатических изменений право потребовать подготовку и осуществление плана предотвращения загрязнения. Для этого он публикует официальное уведомление, требующее от заинтересованных лиц подготовки и осуществление планов P2 в отношении собственного дела. В законе предусмотрено, что планы типа P2 должны включать в себя такие пункты, как: назначение должностного лица, ответственного за выполнение плана, четкое изложение плана, рассмотрение графика реализации выбранных параметров, отслеживание и оценка достигнутых результатов Pollution prevention plans // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/canadian-environmental-protection-act-registry/plans-policies/pollution-prevention.html (дата обращения: 28.04.2019)..

Правила, касающиеся чрезвычайных экологических ситуаций, направлены на усиление защиты окружающей среды и здоровья человека в чрезвычайных экологических ситуациях путем содействия предупреждению и обеспечению готовности, реагирования и восстановления при возникновении таких эксцессов. Они требуют от лиц, во владении или управлении которых находятся вещества, обозначенные в законе как опасные или потенциально опасные для окружающей среды, предоставлять информацию о наличии таких веществ, их количестве и планах действий в случае чрезвычайных ситуаций.

В случае, если какое-либо вещество не подпадает под категории, обозначенные в регламенте как безопасные, Министр по делам окружающей среды и климатических изменений и Министр здравоохранения имеют право включить его в список токсичных веществ, подлежащих фактической ликвидации. Перед тем, как включить вещества в такой список, проводятся различные испытания и опыты, необходимые для уточнения вредности этих веществ. Если после анализа состава веществ и установления предельно допустимого объема их содержания, устанавливается, что их необходимо уничтожить, то под руководством упомянутых ведомств создается план по их ликвидации, а также обговариваются все возможные последствия этого действия и средства для минимизации рисков для окружающей среды и здоровья граждан Virtual elimination plans // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/canadian-environmental-protection-act-registry/plans-policies/virtual-elimination.html (дата обращения: 28.04.2019)..

Статья 188 закона «Об охране окружающей среды» позволяет Министру по делам окружающей среды и климатических изменений климата Канады требовать предоставления планов сокращения или поэтапного отказа от экспорта отходов, предназначенных для окончательной утилизации в другой стране. При этом, если утилизация токсичных веществ возможна только в другой стране, учитывается уже использованное место для их уничтожения (чтобы не создавать новые источники негативного влияния) и любые качественные и количественные изменения вредных составляющих, которые могут привести к образованию новых отходов.

Теперь мы рассмотрим то, как Канада на федеральном уровне отвечает на основные проблемы и вызовы, которые были указаны: загрязнение воздуха, Великих озер, вырубка лесов.

Загрязнение воздуха. В 1969 г. в Канаде была создана Программа наблюдения за загрязнением воздуха (NAPS), основная задача которой заключается в представлении точных, долгосрочных данных о качестве воздуха по всей стране. Управление NAPS осуществляется на основе соглашения о сотрудничестве между провинциями. В 1972 году был подготовлен первый ежегодны доклад, в котором сообщалось об измерении содержания диоксида серы и твердых частиц в воздухе. В настоящее время ведется постоянный мониторинг содержания диоксида серы, диоксида азота, озона и окиси углерода National Air Pollution Surveillance Program // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/air-pollution/monitoring-networks-data/national-air-pollution-program.html (дата обращения: 28.04.2019).. С годами методы, используемые NAPS для измерения качества воздуха, претерпели изменения. Дополнительные измерения новых веществ были начаты в 80-е гг. XX века. Пробы воздуха регулярно доставляются для анализа в химических лабораториях Environment Canada в Оттаве. На основе этих исследований публикуются доклады, которые используются для оценки в области тенденций качества воздуха, с тем чтобы определить, улучшается или ухудшается этот показатель National Air Pollution Surveillance Program // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/air-pollution/monitoring-networks-data/national-air-pollution-program.html (дата обращения: 28.04.2019)..

Информация, которая собирается для NAPS и далее публикуется в виде статистики служит основой для федеральных стратегий, разработанных для улучшения качества воздуха. В 2012 году министры приняли Систему управления качеством воздуха (AQMS) как новый всесторонний подход к урегулированию проблем, связанных с проблемами загрязнения воздуха и является результатом беспрецедентного сотрудничества федеральных, провинциальных и территориальных правительств и заинтересованных сторон AQMS // Le Conseil canadien des ministres de l'environnement [Электронный ресурс] URL: https://www.ccme.ca/en/resources/air/aqms.html (дата обращения: 29.04.2019).. В рамках AQMS были приняты и по сей день дорабатываются соглашения на федеральном и местном уровне, которые способствуют уменьшению вредоносного влияния кислотных дождей (Общеканадская стратегия борьбы с кислотными дождями на период после 2000 года, 1998), выбросов вредных веществ в атмосферу (План по управлению выбросами оксида азота и летучих органических соединений, 1991; Национальный закон о сокращении выбросов нефтеперерабатывающих заводов, 2005).

Загрязнение Великих озер. Основополагающий документ, определяющий стратегию по защите Великих озер, был принят в 2015 году и получил название закона «О защите Великих озер». Целью этого документа провозглашается защита и восстановления экологического здоровья Великих озер и создание возможностей для частных лиц или сообществ быть вовлеченными в защиту водоемов. Для этих целей после вступления в силу закона создавался Совет Великих озер под председательством Министра по делам окружающей среды и климатических изменений, основными функциями которого стали: определение приоритетных направлений деятельности для достижения целей закона, создание проектов и подготовка планов по их финансированию для защиты и восстановления Великих озер, разработка и принятие междисциплинарных соглашений во имя цели закона Great Lakes Protection Act, 2015 // Ontario [Электронный ресурс] URL: https://www.ontario.ca/laws/statute/15g24 (дата обращения: 29.04.2019)..

Позднее, на основе этого закона в Канаде был принят и ряд других документов для защиты и очищения водных ресурсов страны. В целях поддержания целостности водоемов страны в 2007 и 2008 годах были одобрены Планы действия по обеспечению населения чистой водой. Они включают стратегии не только по очищению Великих озер, но и план работы по устойчивому развитию океана, финансирование мероприятий по очистке водных объектов, снижению вредоносного влияния металлургической и целлюлозно-бумажной промышленности. В 2017 г. был обновлен принятый в 2010 г. План управления химическими веществами, в котором указаны предписания, ограничивающие попадание этих химических веществ в пресную воду. Для решения проблем, связанных с организмами, которые также пагубно воздействуют на качество воды был разработан свод правил по ограничению использования фосфатов, которые в свою очередь, провоцируют рост популяции вредителей.

Как и в ситуации с загрязнением воздуха, решающую роль в обеспечении сохранности водных ресурсов Канады становится регулярный мониторинг качества воды. Специалисты собирают данные о качестве воды и осуществляют наблюдение за физическими, химическими и биологическими характеристиками водных объектов и их изменениями Cleaning up our lakes and rivers // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/water-overview/comprehensive-approach-clean.html (дата обращения: 01.05.2019).. Через фонд «Building Canada» происходит государственное финансирование для принятия мер, чтобы муниципалитеты по всей стране могли надлежащим образом модернизировать очистные сооружение, предназначенные для поддержания чистоты водных ресурсов.

Правительство Канады сотрудничало и продолжает сотрудничать с провинциями и территориями в разработке и адаптации новых положений к экологическим реалиям. В Национальном научно-исследовательском институте водных ресурсов проводятся исследования по вопросам, связанным с сохранением и очисткой водоемов, осуществляется накопление и свободный обмен научными знаниями, необходимыми для решения сложившихся проблем, как на федеральном, так и на местном уровнях Cleaning up our lakes and rivers // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/water-overview/comprehensive-approach-clean.html (дата обращения: 01.05.2019)..

Устойчивое развитие использования лесных ресурсов. В Канаде планирование лесопользования является одним из основных инструментов, используемых для обеспечения того, чтобы леса страны оставались здоровыми и жизнеспособными. Ключевым элементом этого подхода видится планы по лесопользованию, которые должна разработать и утвердить каждая компания, которая занята в сфере добычи и обработки древесины. План лесопользования, как правило, включает в себя следующие моменты: стратегическое планирование и обязательства ограниченного законом использования лесных ресурсов, описание способов добычи леса, его последующего восстановления и других средств для достижения поставленных целей.

Целый ряд экономических, социальных и экологических вопросов политики в области лесного хозяйства регулируется положениями федеральных и местных законов (на уровне провинций и территорий): планирование землепользования, учет и уважение интересов коренных народов, регулирование и охрана среды обитания диких животных, регулирование заготовки древесины, установление практики постоянного восстановления лесов Canada's forest laws // Natural Resources Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.nrcan.gc.ca/forests/canada/laws/17497 (дата обращения: 01.05.2019)..

Помимо принятия законов, регулирующих лесопользование, на федеральном и муниципальном уровне ведется активный мониторинг за деятельностью лесохозяйственных компаний. Государственные учреждения обязывают все лесные компании официально отчитываться о своей деятельности, проводят аудит для обеспечения соблюдения компаниями законодательства и нормативных актов, проводят расследования, если есть подозрения о нарушении тех или иных правил. Кроме того, используются методы контроля для отслеживания лицензионных платежей, которые компании должны выплачивать, осуществляя свою деятельность на государственных землях Ibid..

Если рассматривать законы, которые регламентируют лесопользование на государственных землях, то стоит отметить такие законы как Закон о лесном хозяйстве (1985), Правила лесозаготовок (1993), Закон о землепользовании (1999). В них подтверждается ответственность Министра по делам окружающей среды и климатических изменений за целостность и состояние лесных ресурсов страны, обозначаются рекомендации по ведению коммерческой детальности в этой сфере, необходимость составления и предъявления планов по использованию и восстановлению растительности (по аналогии с водными ресурсами) Ibid..

Законы, которые действуют в отношении лесопользования на частных землях в основном представлены муниципальными нормативными актами, которые не могут противоречить основным федеральным законам в этой области. Землевладельцы и местные общины, как правило, сами тщательно следят за деятельностью на частных территориях и производят постоянный мониторинг состояния земельных угодий, поскольку такие леса становятся важными источниками дохода, занятости, возможностей для отдыха и экологических преимуществ (биоразнообразие и охрана водных бассейнов).

В заключении стоит отметить еще несколько важных моментов, которые определяют развитие экологической политики Канады, как одной из составляющих устойчивого развития страны в целом. Здесь ключевую роль играют Федеральный закон об устойчивом развитии и Федеральная стратегия устойчивого развития. Федеральный закон об устойчивом развитии был принят в 2008 г. и обеспечивает правовую основу для Федеральной стратегии. В законе требуется, чтобы Министр по делам окружающей среды и климатических изменений каждые три года представлял новую стратегию для ее постоянного совершенствования и отражения актуальных приоритетов в свете возникновения новых проблем, угрожающих экологической безопасности.

Федеральный закон об устойчивом развитии определяет приоритеты Канады в области экологической устойчивости, устанавливает цели и задачи и определяет меры по их достижению. В нем излагается, что Канада будет делать в рамках правительства для содействия стабильному росту, обеспечения здоровых экосистем и создания безопасных, надежных экологических условий в течение трехлетнего периода Federal Sustainable Development Act, 2008 // Justice Laws Website [Электронный ресурс] URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-8.6/page-1.html#h-3 (дата обращения: 01.05.2019)..

Департаменты и учреждения в рамках правительства вносят определяющий вклад в реализацию Стратегии. Закон требует, чтобы 26 федеральных организаций подготовили свои собственные стратегии, которые соответствуют глобальной Федеральной стратегии. Стратегия поддерживает международные обязательства Канады в области устойчивого развития, включая Повестку дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 г What is the Federal Sustainable Development Strategy? // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: http://www.fsds-sfdd.ca/index.html#/en/intro/what-is-fsds (дата обращения: 01.05.2019).. Кроме того, она утверждает ключевые правительственные инициативы, включая Канадскую программу по обеспечению чистого роста и изменению климата. Срок Стратегии, принятой в 2016 г. истекает, соответственно, в 2019. На данный момент окончательного варианта нового документа нет, однако на официальном сайте правительства Канады можно найти план будущего документа. В нем отражены основные направления и цели новой Стратегии, которые посвящены тем проблемам, которые уже упоминались в работе: общее изменение климата, озеленение окружающей среды, использование новых, возобновляемых и чистых источников энергии, очищение и сохранение водных и лесных ресурсов, защита флоры страны, привлечение населения к участию в процессе принятия решений и их реализаций в сфере экологической политики Achieving a Sustainable Future: A Federal Sustainable Development Strategy for Canada // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: http://www.fsds-sfdd.ca/index.html#/en/detail/all/ (дата обращения: 02.05.2019)..

2.3 Влияние общественности на экологическую повестку страны

Как уже подчеркивалось в предыдущей части работы, экологическая политика Канады на пути своего развития претерпела ряд изменений, одно из которых уже было описано. Это переход от общих планов по «смягчению» негативных последствий человеческой деятельности на окружающую среду к разработке детальных планов и концепций, которые предполагают не только минимизацию отрицательного влияния, но и полное избавление от него в долгосрочной перспективе.

Другая тенденция, которую нужно отметить, представляет собой постепенную передачу и некоторое растворение функций федерального правительства на уровень общества.

Одной из определяющих особенностей современной экологической политики Канады стало введение двух тесно связанных процедурных инструментов политики: оценка воздействия на окружающую среду и механизмы участия общественности в процессе принятия решений. Оценка воздействия уже была описана, ее развитие началось с принятия NEPA в 1969 г., а затем, система оценки, планирования и прогнозирования стала применяться не только к экологической политике в целом, но и ее отраслевым элементам.

Целью таких нововведений в 1970-х годах ставилось расширение потенциала для поощрения экологической устойчивости и демократическая подотчетность и легитимность в процессе принятия правительственных решений. На практике введение процедур экологической оценки и участие общественности в процессе принятия решений позволило повысить качество принятия экологических решений.

Механизм участия общественности в процессе принятия решения включает в себя публичные уведомления, приглашения прокомментировать предлагаемые правительством проекты, возможности выразить свое несогласие, и, в некоторых случаях, преподнести доказательства несостоятельности той или иной инициативы, что может привести к изменениям инициативы или ее полной отмене. Расширение и формализация возможностей участия общества в процессах муниципального планирования началось с середины 1970-х годов. Требования к публичному уведомлению и публикации комментариев начали постепенно внедряться в федеральную политику.

Активная фаза вовлечения общественности в дела экологической политики началось в 1993 г. с принятием Экологического билля о правах (EBP) в Онтарио. В нем закреплялись основные права граждан в отношении окружающей среды на получение уведомлений и оставление комментариев о значимых экологических предложениях правительства с использованием экологического реестра; право просить Министерство пересмотреть тот или иной закон или расследовать ущерб, нанесенный окружающей среде; право подать в суд за причинение вреда общественным интересам или окружающей среде; право быть защищенным от работодателей за пользование вышеуказанными правами 2018 Annual Report // Office of the Auditor General of Ontario [Электронный ресурс] URL: http://www.auditor.on.ca/en/content/annualreports/arbyyear/ar2018.html#volume1 (дата обращения: 01.05.2019)..

В то же время начинаются процессы вовлечения общественности и на федеральном уровне. Был законодательно установлен Процесс публичного обжалования, который повторяет Экологический билль о правах, но уже признавая за всеми гражданами страны такие права. В 1995 г. был принят Закон о главном аудиторе, по которому создавалось Управление Комиссара по окружающей среде и устойчивому развитию (CESD) Auditor-General Act, 1995 // Justice Laws Website [Электронный ресурс] URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/a-17/ (дата обращения: 02.05.2019).. Кроме того, по Закону о защите окружающей среды 1999 г. (CEPA) создавался электронный реестр, чтобы облегчить доступ населения к информации о экологических законах и законопроектах, где люди могут ознакомиться с рекомендациями, оставить замечания о политики правительства. CEPA также содержит положения, разрешающие общественности проводить свои собственные, независимые расследования предполагаемых нарушений, инициировать «природоохранные мероприятия» Canadian Environmental Protection Act, 1999 // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/canadian-environmental-protection-act-registry/publications/canadian-environmental-protection-act-1999.html (дата обращения: 02.05.2019)..

Вместе с тем, начало 21 столетия ознаменовалось пересмотром федеральным правительством своего отношения к влиянию народных масс на процесс принятия решений в сфере экологии. Были пересмотрены существовавшие уже правила, касающиеся возможностей общественности воздействовать на правительство. Новые инициативы ограничивали участие кругом лиц «заинтересованных» в том или ином проекте. Поправки к Закону о национальном энергетическом совете ограничили право на участие в слушаньях в энергетическом совете только теми, чьи интересы непосредственно будут затронуты теми или иными решениями совета National Energy Board Act, 1985 // Justice Laws Website [Электронный ресурс] URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/N-7/ (дата обращения: 02.05.2019).. Кроме того, канадское налоговое агентство (CRA) запустило программу, которая проводила аудит политической деятельности НГО, имевших благотворительный статус, с целью пресечения их общественной деятельности, при этом особы акцент был сделан на направлениях, связанных с политикой управлению окружающей средой и природными ресурсами Harper S. CRA: Selective Audits, “Political” Activities and Right Leaning Charities. Ottawa: Broadbent Institute. 2014. P. 46. .

Новый виток развития экологическая политика в Канаде получила в 2012 году с момента принятия Закона об экологической оценке (CEAA). В нем соединялись некогда параллельные направления политики Канады в области окружающей среды: процесс экологической оценки и общественное влияние на экологическую повестку страны. Экологическая оценка, которая по NEPA осуществлялась самими представителями того или иного проекта, теперь отчасти перешла и под контроль общественности.

В документе описываются основные возможности участия общественности в экологической оценке, проводимой Канадским агентством по экологической оценке или специальной группой в соответствии с CEAA. CEAA в 2012 г. законодательно закрепил требования по предоставлению возможностей для участия широких масс населения в экологической политике страны, обеспечив определенность и ясность в том, каким образом может быть услышан «голос народа» в процессе экологической оценки Public Participation in Environmental Assessment under the Canadian Environmental Assessment Act, 2012 // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environmental-assessment-agency/services/policy-guidance/public-participation-environmental-assessment-ceaa2012.html (дата обращения: 03.05.2019)..

Пункт 19.1 CEAA требует, чтобы комментарии общественности учитывались при проведении экологической оценки проекта, который затрагивает или может затронуть экологическую безопасность граждан. Закон поощряет и поддерживает планирование проектов и принятие решений путем обмена информацией инициаторов проекта и общественности, которая может быть заинтересована в способе его реализации. Цитируя сам закон: «Делясь своими комментариями, вы даете лицу, принимающему решение, свое видение ситуации, знания и опыт. Как участник, вы можете внести свой вклад в дискуссии по улучшению и адаптации проекта, чтобы избежать потенциально неблагоприятных последствия для окружающей среды» Public Participation in Environmental Assessment under the Canadian Environmental Assessment Act, 2012 // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environmental-assessment-agency/services/policy-guidance/public-participation-environmental-assessment-ceaa2012.html (дата обращения: 03.05.2019)..

Новый закон обозначил, что в ходе экологической оценки любое лицо, имеющее мнение, информацию или экспертные знания, а также лицо, имеющее отношение к проекту и его потенциальному воздействию на окружающую среду, может предоставить свои замечания. Ранее, как уже отмечалось, это могли сделать лишь те, чьи интересы были непосредственно затронуты тем или иным проектом. В CEAA отмечается, что специальные агентства должны проводить публичные слушания таким образом, чтобы представитель любой заинтересованной стороны имел возможность участвовать.

Таким образом, возможность общественного участия в экологической политике современной Канады может быть реализована на следующих этапах принятия решений. Во-первых, общественность может прокомментировать само описание проекта, предоставленного его инициатором.

Во-вторых, в случае, если будет начата экологическая оценка, то могут быть предоставлены комментарии по ключевым принципам и положениям проекта. Независимо от того, руководит ли этим процессом оценки Агентство или Специальная группа (именно два эти института занимаются экологической оценкой проектов, потенциально влияющих на окружающую среду), население может предоставить свои комментарии и оценку заявлению инициатора проекта о воздействии на окружающую среду (это заявление подается каждым организатором проекта с целью описать свой проект и продемонстрировать собственные планы по минимизации экологических рисков). В этом случае участие общественности будет обеспечено путем организации слушаний, либо путем предоставления доклада. И наконец, последняя возможность для участия - возможные условия для принятия решения.

Таким образом, подводя итог вышенаписанному, стоит еще раз подчеркнуть, что Канада, как и другие страны мира испытывает экологические проблемы. Есть ряд общих вопросов, такие как изменение климата или загрязнение воздуха. С другой стороны, появляется ряд моментов, свойственных узкому кругу стран, в том числе и Канаде, таких как, загрязнение водных ресурсов (в особенности Великих озер) и вырубка леса. Такое положение дел не может не найти отражения в истории и современности экологической политики государства. Изначально, политические силы не предавали большого значения экологической составляющей политической повестки дня, однако, со временем пришло осознание того факта, что большая часть ресурсов страны, которые во многом обеспечивают ее экономический рост, может быть исчерпана в ближайшее время, если не будет предпринято никаких мер.

В конце XX века начинается переход к активной законодательной работе, которая стала основанием для всех последующих законов. Федеральное правительство вводит ограничительные меры, которые нормализуют природопользование, снижают количество вредоносных отходов. Вместе с тем, начинают развиваться два параллельных процесса, оказывающих прямое влияние на принятие решений в сфере экологии - это экологическая оценка и постепенное вовлечение общественности в принятие решений. Канада стала одной из первых, а на сегодняшний день одной из немногих стран, где используются такие механизмы. Эти процессы начались неслучайно, федеральное правительство, понимая масштаб новых проблем и ограниченность собственных ресурсов, при помощи этих каналов старается найти ответы на актуальные вопросы. Экологическая оценка обязует инициаторов проектов, предполагающих нанесение определенного ущерба экологии, предоставлять специальные планы, которые описывают цель проекта, его влияние на окружающую среду и возможные пути урегулирования чрезвычайных ситуаций при условии их возникновения.

Общественное участие заключается в возможности населения давать комментарии и оценку действиям федеральных органов или индивидуальных органов. НГО или даже люди, не являющиеся участниками каких-либо организаций, имеют право и возможность высказываться на любой стадии инициации в претворения проекта в жизнь, даже в том случае, если он не затрагивает их интересы.

То есть, в Канаде к настоящему моменту удалось создать передовую комплексную систему, которая способна обеспечить устойчивое экологическое развитие страны. По заверениям самого правительства ее эффективность базируется на беспристрастной оценке действий высших органов власти независимыми агентствами, а благодаря открытости и доступности информации общественной вовлеченности в эти процессы.

3. Международное природоохранное сотрудничество и оценка экологической деятельности Канады

3.1 Роль страны в формировании мировой экологической повестки

Многие национальные экологические цели Канады могут и должны быть достигнуты при помощи различных международных организаций и соглашений, в которых рассматриваются многочисленные составляющие устойчивого экологического развития. Такие договоры заключаются с большим количеством международных партнеров на двусторонней, региональной и многосторонней основе.

В Канаде существует Компендиум (справочник) по участию страны в международных природоохранных соглашениях и документах и представляет собой подборку международных обязательств государства. Он отражает постоянные усилия Канады в области окружающей среды и изменения климата, направленные на мониторинг ее международных обязательств, оценку прогресса и предоставление докладов о результатах деятельности. Компендиум, хотя и не претендует на исчерпывающий характер, дает всеобъемлющее представление о масштабах деятельности Канады по защите окружающей среды, особенно той, которая ведется под непосредственным руководством этой страны Participation in international environmental agreements and instruments // Government of Canada [Электронный ресурс] URL: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/corporate/international-affairs/partnerships-organizations/participation-international-environmental-agreements.html (дата обращения: 03.05.2019)..

В новом издании сборника, последнее обновление которого состоялось осенью 2018 года, предоставлена информация об участии Канады в 115 международных природоохранных соглашениях, включая 28 двусторонних соглашений о сотрудничестве, 23 канадско-американских соглашения, 54 многосторонних документа и 10 важных многосторонних добровольных актов Ibid. .

Само федеральное правительство понимая ограниченность собственных внутренних ресурсов, даже при условии создания эффективной и многосторонней системы оценки и принятия решений при участии общественности, стремиться эффективно сотрудничать со партнерами, чья политика влияет на качество окружающей среды как Канады, так и всего мира в целом, и совместными усилиями найти решения проблемам на национальном и международном уровнях.

В рамках интернациональной кооперации выделяется несколько основных направлений, в которых Канада сотрудничает с другими странами и организациями: контроль за качеством воздуха, управление химикатами и прочими отходами, общее изменение климата, торговля и окружающая среда.

Как уже отмечалось, загрязнение воздуха может возникнуть в одном месте после выброса химических веществ, однако после этого перемещаться в атмосфере на значительные расстояния. Таким образом, загрязнение воздуха может влиять на общее состояние окружающей среды не только на местном, но и на международном уровне. Загрязнение воздуха, которое порождается другими источниками (вне границ Канады) влияет и на качество воздуха внутри самой страны, а потому остается важным направлением внешней экологической политики государства.

Канада сотрудничает с Соединенными Штатами, к примеру, в рамках Соглашения по контролю за качеством воздуха, подписанного в 1991 году, по которому каждые два года публикуются отчеты и доклады, чтобы отслеживать его выполнение. Обе страны подтвердили свое согласие совместно решать проблему трансграничного перемещения воздушных загрязнителей, снижая выбросы диоксида серы и оксида азота, которые являются основными веществами, провоцирующими кислотные дожди. Кроме того, в 2000 году были внесены дополнительные пункты, где обе страны выразили озабоченность высоким уровнем озона, главным составляющим смога и обязались прикладывать все необходимые усилия для снижения этого показателя U.S. Canada Air Quality Agreement (AQA) // U.S. Department of State Diplomacy in Action [Электронный ресурс] URL: https://www.state.gov/e/oes/eqt/chemicalpollution/83011.htm (дата обращения: 05.05.2019)..

Канада также участвует в деятельности Североамериканской рабочей группы Комиссии по сотрудничеству в области окружающей среды, в которой основное внимание уделяется проблемам кислотных дождей, смога и другим моментам, связанным с трансграничными перемещениями воздуха. Ежегодно в Комиссии, в которую входят США, Канада и Мексика, составляются планы, основанные на предыдущих отчетах и результатах деятельности. Кроме того, в 2010 году была создана программа под названием Североамериканское партнерства в интересах содействия охране окружающей среды (NAPECA) для того, чтобы поддержать стремление различных сообществ в их попытках сохранить и обеспечить устойчивое экологическое развитие. NAPECA ставит своей целью создание и поддержание гибкого и разнообразного набора типов проектов, которые улучшат доступ к ресурсам, предоставляемым сторонами через Комиссию для сравнительно небольших организаций, которые выстраивают партнерские отношения на местном уровне Our Work // Commission for Environmental Cooperation [Электронный ресурс] URL: http://www.cec.org/our-work (дата обращения: 05.05.2019)..