Экологические проблемы Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды является видом экологического управления, органично встроенным в общую систему деятельности по охране окружающей среды организации. Содержание муниципального экологического управления обусловлено ролью местного самоуправления, которая отведена ему Конституцией Российской Федерации. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). экологический управление природоохранный

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления -- это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда.

Актуальность темы исследования. Необходимость решения задач природоохранной деятельности в Российской Федерации обусловлена сло-жившейся экологической ситуацией, которая на многих ее территориях ха-рактеризуется как острая и очень острая. Деградация окружающей природной среды проявляется в ускорении опустынивания, потери пахотных земель, химическом загрязнении почвы; сокращении естественных и искусственных процессов лесовосстановления; распаде экосистем и исчезновении видов дикой флорой и фауны; изменении режима водных объектов, загрязнении и эвтрофировании.

Дополнительную актуальность работе придает тот факт, что на сего-дняшний день становление институтов местного самоуправления далеко от завершающей стадии. Происходит периодический пересмотр и передача полномочий между органами государственной власти в субъектах и органами местного самоуправления, а также делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Однако, даже принимая во внимание такой переходный характер в деятельности органов местного самоуправления ни в коем случае нельзя допустить того, чтобы вопросы охраны окружающей среды уходили на второй план. Это в свою очередь требует дополнительного теоретического осмысления вопросов компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Степень изученности проблемы. Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической литературе уделяется большое внимание, здесь необходимо отметить научные работы известных авторов, таких как, В.И. Фадеев, Н.В. Кичигин, А.П. Анисимов, Ю.В. Бабина и др. Однако далеко не все вопросы организации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а, следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.

С ростом уровня городской жизни, техническим и научным прогрессами мы постепенно отдаляемся от нашего первоисточника жизни - нашей матери Природы. Именно поэтому с каждым годом все больше внимания уделяется вопросам экологии, и не случайно 2015 и 2017 года объявлены годом Экологии.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредст-венно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспече-ния жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В соответствии с актуальностью работы выдвинута следующая гипотеза исследования: природоохранная деятельность органов местного самоуправления города федерального значения Москвы будет улучшаться, если при ее планировании будет осуществляться анализ деятельности прошлых лет, а также будет проведен анализ причин недостатков, которые выявлены в процессе деятельности.

Цели и задачи исследования.

Целью исследования является анализ природоохранной деятельности органов местного самоуправления г. Москвы и разработка рекомендаций для ее совершенствования.

Цель обусловила постановку следующих задач:

- Изучить экологическую ситуацию в г. Москве и проанализиро-вать основные категории экологических проблем.

- Рассмотреть реализацию полномочий органов местного само-управления в области охраны окружающей среды.

- Определить направления стратегического планирования природоохранной деятельности в г. Москве.

- Разработать мероприятия для совершенствования природоохранной деятельности органов местного самоуправления г. Москвы.

Объектом исследования в данной работе являются органы местного самоуправления города федерального значения город Москва.

Предмет исследования - природоохранная деятельность органов местного самоуправления города федерального значения город Москва.

Методы исследования. Для решения поставленных задач в работе ис-пользовались следующие методы исследований: комплексный анализ структурных материалов, статистических данных и научной литературы; структурно-функциональный метод; обобщение и систематизация теоретического материала; статистические методы; количественный и качественный анализ информации. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и социологический.

Информационной базой исследования являются учебная литература, монографии отечественных авторов, периодические юридические и экологические издания «Конституционное и муниципальное право», «Муниципальная служба: правовые вопросы», «Журнал российского права», «Российский юридический журнал», «Экологическое право», «Справочник эколога».

Эмпирическую базу исследования составляют официальные документы органов местного самоуправления, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и природоохранное законодательство.

Научная новизна данного исследования заключается в том, что в нем предпринята попытка разработки ряда предложений по управлению в сфере природоохранной деятельности в муниципальном образовании. Данные рекомендации помогут не только органам местного самоуправления г. Москвы, но и других городов.

Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами, со-держит: введение, три главы, заключение, список использованных источни-ков.

I. Город и его экологические проблемы: объект управления и сфера природоохранной деятельности

1.1 Экологические проблемы Москвы. Истоки возникновения и актуализации этих проблем в начале XXI века

Экологическая политика государственных и муниципальных органов направлена на поддержание состояния окружающей среды в оптимальном для нее самой и человека состоянии. Анализируя экологическую политику, нельзя не затронуть те проблемы, на предотвращение которых она направлена. В связи с этим нужно проанализировать экологическую обстановку в Москве и определить, какие ее аспекты нуждаются в регулировании со стороны органов власти.

Выбросы CO2. Наибольшее количество выбросов СО2 (не менее 90%) приходится на энергетику и транспорт. В связи с этим, Правительством Москвы для снижения выбросов СО2 в атмосферу, в большей степени делается упор на «экологизацию» этих отраслей. Так, для снижения выбросов от работы электростанций и котельных основное внимание уделяется повышению эффективности генерации энергии. Кроме того, реализуются мероприятия по снижению энергоемкости, что достигается путем ограничения потребления (повышается эффективность использования энергии при производстве работ, услуг, продукции, а также совершенствуется культура потребления в быту). К данным мерам можно отнести сокращение использования мазута на ТЭЦ города, повышение КПД ТЭЦ. Решением этой проблемы, в том числе является курс на использование альтернативных источников энергии. Особое внимание уделяется экологизации транспорта, поскольку по состоянию на апрель 2017 года в г. Москва было зарегистрировано 4,88 млн. легковых машин, которые в среднем выбрасывают в день до 9 кг CO2 [11]. Из всего ав-томобильного парка 90,4% составляли легковые автомобили, 8,5 % - грузовые автомобили, 1,1% - автобусы. Для снижения поступления углекислого газа в Москве проводятся следующие мероприятия: внедрение эффективных механизмов обновления транспортного парка, в том числе и общественного (например, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 01.07.2014 № 354-ПП «О мерах по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух автомобильным транспортом» автобусы, которые въезжают в город (в пределах МКАД и на МКАД), должны соответствовать как минимум экологическому классу 3) с улучшенными экологическими характеристиками (учитывая переход на последние редакции международных экологических стандартов ? ЕВРО-4 и выше, см. рисунок ниже); внедрение электробусов; увеличение количества выделенных полос для общественного транспорта; контроль качества моторного топлива на АЗС; ограничение скорости движения автотранспортных средств; строительство и реконструкция улично-дорожной сети.

Концентрация мелкодисперсных частиц класса РМ 2,5

Главным антропогенным источником выбросов частиц класса РМ 2,5 является транспорт. 17 ноября 2014 г. в Восточном административном округе (АО) был введен пилотный проект «грузового каркаса», в его состав входило 86 улиц. С 1 декабря 2016 г. ограничено движение грузовиков и в Северо-Восточном АО - 107 улиц, а также в Северном АО - 81 [12], т.е. передвижение грузовых автомобилей осуществляется только по отведенным для них улицам в объезд жилой застройки. В рамках данного мероприятия улицы были разделены на две зоны: «грузовой каркас» и «жилая застройка». По улицам «грузового каркаса» разрешено движение грузового транспорта, а в жилых зонах может осуществлять движение грузовой транспорт с разрешенной максимальной массой более 2,5 тонн только в целях обслуживания предприятий или жителей внутри района. Кроме того, власти города запретили движение грузового транспорта грузоподъемностью более 12 тонн и ниже экологического класса 2 в пределах МКАД и на МКАД, а также грузового транспорта грузоподъемностью более 1 тонны и ниже экологического класса 3 в пределах Третьего транспортного кольца.

Очистка сточных вод

На Курьяновское, Люберецкое, Южнобутовское и Зеленоградское очистные сооружения (аэрационные станции) поступают все хозяйственно-бытовые и промышленные сточные воды, которые попадают в городскую систему канализации Москвы. На этих сооружениях сточные воды проходят полный цикл очистки, что позволяет исключить сброс неочищенных сточных вод в природные водоемы. Каждый день очистные сооружения принимают более 3 млн. м3 канализационных сточных вод [15]. Станциями аэрации очищаются и сбрасываются сточные воды в приёмники - в расположенные рядом водоемы (р. Москва и др. реки). Снижение массы загрязняющих веществ, которые сбрасываются в водные объекты, достигается путем высокой степени очистки городских стоков. Очистные сооружения применяют современные методы обработки осадка: осадок сгущается на ленточных сгустителях, сбраживание в метантенках, уплотняется и обезвоживается на центрифугах (декантерах). Диспетчерские службы города контролируют все стадии очистки вод. В специальных лабораториях станции проверяют степень очистки воды. После получения обезвоженного осадка сторонние организации вывозят его за пределы территории очистных сооружений. Это делается для того, чтобы обезвредить/утилизировать и/или использовать для производства готовой продукции.

Борьба с твердыми бытовыми отходами.

Образование отходов производства и потребления нарастает в регионах России темпами, опережающими их переработку, обезвреживание и утилизацию. В целом по России за последние 10 лет произошло увеличение ежегодного количества отходов примерно на 40% [3]. Подобная тенденция характерна для Московской области. На территории, составляющей менее 0,5% площади России размещается примерно пятая часть образующихся в стране отходов. Ежегодно в Московской области образуется порядка 3-5 млн. т твердых и прочих коммунальных отходов, в г. Москва - более 5 млн. т, т.е. столица формирует отходов больше, чем вся область. Общий объем образования отходов в области составляет порядка 20 млн. т. ежегодно. Источники образования отходов распределены по территории области неравномерно, большая часть расположена в пределах Малого московского бетонного кольца, в непосредственной близости от г. Москвы.

В отличие от зарубежных стран основным способом утилизации отходов в Подмосковье, как и в Российской Федерации в целом, остается складирование на полигонах, которые зачастую организуются и эксплуатируются с нарушением экологических требований и норм, большинство из них открывалось в отработанных карьерах без учета природоохранных требований и исполнения инженерных мероприятий, большинство полигонов закрыты в связи заполнением и окончанием сроков эксплуатации. С каждым годом назревала ситуация, при которой будет исчерпана возможность размещения отходов на значительной части действующих полигонов Московской области. Еще в 2008 г. большая часть полигонов имела коэффициент заполнения от 0,7 до 0,9, общая площадь составляла ~ 360 га. В 2010 году на территории области действовало 43 полигона ТБО общей площадью ~ 700 га (деятельность 3 полигонов была приостановлена, 15 полигонов - закрыты). В 2010 г. остаточная вместимость полигонов области составляла ~ 23 млн. т. В 2011 г. действовал 41 полигон ТБО площадью 689 га. Количество и остаточная вместимость полигонов существенно различались по удаленности от столицы и направлениям, около трети были сконцентрированы в 30-километровой зоне от Москвы. Максимальный остаточный ресурс имели полигоны, расположенные в восточном направлении: “Тимохово” и “Кучино”, остаточная вместимость которых оценивалась в ~ 16 и 4 млн т соответственно (более 60% от общей вместимости). Остаточный потенциал полигонов, расположенных в юговосточном направлении, был увеличен за счет дополнительных землеотводов полигона ТБО “Торбеево” (Люберецкий м. р.) и полигона ТБО “Воловичи” (Коломенский м. р.), и за счет сортировки отходов и капсулирования остатков перед захоронением на полигоне ТБО “Торбеево”. Наибольший дефицит полигонных мощностей наблюдался в южном секторе области за счет предстоящего завершения эксплуатации полигонов ТБО “Малинки” (Подольский м.р.), “Жерновка” (Серпуховский м. р.), “Съяново2” (Серпуховский м. р.), “Каширский”. В 2012 г. объем накопления на полигонах превысил 136 млн. т., действовало 39 полигонов ТБО общей площадью 710 га [2], остаточной вместимостью порядка 28 млн. т. В 2013 г. у более половины полигонов закончился срок эксплуатации, закрыты были 4 (“Левобережный”, г.о. Химки; “Электросталь”; “Сафоново”, Раменский м. р.; “Быково”, Павлово-Посадский м. р). По состоянию на 1 января 2016 г. на территории Московской области действовали 23 полигона, остаточная вместимость которых составляет около 40 млн т [2]. При таком объеме образования отходов в Московском регионе мощности действующих полигонов хватит на 3-4 года работы. Критическая ситуация, связанная с исчерпанием остаточной вместимости полигонов, провоцирует рост тари-фов на услуги по утилизации отходов, что в свою очередь, стимулирует появление несанкционированных мест размещения отходов.

На территории Москвы и Московской области практически все поли-гоны исчерпали свои ресурсы, для увеличения уровня переработки отходов необходимо строительство мусороперерабатывающих заводов, однако перед этим необходимо перестроить процесс сбора отходов, т.е. внедрить систему их разделения уже в домохозяйствах. Пилотными муниципалитетами, где стартовал двухконтейнерный сбор мусора в 2017 г., были выбраны 12 городов Подмосковья - Волоколамск, Красногорск, Солнечногорск, Химки, Дубна, Мытищи, Ивантеевка, Ногинск, Балашиха, Шатура, Домодедово и Озеры.

Промышленная переработка отходов в Подмосковье в 2002 г. практически отсутствовала, сортировка отходов и прессование вторичного сырья осуществлялась на 2 полигонах, в 2007 г. на полигоне “Торбеево” в Люберецком районе был введен в эксплуатацию современный комплекс фирмы “EUREC” (Германия) по брикетированию и пакетированию “хвостов”, остающихся после мусоросортировочного комплекса, с проектной мощностью 130 тыс. тонн/ год. В 2008 г. были построены мусоросортировочные комплексы в Орехово-Зуевском, Истринском (полигон ТБО “Павловское”), Сергиево-Посадском (полигон ТБО “Парфёново”) м.р., г.о. Электросталь (полигон ТБО “Электросталь”) действовало 18 мусоросортировочных комплексов и прессовых пунктов. С 2010 г. действуют 23 мусоросортировочных комплекса, пункта прессования и сортировок (16 мусоросортировочных комплексов и 7 прессовых пунктов общей производительностью 1,5 млн. т, Щелковском, Подольском, Дмитровском, Истринском муниципальных районах, г.о. Домодедово), перерабатывается около 5% ТБО.

В Москве действуют 4 мусоросжигательных завода: “Спецзавод № 2” (СВАО, в зоне жилых кварталов); “Спецзавод №3” (ЮАО); “Cпецзавод № 4” (ВАО на территории промзоны “Руднево”, сжигание твердых бытовых и биоотходов); Ветеринарно-санитарный завод “Эколог” (г. Люберцы, утилизация зараженного мяса и трупов животных). Достигнуто соглашение о строительстве в Подмосковье 4 мусоросжигательных заводов (госкорпорация “Ростех”, Наро-Фоминский, Воскресенский, Ногинский, Солнечногорский районы Московской области), однако начнут работу они еще через 3-4 года. А жители Воскресенска уже протестует против строительства мусоросжигательного завода.

Ряд подходов, основываясь на определенной методологии анализа, позволяет комплексно оценить степень воздействия объекта захоронения отходов на окружающую среду. Нами была проведена оценка экологического риска объектов захоронения отходов (на примере полигона “Тимохово”) на основе методики Н.Н. Слюсарь [1], предложившей оценивать экологический риск полигонов по различным группам критериев. Ее методика основывается на использовании открытых данных об объектах захоронения отходов (в первую очередь данных региональных кадастров отходов производства и потребления), результатов мониторинга на объектах. Оценка проводится с учетом следующих групп критериев: территориальные, геологические и гидро-геологические, технологическое обустройство участка захоронения отходов, биохимическая стабильность отходов. Фактор влияния каждого критерия определяется геоэкологическими требованиями к месту складирования/захоронения отходов, а также технической оснащенности полигонов. Объект захоронения отходов с более высоким показателем суммарного экологического риска (потенциалом опасности) является источником высокого риска для здоровья населения и объектов окружающей среды. Разработанный методический подход для оценки экологического риска старых свалок и полигонов позволяет на основе доступной открытой информации проранжировать объекты захоронения отходов по степени их потенциального воздействия на окружающую среду, дать предварительную оценку состояния объектов захоронения. Крупнейший в Подмосковье полигон «Тимохово» в Ногинском районе введен в эксплуатацию в 1977 г. на месте отработанного карьера гжельско-кудиновских глин глубиной 10-15 м. Проектная вместимость - 42,5 млн. т, остаточная вместимость - 17,8 млн. т мусора (до 1,1 млн. т отходов в год), срок эксплуатации - до 2032 г. Площадь полигона - 113,8 га, мощность залегания слоя отходов - около 20-25 м, абсолютные отметки высот поверхности полигона - до 152 м. С начала эксплуатации полигона на нем захоронено более 16 млн. т отходов. Принимает бытовые и приравненные к ним отходы от 20 районов г. Москвы, населенных пунктов Ногинского и прилегающих к нему районов. Полигон должен иметь СЗЗ от 500 метров, однако до близлежащего СНТ “Уголек” около 330 м, что не соответствует нормам СанПин. Анализ розы ветров показывает, что полигон оказывает воздействие на все населенные пункты вблизи него. Наблюдениями за содержанием газов в атмосфере отмечаются превышения ПДК сероводорода, метилмеркантана, аммиака. Превышение ПДК почв отмечается для группы металлов: Сг, Mn, РЬ, в пределах тела свалки - более чем в 10 раз. При организации полигона не был оборудован гидроизоляционный экран, в связи с чем фильтрат загрязняет подземные воды, инфильтруясь через породы зоны аэрации. Гидрогеологические условия района характеризуются наличием водоносных и водоупорных горизонтов. Водозаборный узел расположен в северной части дер. Тимохово. В состав водозаборного узла входят две артезианские скважины, которые эксплуатируют подольско-мячковский + касимовский (совмещенный) водоносные горизонты. Эксплуатируемые водоносные горизонты защищены от поверхностного загрязнения многометровыми толщами глин и известняков, их область пита-ния лежит далеко к югу и юго-западу от территории скважин, что позволяет исключить возможное влияние на водоносные горизонты полигона ТБО. Согласно нормам СанПин, полигон желательно размещать на ровной территории, исключающей возможность смыва атмосферными осадками части отходов и загрязнения ими прилегающих земельных площадей и открытых водоемов, вблизи расположенных населенных пунктов, “Тимохово” же граничит с озерами, которые могут быть загрязнены фильтратом. Фильтрат оказывает негативное влияние на подземные воды при вертикальной фильтрации в первый от поверхности водоносный горизонт. В 2014 г. на полигоне была построена первая очередь системы сбора и обезвреживания свалочного газа, пробурено 30 вертикальных газовых скважин для сбора газа, возведено 4 газосборных станций, введен в эксплуатацию высокотемпературный факел, который позволил обезврежи-вать 1500 куб. м газа в час. Для очистки фильтрата используется специальная установка с технологией обратного осмоса производительностью 400 м3/сутки. По данным АГСкомплекса, в составе отходов полигона - 3% металлических отходов (алюминий, сталь), 4% - крупногабаритных отходов (различная мебель, строительные отходы), опасные отходы - 5% (лаки, краски, аккумуляторы, батарейки), далее 6% - электронных отходов (от телефонов до телевизоров), примерно такое количество стеклянных отходов, 13% - полимеры (бутылки, игрушки, резина), 14% - прочие отходы (текстиль, кожа, резина), 22% - бумага и 28% - органические отходы).

В итоге оценка экологического риска полигона “Тимохово” равна 629,1, она означает, что природоохранные мероприятия на объекте выполняются не в полном объеме, объект является источником воздействия на окружающую среду. Таким образом, нами рассмотрены основные экологические проблемы г. Москвы и кратко обозначены практические мероприятия для их решения. Однако ни одно мероприятие не может быть реализовано без управленческих аспектов. В связи с этим необходимо рассмотреть деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение благоприятной экологической обстановки в городе.

1.2 Структура, основные направления и оценка эффективности природоохранной деятельности в условиях крупного города

Научно-техническая революция отодвинула на задний план проблемы экологии. Только с середины ХХ века проблемам окружающей среды и экологии стали уделять внимание на государственном уровне. Выработка государственной политики Российской Федерации, в том числе, основывается на том, что природные ресурсы и охрана окружающей среды в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 9, 36, 42, 72) [1] используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на благоприятную окружающую среду, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

До сих пор нет четкого определения термина «экологическая полити-ка». Различные определения рассмотрим в таблице 1.



Таблица 1 ? Определения понятия «экологическая политика»

№ п/п	Автор	Определение экологическая политика
1.	Н. Ф. Реймерс	это политика по отношению к окружающей природной среде.
2.	У. К. Терлуков	это система конкретных мер, предпринимаемых властными структурами по защите окружающей среды [34].
3.	Аналитический ежегодник	это действия, направленные на защиту природы, так и рациональное использование природных ресурсов с целью обеспечения нормальной жизнедеятельности человека [31].
4.	Н. В. Шуленина	взаимодействие различных экономических, политических и социальных структур, направленных на реализацию стратегии в сфере охраны природы и окружающей среды, а также деятельность, которая регулирует отношение общества к природе с целью ее защиты и развития [35].
5.	А. Г. Воронов	организацией совокупность намерений и принципов относительно экологических показателей ее деятельности, которая создает основу для разработки конкретных целей и задач [22].
6.	Ю. Климов	деятельность субъекта экологического управления, направленная на решение актуальных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды [24].

Таким образом экологическую политику (экополитику) можно рас-сматривать, как совокупность мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности общества и гармоничного, сбалансированного развития природы.

Основными субъектами экополитики являются: государство, общество, рыночные структуры. Выделяются три типа экополитики:

? управленческий ? реализуется исполнительной властью при помощи экспертных оценок в рамках заданной компетенции;

? плюралистический ? реализуется при совместном участии организаций гражданского общества и исполнительной власти;

? коллективный ? реализуется при передаче полномочий по принятию решений группам заинтересованных граждан.

Иерархия экополитики, по Н. Ф. Реймерсу [30], состоит как минимум из четырех уровней:

1) международно-глобальная экополитика заключается в проведении международно-правовых, политических и внешнеполитических акций с учетом экологических ограничений в социально-экономическом развитии, мирового потенциала природных ресурсов и их глобального размещения. Например, устанавливаются экономические зоны в Мировом океане, квоты (доли, нормы) на изъятие тех или иных запасов природных ресурсов, согласуется плата за загрязнение окружающей среды, вводятся запреты на сброс тех или иных веществ (например, промывных вод из танкеров, озоноразрушающих веществ) и т.д.;

2) региональная (макрорегиональная) экополитика охватывает интересы одного континента или иного крупного региона мира (Европы, Средиземноморья, бассейна Дуная и др.) и предусматривает создание пограничных заповедников, сотрудничество стран в контроле за трансграничным переносом загрязнений по воздуху, воде, установление региональных квот изъятия живых природных ресурсов и т.д.;

3) национальная (государственная) экополитика предполагает принятие и реализацию социально-экономических управленческих решений, и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий (акваторий, воздушного пространства) страны, ее природно-ресурсного потенциала;

4) локальная экополитика - это аналог государственной в границах малых территориальных образований (например, бассейна реки, экономического района, политико-административных единиц). Она может включать региональную и местную экополитику.

Цели и задачи экополитики устанавливаются на глобальном и нацио-нальном уровнях. На региональном и местном уровнях они конкретизируются, исходя из специфики территории. Кроме того, определяются приоритеты, т.е. среди целей и задач экополитики выделяют первоочередные.

Реализация экополитики в муниципалитете требует создания природоохранных организаций, которые решают различные задачи. Существуют органы общей и специальной компетенции. Структура государственного управления природоохранной деятельности в России на рисунке 1.

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы.

Государственные органы специальной компетенции выполняют только природоохранные функции; в свою очередь, они подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Рисунок 1 ? Структура государственного управления природоохранной деятельностью в России [32]

На национальном и региональном уровнях используется понятие стратегических целей. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями. Таким образом, выработка стратегии в области природопользования основывается на комплексном географическом анализе территории. Так, стратегическими целями Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются:

? учет экологических и природно-географических условий конкретных территорий при решении проблем развития экономики страны;

? сохранение генетического здоровья населения;

? рациональное использование природно-ресурсного потенциала России;

? сохранение биологического разнообразия.

Для реализации стратегических целей, исходя из внутренних и внеш-них объективных предпосылок, намечаются конкретные направления действий. Например, это разработка единой системы природоохранного законодательства, экологических нормативов, переход на международные экологические стандарты хозяйственной деятельности, формирование эффективной системы органов управления в области природопользования и т.п.

На основе выделенных направлений определяются механизмы их реализации и конкретные методы - инструменты экополитики.

Известно около 40 различных инструментов экополитики. Они делятся на фискальные и нефискальные. К нефискальным инструментам относят, например, правовое обеспечение природоохранной деятельности, экологическое нормирование, образование и др. Фискальные инструменты (непосредственно связанные с финансами) бывают двух типов:

а) связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования, налоги);

б) связанные с государственными издержками (природоохранные целевые инвестиции, государственная поддержка экологических направлений НИОКР, государственное финансирование природоохранных мероприятий, экологических программ и пр.).

В настоящее время многие суверенные государства закрепляют в своем законодательстве положения о возможности ограничения некоторых своих прав и делегирования части полномочий в экологической сфере международным структурам и организациям. Степень такого делегирования фиксируется соответствующими международными договоренностями и соглашениями. Нормативные акты, издаваемые наднациональными органами, в ряде случаев имеют большую юридическую силу, чем акты национального законодательства. Одним из средств унификации и совершенствования российского экологического законодательства является создание единообразных модельных законодательных актов [36].

Целями государственной политики Российской Федерации в области экологического развития являются решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности [15].

Тем не менее, несовершенство законодательной и административно-организационной базы Российской Федерации в вопросах регулирования экологической политики государства наблюдается как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сформированный массив федерального законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области экологического нормирования предпринимательской деятельности, мало способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов экономической деятельности [23].

Вопросы защиты окружающей среды на определенной территории и их решение возлагаются на органы местного самоуправления. При этом муниципальная экологическая политика должна быть ориентирована, прежде всего, на устойчивое развитие территории.

Таким образом, становится актуальным вопрос взаимодействия между органами муниципальной власти и местного самоуправления и руководством промышленных предприятий. В настоящее время инструментарий воздействия муниципалитета на промышленные и производственные объекты, функционирующие на территории муниципальных образований, очень скуден. Потому, показатели результатов финансово-хозяйственной деятельности промышленных и производственных предприятий, приводимые в официальной отчетности организаций и в средствах массовой информации, не объективны и носят сугубо информационный характер.

Экологическая безопасность территории является существенным эле-ментом общественной безопасности. Экологическая безопасность ? это со-стояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий [8]. В связи с этим местные власти муниципальных образований, особенно в городах, где наблюдается неблагополучная экологическая ситуация, одной из своих задач ставят разработку и реализацию муниципальной экологической политики, согласованной с региональной и федеральной экологической политикой государства и с особенностями ее реализации на конкретной территории.

Охрана окружающей среды ? это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий [8]. Муниципальная экологическая политика ? это политика, направленная на реализацию государственной политики в сфере экологической безопасности территории на уровне местного самоуправления. Основные отличия направлений государственной и муниципальной экополитики в таблице 2.



Таблица 2 ? Государственная и муниципальная экологическая политика

	Государственная экологическая политика	Муниципальная экологическая политика
Цели	- учет экологических и природно-географических условий конкретных территорий при решении проблем развития экономики страны; - сохранение генетического здоровья населения; - рациональное использование природно-ресурсного потенциала России; - сохранение биологического разнообразия;	- стабилизация и оздоровление экологической обстановки на территории муниципального образования; - создание и функционирование информационных систем для принятия эффективных решений в сфере экологической политики, в т.ч. системы экологического мониторинга; - сохранение и восстановление естественных экологических систем путем проведения природоохранных мероприятий; - уменьшение негативного воздействия на окружающую среду;
	- уточнение и разграничение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области природопользования и охраны окружающей среды	- повышение эффективности экологического образования, просвещения и информирования населения; - применение экономических методов стимулирования использования экологически безопасных видов хозяйственной и иной деятельности; - разработка и реализация эколого-ориентированных нормативных правовых актов, экологических программ и проектов; - координация деятельности юридических, физических лиц, индивидуальных предпринимателей по обеспечению экологической безопасности на территории муниципального образования; - развитие гражданского общества, формирование эколого-ориентированного поведения членов общества.
Задачи	- повышение экологической эффективности и обеспечение «зеленого роста» экономики; - повышение качества жизни; - сохранение и восстановление природной среды; - предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата; - обращение и переработка отходов, ликвидация накопленного ущерба.	- обеспечение экологической безопасности населения; - снижение выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения, сбросов сточных вод в водные объекты; - снижение негативного влияния на окружающую среду и здоровье населения отходов производства и потребления; - оздоровление водных объектов в черте города, создание зон рекреации; - совершенствование системы управления охраной окружающей среды, повышение эффективности экологического контроля; - охрана и воспроизводство природных комплексов; - повышение уровня экологических знаний и культуры населения муниципального образования

Государственная экополитика направлена на принятие и реализацию социально-экономических управленческих решений, и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий (акваторий, воздушного пространства) страны, ее природно-ресурсного потенциала, а муниципальная экополитика является аналогом государственной.

Муниципальная экологическая политика в одном из своих направлений ориентирована на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий крупных промышленных предприятий, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования. Проведение эффективной муниципальной экологической политики улучшит экологическую ситуацию на всех уровнях:

1) «локальном» (или «объектовом»), т. е. на крупных хозяйственных объектах, функционирующих на данной территории;

2) «муниципальном», т. е на территории муниципального образования;

3) «региональном», т. е на территории субъекта федерации;

4) «федеральном», т. е в государстве в целом;

5) «глобальном», т. е. на всей планете [23].

Исходя из вышеизложенного, основные задачи государственного и муниципального управления в сфере экологии в Российской Федерации можно сформулировать следующим образом:

? формирование эффективных систем экологического аудита, контроля и мониторинга, выявление и экологическая инвентаризация экономических субъектов и осуществляемых ими производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды на территории муниципального образования;

? создание муниципальной экологической программы;

? разработка механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов;

? выработка и реализация эффективной системы административных мер, организационных мероприятий и экономических рычагов, обеспечи-вающих сохранение качества компонентов окружающей среды на террито-рии муниципального образования [23].

Роль органов муниципальной власти и местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования можно систематизировать следующим образом:

? обеспечение надлежащего санитарного состояния территорий муниципального образования;

? участие в формировании и реализации экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

? разработка природоохранных программ с перечнем конкретных мероприятий, реализуемых в муниципальном образовании с описанием объема и источников их финансирования из местного бюджета;

? реализация мероприятий, направленных на охрану отдельных при-родных объектов, расположенных на территории муниципального образования (атмосферный воздух, водные объекты, ландшафтные территории муниципального образования);

? участие в охране окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности (таких как, например, в сфере промышленного производства, градостроительной деятельности и др.);

? деятельность в сфере градостроительства, застройки и заселения жилых кварталов на территории муниципального образования;

? разработка и финансирование путем привлечения средств из местного бюджета на реализацию проектов и программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения населения, проживающего и занятого в активной экономической деятельности на территории муниципального образования;

? некоторые другие [23].

Таким образом, формирование муниципальной экологической политики осуществляется с учетом результатов анализа существующей экологической ситуации на территории муниципального образования и тенденций ее развития. На основании проведенной оценки экологической ситуации формируется перечень существующих проблем, выбираются направления муниципальной экологической политики и определяются ее приоритетные аспекты, а также разрабатываются конкретные проекты мероприятий по решению выявленных экологических проблем.

На предприятиях необходимо создание экологических служб, которые будут обеспечивать решение актуальных проблем. Одной из основных задач совместной работы экологических служб предприятий и муниципальной власти является формирование экологического сознания населения и экологическое воспитание молодежи, проживающей на территории муниципального образования.

Муниципальные власти могут влиять на деятельность предприятий, функционирующих на территории муниципального образования. На основе анализа экологической политики предприятия должны вырабатываться экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия с целью устранения или нейтрализации неблагоприятных факторов, возникающих в результате деятельности предприятий и вредного воздействия их производства на окружающую среду, включающие:

? перепрофилирование, перебазирование, диверсификацию или ликвидацию экологически опасных производств;

? внедрение прогрессивных безотходных и экологически безопасных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств, функционирующих на территории муниципального образования;

? многооборотное ресурсопользование и внедрение технологий вто-ричного производства в деятельность производственных и промышленных предприятий территории (в том числе реализация мероприятий по утилизации отходов производства, проектов оборотного водоснабжения и т.п.);

? создание и контроль за функционированием санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств, расположенных на территории муниципального образования;

? использование экономических инструментов регулирования приро-допользования, в числе которых следует отметить льготное налогообложе-ние, субсидии на реализацию экологически безопасных проектов и иные методы финансового стимулирования природоохранных мероприятий, реализуемых на конкретных производствах в муниципальном образовании [23].

Еще одним направлением муниципальной экополитики является уча-стие органов местного самоуправления в реализации HR-проектов по формированию экологического сознания и повышению уровня социальной экологической ответственности персонала предприятий, осуществляющих производственную деятельность на территории муниципальных образований. Прежде всего, это участие должно проявляться в финансовом стимулировании подобных проектов, а также предоставлении организационно-методической, научной и административной базы для реализации данных проектов. Для этого необходимо проводить постоянное тесное взаимодействие экологических служб местной администрации с экологическими отделами и службами предприятий. Кроме этого, к реализации экологических проектов в рамках корпоративных экологических политик целесообразно привлекать также представителей общественных экологических организаций и объединений, людей, обладающих высоким уровнем социальной ответственности и сформированным эколого-ориентированным мышлением [23].

Экологическая политика является важной составляющей муниципальной политики. Аспекты экологии учитываются во всех сферах деятельности предприятий на территории муниципального образования, таким образом на органы местного самоуправления возложена важная задача по охране природы на местах, охраны здоровья населения, предотвращения техногенных катастроф.

Правовая основа экологической политики включает в себя комплекс взаимосвязанных законов и подзаконных актов, обеспечивающих государственное регулирование экологических отношений при взаимодействии общества и природы на современном этапе социально-экономического и экологического развития Российской Федерации.

Определение юридической силы нормативного правового акта на уровне федерации производится согласно иерархии правовых актов.

1. Конституция Российской Федерации.

2. Международные договоры РФ, нормы и принципы международного права.

3. Федеральные законы.

4. Акты палат Федерального Собрания РФ, Указы и распоряжения Президента РФ.

5. Постановления Правительства РФ.

6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ГОСТы, ОСТы, межведомственные документы, ведомственные документы).

В Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отдельная глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды» определяет систему экологических нормативов, критерии их установления [8].

Федеральный закон № 219-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внедряет на территории государства новую систему экологического нормирования и обеспечивает переход предприятий на наилучшие доступные технологии [4].

Муниципальное нормотворчество в сфере экополитики зависит от федерального законодательства. В настоящее время на муниципальном уровне сосредоточены весьма обширные и влиятельные природоохранные полномочия, которые можно подразделить на собственные, осуществляемые в пределах конституционно определенной компетенции субъекта РФ за счет средств регионального бюджета, и переданные Российской Федерацией, осуществляемые за счет субвенций федерального бюджета и под контролем уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Тенденция смещения управленческих полномочий в регионы особенно отчетливо выразилась в сфере природопользования (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире») [21].

Правотворческая компетенция органов местного самоуправления ограничена рамками вопросов местного значения и включает, с учетом некоторых различий в полномочиях органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов и городских округов (ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [8], ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]):

? организацию мероприятий по охране окружающей среды;

? организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных

? отходов;

? организацию благоустройства и озеленения территорий, использования, охраны, защиты,

? воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий;

? организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от

? чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

? создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и

? курортов местного значения;

? осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

? установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и

? бытовых нужд.

Так же Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] определяет полномочия, переданные государственной властью органам местного самоуправления решение следующих вопросов:

? организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

? предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий;

? создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения;

? ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;

? осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

? осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

? нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.



II. Стратегическое планирование природоохранной деятельности в условиях крупного города

2.1 Теоретические и практические основы оперативного, такти-ческого и стратегического управления, в том числе в природоохранной деятельности

В настоящее время в России многие организации и предприятия в большей степени заинтересованы в одном: как добиваться экологической эффективности. Они контролируют влияние собственной работы, продук-ции и услуг на окружающую среду (ОС). Всё это делается в критериях всё наибольшего ужесточения законодательства, нацеленных на службу охраны находящейся вокруг среды, а например же в критериях совместного подъема опасения заинтересованных сторон вопросами охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Их задача состоит в том, дабы эту работу по охране находящейся среды проводили не отдельные фирмы и организации, а решались эти вопросы на муниципальном уровне или уровне региональном, и были задействованы все организации, распределением которые товаров этапом оказывают системы степени воздействие элемент на услуг находящуюся коммерческая заключение окружающую предоставление среду. поставка Такая распределением работа, по более нашему элементы мнению, отличительным должна торгового представляют проводиться торговых в внешней рамках мероприятий торговых структурированной степени внутренней системы заключение конечный административного воздействуют первой управления элементы на всех изыскание уровнях прибыли (государственном, отраслевом, конечный субъектов изыскание РФ). воздействие Система прибыли степени государственного являясь представляют управления представлено охраной развивающейся окружающей зависимости развивающейся среды конечному внешней должна зависимости быть распределением направлена места на:

...