Экологические проблемы Москвы

Анализ и оценка состояния окружающей природной среды играет важную роль в разработке экологической стратегии.

Процесс стратегического планирования состоит из следующих этапов:

1) подготовительный этап (выбор миссии и экологически значимой цели);

2) анализ и оценка экологической ситуации;

3) разработка альтернативных экологических стратегий, их анализ и формулирование главной стратегии;

4) реализация экологической стратегии (на основании разработки стратегических программ);

5) оценка эффективности реализации стратегии (проводится путем расчета разработанных показателей и сравнения их с прошлыми и запланированными значениями).

Таким образом, экологический анализ является важным звеном в цепочке стратегического планирования управления природоохранной деятельностью.

Базируясь на функциональной модели системы показателей PSR (Pressure, State, Responce воздействие, состояние, социальные отклики) представления экологической информации, Е.В. Балдеску предложена система показателей экологического анализа.

В связи с тем, что рост экономики происходит на базе истощения природных ресурсов, то было обращено внимание на логику экологической коррекции чистого внутреннего продукта. Удельный показатель выбросов в атмосферный воздух (Уд выб в атм) рассчитывался как отношение общего объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух за год на территории исследуемого объекта (В в атмосф) к размеру внутреннего регионального продукта (ВРП):

Уд выб в атм = В в атмосф / ВРП

Результаты этих расчетов, по анализу ученых, будут способствовать разработке эффективной экологической стратегии [2].

Обострение проблем окружающей природной среды и её влияние на экономику вызывает необходимость изучения состояния экологических ресурсов, их изменений под действием деятельности человека и природных процессов. Все это требует определения места экологических ресурсов в системе природных, их классификации, а также формулирования их свойств.

Однако экологические ресурсы не являются объектом рыночных от-ношений (государственная собственность, общественный характер потребления и т.д.). В связи с этим теория и практика экономической оценки экологических ресурсов обозначается концепцией экономической ценности, оценкой экологической емкости территории, укрупненной оценкой условного ассимиляционного потенциала экосистемы территории.

На основе анализа подходов к экономической оценке экологических ресурсов Елкиной Л.Г. предложен способ их оценки на основе расчета ас-симиляционного потенциала территории в натуральном выражении (Ат), который определяется суммированием условного ассимиляционного потенциала водных объектов (Ав), почвогрунтов (Ап), атмосферного воздуха (Аа):

А т = Ав + Ап + Аа.

Доказана возможность стоимостной оценки этого показателя по формуле:

ЭРТ = ЭАТ = Ав*Ув +А п*Уп + Аа*Уа,

где ЭРТ - стоимостная оценка экологических ресурсов территории; Ув , Уп , Уа - показатели удельного ущерба, наносимого одной условной тонной загрязняющих веществ (отходов) окружающей среде территории.

Поскольку негативное воздействие промышленного предприятия на окружающую природную среду представляет собой разновидность природопользования, то плата за загрязнение окружающей природной среды является, по сути, разновидностью платы за использование природных ресурсов, а в качестве ресурсов выступает ассимиляционная способность природной среды (экологические ресурсы). Известно, что величина платы определяется на основе ставки, которая значительно ниже значения удельного ущерба, наносимого одной тонной загрязняющих веществ и промышленных отходов. Следовательно, в соответствии с действующим в настоящее время механизмом регулирования потребления ассимиляционного потенциала территории, величина скрытого дохода (рента - Р), получаемого предприятиями-потребителями экологических ресурсов, может быть определена по формулам:

Рm = ЭРm - ПРm,

ПРm = ПРam + ПРвm + ПРom,

где ЭРm объем экологических ресурсов, используемых отдельными предприятиями; m - число предприятий-потребителей экологических ре-сурсов территории; ПРm - сумма платы (нормативная или фактическая) за потребление всей совокупности экологических ресурсов m-тым предприятием, руб.; ПРam, ПРиm, ПРom - суммы платы (нормативная, фактическая) за потребление экологических ресурсов по их видам (атмосфера, вода, почва), руб.

Так, исследованиями ученых показано, что вовлечение предприятиями ассимиляционного потенциала территории в свой хозяйственный оборот путем интервенции отходов производства в окружающую природную среду - есть потребление ими экологических ресурсов территории, что позволило разработать способ экономической оценки экологических ресурсов, используемых предприятием [3].

Для экономической оценки биоресурсов учеными была использована концепция общей экономической ценности (стоимости), так как она позволяет, наряду с учетом имеющими рыночную цену природными благами, учитывать косвенную стоимость использования данных благ, связанную с оценкой регулирующих функций природы, а также стоимость неиспользования, определяемую на основе «готовности платить». Концепция общей экономической ценности (стоимости) биоресурсов предназначена для определения экономических выгод от экосистемных услуг, которые могут быть потеряны обществом в случае утраты природного объекта.

Так, Балдеску Е.В. была исследована территория планируемого природного парка на предмет инвестиционной привлекательности или другими словами экономической ценности биоресурсов, которая составила 993-1041 млн. руб/год (или $ 33,1-34,7 млн./год). При средних затратах общества на сохранение, исследуемого ученым, природного объекта равных 10-20 млн. руб/год создание природного парка явилось целесообразным. В дальнейшем территорию природного парка возможно использовать для развития экологического и других видов туризма, что, по мнению ученых, позволит создать дополнительные рабочие места для местного населения и поспособствует социально-экономическому развитию исследуемого региона [2].

В последние годы возрос интерес к взаимосвязи между бизнесом и экологией, что становится мощным импульсом развития общества в целом. Усиление мирового экологического движения, разработка и начало осуществления концепции устойчивого развития, с одной стороны, и развитие прибыльной экологии, например, переработка твердых бытовых отходов, с другой стороны, способствовали изменению отношения к окружающей среде. Так, экологоориентированность, в общем случае, приводит к увеличению издержек производства, в то время как ресурсосбережение -- к сокращению. Наиболее перспективным в этом плане является совмещение в единой технологической цепочке ресурсосбережения и экологической ориентированности. В этом случае возможно снижение себестоимости продукции за счет снижения ресурсоемкости единицы продукции при одновременном понижении нагрузки на окружающую среду.

Таким образом, наиболее важными аспектами стратегического управления природоохранной деятельностью является достижение баланса между экономическим развитием и состоянием окружающей среды. А разрешение накопившихся эколого-экономических противоречий требует перестройки традиционного экономического мышления, которое и является исходной причиной их обострения. Воспроизводство экологических благ приобретает все большую актуальность.

В конце XX - начале XXI в. возросла роль энергоносителей, увели-чился спрос на сырьевые ресурсы. В связи с этим в повестке международ-ных отношений стала чрезвычайно востребованной тема Арктики. Из-за таяния ледников, вызванного изменениями климата, арктические пространства становятся более доступными. Все это открывает новые возможности, создавая при этом и новые проблемы.

Арктику принято считать зоной сотрудничества. Несмотря на кризис в отношениях c большинством западных стран, управление арктическими природными ресурсами является одним из наиболее важных направлений сотрудничества России и Норвегии.

На основе заключенного в сентябре 1992 г. «Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» страны несут коллективную ответственность за сохранение окружающей среды в приграничных районах. Для руководства и координации работ, связанных с выполнением упомянутого Соглашения, была учреждена Смешанная российско-норвежская комиссия по сотрудничеству в области охраны окружающей среды. С российской стороны ответственным за реализацию Соглашения является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, с норвежской стороны - Министерство климата и окружающей среды Норвегии. На заседаниях комиссии определяются основные векторы взаимодействия, а также составляется рабочая программа сотрудничества. 18-19 февраля 2019 г. состоялось очередное, уже 20-е заседание комиссии.

В природоохранном сотрудничестве России и Норвегии можно выделить несколько направлений: предотвращение загрязнения морских и сухопутных территорий (в том числе загрязнения радиоактивного), сохранение биоразнообразия, охрана памятников культуры.

Баренцево море является общей экосистемой для двух стран; морская территория богата природными ресурсами. Для Норвегии сотрудничество по предотвращению загрязнения такого рода ресурсов приоритетна, поскольку морская территория в 6 раз больше сухопутной. С 1994 г., времени подписания соответствующего соглашения, Норвегия и Россия тесно взаимодействуют в Баренцевом море при ликвидации аварийных разливов нефти. На 20-м заседании Комиссии были обсуждены инициативы по борьбе с загрязнением моря пластиковыми отходами. Страны договорились расширять знания об источниках и о степени загрязнения Баренцева моря [Samarbeid 2019].

Богаты металлами и минералами и приграничные и арктические районы Норвегии и России. Оба государства являются участниками международных соглашений (Киотский протокол и др.), следуя которым стремятся сократить выбросы вредных веществ в атмосферу. На постоянной основе страны обмениваются опытом по выполнению взятых на себя обязательств.

В практической плоскости остро стоит вопрос об экологической безопасности работы горно-металлургической компании «Норильский Никель», в частности - о сокращении выброса в атмосферу тяжелых металлов [Grenseomrеdene 2017]. Так, министр климата и окружающей среды Норвегии Ула Эльвестюен в ходе 20-го заседания комиссии рассказал о том, что 25 января 2019 г. жители норвежской коммуны Сёр-Варангер ощутили в атмосфере повышенное содержание сернистого ангидрида. Людей с заболеваниями сердца и легких предупредили о необходимости оставаться дома [Mшte 2019]. Эльвестюен подчеркнул, что хотя за последние годы выбросы от горнометаллургического комбината сократились, они все еще слишком высоки. Министр природных ресурсов и экологии РФ Дмитрий Кобылкин сообщил, что у горно-металлургической компании «Норильский Никель» имеются планы по сокращению промышленных объектов вблизи российско-норвежской границы.

С 1992 г. осуществляется российско-норвежское сотрудничество в сфере исследований радиоактивного загрязнения северных районов. Дея-тельность на данном направлении в основном сводится к мониторингу ок-ружающей среды, подготовке к чрезвычайным ситуациям, оценке взаимо-действия органов государственного управления. Среди конкретных проектов здесь - закрытие хранилища отработанного ядерного топлива российских атомных подводных лодок в губе Андреева (Мурманская область). Тут находилась построенная и введенная в эксплуатацию в начале 1960-х годов береговая техническая база, которая располагалась всего в 45 км от российско-норвежской границы.

Сохранение биоразнообразия является еще одним ключевым вектором сотрудничества двух стран. Норвегия и Россия имеют общие популяции уязвимых видов животных и птиц (белые медведи, белые чайки, белые совы и др.) и видов, находящихся под угрозой исчезновения (атлантические моржи и др.), ареалом обитания которых являются Баренцево море, Шпицберген и Земля Франца-Иосифа. Совместная деятельность основана на «Конвенции о биологическом разнообразии» 1992 г. и других международных природоохранных соглашениях, в которых участвуют обе страны. Цель сотрудничества в данном случае состоит в том, чтобы сохранить природное разнообразие, заботясь об уязвимых и исчезающих видах, а также о средах их обитания.

С 1995 г. Россия и Норвегия взаимодействуют в области сохранения культурного наследия. Так, в течение нескольких лет российские и норвежские мастера обменивались опытом реставрации бревенчатых домов. В «Рабочей программе сотрудничества на 2016-2018 гг.» были предусмотрены два проекта по сохранению объектов культурного наследия, реализация которых продолжится в 2019-2021 гг. Первый проект посвящен такого рода объектам на полуострове Рыбачий; он предусматривает, в частности, развитие экотуризма в регионе. Второй проект - картографирование объектов, построенных советскими военнопленными в Норвегии. Целью его является сохранение истории немецких концентрационных лагерей времен Второй мировой войны [Sluttrapport 2018].

Подводя итоги, следует отметить, что приграничные районы России и Норвегии имеют прекрасную природную среду. Однако с конца XX в. Арктика подвергается постоянно усиливающемуся антропогенному воздействию, связанному со спросом на энергоносители. Активная промышленная деятельность в этих районах оказывает негативное воздействие на природу. Поэтому важной составляющей сотрудничества двух стран является мониторинг окружающей среды, цель которого - сокращение загрязнений, также изучение их воздействия на природу, сохранение биологического разнообразия района, разработка плана по управлению охраняемыми территориями, общими популяциями животных и водными ресурсами.

Российско-норвежское сотрудничество в сфере защиты окружающей среды представляет собой успешный пример плодотворного межгосударственного взаимодействия, помогающего выстроить конструктивные добрососедские отношения на основе взаимного доверия.

III. Анализ природоохранной деятельности городских властей Москвы

3.1 Наиболее экологически значимые направления деятельности городских властей Москвы (жилое и транспортное строительство, благоустройство и озеленение, обращение с твердыми бытовыми отходами и др.)

Изучение проблем развития экологического законодательства города Москвы, как отмечают специалисты, осуществляется преимущественно с целью составления отчетов, планов работы, докладов и выступлений в средствах массовой информации [1; 4; 18; 20]. В то же время направления развития экологического законодательства города Москвы очень разнообразны, круг регулируемых вопросов весьма объемен, темпы развития характеризуются быстротой и интенсивностью [1]. В этой связи большое значение имеет научное обоснование экологической правовой политики города Москвы, определение уровня эффективности и целесообразности законодательства в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Осознание важности сохранения дикой природы Москвы проявилось еще в начале XX в., когда ученые-биологи выступили с предложением о создании национального парка «Лосиный Остров», эта идея нашла поддержку на всех уровнях, однако не была реализована. Первый практический шаг в охране природы Москвы, как и других городов страны, был сделан на государственном уровне в 1920-е гг. Городские леса были выделены в отдельную категорию земель с особым природоохранным статусом и режимом содержания, направленным в первую очередь на сохранение и восстановление лесной среды. Пашни, выпасы и другие сельскохозяйственные угодья также были отнесены к са-мостоятельной категории земель и не могли использоваться в иных целях [7].

В 1935 г. принимается 1-й Генеральный план реконструкции Москвы, одной из приоритетных задач которого стало сохранение и увеличение площади городских лесов, а также выделение пригородных лесов в лесопарковый защитный пояс столицы и их строгая охрана. В этом документе леса Москвы и лесопаркового защитного пояса рассматривались как «...резервуар чистого воздуха», и их использование ограничивалось, главным образом, оздоровительным отдыхом [8]. Лесные массивы и открытые ландшафты образовали «зеленый пояс» вокруг Москвы и «зеленые клинья» внутри города [8, 9]. Главным назначением «зеленых поясов» считалось ограничение территориального роста городов за счет окружающих природных и сельскохозяйственных ландшафтов, а также создание условий для отдыха населения [10].

Последующие генеральные планы Москвы также предусматривали сохранение и увеличение площади лесов и других природных территорий, а в Генеральном плане 1999 г. впервые поставлена задача сохранения и восстановления биологического разнообразия [11].

С 1980-х гг. в Москве усилилось общественное природоохранное движение, в которое, наряду с учеными и творческой интеллигенцией, стали включаться и рядовые граждане [12, 13]. Руководство Москвы сделало некоторые шаги навстречу природоохранной общественности; в этот период в Москве произошел переход от решения наиболее острых частных проблем к природоохранным мерам общегородского значения. Энтузиасты охраны природы выступили с инициативой сохранения всех природных и озелененных территорий. В 1989 г. на уровне законода-тельной власти города были разделены понятия «природные территории» и искусственно созданные «зеленые насаждения», поставлена задача сохранения в Москве именно природных территорий, флоры и фауны, принято решение о формировании системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ) к 1995 г. [11].

В 1998 г. утвержден «Природный комплекс Москвы», в состав которого были включены практически все незастроенные территории [11, 14]. Главная задача заключалась в сохранении экологически эффективных поверхностей и всех водных объектов; по существу была создана экологическая сеть, объединяющая все природные территории, что признано важнейшей задачей в крупном городе [15]. Особую ценность в Москве, безусловно, представляют крупные и малонарушенные природные территории, которые получили статус ООПТ. Сохранение именно крупных природных территорий признано ключевым в охране природы любого региона [11], первой ООПТ Москвы в 1983 г. стал национальный парк «Лосиный Остров», в 1992 г. создается природный парк «Битцевский лес», а к 2010 г. в Москве уже сформирована сеть ООПТ, включившая почти все лесные массивы и большую часть незастроенных речных долин, т. е. около 15 % площади города [16].

В конце 1980-х гг. создана отдельная управленческая структура -- Комитет по охране природы Москвы (с 2000 г. -- Департамент природо-пользования и охраны окружающей среды г. Москвы). Деятельность этого учреждения первоначально ограничивалась проведением экологических экспертиз различных проектов, затрагивающих природные и парковые территории Москвы. Однако со временем в поле зрения Департамента стал входить значительно более широкий круг вопросов, зачастую имеющих весьма отдаленное отношение к охране природы [17].

В целом до начала 2000-х гг. природоохранная деятельность в Москве в основном была направлена на выделение и сохранение природных территорий, в последующем появляются новые направления деятельности [11]. Нельзя не упомянуть программу экологической реабилитации водных объектов и усилившееся благоустройство природных территорий.

Водные объекты Москвы оказались в центре внимания из-за кризис-ного состояния, для их реабилитации была разработана специальная про-грамма. Однако без внимания осталась первоочередная задача -- снижение уровня загрязнения водных объектов и восстановление их эко-системных характеристик, в результате многие реки и пруды Москвы по существу превратились в гидротехнические сооружения с искусственными берегами. Самым наглядным примером тому служит р. Яуза, которая почти на всем протяжении русла была заключена в искусственные берега, а пойма реки превращена в парк. Реализация «программы...» еще более осложнила предусмотренное Генпланом 1999 г. создание экологической сети Москвы, поскольку именно на речные до-лины возлагалась главная роль экологических коридоров [5, 18].

В 2002 г. в Москве принимаются новые правила создания и содержания зеленых насаждений, которые никак не учитывают природоохранные задачи. Эти правила применяются и на природных территориях, где стали широко использовать асфальт, тротуарную плитку, наружное освещение и др., а естественный травяной покров заменять однородными газонами. Содержание благоустроенных таким образом территорий сводится к частому выстриганию травянистой растительности и полному удалению опавшей листвы. Закономерно, что все это привело к сокращению в черте города площади природных сообществ [19].

В 2000-е гг. еще одной инициативой департамента стало восстановление некоторых исчезнувших в городе видов растений и животных, в соответствующих биотопах были высажены растения 22 редких в Москве видов и выпущены позвоночные животные шести видов. Положительный результат получен в основном для растений, причем лишь в тех случаях, когда к этой работе были привлечены профессио-нальные ботаники. Реинтродукция животных, как правило, не дала результатов, что закономерно, поскольку методы реинтродукции диких животных в условиях города еще весьма слабо разработаны [20]. Исключение составило восстановление двух популяций обыкновенного ужа (Natrix natrix) и разведение сапсана (Falco peregri- nus) в питомнике с последующим его выпуском и началом гнездования на высотных зданиях Москвы [11].

Другим примером деятельности в Москве официальных природо-охранных органов может служить экологическое просвещение, которое, действительно, признано чрезвычайно актуальной задачей в городе [21]. В Москве на многих крупных ООПТ организованы образовательные центры, оборудованы учебные тропы, регулярно проводятся экскурсии. Однако такая деятельность сводится в основном к демонстрации внешне привлекательных или необычных объектов, а истинные экологические проблемы остаются за рамками такой работы, которая часто дублирует школьную программу. Ознакомится с типичными примерами можно в официальном докладе, подготовленным Департаментом [16].

В 2000-м г. издана Красная книга города Москвы [9], в основу которой положены многолетние исследования московских ботаников и зоологов. В 2011 г. вышло второе издание [6] с анализом произошедших изменений. Красная книга Москвы имеет прикладное значение и могла бы использоваться при принятии решений и преодолеть разрыв, существующий между научными знаниями и практикой охраны природы [21, 22]. Однако охранный статус конкретных видов еще не гарантирует их сохранения даже на ООПТ. В целом Красная книга Москвы остается инструментом мониторинга и в практическом плане не используется в жизни города.

Возможны различные критерии классификации актов, составляющих законодательство города Москвы. Так, система законодательства города Москвы в области охраны окружающей среды, отражая указанные особенности городской системы управления, включает:

устав города Москвы, определяющий основные полномочия органов государственной власти города федерального значения и перечень полномочий Московской городской Думы по принятию нормативных правовых актов в указанной сфере. В Уставе города Москвы определены основные принципы рационального природопользования, а также направления взаимодействия органов государственной власти Москвы и Московской области по охране окружающей среды;

- межотраслевые законы города Москвы:

«О комплексном природопользовании в городе Москве»;

«О землепользовании в городе Москве»;

«Об экологическом мониторинге в городе Москве»;

«О государственном экологическом контроле в городе Москве»; ко-декс города Москвы об административных нарушениях и др.;

- специальные (отраслевые) законы города Москвы:

«О городских почвах»;

«Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»;

«О защите зеленых насаждений»;

«Об отходах производства и потребления в городе Москве»;

«О схеме размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве» и др.

В законах города Москвы раскрывается содержание основных правовых дефиниций, определяются участники правоотношений, их права и обязанности, разграничиваются полномочия между Московской городской Думой и Правительством Москвы по вопросам правового регулирования в данной сфере, определяются элементы системы управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в городе Москве, устанавливаются конкретные полномочия уполномоченного Правительством Москвы органа исполнительной власти и их должностных лиц, устанавливаются механизмы взаимодействия государственных органов Москвы с органами местного самоуправления и экологическими общественными организациями, определяются источники финансирования соот-ветствующих фондов и мероприятий в сфере охраны окружающей среды.

В систему законодательства Москвы также входят подзаконные нормативные правовые акты Правительства Москвы и уполномоченных им органов исполнительной власти города Москвы в рассматриваемой сфере деятельности, принятые в рамках установленных законами Москвы полномочий.

Значительная часть законодательства города Москвы в сфере охраны природы и рационального природопользования связана с обновлением законодательных актов с учетом изменений в федеральных законах, обусловленных новыми экономическими и политическими условиями. Речь идет, в частности, об отмене Закона города Москвы «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами» [8], о внесении изменений в большинство законов города Москвы в области охраны окружающей среды в январе 2006 г. после принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [5].

Важно отметить, что законами Москвы определяется собственная компетенция органов государственной власти Москвы в сфере охраны ок-ружающей среды и рационального природопользования. Большинство из действующих в Москве законов в рассматриваемой сфере не имеют аналогов на федеральном и региональном уровне [6; 17]. В этой связи представляется полезным более подробно остановиться на их содержании. В законах города Москвы реализовано право опережающего регулирования вопросов совместного ведения, не нашедших отражения в федеральных законах. Однако в случае их принятия соответствующие положения законов города Москвы должны быть отменены или приведены в соответствие с федеральным регулированием.

Примером опережающего правового регулирования является введение новых правовых институтов, отсутствующих на федеральном уровне (компенсационное озеленение, комплексное природопользование), и отдельных норм (например, в Законе города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» об административной ответственности за нарушение правил применения материалов, используемых в качестве противогололедных, за сброс или размещение снега вне специально отведенных мест хранения и удаления).

Особый вид законов связан с инкорпорацией норм международного права. Инкорпорация норм международного права в сфере охраны окру-жающей среды и рационального природопользования в законодательство города Москвы осуществляется путем принятия специальных законов (например, в развитие Орхусской конвенции, принятой в 1998 г. в Дании, которая устанавливает право на доступ к информации об окружающей среде [3], был принят Закон об экологическом мониторинге [17], урегулировавший вопросы правового статуса, режима предоставления и получения экологической информации) или включения отдельных норм (групп норм) в подза-конные акты (постановления Правительства Москвы, устанавливающие требования к моторному топливу с точки зрения охраны атмосферного воздуха, регулирующие процесс перевода автотранспорта на требования Евро-2 и Евро-3) [15].

Вклад законодательства города Москвы в развитие механизма конституционно-правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования проявляется в расширении круга объектов правовой защиты и сфер правового регулирования (в круг объектов включены, например, территории природного комплекса, примером новой сферы регулирования является экологическая безопасность продуктов питания); в частичной ликвидации диспропорции между материальными и процессуальными нормами экологического законодательства города Москвы. Во многих нормативных правовых актах (чаще всего на уровне подзаконных актов) сформулированы детальным образом правовые порядки (например, порядок создания и ведения Единого городского фонда данных экологического мониторинга, создания и содержания зеленых насаждений, расчета размера вреда окружающей среде (ее отдельным компонентам) и т.п.).

Московское экологическое законодательство развивается на фоне непрекращающейся реформы федеральных органов исполнительной власти (их структура непрерывно меняется на протяжении последних 15 лет) и соответствующей реформы органов государственной власти субъектов РФ, включая город Москву. Исходя из теории компетенции, разработанной профессором Ю. А. Тихомировым, компетенция субъектов федеративных отношений служит фокусом государственной социально-экономической деятельности. По его мнению, «следует обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов Федерации и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большему объему полномочий соответствует тот «набор» структур, который может их реализовать. Нередко обнаруживается «скопление» органов разных уровней на узком участке деятельности» [19].

В этой связи задачи совершенствования экологического законодательства города Москвы и его эффективной реализации требуют не просто привязки его к административной реформе, но и оптимизации данной структуры.

Ученые выделяют различные факторы развития экологического законодательства [2], то есть обстоятельства, явления и процессы, его формирующие. Их можно подразделить на политические, экономические, нравственно-психологические (этические), социальные, организационно-правовые и иные. К числу иных относятся: смена политической системы, сопровождающаяся усилением президентской власти, формализацией многопартийности, выбранным курсом на слияние законодательной и исполнительной власти; ориентация на еще более интенсивную эксплуатацию природных ресурсов; отсутствие экологической санации предприятий при смене собственника, ликвидации и перебазировании; утрата обществом интереса к проблемам охраны окружающей среды; конфликтность природоохранной деятельности; противоречия интересов между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными ведомствами, участвующими в охране окружающей среды и контроле за использованием природных ресурсов; снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных и природоохранных органов и др. Большинство из перечисленных факторов оказывают негативное воздействие на процесс охраны окружающей среды.

В то же время, как отмечает, в частности, Л. Е. Бандорин, как общая тенденция наблюдаются явления и процессы, в которых преобладает позитивное начало, а влияние на развитие экологического законодательства, его институтов и норм носит в основном положительный характер. В первую очередь это само существование данной отрасли права и законодательства, принятие за последние годы целого ряда как федеральных законов, так и законов города Москвы; создание специальных государственных экологических структур (экологической милиции, природоохранной прокуратуры и пр.); политико-правовые решения, в которых провозглашаются согласие с общепризнанными принципами международного права, принципами международной охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т.п. [1].

Наиболее важной задачей развития экологического законодательства города Москвы является разработка его концепции.

Начиная с 1990-х годов Правительством Москвы принимаются раз-личные экологические программы. Так, например, постановлением Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 865 «О разработке комплексной экологической программы Москвы» [9] были одобрены первоочередные мероприятия по стабилизации экологической обстановки в городе на 1993-1995 гг. и дано поручение Москомприроде разработать Комплексную экологическую программу Москвы на период до 2005 г. с ежегодной реализацией ее отдельных этапов.

Во исполнение данного поручения на рассмотрение Правительства Москвы была вынесена и одобрена постановлением от 27 сентября 1994 г. № 860 Комплексная экологическая программа Москвы на период до 2005 г. и первоочередные мероприятия на 1995-1996 гг. [7]. Для реализации мероприятий данной Программы за последующие годы было выпущено более ста распорядительных документов Правительства Москвы, направленных на улучшение экологической обстановки в городе. Приняты Законы города Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы» [10], от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» [6], от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» [16]. Также был утвержден Порядок разработки, согласования и утверждения проектов планировки производственных территорий города Москвы, разработана электронная экологическая карта-схема города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 655 была одобрена Целевая программа по улучшению экологической обстановки в городе Москве, финансируемая за счет средств предприятий и организаций, освобождаемых от уплаты налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет города Москвы [11]. Аналогичные программы были одобрены постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. № 160-ПП [12] и постановлением Московской городской Думы от 11 июля 2001 г. № 115 [13].

В 2003 г. была разработана и утверждена постановлением Правительства Москвы от 25 февраля 2003 г. № 102-ПП [14] Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2003-2005 гг., а в 2005 г. была принята Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2006-2008 гг. Эта программа определяет в качестве приоритетных следующие направления природоохранной деятельности: снижение негативного воздействия автотранспорта на атмосферный воздух города и усиление контроля за объемами выбросов загрязняющих веществ промышленными предприятиями и предприятиями теплои электроэнергетики; реабилитацию почвенного покрова в ходе сокращения площади производственных территорий, подлежащих реорганизации; улучшение качества поверхностных и подземных вод, реабилитацию водных объектов города Москвы с применением природоприближенных технологий; сокращение зон шумового дискомфорта; энергои ресурсосбережение; увеличение доли вторичных ресурсов, извлекаемых из отходов производства и потребления; защиту и расширение «зеленых зон», увеличение площади природного комплекса на 258,14 га; развитие системы особо охраняемых природных территорий города (создание восемнадцати новых особо охраняемых природных территорий), завершение работ по восстановлению биоразнообразия на особо охраняемых природных территориях; усиление роли экологического образования и просвещения в образовательных учреждениях, в средствах массовой информации; развитие и совершенствование системы экологического мониторинга природной среды. Для реализации перечисленных направлений потребуется принятие новых либо частичное изменение действующих нормативных правовых актов.

С целью продолжения работ по улучшению экологической обстановки в городе Москве, а также реализации системного подхода в области природопользования и охраны окружающей среды постановлением Правительства Москвы была утверждена Экологическая доктрина города Москвы ? основополагающий экологический документ города до 2010 г.

Перспективы совершенствования законодательства города Москвы связаны с совершенствованием Экологической доктрины города Москвы и разработкой на ее основе Концепции охраны окружающей среды и рационального природопользования на долгосрочный период. В ней должны найти отражение не только вопросы экологической доктрины, но и современные принципы и механизмы эффективной защиты окружающей среды, обеспечения устойчивого развития данного субъекта РФ в контексте дальнейшей рационализации природопользования, оптимизации разделения властных полномочий, повышения роли судов как инструмента обеспечения законных экологических интересов

3.2 Анализ и оценка результатов реализации городских проектов с точки зрения эффективности оперативного и стратегического управления

Экологическая политика г. Москвы складывается в результате взаи-модействия различных политических сил и субъектов. В настоящее время для обозначения политических сил и субъектов, участвующих в процессе принятия общественно значимых решений в области экологической поли-тики, применяются следующие термины: заинтересованные стороны, клю-чевые игроки и др. Принято считать, что интересы ключевых игроков, как правило, диаметрально противоположны, однако им приходится находить компромиссные решения в конфликтных ситуациях. Состояние здоровья населения и качество окружающей среды во многом зависят от того, насколько сбалансированы взаимоотношения между всеми участниками политического процесса в сфере экологии.

В области экологической политики зарубежными специалистами выделяются следующие ключевые игроки: властные структуры, органы местного самоуправления, СМИ, НКО (некоммерческие организации), научная общественность, молодежь и др. СМИ в данном контексте являются неким связующим звеном между населением и властными структурами, обеспечивая информационный обмен между ними. В свою очередь, властные структуры регулируют конфликтные ситуации, возникающие в результате столкновения интересов между населением и предпринимательством в основном путем совершенствования законодательства.

Механизм принятия управленческих решений по вопросам экологической политики характеризуется: балансом трех ветвей власти, правом граждан получать достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды (свобода массовой информации, слова и запрет цензуры) и правом на ее обеспечение, а также правами: на охрану здоровья, на возмещение причиненного ущерба здоровью в случае экологического правонарушения, на обращение лично, а также коллективно в органы власти, в суд с жалобами на органы власти в случае неисполнения ими своих полномочий. Граждане имеют право осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Кроме того каждый обязывается сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Обеспечение основных прав и свобод является предметом ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а вопросы охраны окружающей природной среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Система законодательства о работе СМИ, НКО, бизнеса, функционировании органов государственной власти широко представлена в федеральных и московских законах, которые условно можно подразделить на следующие направления: регулирование деятельности органов власти города; взаимодействие между органами власти и населением; информационная политика, направленная на освещение деятельности органов власти в области экологической политики; состояние окружающей природной среды.

В соответствии с законодательством принимать участие в формировании экологической политики может практически каждый путем: получения депутатских полномочий, устройства на работу во властные структуры, участия в качестве эксперта при органах власти города, а также путем вступления в НКО, которые, в свою очередь, отстаивают права членов организации. Экологические интересы также оформляются в виде законодательной инициативы проекта нормативного правового акта. Порядок рассмотрения и принятия правового акта утвержден Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 14 декабря 2001 г. №70 (ред. от 13.12.2006) «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» и рядом других документов1.

Одним из участников экологической политики является Контрольно-счетная палата Москвы, которая регулярно осуществляет проверку эффективности системы планирования и исполнения расходов на природоохранные мероприятия. Прокуратура г. Москвы осуществляет проверку соблюдения экологического законодательства. Для реализации поставленной задачи в ее составе в 2001 г. была образована Межрайонная природоохранная прокуратура.

Для решения вопросов экологической политики в Правительстве Москвы создан специальный уполномоченный орган власти Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы. В настоящее время Департамент является координатором Целевой среднесрочной экологической программы г. Москвы на 20062008 гг. (постановление Правительства Москвы от 28 марта 2006 г. № 219-ПП), целью которой является систематизация природоохранных мероприятий по всем сферам окружающей среды.

Для реализации экологической политики в Москве и принятия управленческих решений также созданы следующие городскиеорганизации: ГПУ «Мосэкомониторинг», ГУ «Экоанализ», ГУП «Экотехпром», МГУП «Промотходы», Управление по организации обезвреживания и переработки отходов производства и потребления Москвы, Экологическая милиция.

В Московской городской Думе ответственность за реализацию экологической политики распределена в равной степени между всеми депутатами МГД. Для работы в этом направлении 14 января 1998 г. создана комиссия по экологической политике Московской городской Думы. Комиссия собирается один раз в одну-две недели. К ее работе могут привлекаться заинтересованные лица, эксперты. За годы работы комиссии постепенно сформировался примерный круг приглашаемых специалистов это члены НКО, представители органов исполнительной власти города (чаще всего Департамента жилищно-коммунального хозяйства и Департамента природопользования и охраны окружающей природной среды), прокуратуры, научной общественности, эксперты промышленных предприятий. В спорных случаях, когда затрагиваются интересы определенной группы граждан, на заседаниях комиссии присутствуют представители данной группы. Так, например, при несогласии жителей определенного района с новым строительством на близлежащей к их домовладениям территории в заседании комиссии активно участвуют представители общественности района.

Регулярно повестка дня комиссии по экологической политике бывает посвящена рассмотрению вопросов, которые жители города не смогли решить на уровне префектуры, муниципального собрания. Чтобы избежать суда, жители Москвы обращаются с письмом на имя председателя комиссии. В подобных случаях на заседания комиссии приглашаются представители всех противоборствующих сторон, про-куратуры. Заседания комиссии по подобной тематике, как правило, имеют острый дискуссионный характер.

В последние два десятилетия важным достижением, безусловно, было создание в черте города сети ООПТ, причем в период наивысшей строительной активности. Важно, что к ее разработке были привлечены располагающие необходимыми данными специалисты, без чего невоз-можно принятие экологически обоснованных решений [22]. Однако в Москве, как и в других городах, юридическая защита не смогла предотвратить дальнейшую урбанизацию природных территорий и обеднение биоразнообразия города в целом [14, 23].

Показателен пример национального парка «Лосиный Остров», который постоянно подвергается попыткам коммерческого освоения; в 2012 г. вся территория парка в границах Москвы переведена в рекреационную зону, что позволяет развивать развлекательные виды отдыха, размещать спортивные объекты и др. На многих ООПТ Москвы также планируется застройка или парковое благоустройство, причем в первую очередь наиболее значимых для сохранения биоразнообразия от-крытых местообитаний.

Существует мнение, что освоение открытых местообитаний не вызывает активного протеста со стороны жителей, как это происходит при вырубке и застройке леса, более бережное отношение к которому закреплено устоявшимися культурными традициями [24, 25]. Такая же тревожная ситуация сложилась и с уникальными для города верховыми болотами -- памятниками природы, вокруг которых осуществляется активная градостроительная деятельность, что неизбежно приведет к их утрате. Показано, что в России эффективность природоохранных стату-сов снижается по мере усиления административного давления [26].

В целом положительные результаты для сохранения природы в Москве принесла наиболее распространенная в мире природоохранная стратегия, направленная на выделение и сохранение природных и природоподобных местообитаний [1, 27]. Создание ООПТ и выделение природного комплекса Москвы во многом является результатом усилий природоохранной общественности, однако она по понятным причинам не может осуществлять управленческие функции [28]. Управление природными территориями возлагается на чиновников, которые обычно не обладают необходимой квалификацией и далеко не всегда являются сторонниками природоохранных идей. В результате ООПТ воспринимаются и преподносятся москвичам как городские парки, а сохранение и восстановление дикой природы подменяется парковым благоустройством со всеми вытекающими последствиями.

Весьма важное для мегаполисов восстановление природных сооб-ществ [1] в Москве только провозглашается, на деле же экологическая реабилитация нарушенных земель и восстановление на них природных сообществ со свойственной им флорой и фауной не осуществляются. Экологическое просвещение и реинтродукция животных и растений по тем же причинам дали весьма скромные результаты.

Можно присоединиться к мнению, что ключевую роль в охране природы Москвы сыграла общественность, благодаря которой и были получены главные природоохранные результаты [11]. К сожалению, постоянно растущие потребительские интересы снижают привлекательность природоохранного движения среди простых горожан [29, 30], и Москва в этом отношении не является исключением. Как и в других мегаполисах, интерес москвичей к охране природы ослабевает также в связи с потерей возможности общения с ней из-за постоянного отдаления загородных ландшафтов от места жительства, уплотнения застройки, повсеместного паркового благоустройства.

В первую очередь это относится к детям и молодому поколению, что в будущем предопределяет еще большее равнодушие к природе и ее охране [29, 30]. Опыт многих городов свидетельствует о необходимости привлечения к охране природы не только специалистов разного профиля, но и самых широких слоев общества, т. е. она должна стать неотъемлемой частью общегородской жизни. В Москве же, как и в России в целом, решение экологических вопросов считается уделом специалистов, а не широких слоев общественности [31].

Таким образом, в Москве можно выделить два противоположных подхода к природе города. Общественность пытается бороться с градо-строительным освоением природных и озелененных территорий, тогда как городская власть не имеет возможности и желания сокращать на них строительную деятельность и не жалеет средств на их дальнейшее градостроительное освоение или парковое благоустройство.

В Москве сложилась типичная для многих городов ситуация с ох-раной природы, когда при проявлении очевидных угроз в ее адрес, специалисты-экологи, общественность и неправительственные организации пытаются воздействовать на власть для их снижения или устранения [33]. На этом фоне основная часть населения и городские власти фактически остаются в стороне от охраны природы и воспринимают ее лишь как источник потребительского удовольствия или прибыли; деятельность даже официальных природоохранных структур Москвы часто носит декларативный характер и по существу не связана с охраной и восстановлением природы. Мировой опыт показывает, что успешное достижение этих целей возможно только при тесном взаимодействии науки и природоохранной общественности с проектировщиками, чиновниками и основной частью населения [30, 32]. Из-за отсутствия такого взаимодействия руководство Москвы не имеет ясных ответов на основополагающие природоохранные вопросы: что ох-ранять и как измерить результативность природоохранной деятельности [33]. Закономерно, что деятельность московских ООПТ оценивается не по показателям биоразнообразия или площади восстановленных природных сообществ, а по объемам выполненных работ по благоустройству территории. При этом сама природа рассматривается лишь как место для развития спорта и развлекательного отдыха, во многом это происходит из-за отдаленности негативных последствий уничтожения природы и отсутствия зримой связи между принимаемыми сегодня решениями и последующим ухудшением ее состояния [32].

Охрана природы в Москве не представляется руководству города сложной задачей и приравнивается к парковому благоустройству. Узкий круг специалистов, немногочисленные энтузиасты и общественные организации не могут повлиять на принимаемые решения и изменить сложившуюся ситуацию [7, 33], это наглядно демонстрирует Красная книга Москвы, которая остается всего лишь рекламой мнимой при-родоохранной деятельности. В принципе основная природоохранная проблема современной Москвы заключается не в отсутствии конкретных знаний о путях сохранения природы в городе, а в невозможности применить эти знания на практике.

Таким образом, к современной Москве в полной мере относится мнение о непонимании необходимости сохранения дикой природы в городе и потребительского к ней отношение не только со стороны ру-ководства города, но и большинства горожан [22]. Опыт Москвы еще раз показывает, что решить подобную непростую задачу силами только энтузиастов охраны природы невозможно, для этого необходима интеграция природоохранных решений в городское планирование, градостроительную деятельность, коммунальное хозяйство и даже в повседневную жизнь горожан. Совершенно очевидно, что разовыми мероприятиями, пускай и даже самыми правильными, данную проблему не решить. Необходима смена фокуса внимания от сохранения уцелевшей дикой природы на экологические принципы функционирования всего города [33, 34].

Важным средством влияния на экологическую политику является общественная деятельность. Для совершенствования экологического законодательства при комиссии по экологической политике МГД создан специальный Общественный экспертный совет. В него входят эксперты, обладающие большим опытом работы в данной сфере, имеющие общественное или научное признание. Работа Общественного экспертного совета осуществляется на общественных началах (без оплаты), заседания проводятся обычно не чаще одного раза в месяц. Членами совета (состав которого регулярно переизбирается) являются представители научных институтов, общественных экологических организаций, Торговопромышленной палаты, некоторых муниципалитетов города всего около 30 человек.