Совершенствование управления недвижимым имуществом муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие недвижимого имущества муниципального образования. Обоснование системы управления муниципальным имуществом

1.1 Муниципальное недвижимое имущество как объект собственности муниципального образования

1.2 Муниципальное недвижимое имущество как основной источник доходной части местного бюджета муниципального образования

1.3 Система управления недвижимым имуществом муниципального образования

Глава 2. Организация управления недвижимым имуществом муниципального образования Аркадакского муниципального района

2.1 Структурный анализ недвижимого имущества муниципальногообразования Аркадакского муниципального района

2.2 Характеристика деятельности органов управления недвижимымимуществом муниципального образования Аркадакского муниципального района

Глава 3. Направления совершенствования управления недвижимым имуществом муниципального образования. Рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой подсистемы системы управления

3.1 Направления совершенствования системы управлени недвижимым имуществом муниципального образования

3.2 Направления совершенствования нормативно-правовой подсистемы системы управления недвижимым имуществом муниципального образования

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

муниципальный имущество недвижимость

Во время перехода к рыночной экономике в России осуществление реформ столкнулось с рядом объективных трудностей, первоочередной среди которых, безусловно, можно назвать проблему управления муниципальной собственностью, а соответственно и проблему управления муниципальной недвижимостью, которая составляет значительную часть муниципальной собственности.

В то же время реформация отношений собственности, разгосударствление и появление новых видов собственности способствует развитию рыночных отношений, появлению новых видов хозяйствования, благодаря чему появляется возможность успешно преодолеть экономического реформирования страны.

В настоящее время развитие рыночной экономики в нашей стране способствует росту значимости земельных и имущественных отношений. Особенно это актуально для муниципального недвижимого имущества, которое представляет собой не только объект налогообложения и инвестирования, но и средство социально-экономического развития, а также важную часть богатства муниципального образования.

В последнее время в трудах ряда отечественных и зарубежных ученых все большее внимания уделяется теоретическим и методическим проблемам в области совершенствования механизма управления имущественными и земельными ресурсами на муниципальном уровне. Этим проблемам посвящены работы таких видных ученых как В.А. Вашанова, А.А. Варламова, В.В. Косинского.

Актуальным аспектам управления имуществом посвящены публикации А.П. Огаркова, В.Е. Рохчина, А.В. Руднева и др.

Среди зарубежных авторов вопросы экономики муниципальных образований и стратегического развития территорий на основе имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, представлены в работах Аакер Д., Ансофф И., О. Салливан.

Но несмотря на многообразие научных исследований по проблеме управления муниципальным недвижимым имуществом, до настоящего времени отсутствуют работы, посвященные совершенствованию методов управления в условиях формирования земельного и имущественного рынка.

Кроме того, недостаточно разработана научно-обоснованная методология формирования экономической политики на муниципальном уровне, основу которой должно составлять стратегическое управление ресурсами муниципального образования, реализуемое на основе конкретных принципов и механизмов регулирования земельных и имущественных отношений.

Далеко от совершенства и само изучение рынка недвижимости, в силу чего представляется необходимым осуществление институциональных изменений, которые бы позволили проводить постоянный мониторинг и своевременное регулирование данного рынка со стороны органов местного самоуправления.

Все эти обстоятельства определили выбор темы дипломной работы, так как они обуславливают её актуальность, теоретическую и практическую значимость.

Процесс развития муниципального хозяйства должен опираться на наличие вполне определенных ресурсов. Традиционными ресурсами считается некая возможность той или иной территории и наличие на данной территории имущества, в данном случае речь идет о недвижимости, в которую, прежде всего, включается понятие природных ресурсов (земля, недра), а также здания, сооружения, находящиеся в муниципальной собственности. Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс.

Данная дипломная работа посвящена проблемам формирования и развития системы управления муниципальной недвижимостью. В работе рассматриваются правовые и методологические основы управления, основные компоненты системы управления, особенности управления отдельными видами недвижимости муниципальных образований. Особое внимание уделяется понятию недвижимого имущества, как объекту муниципальной собственности, а также направлениям совершенствования управления данным видом собственности, разграничению полномочий и ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также между представительными и исполнительными органами власти.

Цель настоящей работы заключается в том, чтобы, опираясь на отечественный и зарубежный опыт, обосновать единый методологический и правовой подход к управлению муниципальной недвижимостью, что позволит специалистам органов местного самоуправления принимать обоснованные решения по вопросам управления муниципальной недвижимостью, а также рассматривать различные методологические и практические проблемы управления собственностью на муниципальном уровне.

В соответствии с поставленными задачами, объектом и предметом дипломной работы является муниципальное недвижимое имущество. Ведущим методом при анализе деятельности органов местного самоуправления в отношении управления данным видом недвижимого имущества является статистический. Данный метод позволяет на основе имеющихся показателей оценить результативность деятельности соответствующих органов по управлению муниципальной собственностью, в том числе в сравнительном аспекте. Также в работе мною использовался анализ документов (законов, других нормативных правовых актов). Наряду со статистическим методом и анализом нормативных документов применён метод экономического анализа, предметом которого являются «хозяйственные процессы предприятий, их социально-экономическая эффективность и конечные финансовые результаты деятельности, складывающиеся под воздействием объективных и субъективных факторов, находящих свое отражение через систему экономической информации» Грищенко О.В. [Электронный документ]. - (http://www.aup.ru/books/m67/1.htm). .

При исследовании обозначенной выше темы возникли сложности, прежде всего с публикациями и другими источниками, посвящёнными проблеме управления муниципальной собственностью в Российской Федерации на современном этапе.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические, методические и практические разработки, выводы и рекомендации могут быть использованы для повышения эффективности процесса управления недвижимым имуществом муниципального образования органами местного самоуправления.

Основные положения и результаты дипломной работы обсуждались на ежегодной Студенческой конференции в Саратовском государственном социально - экономическом университете в апреле 2007 года на кафедре “Национальной экономики и управления”.

Результаты исследования данной дипломной работы легли в основу написания конкурсного проекта на тему: “Направления совершенствования системы использования недвижимого имущества муниципального образования”. Проект рассматривался руководителями Научного образовательного центра “Малая академия государственного управления” при Поволжской академии государственного управления и был направлен на утверждение в Аппарат управления Полномочного представителя президента в Приволжском федеральном округе Коновалова А.В.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, приложения. Основной текст изложен на 83 страницах, включает 19 приложений

Для решения поставленных задач использовался анализ учебной и научной литературы.

Глава 1. Понятие недвижимого имущества муниципального образования. Обоснование системы управления муниципальным имуществом

1.1 Муниципальное недвижимое имущество как объект собственности муниципального образования

“Собственность всегда имела своим основанием силу, за которой стояло и нравственное право. Ведь и раздача земли при Екатерине Великой оправдывалась необходимостью заселения незаселенных громадных пространств, и тут была государственная мысль. Точно так же право способного, право даровитого создало и право собственности на западе. Неужели же нам возобновлять этот опыт и переживать новое воссоздание права собственности на уравненных и разоренных полях России?… Ведь тут, господа, предлагают разрушение существующей государственности, предлагают нам среди других сильных и крепких народов превратить Россию в развалины для того, чтобы на этих развалинах строить новое, неведомое нам отечество. Я думаю, что на втором тысячелетии своей жизни Россия не развалится. Я думаю, что она обновится, улучшит свой уклад, пойдет вперед…” Высказывание П.А. Столыпина, 10 мая 1907 год

Прежде, чем говорить о недвижимом имуществе муниципального образования, необходимо определить понятие муниципальной собственности, одним из объектов которой является недвижимость. Муниципальная собственность является определяющей частью экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики Модин Н.А. Муниципальная собственность - экономическая основа деятельности органов местного самоуправления //Законодательство и экономика. 2001 год, №2. стр. 42 -45..

Муниципальная собственность может характеризоваться как отношение между экономическими субъектами местной воспроизводственной социально-экономической системы или данной территориальной системы по совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства данной системы.

Гражданский кодекс дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти Под понятием настоящая власть понимается нормы принципы, закрепленные в ст. 12 Конституции РФ - “ В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти” пи в ст. 131 Конституции РФ - “Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”..

В соответствии с тематикой данной дипломной работы, нас будет интересовать следующий перечень объектов муниципальной собственности:

- земельные ресурсы муниципальных образований;

- муниципальные нежилые помещения;

- муниципальные предприятия, организации и учреждения.

Понятие “недвижимость” появилось в российском законодательстве со времен Петра I. Категория недвижимого имущества известна российскому законодательству также с начала XVIII века. В советском гражданском праве названная категория отсутствовала и долгое время не использовалась вообще. Вместо нее появился целый ряд категорий в Гражданском кодексе - строение, в законодательстве о планировании городов и капитальном строительстве - здание, в актах регулирующих жилищное строительство и эксплуатацию жилых помещений - дом. Тем не менее эти категории сохраняли все признаки недвижимости: это постройка, прочно связанная с земельным участком, причем связь эта устойчивая, а право на строение тесно связано с правом пользования земельным участком.

Новым Гражданским кодексом РФ было восстановлен институт движимого и недвижимого имущества, то есть деление имущества как объекта гражданских прав на движимое и недвижимое.

Недвижимое имущество включало земельные участки и все, что с ними связано: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба его назначению. Этот нормативный акт лишь определил, что могут существовать особенности приобретения и прекращения прав на недвижимое имущество. Какой-либо особый правовой режим недвижимого имущества самими основами создан не был Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учеб. - практ. пособие. - М.: Дело, 2001 г. - стр. 23-24..

Однако и в ныне действующих законодательных актах еще не проведено четкое разграничение между движимым и недвижимым имуществом. В Российской Федерации понятие недвижимости раскрыто в Гражданском Кодексе РФ, где в ст. 130 сказано, что “к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, и все что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без соразмерного ущерба их назначению невозможно. В том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плаванья, космические объекты”. Гражданский кодекс РФ

В соответствии с приведенным выше определением законодатель отнес к недвижимости и явно движимые вещи, и дал возможность отнести к ней иное имущество. Перечень объектов, относимых к недвижимости, построен в Гражданском кодексе как примерный, не исчерпывающий. Категория недвижимости расширяется за счет перечисления иных, помимо земли, самостоятельных объектов, таких как участки недр и обособленные водные объекты. Они являются недвижимостью в силу их естественных физических свойств. Такие природные ресурсы, как леса, относятся к недвижимости в силу их связи с землей.

Это порождает большие трудности для юристов и оценщиков при анализе правовых сделок с недвижимостью, так как стираются физические различия движимого и недвижимого имущества. В классификации теории оценщиков понятие недвижимости включает не только земную поверхность, но и все что находится под и над ней.

Недвижимыми в силу связи с землей ст. 130 ГК считает также здания, сооружения и многолетние насаждения. Помимо этих объектов, перечисленных в законе, недвижимостью являются и подземные постройки, такие как шахты и иные подземные сооружения. Не любая постройка (сооружение) будет признана недвижимым имуществом, а лишь та, которая имеет прочную связь с землей, на которой она расположена.

Итак, учитывая выше сказанное, можно утверждать, что муниципальная недвижимость - это недвижимость, или юридически обособленная часть недвижимости, состоящая из земельного участка (или его доли) и всех прочно связанных с ним объектов и (или) их частей (перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению), расположенная на территории муниципального образования, или за его пределами, находящаяся в муниципальной собственность и используемая для решения вопросов местного значения или предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, или предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно - правовыми актами представительного органа муниципального образования Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Глава 8, ст.50, п.1-3..

В свою очередь земля представляет собой поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. Земля - уникальный ресурс - пространственная база для развития урбанизации и размещения всех видов строительства, на которой сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека. Земля обеспечивает основное пространство и сырьевые ресурсы, необходимые во всех видах производстваКабакова С.Ю. Земельная политика и городское самоуправление.// Городское самоуправление. 2003, №2, с.21-25.

В соответствии с Земельным кодексом РФ, в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, либо право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, либо которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17.07.01 № 101 - ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".

Муниципальную собственность на землю надо рассматривать как собственность муниципальных образований в пределах их черты. Однако не все эти земли находятся в муниципальной собственности; они определяются методом "вычитания" федеральных земель, земель субъекта Федерации и частных земель. В "остатке" остается чисто муниципальная собственность В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством..

Муниципальная собственность на землю обеспечивает постоянную доходность казны, эффективное воспроизводство данного ресурса, дает возможность осуществлять планировку муниципального образования. Поскольку земля - это ограниченный ресурс, то муниципальная собственность на землю будет способствовать ее эффективному использованию.

Присвоение этого ресурса в любой другой, кроме совместной, форме приводит к ограничению доступа к ней, что препятствует присвоению общественных благ, имеющих землю как условие своего присвоения и производства. В результате потребности муниципального образования не удовлетворяется, и наблюдается его определенная дезорганизация. Кроме того, сама земля может воспроизводиться только комплексно. Поэтому обособление какого-либо пространства препятствует не только его существованию, но и воспроизводству самой земли. В странах, где земля находится в частной собственности (США, Англия, Германия), права земельного собственника, в городе особенно, строго регламентируются, а на некоторые пространственные элементы никакая другая форма собственности, кроме муниципальной, не допускается Широков А.К, Юркова С.А. Управление муниципальным имуществом в условиях реформирования местного самоуправления. //Муниципальная власть, 2004, №3., с.79 - 80.

Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель населенных пунктов, за исключением земель, расположенных за чертой городских и сельских поселений, это земли сельскохозяйственного назначения. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.

1.2 Муниципальное недвижимое имущество как основной источник пополнения доходной части местного бюджета муниципального образования

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципального образования Федеральный закон №131 - ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” от 06.10.03, глава 8, ст. 49, п.1.. С уверенностью можно утверждать, что и имущество, находящееся в собственности муниципального образования, и средства местного бюджета являются взаимозависимыми составляющими элементами экономической основы местного самоуправления. Как уже раннее отмечалось, основную долю в муниципальной собственности составляет недвижимое имущество, которое и должно служить одним из основных источников пополнения доходной части местного бюджета за счет эффективного и рационального управления данным видом имущества, а именно за счет использования, аренды, приватизации или продажи.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (глава 9) местный бюджет муниципального образования (в данном случае рассматривается муниципальный районВ соответствии с ФЗ № 131 ст.2, муниципальное образование - городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которого местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения меж поселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.) формируется за счет налоговых, неналоговых доходов, а также в случае утверждения дефицитного бюджета, что характерно для большинства муниципальных районов Саратовской области, сбалансированность бюджета осуществляется за счет дотаций ФЗ №131, глава 8, ст. 61 на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного и районного фонда финансовой поддержки муниципальных районов, субвенций или за счет иных средств финансовой помощи местным бюджетам Федеральный Закон №131 - ФЗ, глава 8, ст. 62.

Муниципальное недвижимое имущество является объектом налогообложения, и от того насколько эффективно органы местного самоуправления используют эту налоговую базу, зависит стабильность поступления денежных средств в бюджет.

В соответствии со ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов.

Земля была и остается высокоэффективным экономическим источником получения дохода от ее использования. Для того чтобы земля являлась постоянным источником пополнения доходной части местного бюджета, органам местного самоуправления необходимо прежде всего оформить право муниципальной собственности на землю, что подразумевает собой правомочия владения, пользования, распоряжения, принадлежащее муниципальному образованию.

В настоящее время на территории Саратовской области осуществляется реализация Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", суть которого заключается в разграничении прав на землю между федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, находящимися на территории РФ, поэтому в бюджете муниципального района в сроке “Земельный налог” подразумеваются отчисления от использования земельных ресурсов до разграничения государственной собственности на землю.

Действующая система земельных платежей в области регулируется Законом Российской Федерации от 01.01.1992 года "О плате за землю" и Федеральным законом от 29.10.2004 года № 141 - ФЗ “О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ” (см. приложение 6), по которому формами платежей за землю является земельный налог и арендная плата.

Плата за землю в России на современном этапе была введена после периода, когда про такое понятие практически никто не слышал, поэтому введение её породило различные противоречия при освещение этого вопроса. Это в свою очередь возникло из-за того, что долгое время в нашей стране существовал стереотип, как поведения так и мышления, что всё общественное, а значит ничьё.

Но последние значительные преобразования и изменения системы ценностей породили некий интерес общества к продуктам своей деятельности. Общество, если можно так сказать, обратило свой взор на экологию, и на причины, которые влияют на её ухудшение. Земля же является неотъемлемой частью экологической обстановки, а сама плата за землю это тот материальный стимул, который ещё мало-мальски, но оказывает влияние на людей.

В настоящее время данная система определения платы за землю несовершенна с точки зрения фискальной политики и рационального землепользования. Слабым местом системы является ее недостаточная гибкость, наличие неоправданно большого количества льготников: земельный налог сегодня уплачивается только с 25 процентов всех земель, а в городах - с 15 процентов. От уплаты земельных платежей освобождены целые отрасли Кайдалова Т.В. Чтобы наполнить местный бюджет. Совершенствование системы арендных земельных отношений. // Управа, №1 (51), январь 2006г..

Поэтому при проведении земельной реформы следует исходить из необходимости повышения роли земельных платежей в формировании доходной части бюджетов и совершенствования системы земельных платежей как инструмента рационализации землепользования Модин Н.А. Система земельных платежей в Российской Федерации //Российская юстиция N 11, ноябрь 2002 г..

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии настоящим Бюджетным Кодексом, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений; в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

1.3 Система управления недвижимым имуществом муниципального образования

Одна из причин низкой результативности экономических реформ и реформ местного самоуправления в России заключена в недостаточно продуманном проведении преобразований форм и отношений собственности. Отношения собственности являются центральной проблемой в процессе формирования и развития системы управления недвижимым имуществом муниципального образования, так как на территории современных муниципальных образований расположены объекты, которые могут находиться как в государственной, частной, так и муниципальной собственности. Соответственно система управления становится строго иерархичной.

От имени муниципального образования полномочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, которые имеют право самостоятельно создавать органы по управлению имуществом, муниципальной недвижимостью. В достаточно крупных муниципальных образованиях это может быть комитет по управлению муниципальным имуществом. В небольших городах и поселках управление и распоряжение недвижимым имуществом осуществляется с согласия главы местного самоуправления, а также структурным подразделением, которое, как правило, имеет достаточно широкий круг полномочий, охватывающих экономику, управление имуществом, налоги и финансовую политику.

В соответствии с Федеральным законом № 131 от 6 октября 2003 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Федеральный Закон № 131 -ФЗ, глава 8, ст.51, п.1.

Неоднозначно можно оценить нормы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В Федеральном Законе от 1995 г. указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - населением непосредственно. Например, если предстоит продажа муниципальной собственности высокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам нового Закона это право реализуется только органами местного самоуправления.

При этом представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст. 15 Закона 1995 г. и ст. 35 Закона 2003 г.).

Закон №131 - ФЗ ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон 1995 г. таких положений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью. И это приводит к тому, что органы местного самоуправления нарушают федеральные и региональные нормативные акты по экономическим и финансовым вопросам.

В официальных документах и научно - методической литературе мы не найдем определения процесса управления недвижимостью. За рубежом под управлением понимают взаимоотношения собственника и нанимаемого им управляющего, который действует в интересах собственника и наделяется соответствующими полномочиями, то есть собирает арендную плату, выплачивает налоги, ведет переговоры с арендаторами по всем вопросам и т.д.

Для условий России наиболее приемлемым и соответствующим требованиям профессионализации практики управления можно считать определение управления недвижимостью, сформулированное российской Национальной ассоциацией управляющих недвижимостью - это управленческая деятельность в интересах заказчика (собственника) с учетом общественных ценностей в отношении какой - либо из сфер деятельности, связанных с определенным процессом жизненного цикла объекта недвижимостиМодин Н.А. Муниципальная собственность - экономическая основа деятельности органов местного самоуправления// Законодательство и экономика. 2001, №2, с. 42 - 45..

Таким образом, управление муниципальной недвижимостью следует рассматривать как совокупность эффективных действий собственника (или управляющего), направленных на сохранение основных качеств недвижимости или ее приращение, как целенаправленное воздействие на объекты недвижимости и субъекты их использования в интересах муниципального образования, связанное с установлением правил, условий использования муниципальной недвижимости, с достижением поставленных целей, учитывая общественные ценности.

Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного территориального сообщества, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Само муниципальное хозяйство имеет двойственную природу, и эта двойственность отражается на выборе средств и методов муниципального управления.

Исторически сложилось так, что термин управление применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности. Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: “хозяин” и ”управляющий”, а также деятельность “хозяйствование” и ”управление”. Отметим основные отличия между этими видами деятельности: Хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием. Управление всегда ограничено и регламентируется правами собственника по срокам, формам использования и др. Управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом деятельности, если в ходе управления задействованы наряду с другими формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности. Различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности. В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатом, во втором - оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам

Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь в виду, что в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления является значительно выше. В силу того, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии, то отличия также проистекают из действенной природы муниципального хозяйства и муниципального управления, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности.

С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учеб. - практ. пособие. - М.: Дело, 2001 г. - стр. 92-94.

Итак, право собственности органов местного самоуправления распространяется на все объекты недвижимости - землю, жилые и нежилые помещения - и подразумевает триаду полномочий - владение, пользование и распоряжение.

Право владения предполагает фактическое обладание объектом недвижимости, ответственность за его воздействие на среду и охрану его от чужого воздействия.

Право пользования - это извлечение из вещи ее потребительских свойств, определенной выгоды. Это право получать от вещи доходы, использовать ее по своему усмотрению и в соответствии с назначением. Применительно к недвижимости это право на арендную плату (в условиях исключительной муниципальной собственности она зачисляется в бюджет). По отношению к нежилым помещениям право распоряжения означает, что собственник может использовать их сам или сдавать в аренду, извлекая пользу в виде денежного дохода.

В настоящее время арендная плата на землю - эта рента, которая в определенной степени опосредуется земельным налогом.

Право распоряжения - это компетенция уполномоченных на то муниципальных органов продать недвижимость, передать в аренду или разрушать ее. Распоряжаться - значит определять судьбу вещи, передавать во владение, пользование и распоряжение кому - либо другому навсегда или временно. В целях эффективного использования, пользуясь правом распоряжения муниципальным имуществом, муниципальные образования вправе передавать находящееся в их собственности недвижимое имущество в хозяйственное ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативное управления (ст. 296 ГК РФ) за муниципальными предприятиями и учреждениями, а других форм собственности -- на праве аренды или безвозмездного пользования.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. - С. 311..

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами Николаев И., Шульга И. Государственные и муниципальные унитарные предприятия: настало время прощаться //Общество и экономика (научные доклады).- 2001. -с. 300-312.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления (доверительное управление) осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждения предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения Уваров А.Н. О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью. //Хозяйство и право. 2002. №10, с.18 - 20.

По договору оперативного (доверительного) управления недвижимым имуществом муниципального образования органы местного самоуправления передают доверительному управляющему на определенный срок имущество, а свою очередь управляющий обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах органов местного самоуправления.

Передача имущества таким образом не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

Объектами доверительного (оперативного) управления могут быть муниципальные имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу.

Имущество, находящееся в хозяйственном ведении муниципальных предприятий, не может быть передано в доверительное управление. Передача возможна только после ликвидации юридического лица, в хозяйственном ведении которого находилось имущество.

Право распоряжаться позволяет собственнику, а именно органам местного самоуправления, также создавать унитарные муниципальные предприятия, инвестировать в развитие объекта недвижимости, дарить, завещать, отказаться от принадлежащей ему вещи или уничтожить ее. Преимущества и недостатки способов распоряжения муниципальной недвижимостью определены в приложении 1.

Таким образом, права собственности в отношении недвижимого имущества реализуется в следующих формах:

- продажа;

- безвозмездная передача, за исключением случаев приватизации;

- закрепление или передача по договору при создании унитарного предприятия или учреждения;

- передача в доверительное (оперативное) управление или хозяйственное ведение;

- проведение процедур несостоятельности (банкротства);

- приобретение недвижимого имущества в муниципальную собственность за счет средств бюджета;

- осуществление контрольно-ревизионной функции, связанной с анализом эффективности использования недвижимого имущества;

- разработка и исполнение программы приватизации.

По вопросам разграничения собственности на федеральную, региональную и муниципальную принято более ста постановлений Правительства РФ, однако многие вопросы все еще остаются неурегулированными. Кроме того, федеральные и региональные государственные органы и органы местного самоуправления продолжают выполнять не свойственные им функции в хозяйственно-экономической сфере.

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решения о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носит спонтанный и затяжной характер, а решение принимаются по каждому конкретному объекту.

Формирование системы управления муниципальной собственностью основывается на том принципе, что муниципальное образование должно существовать как независимый хозяйствующий субъект, решающий задачи местного значения за счет средств местного бюджета и эффективно использовать муниципальную собственность. Поэтому муниципальная недвижимость играет важную роль в реализации местной экономической политики. В последние годы органам местного самоуправления приходится решать задачи, которые ранее оставались за рамками их деятельности - это формирование муниципальной недвижимости, организация ее учета, выбор форм и методов управления. В настоящее время организационно-экономический механизм управления муниципальной недвижимости только формируется. Уже созданы отдельные элементы этого механизма, некоторые определены в законодательных и нормативно правовых актах и должны быть введены в действие Широков А., Юркова С. Управление муниципальным имуществом в условия реформы местного самоуправления/ Муниципальная власть, №3, 2004 год..

Механизм управления объектами муниципальной недвижимости заключается в достижении целей управления объектами недвижимости, реализация которого возможна при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном ведомстве.

Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка и всех связанных с ним зданий, сооружений.

Объектом управления является недвижимость, расположенная на территории муниципального образования или за его пределами, находящая в муниципальной собственности, а именно:

- муниципальный жилищный фонд

- находящееся в муниципальной собственности недвижимость, в том числе переданное в аренду, пользование, залог и по иным основаниям

- муниципальная недвижимость, закрепленная на праве хозяйство ванного ведения за муниципальными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления за муниципальными казенными предприятиями, муниципальными учреждениями

- недвижимость, приобретенная муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями

- иное недвижимое имущество, приобретенное за счет средств местного бюджета, а также переданное в дар казенное недвижимое имущество.

В последнее время четко обозначился подход к недвижимости как к единому объекту, то есть основным объектом управления становится комплексный объект недвижимости - юридически обособленная часть недвижимости, состоящая из земельного участка и всех прочно связанных с ним объектов и (или) их частей, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Основной частью недвижимости признается земельный участок, а все постройки и здания - его неотделимыми улучшениями.

Первым шагом органов местного самоуправления, на наш взгляд, в достижении целей по определению комплексного объекта должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости. Полученная информация даст возможность оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости. На основании данных составляется реестра муниципального имущества. И только после всех процедур органы местного самоуправления должны зарегистрировать свои права на проинвентаризированные и оценочные объекты недвижимости.

Вторым шагом должна стать выработка единых правил и процедур решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

- безусловный приоритет возмездного вида пользования, определение исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе

- использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях

- запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе

- сокращение льгот при использовании объектов недвижимости

- прозрачность действий по предоставлению пользование объектов недвижимости с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных. При наличии двух и более заявителей необходимо проведение торгов.

- продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости.

Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством. Питер, 2000, 234-236с..

О достижении целей управления могут свидетельствовать следующие показатели: во-первых, увеличение доходов бюджета от использования муниципального имущества, во-вторых, сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы. Эти показатели должны находиться под постоянным контролем. Кроме того, важно установить контроль за своевременной разработкой и принятием соответствующей нормативной правовой базы, а также за обеспечением полноты реестра объектов недвижимого имущества. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учеб. - практ. пособие. - М.: Дело, 2001 г. - стр. 76 -77.

Субъектами управления (в рамках предоставления им полномочий) являются органы местного самоуправления, а также государственные органы, юридические и физические лица.

Наряду с понятием субъект управления используется термин «лицо, принимающее решение» - это менеджер или группа менеджеров, которым предоставлено право разработки и окончательного выбора одного из альтернативных вариантов достижения цели. В связи с изменением структуры собственности можно согласится с утверждением, что одним из отличий менеджера от специалиста является форма поддержания баланса между функциями владения, управления и исполнения работ.

Система управления муниципальной недвижимостью представляет собой совокупность согласованных методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты процесса управления для достижения заданных целей. Система управления включает несколько подсистем, выделяемых по функциональному или иному признаку (см. приложение 2). Способ осуществления управленческой деятельности, воздействия на объекты недвижимости для достижения поставленных целей определяется методами управления (см. приложение 3).

Создание системы управления муниципальной недвижимостью преследует достижение следующих целей:

- формирование необходимой инфраструктуры цивилизованного рынка недвижимости

- увеличение доходов в бюджет муниципального образования, изменение структуры доходов путем увеличения доли, относящейся к платежам за недвижимость

- повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования

- обсечение гарантий имущественных прав на недвижимость

- предоставление льгот по платежам за недвижимость на период проектирования и строительства конкретных объектов

- развитие системы ипотечного кредитования

- упрощение и ускорение процедуры оформления сделок с недвижимостью

- содействие решению социальных проблем, в том числе жилищной.

Создаваемая система управления муниципальной недвижимостью должна обеспечивать решение следующих задач:

- полный учет недвижимости, осуществляемый на базе эффективно функционирующего кадастрового и технического учета (инвентаризации) недвижимости;

- государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней;

- оценку недвижимости (в том числе рыночную) для целей налогообложения, страхования, ипотечного кредитования, оценки вкладов при создании хозяйственных обществ и товариществ, определение выкупной цены в договорах купли - продажи и иных возмездных сделках;

- эффективное управление недвижимым имуществом, вовлечение его в полноценный гражданский оборот

- формирование эффективной системы контроля за использованием и изменение недвижимости

- подготовку доступной и достоверной, достаточно полной и оперативной информации о недвижимости для граждан и юридических лиц.

Система управления недвижностью - открытая система, которая характеризуется достаточно частым и интенсивным взаимодействием с внешней средой. Кроме того, эта система с обратной связью, так как по определению система местного самоуправления является выборной и любые решения, принимаемые местной администрацией, получают политическую окраску. В целом система представляет собой достаточно сложную структуру, поэтому не всегда можно провести ее анализ в целом.

В процессе управления муниципальной недвижимостью органы местного самоуправления реализуют общие и конкретные функции управления, в том числе планирование и программирование, маркетинг, мониторинг, аудит, учет, контроль и оценку.

Итак, основную долю в муниципальной собственности составляет недвижимое имущество, которое и должно служить одним из основных источников пополнения доходной части местного бюджета за счет его использования, аренды, приватизации или продажи.

Опираясь на данное утверждение значимости недвижимого имущества муниципального образования, можно утверждать, что на сегодняшний день одной из важнейших стратегических целей экономической политики органов местного самоуправления муниципальных образований, и в свою очередь развития страны в целом, является эффективное использование земли и иной недвижимости для решения вопросов местного значения и для удовлетворения потребностей населения (граждан) муниципального образования.

...