Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.2 Необходимость и способы взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

1.3 Зарубежный опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Раздел 2. Анализ практики разработки и реализации региональной политики социально-экономической развития муниципальных образований (на примере Саратовской области)

2.1 Оценка состояния местного самоуправления в Саратовской области

2.2 Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Раздел 3. Направления совершенствования разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Раздел 4. Компьютерное обеспечение проекта

Раздел 5. Экономическое обоснование проекта

Раздел 6. Правовое обеспечение проекта

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

муниципальный образование региональный

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления, состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2003. - № 4 - С. 13.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было связанно с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Особенность современного российского местного самоуправления требует проведения специальных мероприятий по подготовке населения к эффективному участию в формировании и функционировании системы самоуправления на своей территории и решению вопросов местного значения.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти, прежде всего на уровне региона, и органов местного самоуправления предусматривает определенные отношения для достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Процесс взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти являлся проблемным практически на всех этапах развития местного самоуправления.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Федеральное законодательство закрепило принципы взаимодействия исследуемых уровней власти. Но нет механизма реализации принятых норм законов, что создает проблемное поле в сфере эффективного управления. Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса и не могут быть вне влияния государства. Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов. Это обстоятельство усугубляется тем, что сегодня на практике мы наблюдаем противоречие законодательной нормы и механизма реализации закона: с одной стороны - местное самоуправление в РФ самостоятельно и не входит ни в одну из систем государственной власти, с другой - набирает силу процесс «огосударствления местного самоуправления» в силу проводимой политики жесткого укрепления вертикали власти в стране. Усложняется данная проблема включением органов местного самоуправления в политические процессы. При этом одним из основных политических инструментов государственной власти выступают механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Научные исследования в сфере государственного регулирования социально-экономического развития территорий зачастую касаются теоретических аспектов данного вопроса. Изучением этих вопросов занимаются такие ученые как С.В. Галицкая, Ю.А. Крохина, В.Н.Лексин, В.Д. Роика, В.Б. Христенко, А.Н. Швецов, и др. Проблемам регулирования и управления социально-экономическими процессами в регионе и в муниципальных образованиях посвящены труды отечественных экономистов Ю.Н. Гузова, В.Н. Ивановой, А.М. Иванова, В.Г. Игнатова, Р.М. Мельникова, С.А. Суспицына, и др. Применению бюджетного инструментария в региональной экономической политике уделяется особое внимание в исследованиях С.А. Анисимова, С.С. Артемьевой, А.М. Балтиной, С.В. Барулина, О.И. Бетина, А.Г. Бирюкова, A.M. Година, С.В. Перфильева, И.В. Подпориной, В.И.Терехина, и др. авторов. В настоящее время проблемы государственного регулирования социально-экономического развития территорий обостряются на фоне проводимых в стране структурных преобразований. Особого внимания требует решение проблем повышения эффективности муниципального управления и совершенствования механизма принятия управленческих решений на муниципальном уровне.

Целью дипломного проекта является определение направлений совершенствования разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований.

Для решения этой цели были поставлены следующие задачи:

· изучение теоретических и практических аспектов муниципального управления;

· определение необходимости и форм взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления и выявление положительных и негативных последствий государственного воздействия на местную власть.

· выявление особенностей развития муниципальной власти в России;

· оценка практики разработки и реализации программ социально-экономического развития в Саратовской области;

· разработка предложений по совершенствованию практики государственного воздействия на деятельность органов местного самоуправления.

Предметом исследования является сложившаяся система разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований. Объектом исследования являются муниципальные образования Саратовской области и региональные органы государственной власти, задействованные в процессе разработки и реализации социально-экономических программ развития муниципальных образований.

Информационной базой проекта являются нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, научные, методические и нормативные материалы, отечественный и зарубежный опыт по местному управлению и самоуправлению монографии, журнальные статьи, статистические сборники.

Раздел 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления гласит ст.2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства» О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст.4466..

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего, в народовластии, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признаёт и гарантирует местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.).

В соответствии со ст.3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление выступает одной из основ демократического управления обществом.

Эффективное осуществление задач местного самоуправления, его функций и полномочий предполагает оптимальное сочетание и взаимодействие на местном уровне прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане осуществляют местное самоуправление, выступают референдум, выборы, собрания (сходы) и другие формы.

Местный референдум является высшим непосредственным выражением воли населения данной территории. Он определяет юридическую силу решений, принятых гражданами путем местного референдума. Референдум проводится по решению наиболее важных вопросов муниципального образования.

Высшим непосредственным выражением воли населения являются муниципальные выборы органов местного самоуправления.

Посредством выборов граждане должны определить тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций самоуправления в качестве их представителей в местных органах власти.

К сожалению, политическая культура граждан России, в основном, остается на низком уровне, и они порой выбирают в местные и другие органы власти людей, неспособных защищать их интересы. Поэтому, участие населения в выборах не должно сводиться лишь к акту голосования за тех или иных кандидатов. Выборы должны обеспечивать не только подбор, наиболее подготовленных к работе в органах местного самоуправления кадров, но и возможности населения давать оценку деятельности органов местного самоуправления, определять пути и способы улучшения их работы. Жители муниципальных образований должны иметь возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц, не оправдавших доверие избирателей. Механизм отзыва предусматривается в Уставе муниципального образования.

Формами непосредственного решения населением вопросов местного значения и осуществления местного самоуправления являются собрания или сходы граждан - традиционная для России форма управления местными делами. В дореволюционной России органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Однако, с течением хода истории, сельские сходы утратили свое значение, но сейчас сходы носят представительный характер и в сельских поселениях заменяют функции представительного органа местного самоуправления.

Референдум, выборы, сходы относятся к формам прямой непосредственной демократии, посредством которой население выражает свою обязательную для исполнения волю, принимает решения, имеющие юридические последствия.

Вместе с тем, к формам непосредственной демократии относятся такие формы, которые служат выявлению общественного мнения, позволяют органам местного самоуправления принимать решения с учетом мнения и интересов большинства населения.

К данным формам относятся опрос общественного мнения, народная правотворческая инициатива, обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений органов местного самоуправления. С помощью форм непосредственной демократии выявляется мнение населения по вопросу, решаемому окончательно соответствующим органом муниципальной власти.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со ст.12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчёты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Отметим, что Конституция не даёт исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления.

Решение этого вопроса осуществляется Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот документ определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти российской Федерации и органов государственной власти её субъектов в области местного самоуправления.

Для лучшего понимания сущности местного самоуправления необходимо рассмотреть само понятие «местное самоуправление», выявить его основные черты и элементы.

Многие современные исследователи характеризуют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения и избранных им негосударственных органов.

Так, Л.А. Парадиз определяет местное самоуправлении как систему демократически избранных в негосударственные органы местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории (как сельской, так и городской) на основе интересов её населения и законов, определяющих её правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Саратов. 1998. С.106..

Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. Москва. 1999. С.12..

И.В. Выдрин определяет местное самоуправление как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей Выдрин И.В Местное самоуправление в Российской Федерации. Екатеринбург. 1998. С.46..

Официальная законодательная формулировка понятия «местное самоуправление» содержится в п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно закону местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Законы субъектов Российской Федерации, как правило, воспроизводят понятие, содержащееся в Федеральном законе.

Согласно п.1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, «под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998года // Собрание законодательства Российской Федерации.1998.№ 36.Ст.4466..

По мнению А. Замотаева, «несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления» Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. №6. С.17.. Автор предлагает следующий перевод п.1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлении понимается право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть местных дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».

Однако при сравнительном анализе определений Европейской Хартии и Федерального закона несложно обнаружить некоторое несоответствие. Хартия определяет местное самоуправление как право и реальную способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, а Федеральный закон №131 под местным самоуправлением понимает деятельность населения по решению вопросов местного значения Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М. 2001. С.8.. Российская формулировка формально значительно уже, поскольку часть публичных дел и «вопросы местного значения» нетождественные понятия. Кроме того, на практике подчас очень сложно провести чёткую границу между делами, затрагивающими интересы всего общества, и вопросами местного значения.

Кроме того, употребляемый в законе союз «или» как бы предлагает выбрать из двух обозначенных форм (а на практике зачастую используется их сочетание) или, по крайней мере, ставит их в равное положение, что уже противоречит самой идеи организации местного самоуправления.

Вот почему считаем целесообразным использовать несколько иной подход к определению местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации следует рассматривать как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ низовой уровень публичной власти, реализуемый путём непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Европейская Хартия местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов совета Европы, определяет принципы местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. С.96..

Для них характерно следующее:

1) они определяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3) они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления и определяют насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Конституция РФ, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизлияния граждан;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и граждан;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия местного самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: её основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в Главе 6.

Осуществление местного самоуправления происходит в границах муниципальных образований, поэтому считаем необходимым осветить вопрос его территориальной организации.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципальных правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.222.

.

Конституция РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст.131 местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством государства.

Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления использует новое понятие «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерации, а также закона об общих принципах организации местного самоуправления, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №35. Ст.3506; .

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Осуществляется на всей территории России, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.

Масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября..

Федеральный закон не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования, хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября ст. 49.

Экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. В соответствии с ФЗ №131, экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №35.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берёт на себя определённые обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

1.2 Необходимость и формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, особое место занимает проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

Можно рассматривать этот вопрос достаточно абстрактно, применительно к государственному устройству вообще. Но сейчас он интересует как один из актуальных вопросов реформирования Российского государства на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

При изучении статей Конституции в их неразрывном единстве можно заметить, что уже первая статья устанавливает, что Россия - это федеративное государство, а это заведомо определяет существенную степень децентрализации власти, то есть наличие определенного числа субъектов власти, имеющих собственную компетенцию, в пределах которой эти субъекты самостоятельны.

Статья 3 Конституции по существу закрепила единство власти, назвав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Там же мы находим и формы осуществления народом своей власти - непосредственно (через референдум и свободные выборы), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем первые формы никто оспаривать не решается, а вот в отношении последней иногда возникают ничем не подкрепленные сомнения.

Если непредвзято оценить, какова же общая картина государственного устройства России в ее конституционном виде, то вырисовывается вполне стройная и понятная схема. Есть один источник власти - народ, который ее осуществляет через создаваемые демократическим путем другие субъекты власти. Последние, в свою очередь, разделены на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью "рассредоточения" центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов. Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему нишу, которая существует объективно, - обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его проживания. Перечень задач, решаемых местным уровнем власти, совершенно очевиден и определен ежедневными потребностями жителей. Это - общее образование, минимальный набор медицинских услуг, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство, местный транспорт, местная связь и так далее.

Важно отметить, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, уместно напомнить об основных принципах, на которых основана местная (муниципальная) власть.

Во-первых, принцип "подзаконности", то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом.

Во-вторых, принцип "выделенной компетенции" - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны.

В-третьих, принцип "ресурсной обеспеченности" - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

И, в-четвертых, принцип "выборности", иначе говоря, требование об обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления.

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех условий, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от свободного вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Одним из принципов функционирования органов местного самоуправления является принцип разделения государственных полномочий и вопросов местного значения. С одной стороны муниципальные органы реализуют себя как часть общегосударственной системы управления, то есть выполняют функции делегируемые им сверху. С другой стороны эти органы выступают как органы самоуправляющей ассоциации жителей муниципалитета, т.е. исполняют функции делегируемые им снизу. Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется в двух основных формах:

1. Государственная поддержка местного самоуправления. Это способ укрепления и стимулирования местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка может быть следующих разновидностей:

а) издание нормативных актов по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления;

б) Контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) Разработка программ поддержки местного самоуправления;

г) Оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое может осуществляться в двух основных формах:

а) передача полномочий - это способ регулирования полномочий местного самоуправления, при котором какое-либо государственное полномочие исключается из компетенции государственного органа и включается в компетенцию органов местного самоуправления;

б) Делегирование - это предоставление государственным органам принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз на определённый срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо иметь в виду требования 131 ФЗ:

1. Наделение полномочиями происходит только по закону;

2. Наделяться государственными полномочиями могут муниципальные образования со статусом городского округа и муниципального района;

3. Объём передаваемых, или делегируемых полномочий должен быть небольшим;

4. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

5. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующий органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации делегируемых полномочий, также право оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления не только с точки зрения их законности, но и по мотивам целесообразности. Право отменять или приостанавливать при необходимости эти решения.

На территории муниципальных образований действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Решая свои задачи, они не вмешиваются в деятельность органов местного самоуправления, если это не затрагивает их должностных обязанностей. Органы местного самоуправления должны создавать условия для деятельности этих подразделения. На территории муниципальных образований функционируют 6 групп территориальных подразделений органов Федеральной власти:

1. Силовые, Правоохранительные Фискальные органы

2. Инфраструктурные ведомства, включающие естественные монополии

3. Органы государственного надзора

4. Территориальные подразделения службы занятости

5. Органы государственной статистики

6. Органы двойного подчинения

Согласно 131 ФЗ на территории каждого субъекта РФ должны создаваться органы межмуниципального сотрудничества.

Кроме названных, существуют и другие формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы (группы, комиссии) как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Эффективной формой взаимодействия является сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - это та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действий государственной власти в сфере местного самоуправления, имело плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется федеральным законодательством, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие региональных программ развития местного самоуправления.

Предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления. Всё это уточняется на уровне взаимодействия государственной и местной властей непосредственно в субъектах Российской Федерации.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления.

Можно отметить два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

Для решения этих вопросов в Федеральный закон № 131 и Бюджетный кодекс были внесены изменения, позволяющие субъектам РФ на переходный период до 1 января 2009 г. передавать решение вопросов местного значения вновь образованным поселениям муниципальных районов, а также формировать доходы и расходы указанных поселений в качестве составной части бюджетов муниципальных районов.

При этом с 1 января 2006 г. в полном объеме к реализации данного Федерального закона приступили 46 субъектов РФ. Однако по истечении срока действия переходного периода органы местного самоуправления всех поселений должны приступить к реализации собственных полномочий в полном объеме и сформировать собственные местные бюджеты. Для этого субъекты РФ и органы местного самоуправления должны провести целый комплекс организационно-технических и методических мероприятий, что требует выделения значительных материальных и финансовых средств из региональных и местных бюджетов.

Важно отметить, что успешное проведение реформы местного самоуправления в значительной степени зависит от порядка и условий распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ. Дело в том, что в Бюджетном кодексе РФ распределяются налоговые доходы между уровнями бюджетной системы, а из федерального и региональных бюджетов предоставляются межбюджетные трансферты. От размеров и принципов их распределения зависит бюджетная обеспеченность регионов и муниципальных образований, а, следовательно, уровень и качество жизни проживающего в них населения.

В Бюджетном послании Президента РФ в качестве одной из основных целей бюджетной политики на 2007 г. и в среднесрочной перспективе предусмотрено создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочном периоде. Однако в 2007 г., как и в предыдущие годы, сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете налоговых доходов бюджетной системы.

Централизация налоговых доходов влечет значительное перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы посредством механизмов бюджетного выравнивания. В связи с этим ежегодно значительно увеличивается объем межбюджетных трансфертов, в том числе в виде финансовой помощи, предоставляемых бюджетам других уровней.

Так, в 2007 г. их объем составит 777,2 млрд. руб. (без учета межбюджетных трансфертов внебюджетным фондам), что на 46,8% выше уровня текущего года. Удельный вес этих межбюджетных трансфертов в 2007 г. возрос с 12,4 до 14,2% В.Волков. Проблемы и перспективы финансового обеспечения реформы местного самоуправления из федерального и региональных бюджетов. //"Бюджет" , 2007 г, №4. В 2007 г. формирование доходов и расходов местных бюджетов осуществлялось в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации. Поступления в местные бюджеты от местных налогов составят 5% от общей суммы доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся поступления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40% поступлений от данного налога, что составляет 22,4% от общей суммы доходов местных бюджетов. Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование их достаточной собственной доходной базы.

Очевидно, что в большинстве городских и сельских поселений местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи, доля которой в доходах большинства местных бюджетов составляет 60%, а в некоторых местных бюджетах - 80%.

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что предусмотренные в федеральном бюджете на 2007 г. объемы межбюджетных трансфертов позволили субъектам РФ обеспечить выполнение основных расходных обязательств региональных бюджетов. Вместе с тем данных средств явно недостаточно для того, чтобы субъекты Федерации смогли решить все финансовые проблемы муниципальных образований. По экспертным оценкам Счетной палаты РФ, кредиторская задолженность муниципальных образований на 1 июля 2006 г. составила около 58,3 млрд. руб., а муниципальный долг - 108 млрд. руб. При этом в 2007 г. в ряде субъектов РФ прогнозируется дефицит местных бюджетов на уровне 38,3 млрд. руб. Однако «реальный» дефицит местных бюджетов намного выше прогнозируемого. Бездефицитные местные бюджеты зачастую принимаются в связи с отсутствием реальных источников финансирования дефицита местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов обеспечиваются собственными доходами только на уровне 43,2%. При этом в большинстве муниципальных образований основная часть средств местных бюджетов направляется на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений (более 50%) и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений (до 30%). Из этого следует, что в большинстве местных бюджетов отсутствуют средства для развития малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, благоустройства территорий, строительства и реконструкции дорог местного значения, а также осуществления других полномочий по решению вопросов местного значения.

Невозможно охватить все сферы деятельности, в которой взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления, но еще одной сферы хотелось бы коснуться. Речь идет о комплексном социально-экономическом развитии территории. Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причем и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы населения каждый уровень власти понимает субъективно, по-своему, в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти могут и не совпадать.

Здесь требуется постоянное взаимодействие, в первую очередь в вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития. А это означает, что органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь, государственные органы при разработке государственных планов и программ должны быть заинтересованными в учете мнения органов местного самоуправления. Идеальным был бы тот вариант, при котором муниципальные программы стали бы по своей сути самостоятельной, но все-таки составной частью государственных программ. И здесь вся проблема сводится к не согласованности действий властей разного уровня.

Необходимо также остановиться на организационных формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Под организационными формами понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия.

Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом существует возможность их прямого взаимодействия.

Во-первых, это вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частые и решаемые однократно. Для решения этих вопросов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание временных рабочих групп или комиссий.

Во-вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе.

В-третьих, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус.

Наряду с этим существует много сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.

Поскольку к органам государственной власти отнесены как федеральные, так и региональные органы, надо говорить о взаимоотношениях с муниципальными органами тех и других государственных органов. До настоящего момента речь шла о взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нельзя не коснуться и проблемы отношений с местным самоуправлением федеральных органов государственной власти, иначе картина будет явно неполной и незавершенной. Эта часть гораздо меньше по объему, потому что участие федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления, хотя по значимости и велико, но меньше по количеству решаемых вопросов и почти не связано с непосредственными контактами.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Указанные задачи решаются несколькими способами.

Во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, что уже сделано принятием соответствующего Федерального закона.

Во-вторых, федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. Первая такая Федеральная программа принята и реализуется Постановление N 1394 от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».

В-третьих, в обеспечении Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должен быть принят целый пакет федеральных законов, часть из которых разработана, часть - разрабатывается.

Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления. Но эта работа ограничена по объему и по времени. С завершением законотворческой работы по вопросам местного самоуправления контакты федеральных и муниципальных органов в этой части значительно сократятся, и будут возникать лишь в процессе развития и совершенствования законодательства, но это не означает полного отрыва федеральных органов государственной власти от органов местного самоуправления.

...