Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Уже начата и в дальнейшем будет продолжаться работа по методическому, информационному и кадровому обеспечению местного самоуправления. Для этого в соответствии с Федеральной программой и другими документами Правительства России создаются информационная система, система образовательных учреждений, формируются структурные подразделения в исполнительных органах государственной власти.

В настоящее время отрабатываются формы взаимодействия федеральных органов государственной власти с союзами и ассоциациями муниципальных образований.

Для участия в выработке согласованной федеральной политики в отношении местного самоуправления создан Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.

Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления, существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

В отношениях между местными и региональными уровнями власти уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна.

1.3 Зарубежный опыт поддержки местного самоуправления

Прежде чем, рассматривать зарубежный опыт государственной поддержки местного самоуправления, считаем необходимым рассмотреть историю возникновения интереса исследований к вопросам о сущности и природе местного самоуправления. Идея местного самоуправления получила свое практическое выражение не так давно - в конце ХVIII- начале ХIХ веков. Немецкие ученые Г. Штимпфл и Х. Шоллер связывают понятие «местное самоуправление» с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отображает факт самостоятельности общины по отношению к государству. Они прямо утверждают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением Штимпфл Г., Шоллер Х. Местное самоуправление. М., 1995. С.17.. Ряд авторов считает, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука вели речь только о местном и территориальном управлении.

Известный русский исследователь Л.Велихов отстаивает идею о более раннем происхождении местного самоуправления. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии ХVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. ХIХ в. Германией и в 60-х гг. Россией Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург, 1998. С.14..

Тем самым, идея местного самоуправления в зарубежных государствах, зародившись и развиваясь теоретически, практически смогла воплотиться лишь в период буржуазных революций. Возможным объяснением этого может явиться то, что само становление местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины ХIХ в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

Аналогично в решении вопроса о местном самоуправлении в тот период развивается и правовая научная мысль. Исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решается, прежде всего, два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел - обобщенно: установлены ли они самим государством, либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами. В этом основное значение возникших в то время теорий местного самоуправления.

Целью настоящей работы не является определение основных моментов этих и иных теорий местного самоуправления, однако, их объединяет общность критерия исследования природы местного самоуправления - отношение к государственным институтам. И лишь в последующем с возникновением теории социального обслуживания населения, социал-реформистскими теориями изменился и угол исследования этого вопроса. За основу была взята качественная характеристика полномочий местного самоуправления.

Таблица 1.1

Важно заметить, что в литературе и законодательстве разных стран употребляются два основных термина: «местное управление» и «местное самоуправление». Во многом характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживается именно через содержательное наполнение этих институтов. Следует признать, что до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия. Поэтому одинаковые по сущности явления определяются различными терминами Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995. С.10.. Можно привести следующие определения этих понятий.

Местное управление - это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1995. С.394.. Как проявление отличительных свойств этой системы, следует констатировать:

а) реальность назначения должностных лиц вышестоящим государственным органом;

б) включение органов местного управления в систему государственного управления;

в) общегосударственный характер решаемых местным управлением вопросов.

Кроме этого данная система «во-первых, должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность; во-вторых, единица должна носить управленческий характер; в-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости подчиняясь только требованиям закона штата и надзору» Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995. С.13..

Европейская Хартия о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Страсбург; Совет Европы: отдел изданий и документов. 1990.. Тем самым, среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять:

а) относительную самостоятельность местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам государственной власти. Обладая собственной компетенцией местное самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми, но в пределах установленных компетенцией местного самоуправления;

б) избираемость органов и должностных лиц местного самоуправления как проявление самостоятельности в решении местных вопросов;

в) органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы;

г) отсутствует соподчиненность между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Безусловно, деятельность органов местного самоуправления контролируется со стороны иногда специально создаваемых государственных органов, но в данном случае определяющим критерием их взаимоотношений является как раз осуществление именно контроля, но не руководство государственных органов деятельностью органов местного самоуправления.

Следует указать на некоторую неоднородность и разнообразие местного самоуправление в различных государствах. Это определяется сущностью и формами его практической реализации. В частности, существует точка зрения о необходимости выделения еще одного института - муниципального управления. В качестве базового, определяющего его момента, выступает административно-территориальное устройство государства. В этом случае следует выделять исторически сложившиеся административно-территориальные единицы, представляющие собой по сути места компактного проживания населения и «искусственные» единицы, создаваемые преимущественно из административных социально-политических соображений.

Именно в этих «искусственных» единицах мы сталкиваемся с элементами муниципального управления в различных формах его проявления. В данном случае необходимо учесть, что деятельность органов местного управления определяется сочетанием приоритетности государственных интересов наряду с местными интересами. И поэтому органы муниципального управления, непосредственно реализующие нужды населения в социально-экономической сфере, решая иные вопросы, представляют собой своеобразную администрацию, построенную на началах самоуправления.

Таким образом, общим, что объединяет понятия «местное управление», «местное самоуправление» и «муниципальное управление» является то, что эти институты функционируют на местном уровне и в той или иной степени призваны решать вопросы местного значения. Отличия же кроются в вопросах их внутренней организации, взаимоотношениях с государственными органами и характере их компетенции.

В настоящее время в стабильных в политическом и социально-экономическом плане государствах сложились разнообразные модели местного самоуправления. Вследствие того, что большинство этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать выполнение местными органами их полномочий. Это выступает существенным элементом государственного механизма и подтверждает, тем самым, определенное единство деятельности государства и местного самоуправления.

Существующие модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи этих явлений.

1. «Модель партнерства» рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается, в первую очередь, как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому местные жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. На взгляд А. Черкасова, данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом отношении снизу вверх, путем объединения множества местных сообществ Черкасов А. Контроль центральных властей над местным управлением и его разновидности (сравнительный анализ зарубежной практики) // Муниципальное право. 1998. №3. С.82..

2. «Агентская модель» предполагает совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне, тем самым, они выступают как естественное продолжение структуры государственного аппарата призванного, тем не менее, решать не только государственные вопросы, но и исходить из определенных интересов, проблем местного населения. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности политической, социально-экономической жизни того или иного региона. Тем самым, подчеркивается, что местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг См. там же.

3. «Концепция взаимосвязи». В отличие от вышеприведенных, абсолютно полярных точек зрения, эта модель исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что каким бы ни был в целом характер деятельности органов власти, тем не менее, сохраняется определенная степень самостоятельности и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых, существует определенная взаимозависимость в деятельности, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.

Необходимость возложения на органы государственной власти ответственности за деятельность органов местного самоуправления была осознана законодателями многих государств и была закреплена нормами права. При этом следует учитывать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления традиционно рассматривается как определенное следствие осуществления надзора и контроля со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом контроля со стороны местного населения. Представленные выше теории, обосновывающие характер взаимоотношение центральных и местных органов, несмотря на их принципиальные расхождения, тем не менее, едины в одном - необходимости установления эффективного контроля центра над местными органам. Осуществление этого контроля обычно не подвергается сомнению. Подобная уверенность базируется на ряде моментов, определяющих внутреннюю специфику осуществления соответственно государственной власти и власти местного самоуправления. В частности, можно говорить о том, что ряд функций, осуществляемых органами местного самоуправления, носит жизненно важный характер не только для местного сообщества, и связан с существованием органов местного самоуправления и их деятельности, но и с тем, что отдельные функции носят общегосударственное, общенациональное значение. Именно поэтому в ряде случаев возможно и необходимо установление минимальных государственных требований, касающихся вопроса реализации этих функций, одновременно необходимо установление эффективного механизма государственного контроля в части их реализации. В тоже время, считаем, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений местных властей, и способствует проведению единой государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.

Формой реализации ответственности в таком случае является применение конкретных санкций. Такими санкциями могут служить роспуск муниципалитетов в установленных случаях и передача их функций органам, назначаемым правительством, а также принудительная отставка муниципальных служащих, лишение субсидий и т.п. Возможность роспуска советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и др. Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.

Например, во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске Совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся к поддержанию - до проведения новых выборов - управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Выборы производятся не позднее двух месяцев с момента роспуска Совета Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С.54. В Японии центральное правительство, а в США - правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии - издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование: Научно-аналитический обзор. М., 1994. С.65-66..

В Ирландии министр по охране окружающей среды может распустить местный совет в следующих случаях:

1. Если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом;

2. Если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда;

3. Если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона;

4. Если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки;

5. Если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний.

В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд Черкасов А. Контроль центральных властей над местным управлением и его разновидности (сравнительный анализ зарубежной практики) // Муниципальное право. 1998. №3. С.86..

В Польше в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине Андреева И.А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990). Реформы местного самоуправ-ления в западной Европе. М., 1993. С.109-110..

Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления и специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. В ряде государств осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей, законностью принимаемых ими решений. Наиболее развит такой контроль в Великобритании и других странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными.

Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее орган или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан Черкасов А. Контроль центральных властей над местным управлением и его разновидности (сравнительный анализ зарубежной практики) // Муниципальное право. 1998. №3. С.88..

Применяя аналогию с регулированием вопроса об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в РФ, следует сказать о том, что присутствуют определенные сходные моменты, связанные с наступлением ответственности перед местным сообществом. Однако ответственность в этом случае носит, прежде всего, морально-политический характер, и применяется на стадии формирования тех или иных местных органов. Формами реализации этой ответственности в этом случае выступает сам факт не избрания конкретного лица в местные органы управления, тем самым, дается оценка его деятельности на конкретной должности либо в целом оценка его моральных и профессиональных качеств. С другой стороны, и после избрания эти лица ощущают своеобразный контроль со стороны общественности за особенностями реализации задач, стоящих перед населением конкретной территории и, как следствие этого, вынуждены строить свою деятельность с учетом мнения общественности. Наконец, еще раз укажем на то, что основной объем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами наступает на основании решений суда, либо конкретных государственных органов. В этом случае государство реагирует на факты злоупотреблений в деятельности местных органов либо их деятельность, не связанную с решением местных вопросов. В таком случае, как правило, констатируется факт ущемления прав граждан и возлагается ответственность, которая по основаниям ее наступления может являться одновременно ответственностью перед населением, т.к. эти действия нарушают права представителей местного сообщества, и ответственностью перед государством в виду нарушения предписаний государственных органов.

Таким образом, мы установили необходимость и формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом и на основе этого можем осуществить анализ практики разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований на примере конкретного региона.

Раздел 2. Анализ практики разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований (на примере Саратовской области)

2.1 Оценка состояния местного самоуправления в области

В Саратовской области реформа местного самоуправления начиналась в сложных условиях - заново формировался поселенческий уровень.

Отметим, что до принятия ФЗ №131, действовала одноуровневая система организации местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление осуществлялось на уровне районов (объединенные муниципальные образования), областного центра - города Саратова, и трех закрытых административно территориальных образований. В регионе функционировало лишь 42 муниципальных образования. На поселенческом уровне местное самоуправление отсутствовало. Федеральный закон №131 определил двух уровневую систему организации местного самоуправления, которая представлена на рисунке 2.1. Двухуровневая территориальная организация местного самоуправления включает в себя наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: районного и поселкового (внутри района), с соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов.

Рис. 2.1. Территориальная организация местного самоуправления в Саратовской области

В соответствии с ФЗ №131, на территории области были сформированы 397 поселений: 355 сельских и 42 городских. Кроме того, муниципальные образования, существовавшие на территории области до вступления в силу Федерального закона, были наделены новым статусом - 38 районов получили статус муниципальных районов, город Саратов и три закрытых административно-территориальных образования, получили статус городских округов. Таким образом, в соответствии с законом на территории Саратовской области было образовано 439 муниципальных образований. Социально - экономическое положение в муниципальных районах представлено в приложении № 1.

Появление новых муниципальных образований потребовало проведение существенной организационной работы, в том числе по формированию органов местного самоуправления.

Еще 9 октября 2005 года во всех 397 вновь образованных муниципальных образованиях Саратовской области в результате выборов были сформированы правомочные представительные органы местного самоуправления, были избраны 4700 депутатов (до этого в области было всего 540 депутатов представительных органов местного самоуправления). 12 марта 2006 года в области прошли выборы 623-х депутатов представительных органов муниципальных районов и города Саратова.

8 октября 2006 года состоялись выборы депутатов представительных органов и глав в трех городских округах, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями.

Таким образом, на всей территории Саратовской области был завершен процесс формирования правомочных представительных органов местного самоуправления. В 2006 году была завершены и процедуры формирования администраций муниципальных образований области, утверждены их структуры.

Одним из нововведений 131 Федерального закона стал запрет на совмещение главой муниципального образования должностей председателя представительного органа и главы администрации (за исключением сельских поселений).

Практически все муниципальные образования области выбрали такой вариант построения структуры местных органов власти, согласно которому глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава (реже непосредственно населением), а местную администрацию возглавляет нанятый на конкурсной основе управляющий.

По результатам конкурсов в 42 городских поселениях, 230 сельских поселениях, 32 муниципальных районах и 1 городском округе назначены главы администраций.

В результате только первых шагов реформы была полностью изменена система органов и должностных лиц местного самоуправления. Схематично она представлена в приложении 2.

По нашему мнению, такая система должна обеспечить повышение уровня ответственности не только каждого руководителя перед населением, но и коллегиальных органов (Собраний в районах и Советов в поселениях). Коллегиальные органы традиционно играют важнейшую роль в жизни всего общества, только они наделены правом принимать жизненно важные решения (принятие устава, утверждение бюджета, налогов, налоговых льгот и т.д.). Важно отметить, что коллегиальные органы принимают не только глобальные решения, но и решения, так сказать, бытового назначения (устанавливают тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений; устанавливают порядок распоряжения муниципальным имуществом и др.).

В представленной схеме каждый орган, каждое должностное лицо имеет свою строго очерченную федеральным и областным законодательством компетенцию, т.е. перечень тех вопросов, которые они вправе решать.

Поскольку все городские и сельские поселения на территории области являются вновь образованными, региональными властями была предложена модель поэтапной передачи полномочий по решению вопросов местного значения на уровень поселений, причем передача полномочий сопровождается мерами государственной поддержки местного самоуправления.

В соответствии с ЗСО от 28 ноября 2005 года № 108 «О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления вновь образованных поселений Саратовской области в 2006 году» органам местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований были переданы 10 вопросов из перечня вопросов местного значения поселений, определенных статей 14 Федерального закона, в том числе:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- организация ритуальных услуг и содержание объектов здравоохранения;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

На 2007 год перечень вопросов местного значения поселений, решаемых органами местного самоуправления поселений, был установлен законом области от 2 октября 2006 года № 88-ЗСО. Указанным законом были установлены различные перечни вопросов местного значения поселений, решаемых органами местного самоуправления поселений, для разных муниципальных образований.

Для большинства поселений был установлен перечень из 19 вопросов местного значения, то есть дополнительно к указанным выше вопросам, решаемым поселениями в 2006 году, переданы 9 вопросов, и 21 - на уровень городских поселений (дополнительно вопросы культуры и спорта) в том числе:

1) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

2) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

3) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

4) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

5) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

6) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

7) формирование архивных фондов поселения;

8) осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

9) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

Дополнительно органами местного самоуправления крупных городских поселений (отнесенных к группам по гражданской обороне или имеющим на своей территории химически опасные объекты) переданы для решения вопросы в сфере ГО и ЧС. При этом бюджеты в указанных поселениях не формируются, а доходы и расходы поселений предусматриваются в бюджетах соответствующих муниципальных районов.

Таким образом, вопросы местного значения вновь образованных поселений, не переданные для решения органам местного самоуправления поселений, решались органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В полном объеме решение вопросов местного значения поселений было передано для исполнения органам местного самоуправления поселений, расположенных на территориях Татищевского и Пугачевского муниципальных районов. В этих районах в соответствии с ФЗ №131 с 2007 года ведется формирование и кассовое исполнение бюджетов поселений, отрабатываются механизмы взаимодействия с налоговыми органами, казначейством, органами статистики.

Использование опыта этих районов позволит остальным муниципальным районам в 2009 году избежать возможных ошибок при переходе на собственные бюджеты. Одним из самых важных результатов является то, что главы администраций поселений, наконец, почувствовали необходимость работ по формированию налогооблагаемой базы, работы с налогоплательщиками. Об этом говорит динамика поступлений налогов, зачисляемых в бюджеты поселений, превышающая общий рост налоговых поступлений.

Так, по поселениям Пугачевского района сбор земельного налога составил за 6 месяцев 2007 года 74% от всего сбора земельного налога за 2006 год, бюджетные назначения превышены на 44%. В Татищевском районе работа, проведенная главами администраций поселений с налогоплательщиками, привела к тому, что были дополнительно выявлены ряд налогоплательщиков, ранее не уплачивавших подоходный налог по месту нахождения. Таким образом, в местные бюджеты стали поступать соответствующие отчисления. Неправильно было бы ожидать, что вопросы, которые не решались муниципальным районом после передачи поселениям начнут решаться ими. Надо понимать, что средства бюджетов от самого факта передачи полномочий не появляются, а фактически перераспределяются между районом и поселениями. За счет работы с налогоплательщиками, доходы могут увеличиваться, и за счет этих дополнительных доходов уже поселение может решать какие-либо вопросы.

В июле 2007 года на базе этих двух районов вместе с министерством финансов и социально-экономическим университетом были проведены учебно-методические семинары, на котором присутствовали главы районов и главы районных администраций, руководители финансовых органов. Благодаря этому, все главы администраций поселений смогли ознакомиться с ходом эксперимента. В целом эксперимент можно считать удавшимся. Конечно, в ходе реализации пилотных проектов возник ряд вопросов, но органы местного самоуправления в целом вполне справляются с возложенными на них задачами.

С 1 января 2008 года в соответствии с ЗСО №196 «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году» к вопросам местного значения поселений, решаемым органами местного самоуправления вновь образованных поселений, за исключением поселений, расположенных на территориях Пугачевского и Татищевского муниципальных районов, были добавлены еще 4 вопроса местного значения.

Таким образом, планируется до 2009 года помочь местной власти освоить все полномочия, которыми они наделены законом, а жителям области понять какие вопросы местная власть в состоянии решать.

Но, не смотря на то, что работы по реализации положений Федерального закона №131 продолжаются при активном взаимодействии исполнительной и законодательной власти Саратовской области с органами местного самоуправления у муниципальных образований существуют еще достаточно много сложных проблем. Основной проблемой, на наш взгляд, являются вопросы формирования местных бюджетов. Это связано с тем, что в большинстве муниципальных образований нет достаточной финансовой базы для осуществления возложенных на них вопросов местного значения. Вследствие этого в большинстве городских и сельских поселений местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи, доля которой в доходах большинства местных бюджетов составляет 60%, а в некоторых местных бюджетах - 80%.

Таким образом, задача государственных органов власти Саратовской области совместно с органами местного самоуправления - увеличение финансовой обеспеченности местных бюджетов, работа над системой разграничения имущества, переоценка кадастровой стоимости земли. Пока земельный налог и налог на имущество физических лиц относятся к категории несобираемых налогов, муниципальные образования не в состоянии полностью себя обеспечить за счет собственных бюджетов. В такой непростой ситуации передача полномочий вновь образованным в Саратовской области поселениям и исполнение их на местах сопровождается мерами государственной поддержки местного самоуправления.

Таблица 2.2. Государственные межбюджетные трансферты, предоставляемые из областного бюджета местным бюджетам в 2006-2008 годах

Как видно из таблицы, перечисления средств в местные бюджеты с каждым годом увеличиваются, но если судить по результативности исполнения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями и по деятельности в целом органов местного самоуправления, государственных межбюджетных трансфертов, а их основная доля в местных бюджетах, категорически не хватает для решения поставленных задач перед органами местного самоуправления.

Что касается разграничения имущества в Саратовской области, то здесь пока больше проблем, чем положительных сдвигов. По Федеральному закону № 131-ФЗ передача вопросов местного значения на места сопровождается разграничением муниципального имущества между муниципальными районами области и вновь образованными поселениями, входящими в их состав. Разграничение имущества на территории Саратовской области осуществляется на основании законов Саратовской области от 2 октября 2006 года № 88-ЗСО «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2007 году» и от 1 октября 2007 года № 196-ЗСО «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году».

До 2008 года на основании подготовленных Комитетом по управлению имуществом области законопроектов Саратовской областной Думой принято 33 Закона Саратовской области по разграничению имущества между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. Два законопроекта (по Балаковскому и Саратовскому районам) вынесены на рассмотрение Саратовской областной Думы.

На практике же при разграничении имущества у муниципальных образований возникает множество проблем. Например, затруднения при разграничении имущества возникли в Балашовском и Воскресенском муниципальных районах.

На основании перечней передаваемого имущества, представленных Воскресенским и Балашовским муниципальными районами, Комитетом по управлению имуществом области были подготовлены и направлены на согласование Правительству области проекты законов о разграничении имущества. На данные законопроекты получены заключения правового управления Правительства области.

Основные замечания правового управления Правительства области в отношении законопроекта по Воскресенскому району сводятся к формулировкам решений Собрания Воскресенского муниципального района и Советов муниципальных образований. Указанное заключение направлено Комитетом в адрес главы Воскресенского муниципального района 6 декабря 2007 года. Исправленные решения Собрания муниципального района и Советов муниципальных образований в адрес Комитета до сих пор районом не представлены.

Замечания правового управления Правительства области в отношении законопроекта по Балашовскому району заключаются в том, что в перечни передаваемого в поселения имущества включено имущество, не соответствующее передаваемым полномочиям. Данное заключение направлено в адрес главы Балашовского муниципального района 30 января 2008 года. Аналогично Воскресенскому району исправленные материалы в Комитет не представлены, несмотря на то, что Комитетом по управлению имуществом области дважды были направлены повторные обращения в адрес глав Балашовского и Воскресенского муниципальных районов с просьбой предоставить исправленные материалы к законопроектам.

Работа по разграничению имущества в соответствии с Законом Саратовской области от 1 октября 2007 года № 196-ЗСО «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году» будет осуществляться Комитетом по управлению имуществом на протяжении 2008 года при предоставлении органами местного самоуправления соответствующих предложений о разграничении имущества Бовтунов А.В. Комитет по управлению имуществом Саратовской области. Отчет о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами Саратовской области и вновь образованными поселениями, входящими в их состав(2008 год).

И это только один пример из множества проблем, возникающих при разграничении имущества в Саратовской области.

Далека от завершения работа по формированию институциональной базы местного самоуправления. Границы большинства муниципальных образований утверждены лишь в виде картографического описания и не приведены в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Разграничение государственной собственности на землю и межевание земельных участков осуществляется крайне медленно. Неудовлетворительно проведена кадастровая оценка земельных участков, во многих случаях их стоимость существенно занижена. Не обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Неудовлетворительно ведется работа по реальной рыночной оценке и постановке на Кадастровый учет имущества физических лиц. Излишне сложно выстраиваются отношения органов местного самоуправления с Роснедвижимостью, БТИ, кадастровой палатой, налоговыми органами. Все это не позволяет сформировать полноценную базу налогоплательщиков. Кроме того, не выполняются решения по компенсации местным бюджетам потерь от многочисленных льгот по уплате земельного налога, установленных федеральными законами, которые могут доходить в некоторых муниципалитетах до половины планируемых поступлений от этого налога.

В связи с отсутствием денежных средств большинство органов местного самоуправления были не в состоянии разработать в срок до 1 января 2008 года генеральные планы поселений. Вследствие чего возникла угроза приостановки выделения земельных участков под новое жилищное строительство из-за отсутствия документов территориального планирования.

В неудовлетворительном состоянии находится муниципальная статистика, разрушенная в 1990-е годы. Установлен обширный перечень показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, которые должны предоставляться органами местного самоуправления органам государственной власти. Финансовых средств для выполнения статистических работ, в том числе для содержания соответствующих штатных единиц муниципалитетам не предоставлено. Органы местного самоуправления испытывают значительные трудности в получении от органов государственной статистики, от хозяйствующих субъектов, от налоговых органов всех необходимых исходных данных для формирования статистических показателей по муниципальному образованию. Это значительно усложняет процесс разработки комплексных программ устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В связи с переходом к трехлетнему социально-экономическому и финансовому планированию разработка таких программ становится необходимостью для всех типов муниципальных образований. Выполнение этой работы требует крупных затрат и привлечения квалифицированных специалистов со стороны, что для большинства муниципальных образований непосильно.

Серьезной проблемой является кадровое обеспечение органов местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности. В местных бюджетах средств на повышение квалификации кадров нет, а государственное финансирование этой работы осуществляется явно недостаточно и бессистемно. Большой круг нерешенных проблем имеется и в жилищном комплексе. Основные из них:

§ отсутствие у органов местного самоуправления средств для строительства социального жилья;

§ проблема финансирования ремонта и расселения аварийного и ветхого жилищного фонда;

§ трудности создания товариществ собственников жилья, связанные с нерешенными институциональными и налоговыми проблемами;

§ не решен вопрос финансирования строительства объектов социального назначения в районах нового жилищного строительства: школы, детские дошкольные учреждения, объекты здравоохранения, культуры, спорта;

§ не было проведено финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального комплекса, реструктуризация и частичная ликвидация их задолженности, предусмотренные правительственной программой реформирования жилищно-коммунального комплекса, что является серьезным сдерживающим фактором для создания конкурентной среды в сфере жилищно-коммунальных услуг.

В целом в Саратовской области, как и в других субъектах Российской Федерации, остаются не решенными многочисленные проблемы, из числа которых можно выделить разграничение муниципального имущества, территориальное деление региона, обеспечение органов местного самоуправления квалифицированными кадрами недостаточное финансирование переданных вопросов местного значения. Эти проблемы вызывают большую тревогу, так как от благополучного формирования таких составляющих местной реформы зависит благосостояние муниципальных образований, населения проживающего на территориях муниципальных образований, а, следовательно, и государства в целом.

2.2 Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

В нашей области разработкой и реализацией региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований занимается Министерство регионального развития Саратовской области (далее - Министерство), которое является органом исполнительной власти, реализующим государственную политику по развитию местного самоуправления в регионе и осуществляющим взаимодействие с органами местного самоуправления.

В своей деятельности министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, правовыми актами Губернатора области, органов государственной власти Саратовской области, а также Положением о министерстве регионального развития Саратовской области. Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим деятельность Министерства, является Постановление Правительства Саратовской области от 23 января 2008 г. N 10-П "Об утверждении Положения о министерстве регионального развития Саратовской области". Структура Министерства представлена в приложении 3.

Министерство выполняет ряд функций. Основной, на наш взгляд, является осуществление взаимодействия региональных органов власти и органов местного самоуправления. Это взаимодействие осуществляется в ходе реализации региональной политики в социальной, экономической и управленческой сферах по следующим направлениям:

Ш представительство интересов органов исполнительной власти области в органах местного самоуправления;

Ш координация деятельности органов исполнительной власти области и взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам формирования и реализации региональной политики социально-экономического и территориального развития муниципальных образований области;

Ш оказание методической, консультативной, информационной поддержки органам местного самоуправления в вопросах развития местного самоуправления. К примеру, помощь в решении возникающих проблем связи с передачей полного перечня вопросов местного значения. Так как у органов местного самоуправления практического опыта в управлении муниципальными образованиями достаточно мало, Министерство составляет Информационные бюллетени, в которых рассматриваются наиболее распространенные проблемы, связанные с передачей полного перечня вопросов местного значения. На сегодняшний день под эгидой Министерства издано около 100 Информационных бюллетеней.

Ш организация совместно с аппаратом Губернатора области встреч Губернатора области с представителями органов местного самоуправления. Губернатор, осуществляя возложенные на него обязанности, должен встречаться с представителями муниципальных образований. В данном случае Министерство выполняет организационную функцию, составляет график визитов в муниципальные районы.

Ш организация исполнения федерального законодательства и законодательства Саратовской области на территории муниципальных образований, содействие в разработке и реализации программ социально-экономического развития территорий. У каждого муниципального образования имеется Устав на основании, которого осуществляется управление территорией, кроме того, органами местной власти и должностными лицами принимается большое количество нормативно-правовых актов по вопросам их компетенции. Сотрудники Министерства проводят проверку соответствия законодательства местного уровня региональному. Так же Министерство занимается рассмотрением письменных обращений граждан Саратовской области. Не редко в обращениях содержится информация о нарушении законодательства органами местного самоуправления. Представитель Министерства выезжает в муниципальное образование для определения факта нарушения законодательства. В случае если факт нарушения законодательства подтверждается, дело передается в прокуратуру.