Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Помимо выше изложенных функций Министерство оказывает содействие избирательным комиссиям и органам местного самоуправления в проведении выборов в органы местного самоуправления и выборных должностных лиц муниципальных образований.

Основными задачами министерства являются:

Ш оперативное взаимодействие Губернатора области и Правительства области с органами местного самоуправления;

Ш организация совместно с аппаратом Губернатора области посещений Губернатором области муниципальных образований;

Ш обеспечение деятельности комиссии по вопросам административно-территориального устройства Саратовской области;

Ш ведение реестра административно-территориального деления области;

Ш реализация реформы местного самоуправления на территории области в соответствии с ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Ш подготовка проектов правовых актов по вопросам, которые находятся в компетенции Министерства;

Ш анализ и содействие в улучшении качества проектов правовых актов органов местного самоуправления, а также в обеспечении соответствия муниципальных правовых актов законодательству;

Ш осуществление функций государственного заказчика областных целевых программ в сфере взаимодействия с органами местного самоуправления области в соответствии с решениями Правительства области;

Ш участие в реализации нормативных правовых актов органов исполнительной власти области, затрагивающих интересы соответствующих муниципальных образований;

Ш оказание содействия органам местного самоуправления области по обеспечению проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

Ш участие в проведении комплексных проверок исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) области, законов области, постановлений, распоряжений и поручений Губернатора области и Правительства области в соответствии с законодательством;

Ш анализ, систематизация и мониторинг правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, решений соответствующих коллегии и постоянно действующих совещаний, внесение предложений и рекомендаций по улучшению их работы;

Ш сбор, анализ и предоставление в установленном порядке в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти области сведений о ходе реализации реформы местного самоуправления на территории области;

Ш анализ исполнения органами местного самоуправления, главами муниципальных образований решений судов о признании их нормативных правовых актов не соответствующими законодательным актам Российской Федерации, Саратовской области и уставам муниципальных образований, подготовка необходимых документов для реализации Губернатором области полномочий, связанных с их неисполнением;

Ш оказание содействия представительным и исполнительным органам местного самоуправления области в вопросах организации их деятельности, кадрового обеспечения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;

Ш сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в муниципальных образованиях области, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Губернатору области;

Ш изучение, обобщение и распространение опыта работы органов местного самоуправления, подготовка информационно-аналитических материалов по вопросам развития местного самоуправления;

Ш организация и проведение рабочих совещаний, семинаров и иных мероприятий по вопросам местного самоуправления;

Ш размещение во взаимодействии с министерством информации и печати области в средствах массовой информации аналитических материалов, о работе Министерства и мероприятиях, проводимых Губернатором области и Правительством области в муниципальных образованиях области;

Ш рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;

Ш организация взаимодействия органов государственной власти области с объединениями муниципальных образований области по вопросам проведения реформы местного самоуправления в области;

Ш разработка информационно-разъяснительных и методических материалов по актуальным проблемам организации местного самоуправления в области;

Ш решение иных задач в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области.

Анализ выполнения перечисленных выше функций и задач позволяет сделать вывод о том, что основной задачей министерства на данном этапе является создание условий для передачи и последующего осуществления муниципальными образованиями области полного перечня вопросов местного значения.

Для подготовки органов местного самоуправления к решению всего перечня вопросов местного значения Саратовской областной Думой 19 июля 2006 года была принята областная целевая программа «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы» (далее Программа). Министерство регионального развития является одним из основных разработчиков данной Программы. Паспорт Программы представлен в приложении 4.

Необходимость в реализации этой Программы связана с тем, что у органов местного самоуправления существуют ряд проблем, в первую очередь экономических и финансовых, что существенно затрудняет и замедляет процесс формирования муниципальной власти.

Среди основных можно выделить:

1) недостаточную сбалансированность бюджетов муниципальных образований;

2) утрату большого числа социально значимых объектов государственной собственности области и муниципальной собственности в результате приватизации;

3) незавершенность формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель;

4) недостаток средств, отсутствие материальной базы, как для осуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственных полномочий.

Таким образом, низкий уровень эффективности осуществления местного самоуправления объясняется следующими причинами:

1) отсутствием четкого разграничения полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления;

2) низким уровнем кадрового обеспечения органов местного самоуправления;

3) отстраненностью населения от процесса принятия решений по вопросам местного значения.

Следовательно, данная Программа направлена на осуществление государственной политики в сфере местного самоуправления, на активное проведение социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне.

Целью Программы является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления.

Программа включает в себя следующие мероприятия:

- содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

- содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

- государственную поддержку укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

- подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров органов местного самоуправления;

- развитие и совершенствование муниципальной службы;

- создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Средства на осуществление Программы выделяются из областного бюджета. Объем финансирования Программы на 2006-2008 годы составляет 291694 тыс. рублей. А для приобретения материальных ценностей в собственность муниципальных образований, обучения депутатов представительных органов муниципальных образований, приобретения нематериальных активов, оплаты работ, услуг, выборных должностных лиц, муниципальных служащих денежные средства выделяются из областного бюджета в виде межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.

Срок действия Программы - 2006-2008 годы, в качестве этапов ее реализации выделяются мероприятия, которые осуществляются соответственно в 2006, 2007 и 2008 годах.

В 2006 году на исполнение программных мероприятий было выделено 72,99 млн. рублей. Исходя, из размеров выделенных средств были выполнены следующие программные мероприятия:

Ш приобретены и переданы муниципальным образованиям 69 автомобилей (55 автомобилей ВАЗ 2105, 14 автомобилей УАЗ 22069), при этом поселения Пугачевского и Татищевского районов оснащены новыми автомобилями полностью, в поселения других районов передано по одному - два автомобиля;

Ш приобретено прикладное программное обеспечение по формированию и кассовому исполнению бюджетов поселений для Пугачевского и Татищевского районов;

Ш разработаны методические рекомендации по отдельным направлениям работы органов местного самоуправления;

Ш обучено более 600 специалистов и депутатов муниципальных образований области по программам, связанным с реализацией Федерального закона на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина, Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовской государственной академии права, Саратовского государственного аграрного университета.

В 2007 году на осуществление программных мероприятий было выделено 52 млн. рублей. Исходя, из этих размеров выделенных средств было выполнено следующее:

Ш проведены конкурсы на закупку автотранспорта, по итогам которых для нужд муниципальных образований области приобретены 105 автомобилей ВАЗ 21074, 11 автомобилей ВАЗ 21053, 59 автомобилей УАЗ 22069;

Ш в рамках открытых торгов, в форме аукциона, закуплено для муниципальных образований области 575 комплектов оргтехники (компьютер, модем, источник бесперебойного питания, многофункциональное устройство - принтер-сканер-копир-факс, с лицензионным программным обеспечением);

Ш было обучено около 2000 руководителей и специалистов муниципальных образований области по следующим направлениям:

- организационные основы местного самоуправления, муниципальное управление;

- управление закупками для муниципальных нужд;

- финансовые основы местного самоуправления, формирование, исполнение бюджетов;

- правовые основы местного самоуправления, муниципальное нормотворчество;

- земельно-имущественные отношения.

Ш крупнейшие муниципальные образования, такие как Саратов, Балаково, Энгельс, Вольск, обеспечивающие наибольший объем закупок для муниципальных нужд были оснащены комплектами программного обеспечения для функционирования системы закупок для муниципальных нужд;

Ш проведены работы по развитию центрального узла передачи данных Правительства области, который обеспечивает доступ в Интернет и информационный обмен органов государственной власти области и органов местного самоуправления. Это обеспечило доступ к нормативно-правовым и социально-экономическим информационным ресурсам Правительства области и сети Интернет. Закуплены книги для обеспечения библиотек муниципальных образований литературой по вопросам организации местного самоуправления.

В 2008 году на реализацию целевой программы выделено 128 миллионов рублей, которые пойдут на осуществление следующих целей:

Ш оснащение муниципальных образований области лицензионным программным обеспечением - на общую сумму 78,5 млн. рублей, в том числе:

- приобретение прикладного программного обеспечения для формирования и исполнения бюджетов поселений (32 млн. руб.);

- комплекс программного обеспечения для ведения учета муниципального имущества (7,5 млн. руб.);

- комплекс программного обеспечения для функционирования системы закупок для муниципальных нужд (9 млн. руб.);

- обеспечение лицензионной чистоты используемого органами местного самоуправления программного обеспечения (30 млн. руб.);

Ш в сфере материально-технического оснащения муниципальных образований планируется завершить оснащение администраций поселений автотранспортом (26,5 млн. руб.);

Ш описание и утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, подготовка градостроительной документации, на что предусмотрено 10 млн. рублей;

Ш совершенствование нормативно-правовой, организационно-методической, научной базы местного самоуправления. Для этих целей выделено 1,9 млн. рублей, в том числе на разработку рекомендаций по различным вопросам;

Ш информационная поддержка деятельности органов местного самоуправления. На это запланировано выделить 3,3 млн. рублей, в том числе на следующее:

- развитие областной компьютерной системы информационно-телекоммуникационного взаимодействия органов государственной власти области и органов местного самоуправления;

- обеспечение библиотек муниципальных образований литературой по вопросам организации местного самоуправления;

- совершенствование системы дистанционного обучения муниципальных служащих, развитие информационно-телекоммуникационных узлов дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих;

- проведение опросов населения по вопросам реформирования местного самоуправления по областной выборке в разрезе различных социальных групп;

- издание справочника главы муниципального образования.

Ш организация и проведение переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления области (8,7 млн. рублей).

Выполнение указанных мероприятий позволит достойно завершить переходный период в реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Существует еще одно программное мероприятие, которое играет важную роль в социально-экономическом развитии местного самоуправления, прежде всего на уровне сельских поселений. Это Областная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года». Она необходима для развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры сельских муниципальных образований, создания основ проживания на селе. А так же создания правовых, административных и экономических условий, для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию сельских муниципальных образований.

Одной из составляющих комплексного решения проблемы социального развития села является создание благоприятной сферы жизнедеятельности для сельского населения области.

Процесс выполнения поставленной цели включает в себя решение следующих задач:

· развитие социальной сферы и инженерной инфраструктуры сельских поселений муниципальных образований области;

· создание правовых, административных и экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию сельских поселений муниципальных образований области;

· организация условий для завершения передачи объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры предприятий и организаций в ведение органов местного самоуправления;

· расширение рынка труда в сельской местности и обеспечение его привлекательности;

· формирование основ для престижности проживания в сельской местности, привлечение для работы в секторах сельской экономики выпускников высших и средних учебных заведений, молодых специалистов;

· проведение строительной политики, направленной на устойчивое развитие сельских территорий, с обеспечением баланса государственных, общественных и частных интересов;

· создание архитектурно-строительных систем, отвечающих современным технико-экономическим требованиям, учитывающим специфику сельских территорий;

· внедрение эффективных систем целевой поддержки юридических лиц и граждан - участников сельского строительства;

· повышение роли физической культуры и спорта в укреплении здоровья сельского населения;

· приведение качества образования в соответствие с современными требованиями: повышение образовательного уровня учащихся сельских общеобразовательных школ, профессиональных училищ, средних специальных учебных заведений.

На наш взгляд, в связи с ограниченностью средств бюджетов всех уровней, поставленные в Программе задачи будут решаться путем формирования условий для создания благоприятного инвестиционного климата в сфере обустройства сельских поселений муниципальных образований области. Во-первых, будет осуществляться приоритетная государственная поддержка развития социальной сферы и инженерного обустройства села. А во-вторых, будут создаваться условия для привлечения в социальную сферу села средств сельхозтоваропроизводителей, внебюджетных источников, ипотечных кредитов и других средств.

Реализация программных мероприятий предусмотрена в два этапа:

I этап - 2003 - 2005 годы; II этап - 2006 - 2010 годы.

Инвестиционные мероприятия по исполнению Программы направлены на окончание не завершенных строительством объектов, замену ветхого и аварийного жилого фонда, зданий и сооружений объектов социальной сферы.

Организационное обеспечение включает инвентаризацию объектов, оказание помощи и содействия хозяйствующим субъектам в социальном развитии села. Программа является комплексной и включает следующие разделы:

1. Развитие жилищного строительства.

2. Развитие сети общеобразовательных учреждений.

3. Развитие сети медико-санитарных учреждений.

4. Развитие культурно-досуговой деятельности.

5. Развитие торгового и бытового обслуживания.

6. Развитие электрических сетей.

7. Развитие газификации.

8. Развитие водоснабжения.

9. Развитие телекоммуникационных сетей.

10. Развитие сети автомобильных дорог.

11. Обеспечение доступным жильем молодых семей и молодых специалистов на селе.

Мы считаем, что основное внимание, в период выполнения вышеперечисленных задач, нужно уделять минимизации затрат их реализации при одновременной ориентации на достижение максимального социального эффекта.

Разработанные мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, и по обеспечению доступным жильём молодых семей и молодых специалистов на селе, бесспорно, должно принести положительные результаты для снижения процесса урбанизации и обеспечить приток молодежи в сельские поселения.

Субсидии на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, предоставляются на условиях участия в софинансировании граждан, проживающих в сельской местности и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Доля собственных (в том числе заемных) средств, привлекаемых гражданами-получателями государственной поддержки, составляет не менее 30% расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья на основании заключенных договоров (соглашений).

Субсидии на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов могут быть направлены:

а) на приобретение жилых помещений, в том числе на вторичном рынке жилья;

б) на создание объектов индивидуального жилищного строительства, в том числе на завершение ранее начатых строительством жилых домов;

в) на приобретение жилого помещения путем участия в долевом строительстве многоквартирного жилого дома.

Министерство сельского хозяйства Саратовской области осуществляет распределение по администрациям муниципальных районов субсидий, с учетом следующих критериев:

а) численности сельского населения и уровня обеспеченности его жильем;

б) наличия и удельного веса ветхого и аварийного жилищного фонда сельских поселений;

в) дефицита трудовых кадров в сельских поселениях;

г) средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья в Саратовской области.

Доля средств, выделяемых в форме субсидии, из федерального бюджета составляет не более 30 процентов, из областного бюджета не менее 40%, доля собственных (в том числе заемных) средств, привлекаемых гражданами-получателями государственной поддержки, составляет не менее 30% расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья на основании заключенных договоров (соглашений).

Таким образом, развитие местного самоуправления в Саратовской области зависит от хорошо сформированной и реализованной региональной политики. При этом очень важно учитывать и особенности муниципальных образований, ведь многие муниципалитеты во многом отличаются друг от друга, как по размерам, так и по числу проживающих в них жителей, не говоря об экономическом потенциале. Эти особенности оказывают свое влияние на распределение обязанностей, характер взаимодействия различных уровней управления, на эффективность самого местного самоуправления.

Раздел 3. Направления совершенствования разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

Приведенный в предыдущих главах перечень проблем, накопившихся в системе местной власти, указывает на необходимость перехода к более глубокому институциональному регулированию процессов развития муниципалитетов, нацеленному на стимулирование их развития.

С 1 января 2009 года в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ и областной целевой программой "Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006-2008 годы, все муниципальные образования начнут осуществлять полный перечень вопросов местного значения. На наш взгляд, за период реализации Программы было много сделано для становления и развития местного самоуправления в нашей области. Однако, для эффективной реализации муниципальными образованиями всего перечня вопросов местного значения необходимо продолжать мероприятия по поддержке местного самоуправления. В настоящее время все более ощущается необходимость совершенствования правовой и организационной основ местного самоуправления, создания условий для финансово-экономической самостоятельности и эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. Также необходимо укрепление технической и материальной базы муниципальных образований.

Поэтому в Правительстве Саратовской области началась работа по формированию новой областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2009-2012 годы» (далее Программа).

Целью Программы должно стать формирование условий для устойчивого социально-экономического развития и эффективной реализации вопросов местного значения муниципальных образований Саратовской области.

Основными задачами Программы будут являться:

Ш создание условий для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Саратовской области;

Ш материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления;

Ш содействие в переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

Ш содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

Ш создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Осуществление государственной поддержки развития местного самоуправления в области в рамках данной Программы возможно путем:

Ш совершенствования деятельности государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

Ш развития научно-методической базы местного самоуправления, методической поддержки местного самоуправления, в том числе организации и проведения конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

Ш переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления;

Ш информационной поддержки местного самоуправления.

Комплексное использование указанных механизмов в рамках Программы будет способствовать более эффективной реализации политики государственной власти в сфере местного самоуправления.

Исполнение Программы юридическими лицами, привлекаемыми к ее реализации, будет осуществляться на конкурсной основе с последующим заключением контрактов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.

Финансирование Программы будет осуществляться за счет средств областного бюджета. При финансировании мероприятий Программы для приобретения материальных ценностей в собственность муниципальных образований, обучения депутатов представительных органов муниципальных образований, приобретения нематериальных активов, оплаты работ, услуг, выборных должностных лиц, муниципальных служащих денежные средства могут выделяться из областного бюджета в виде межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.

Организацию и обеспечение управления Программой будет осуществлять министерство регионального развития Саратовской области.

Контроль за ходом реализации Программы будут осуществлять областная Дума, Правительство области, министерство регионального развития, министерство экономического развития области.

По мнению рабочей группы, созданной для разработки Программы, она должна включать в себя мероприятия по следующим направлениям:

1. Мероприятия по укреплению материально-технической базы муниципальных образований для повышения качества и доступности муниципальных услуг:

- обеспечение мер первичной пожарной безопасности (приобретение спецтехники);

-приобретение спецтехники с целью реализации полномочий в сфере благоустройства и ЖКХ;

- приобретение специализированного транспорта и контейнеров для вывоза твердых бытовых отходов.

2. Мероприятия по информационной поддержке и созданию методических рекомендаций для органов местного самоуправления:

- обеспечение периодической литературой по проблематике муниципального управления;

- разработка регламентов предоставления муниципальных услуг.

3. Мероприятия по развитию сотрудничества между муниципальными образованиями, формированию системы обмена опытом между органами местного самоуправления как внутри области, так и за ее пределами:

- организация постоянно действующих практических семинаров для муниципальных служащих по актуальным вопросам их деятельности;

- выпуск ежегодного сборника методических рекомендаций для органов местного самоуправления;

- формирование электронной базы данных вновь принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

4. Мероприятия в сфере кадрового обеспечения муниципальных образований:

- организация обучающих семинаров по переданным полномочиям;

- организация и проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления, в первую очередь по направлениям:

- нормотворчество;

- реформирование ЖКХ.

Отметим, что во многих субъектах РФ (во Владимировской, Кемеровской, Кировской, Красноярской, Курской, Пензенской, Псковской и в других регионах) уже приняты аналогичные программы поддержки и развития местного самоуправления, которые доказали свою эффективность.

Активное взаимодействие с другими регионами России должно позволить сформировать и приступить к реализации на уровне области «Саратовской модели» организации местного самоуправления.

На наш взгляд, для эффективной реализации местного самоуправления в рамках данной Программы необходимы совершенствования и в сфере управления муниципальной собственностью. Как уже мы отмечали в первой и второй главе, муниципальная собственность является одной из составляющих экономических основ местного самоуправления.

Важнейшим направлением повышения экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления является более широкое использование различных организационно-правовых форм ведения муниципального хозяйства. Причем выбор той или иной организационно-правовой формы ведения муниципального хозяйства определяется целями создания, особенностями предмета, задачами, объемом и иными условиями деятельности предприятий, а также формами и способами управления муниципальным имуществом, переданным им.

При создании коммерческих организаций, назначение которых состоит собственно в предпринимательской деятельности в целях извлечения прибыли, предпочтение следует отдавать такой форме, как хозяйственные общества. Возникновение хозяйственных обществ предполагается осуществлять путем реорганизации муниципальных унитарных предприятий. При этом может использоваться как собственно изменение организационной формы муниципальных предприятий - преобразование их в хозяйственные общества, так и ликвидация муниципальных унитарных предприятий и создание на базе их имущественных комплексов новых хозяйственных обществ. Реорганизация муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества, полагаем, позволит в первую очередь обеспечить эффективную работу предприятий жилищно-коммунального хозяйства, улучшить управление жилищным фондом и объектами инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, обеспечить равные права для всех участников рынка.

При создании субъектов хозяйствования преимущество следует отдавать хозяйственным обществам в силу следующих особенностей:

- возможность привлечения стороннего капитала на предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);

- ограниченность ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества размером вклада в уставной капитал;

- наличие коллегиальных органов управления и контроля деятельности предприятия с участием учредителя (собственника);

- возможности повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда;

- реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора на основе муниципального заказа.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится положение о том, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Вместе с тем Гражданский кодекс РФ содержит нормы, согласно которым органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ. Исключение составляют случаи, прямо урегулированные специальными законами, к числу которых относится новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающая право органов местного самоуправления на участие в хозяйственных обществах. Таким образом, нормы новой редакции Закона нейтрализуют запрет Гражданского кодекса РФ, что свидетельствует о необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений.

Федеральный закон №131 наделил представительный орган местного самоуправления, местную администрацию, а также иные органы местного самоуправления правами юридических лиц. Поэтому в настоящее время существует опасность, что учредителями ЗАО и ООО будут выступать органы местного самоуправления, которые в свою очередь, являются лишь муниципальными учреждениями с точки зрения гражданского законодательства, не обладающими собственной правосубъектностью.

Следовательно, необходимо внести ряд изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ в соответствии с конструкциями новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения особого статуса учреждений публичной власти и специфике правосубъектности их структурных подразделений.

Важной составляющей процесса совершенствования управления муниципальной собственностью является привлечение альтернативных источников финансирования.

Принципы финансирования, действовавшие в течение десятилетий (например, коммунальные услуги предоставлялись потребителям по ценам, в десятки раз ниже себестоимости их производства, а финансирование осуществлялось из централизованных источников по остаточному принципу), привели к тому, что техническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных образований в России может быть оценено как морально и физически устаревшее. Серьезная техническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей развития муниципального хозяйства, реализация которой возможна исключительно при условии привлечения определенных инвестиций. Решение проблем управления объектами муниципальной собственности только в рамках ограниченных финансов, организационных и технических возможностей муниципальных образований и муниципальных хозяйствующих субъектов, не представляется возможным.

В целях повышения инвестиционной привлекательности объектов муниципальной собственности целесообразным представляется организация взаимодействия муниципального и частного секторов в определенном диапазоне вариантов. Для реализации данных целей необходима разработка стратегического и организационного направлений. Стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций в муниципальную собственность является создание надлежащих условий для притока частного капитала в эту сферу муниципального хозяйства, а также активный поиск частных инвесторов и концессионеров. Постепенный переход к финансированию вложений в муниципальную собственность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом в предоставлении соответствующих услуг, представляется перспективным, поскольку подобные инвесторы одновременно с проблемой капитала также решают проблему менеджмента. Преимуществами инвестирования в муниципальную собственность является высокая степень устойчивости и прогнозируемость спроса, а также технологический монополизм в сфере услуг. Для успешного внедрения органам местного самоуправления, необходимо создать определенные предпосылки для инвестирования в объекты муниципальной собственности, чего можно достигнуть следующими способами:

- путем реализации мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (главным образом реорганизацией их в хозяйствующие общества) и изменения правового режима использования объектов муниципальной собственности в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в этих обществах;

- путем совершенствования тарифной политики, направленной на постепенный переход к полной оплате стоимости услуг с одновременной адресной помощью социально уязвимой части населения;

- путем разработки механизмов передачи объектов муниципальной собственности в концессию, формирования иных договорных отношений с частными инвесторами;

- путем частной приватизации в случаях, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и принятых на основе избранной концепции муниципальных правовых актов.

Разработка инвестиционных программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, - задача органов местного самоуправления, решаемая при участии муниципальных хозяйствующих субъектов - владельцев таких объектов. Составной частью инвестиционной программы является комплекс мероприятий по подготовке инвестиционных проектов к реализации, в соответствии с которыми органы местного самоуправления принимают меры активного поиска источников финансирования объектов муниципальной собственности (частные профильные компании, специализированные инвестиционные компании, банки, бюджетные средства различных уровней, страховые накопительные фонды) и принимают необходимые меры по подготовке объектов к инвестированию.

Организационное направление предполагает совершенствование организационных форм и методов управления муниципальной собственностью. Целью данного направления является создание устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системы гарантированного предоставления объектами муниципальной собственности качественных социальных услуг. Одним из ключевых мероприятий данного направления является демонополизация социальных услуг предоставляемых объектами муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципального хозяйства. Проблемой современного развития муниципальной собственности является тот факт, что для решения социальных задач органы местного самоуправления используют муниципальные предприятия без объявления конкурса, без оформления договора муниципального заказа, что не стимулирует их к повышению качества предоставляемых услуг.

Демонополизация и развитие конкуренции в решении социальных задач возможны при соблюдении следующих обязательных условий:

- открытие рынков для хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности и места регистрации и активное привлечение альтернативных поставщиков социальных услуг;

- нормативное регулирование стоимости монопольных услуг, позволяющее прогнозировать перспективы изменения тарифов;

- финансовое планирование работ и услуг, оплачиваемых из средств бюджета, неукоснительное исполнение органами местного самоуправления договорных обязательств;

- максимально возможная доля оплаты услуг (из числа оплачиваемых потребителями) населением самостоятельно при адресном субсидировании малоимущего населения.

Демонополизация достигается, как правило, следующими способами:

1) путем проведения конкурсов на:

- разовую либо периодическую поставку социальных услуг в рамках социального заказа;

- разовое выполнение ремонтных (благоустроительных) работ, как в рамках муниципального заказа, так и в рамках совместного финансирования услуг за счет потребителей и местного бюджета;

- текущее обслуживание (на срок не менее года) объектов муниципальной собственности, предназначенных для оказания социальных услуг, договоров доверительного управления и других гражданско-правовых договоров;

2) путем разукрупнения отдельных муниципальных хозяйствующих субъектов, выделения и приватизации структурных подразделений таких предприятий, готовых самостоятельно оказывать те или иные муниципальные услуги;

3)путем создания условий для появления на рынках муниципальных услуг альтернативных поставщиков услуг, в том числе:

- создания позитивного предпринимательского климата, снижение бюрократических барьеров регистрации и деятельности хозяйствующих субъектов;

- приоритетной поддержки потенциальных предпринимателей в сфере предоставления муниципальных услуг, в т.ч. мер информационной, обучающей, имущественной и финансовой поддержки;

- создания условий для возникновения и деятельности частных социальных некоммерческих организаций.

На наш взгляд необходимо разработать порядок передачи и приема имущества, подлежащего передаче при перераспределении публичных полномочий, и решить вопрос о том, как при этом должны строиться правоотношения между различными уровнями власти.

В целях законодательного решения данного вопроса полагаем необходимым принятие регионального закона, который регулировал бы особенности приобретения и осуществления права государственной и муниципальной собственности.

В связи с тем, что Федеральный закон от 2003 года определил временные рамки процесса перераспределения имущества, находящегося в муниципальной собственности, и отчуждения непрофильной собственности - 2006 - 2009 год, в настоящее время представляется необходимым проведения подготовительной работы, одним из направлений который является учет имущества, находящегося в муниципальной собственности, его оценка, сверка состава имущества.

Решение проблемы совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно без активного вмешательства государства в регулирование данных отношений, прежде всего путем устранения пробелов в законодательстве, внесением изменений и дополнений в действующие федеральные и региональные нормативные акты, а также путем принятия новых, в целях унификации форм и методов процесса управления муниципальной собственностью.

Выявленные проблемы свидетельствуют о необходимости совершенствования нормативного регулирования в сфере процесса управления муниципальной собственностью, преобразования организационно-правовых форм муниципальных предприятий и учреждений и методов ведения хозяйства с целью оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований. При формировании комплекса мер по совершенствованию управления муниципальной собственностью и их практическое воплощение, безусловно, проявляются территориальные, природно-климатические и исторические особенности муниципальных образований. Обозначенные меры предполагается проводить по двум направлениям: экономическому и организационному, которое предполагает совершенствование форм и методов правового регулирования отношений в сфере управления муниципальной собственностью. Реализация мероприятий по указанным направлениям позволит обеспечить разделение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, соотнеся указанные разграничения на разграничение публичной собственности на государственную и муниципальную, и создаст условия по формированию процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований.

Проблема эффективного управления и использования имущественно-хозяйственных комплексов остро стоит перед всеми муниципальными образованиями, но особенно ярко она проявляется в мелких, прежде всего, сельских муниципалитетах. Отметим, что основная доля муниципальных образований - это сельские поселения, поэтому, мы считаем, необходимо провести ряд мероприятий на Федеральном уровне с целью создания базовых условий для социально-экономического развития местного самоуправления в сельских поселениях. А уже непосредственно в субъектах РФ по средствам реализации соответствующих областных целевых программ (к примеру «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2009-2012 годы») будут определяться направления этого развития.

Мы предлагаем следующие меры по развитию местного самоуправления в России:

Ш Совмещение вектора интересов всех уровней управления;

Ш Демократизация межбюджетных отношений;

Ш Совершенствование (упрощение) налоговой системы;

Ш Совершенствование механизма бюджетного выравнивания;

Ш Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Рассмотрим краткое обоснование по каждому направлению развития местного самоуправления.

Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Это связано с тем, что налоги разделены на три уровня: федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.

Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.

Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению -- 60 %, району -- 20 %, региону -- 10 %, федерации -- 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Естественно, эти цифры, как и другие, взяты не с потолка. Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.

По нашему мнению, чтобы окупить затраты на осуществление подобного преобразования потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.

Демократизация межбюджетных отношений.

В большинстве сельских поселений 85-95% бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты не ориентированы на развитие территорий.

Передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.

Совершенствование налоговой системы.

Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, рекомендуем заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:

1. НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.

2. Прибыль -- главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы её развития.

Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.

Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.

В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем -- перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.

Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления. Согласно закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.

Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских советов. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.

Анализ современной практики реализации местного самоуправления свидетельствует, что средняя продолжительность пребывания в должности руководителя сельской администрации -- 10 лет. Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.

На основе оценки предложенных мероприятий мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления, которая выразится в:

Ш Рациональном распределении полномочий и ответственности по уровням власти;

Ш Объединении интересов уровней управления и усиление системы власти в стране;

Ш Повышении активности и эффективности работы органов власти;

Ш Улучшении условий для развития бизнеса;

Ш Активизации деятельности, росте занятости и доходов населения;

Ш Реализации потенциала органов местного самоуправления и населения;

Ш Гармонизации отношений между населением, государством и бизнесом;

Ш Формировании гражданского общества;

Ш Активном развитии территорий;

Ш Росте прозрачности экономики, снижении коррупции;

Ш Снижении социальной напряженности;

Ш Росте доходных частей бюджетов всех уровней управления;

Ш Повышении эффективности государственных программ развития экономики;

Ш Создании условий для реформы ЖКХ.

Реформирование системы местной власти по выше обозначенным направлениям обеспечит, по нашему мнению, ускоренное развитие муниципальных образований нашего региона и страны в целом.

Раздел 4. Компьютерное обеспечение дипломного проекта

При написании дипломного проекта мы использовали Microsoft Office приложение Microsoft Word - ведущая система обработки текстовых документов, совмещающая в себе широкий спектр мощнейших средств редактирования, форматирования и публикации документов. Word является мощный текстовый редактор, позволяющий быстро создать документ любой сложности из разрозненных заметок и довести до совершенства информационный бюллетень или брошюру. Это уже общепризнанно - редактор Word фирмы Microsoft является сегодня самой популярной в мире программой. Word начинен “быстрыми“ командами и самыми современными средствами, такими как встроенная программа проверки правописания и словарь синонимов, которые помогают грамотно составлять документы, и готовыми шаблонами, позволяют сводить воедино заметки, письма, счета брошюры без больших усилий. При помощи Word можно создавать любые документы и публиковать их в электронном виде, а также в виде печатных копий. Текст может быть введен в документ посредством набора на клавиатуре. Можно вставить в документ определенные текстовые фрагменты или даже целые файлы. Word предоставляет множество функций, позволяющих выполнять корректорскую правку, редактирование и изменение текстовой информации. Word позволяет устанавливать межстрочный интервал, характер выравнивания и размер отступов, выбирать гарнитуру и размер шрифта, а также его начертание. Текстовая информация может быть представлена в виде таблиц, в документах могут быть определены колонтитулы, простые и концевые сноски, подписи или текстовые рамки к рисункам и таблицам. Представление WYSIWYG (Wat You See Is What You Get) позволяет просмотреть на экране готовый к печати, документ не затрачивая время и бумагу на распечатку пробных страниц. Форматирование символов, например курсивное или жирное имеет адекватное представление на экране. В Word имеется широкий выбор средств автоматизации, упрощающих выполнение типичных задач.

Параметры Word могут быть настроены в соответствии с любыми конкретными требованиями к рабочей среде. Word располагает богатейшим набором средств автоматизации создания документов. Функция автоформата позволяет выполнять форматирование текста по мере набора, например, автоматически создавать маркированные и нумерованные списки. Адаптивные меню и панели инструментов перемещают наиболее часто используемые команды в более доступные места, что облегчает доступ к ним.

В ходе написания дипломного проекта мы также использовали систему Консультант Плюс. Сегодня система КонсультантПлюс - это крупнейший правовой информационный ресурс. Система включает свыше 2,4 миллиона документов федерального и регионального законодательства, а также судебных решений, финансовых консультаций, комментариев к законодательству и другой полезной информации. Компания КонсультантПлюс разрабатывает и совершенствует справочную правовую систему КонсультантПлюс.

...