Особенности разработки и реализации региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований

В основе КонсультантПлюс лежат современные программные технологии, которые постоянно совершенствуются - каждый год в системе появляются новые возможности, которые облегчают работу и экономят время.

Сеть КонсультантПлюс - крупнейшая в России сервисная сеть распространения правовой информации, объединяющая более 700 подразделений во всех регионах.

Также система КонсультантПлюс содержит:

- обзоры законодательства:

«Правовые новости», аналитический обзор «Документ недели», ежедневные и еженедельные мониторинги новых документов, "Новые документы для бухгалтера", анонсы журналов издательства "Главная книга";

- справочную информацию:

календарь бухгалтера, формы учета и отчётности, ставки налогов и других обязательных платежей, курсы валют и другие полезные материалы.

Также нами использовалась компьютерная справочная правовая система ГАРАНТ.

Система ГАРАНТ - это специализированные правовые блоки по всем разделам федерального законодательства и 140 правовых блоков по законодательству субъектов Федерации. В системе ГАРАНТ представлено законодательство 84 регионов Российской Федерации, а также практика всех 10 Федеральных Арбитражных Судов округов.

Документы в системе ГАРАНТ представлены с комментариями и разъяснениями специалистов, также реализована возможность сопровождать тексты документов собственными комментариями с гиперссылками на нормативные акты.

Реализована уникальная технология поиска через Энциклопедию ситуаций. Пользователь формулирует запрос, используя привычные ему термины, система в течение нескольких минут предоставляет ему ответ.

В системе представлены, объединенные в одной программе, все типы правовой информации - федеральное и региональное законодательство, международные договоры, комментарии, проекты законов, судебная и арбитражная практика, а также бизнес-справки, налоговый календарь, формы бухгалтерской и статистической отчетности, таблицы и схемы по вопросам законодательства, в системе содержатся материалы из популярной бухгалтерской прессы.

А также много информации мы подчеркнули в Интернете, на сайте Правительства Саратовской области: http://www.saratov.gov.ru/.

С технической точки зрения, Интернет - это просто совокупность разбросанных по всему миру хостов (компьютеров, каждый из которых имеет свой уникальный IP-адрес), соединенных между собой маршрутизаторами (узлами, имеющими более двух каналов), т.е. глобальная компьютерная сеть, охватывающая весь мир. С гуманитарной точки зрения, Интернет - это новое измерение культуры, новый способ хранения и распространения знаний и информации, новый способ существования самого человечества, если угодно. Техническая сторона Интернет сводится к разработке и использованию протоколов связи между хостами (IP, TCP, SMTP, HTTP и др.). С другой стороны, применение Интернет дает в руки человечества невиданные ранее возможности, но одновременно с этим порождает массу новых проблем.

Применение Интернета в развитых странах (США, Западная Европа и т.п.) ориентировано преимущественно на коммерцию (продвижение товаров), в то время как в России Интернет выполняет преимущественно информационную функцию (политика и новости). Internet остается самым быстрым и доступным поставщиком информации, предоставляя быструю связь между людьми на расстоянии многих тысяч километров. Информация не только пересылается и принимается, но и, самое важное, хранится.

Раздел 5. Экономическое обоснование проекта

Показатели качества государственного управления, в частности эффективности государственной службы -- предмет многих дискуссий в мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. -- М.: Флинта: Наука, 2006. -- 43 с.. Он включает шесть индексов, отражающих ключевые параметры государственного управления:

Ш право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу);

Ш политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма;

Ш эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и предоставление государственных услуг);

Ш бремя административного давления;

Ш верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т.п.);

Ш противодействие коррупции.

По каждому из шести показателей проводится балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых обследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, агентствами по изучению общественного мнения, например «Гэлоп Интернэшнл».

Очевидно, что для конкретной задачи оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ключевыми показателями будут «эффективность работы правительства», «борьба с коррупцией» и «качество нормативной базы» (измеряющие результаты реализации политической стратегии, проводимой государством).

Можно выделить следующие недостатки этого способа оценки государственного управления: во-первых, невозможно отследить динамику изменений в какой-либо одной стране (предполагается только межгосударственная оценка); во-вторых, оценка опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок (как правило, страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления).

Схожие проблемы присущи подходу Knack S., Kugler M., Manning N. «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления». - 2003. - №. 69,С. 364. , который содержит показатели так называемого второго поколения, более подходящие для измерения способности государств достигать своих целей. Эти показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти.

Ограничения:

· формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти);

· неформальные горизонтальные (количество назначенных на руководящие должности государственной службы);

· внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП);

· внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

Возможности:

· показатели процесса (фонд оплаты труда (ФОТ) центрального правительства в процентах к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения);

· показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг).

Приведенные показатели просты для сбора и измерения данных. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса. Основной недостаток показателей «второго поколения» состоит в том, что дискуссии по ним еще продолжаются, и поэтому пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности. Перечисленные показатели качества государственного управления относятся к управлению в широком смысле, однако существуют и специальные инструменты для анализа эффективности государственной службы. Проведение опросов государственных чиновников с применением методологии Manning N., Mukherjee R., Gokcekus O. «Взаимосвязь между административной реформой и темпами экономического роста. Обзор методов и результатов исследований». Всемирный банк, 2001 с.43 позволяют проследить связь между качеством институциональной среды (которое измеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью государственного управления (которая измеряется такими показателями, как ориентация на результат, подконтрольность, моральное состояние служащих). Результаты применения этого подхода почти в 20 странах мира позволили выявить значительную взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью функционирования органов государственной власти.

Эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству государства профессиональную подготовку и выполнение политических решений. Достижение названных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства.

На наш взгляд остановиться только на рассмотрении качества управления государственной власти было неполным рассмотрением вопроса. Дело в том, что хотя местное самоуправление и не входит в систему государственной власти, оно реализует государственную политику на местах, учитывая исторические, национальные и другие особенности развития территорий. Таким образом, оценив эффективность местного самоуправления, мы можем судить, на сколько эффективно управление государственное.

В литературе выделяют три уровня критериев эффективности муниципального управления:

а) общая социальная эффективность;

б) эффективность организации и функционирования муниципального управления;

в) эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. -- М.: Флинта: Наука, 2006. -- 50 с. .

Показателями общей социальной эффективности муниципального управления конкретного муниципального образования являются уровень и качество жизни населения.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность населения промтоварами, продуктами питания, жильем и т.д.). Доля населения, находящаяся за “чертой бедности” является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни в данном муниципальном образовании.

Качество жизни населения характеризуют условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п.

Показателями эффективности организации и функционирования субъекта муниципального управления являются следующие группы:

а) финансовые затраты на содержание субъекта управления (удельный вес, расходы на зарплату и др.);

б) экономия труда и материалов в системе управления (сокращение трудоемкости и численности, повышение производительности, экономия электроэнергии и материалов и др.);

в) затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления (сокращение затрат времени на сбор, обработку информации, выработку и реализацию управленческих решений и др.) Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород, 2002. --103 с..

Эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется степенью достижения целей и выполнения конкретных задач, поставленных в Положении о структурном подразделении (Устава), а конкретного должностного лица - выполнением в полном объеме требований должностной инструкции.

Для того, чтобы повысить качество работы и стимулировать деятельность глав администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) по достижению высоких показателей социально-экономического развития территорий и уровня жизни населения муниципальных образований области Правительство совместно с Министерством регионального развития области постановило учредить ежегодный областной конкурс глав администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) Постановлением от 15 сентября 2006 года № 281-П Доклад о реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в Саратовской области (2007 год)..

Конкурс проводится по номинации «Лучший глава администрации поселения» по восьми группам, определенным в зависимости от численности населения в муниципальных образованиях.

Победителем конкурса признается глава администрации муниципального образования, набравший наибольшее число баллов по перечню вопросов местного значения, относящихся к компетенции муниципальных образований, подлежащих оценке в ходе конкурса.

Оценочный балл каждому участнику конкурса по соответствующим предметам ведения выставляется соответствующим органом исполнительной власти области. Министерством регионального развития области оценивается исполнение перечня переданных вопросов местного значения по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соблюдение действующего законодательства и качество подготовки нормативно-правовых актов органами местного самоуправления.

Таблица 5.1. Группировка муниципальных образований по численности населения

Группа	Численность населения в муниципальном образовании (тыс. человек)	Количество призовых мест
I	от 20 до 250	3
II	от 10 до 20	3
III	от 5 до 10 (правобережье)	3
IV	от 5 до 10 (левобережье)	3
V	от 2 до 5 (правобережье)	3
VI	от 2 до 5 (левобережье)	3
VII	до 2 (правобережье)	5
VIII	до 2 (левобережье)	5

Эксперт представляет в Министерство регионального развития области на всех участников конкурса заключения о достигнутых в ходе конкурса успехах администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) с учетом состояния и динамики развития оцениваемой сферы, личного вклада руководителей органов местного самоуправления и участия населения соответствующего муниципального образования в решении проблем.

Министерство регионального развития обобщает предложения экспертов, при необходимости уточняет их и формирует предложения для комиссии по подведению итогов конкурса.

Подведение итогов конкурса проводит комиссия, состав которой утверждается Правительством области. Комиссия представляет кандидатуры победителей конкурса на утверждение Губернатору области.

По итогам конкурса главам администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) присуждаются призовые места, и выплачивается денежная премия. Кроме того, администрациям муниципальных образований области (городских и сельских поселений) выделяются денежные средства на приобретение оргтехники (компьютер, принтер, ксерокс, факс) или на приобретение для нужд муниципальных учреждений музыкальных инструментов, спортивного инвентаря и другого оборудования.

В процессе проведения конкурса государственные органы власти Саратовской области не только повышают качество работы и стимулируют деятельность глав администраций муниципальных образований, но и в процессе изучения их работы и состояния муниципальных образований сталкиваются на практике с недостатками проведения различных государственных политик, чтобы в дальнейшем скорректировать выявленные недостатки.

Эффективность муниципального управления во многом зависит от оптимальности принятого решения. Существуют следующие методы достижения оптимальности в принятии решений:

Метод общественной дискуссии. Наиболее демократичным методом выработки совместного решения является дискуссия или способ публичного обсуждения какой-либо проблемы. Особенности дискуссии состоят в том, что к моменту начала обсуждения уже существуют сложившиеся многообразные подходы к решению данной проблемы. Именно наличие различных мнений, позиций, нередко конфликтных, служит основанием для применения дискуссии при выработке управленческого решения. Она проводится посредством постановки конкретной проблемы и открытого публичного обсуждения путей ее решения, совместного выбора из них наиболее эффективного. Дискуссия предполагает свободное изложение участниками своих позиций, сопоставление различных подходов, обсуждение преимуществ и недостатков.

Метод голосования «за - против». Он является одним из методов выбора оптимального варианта решения проблемы. Сначала формируется жюри в составе экспертов. Затем к каждому прикрепляются представители концепции “за”, защитники этого варианта; такое же количество представителей концепции “против”. На первом этапе представители противоположных концепций по очереди приводят свои аргументы, фиксируемые на табло доводов. На втором этапе представители концепций меняются позициями. Каждому варианту члены жюри присваивают свои бальные оценки, на основе которых отбираются оптимальные варианты. На заключительном этапе жюри образует из своего состава подгруппы, которые независимо друг от друга занимаются совершенствованием принятых вариантов.

Метод деловой игры. Это саморегулируемая имитационная модель ситуации (проблемы) с непрерывно меняющимися условиями, в решении которой по определенным правилам участвуют несколько сторон, представляемых одним или группой участников, имеющих несовпадающие (разнонаправленные) цели и заинтересованных в нахождении оптимального решения.

Метод «мозговой атаки». Он заключается в групповом обсуждении с целью получения новых идей, вариантов решений. Обсуждение продолжается 40-45 минут. Для выступления предоставляется 2-3 минуты, выступления одного могут повторяться. В каждом выступлении требуется выдвинуть как можно больше новых идей. Критика запрещена. Выступления фиксируются, а затем анализируются для выбора лучшего решения.

Российское общество ожидает от государственной и муниципальной службы эффективного и ответственного управления, направленного на удовлетворение потребностей каждого гражданина в отдельности.

Раздел 6. Правовое обеспечение проекта

Регулирование местного самоуправления осуществляется на основе следующих нормативно-правовых актов:

1. Европейская Хартия о местном самоуправлении

2. Конституция Российской Федерации;

3. Федеральные законодательные акты (Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и др.);

4. Закон Саратовской области от 28 ноября 2005 года № 108-ЗСО «О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления вновь образованных поселений Саратовской области в 2006 году»;

5. Устав Саратовской области;

6. Уставы муниципальных образований;

7. Региональные и муниципальные нормативные акты о местном самоуправлении.

Европейская Хартия о местном самоуправлении является одним из документов, который имеет цель оказать содействие правительству в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. Реализацию Европейской Хартии обеспечивают три основных принципа:

Конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства. Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности ее конституцией.

Местное самоуправление определяется как право и способность муниципалитетов реализовывать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных и общественных вопросов в интересах населения своих территорий.

Выборы представительных органов власти на основе всеобщего голосования.

Гарантия создания эффективного государства и в том числе эффективного функционирования системы местного самоуправления в РФ является полноценное развитие законодательства и создания правовых основ местного самоуправления. В настоящее время в РФ разработана система законодательных и нормативно-правовых актов на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном).

Федеральный уровень определяет общие принципы правового регулирования местного самоуправления. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местного самоуправления занимает Конституция РФ, которая определяет природу и правовой статус местного самоуправления, закрепляет основные права граждан в области местного самоуправления с государством.

В литературе высказываются мнения о том, что с сугубо теоретической точки зрения, в основном законе страны можно было и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было, признав, что государство гарантирует местное самоуправление Корчагина Д. Т. Правовая база местного самоуправления. // Право: Теория и Практика", 2003 №14. .

Однако в связи с тем, что местное самоуправление в России в современных условиях устанавливается не снизу, а сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130-133 Конституции РФ общей модели местного самоуправления.

Новое конституционное законодательство произвело сдвиг в вопросе о способе правового регулирования отношений местного самоуправления. Если ранее нормативное определение статуса местных сообществ входило в компетенцию РФ, то в настоящее время согласно п. «н» ст.72 Конституции РФ за общефедеральным центром остались права на совместное с субъектами федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов федерации (ст.73 Конституции РФ).

Статьи Конституции, непосредственно затрагивающие местное самоуправление, могут быть разделены на 2 группы:

1. Нормы-принципы - основополагающие декларации, на которых держится все местное самоуправление.

2. Нормы предписания, которые напрямую регулируют муниципальную практику.

1. Нормы-принципы относятся к наиболее стабильным положениям Конституции РФ, их нельзя пересматривать и меняются они только с принятием новой Конституции. Среди основных норм-принципов выделим следующие:

а) Российской Федерацией признается и гарантируется местное самоуправление, РФ признает за населением право управлять частью публичных общественных дел. Российские Граждане одновременно выступают в качестве тех, кто управляет (субъект) и в качестве тех, кем управляют (объект).

б) права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления, т.е. ценность решений принимаемых в муниципальных образованиях должна проверяться с помощью единого критерия - насколько они обеспечивают выполнение, реализацию этих прав и свобод.

в) через органы местного самоуправления народ осуществляет принадлежащую ему суверенную власть, поэтому население имеет право решать в каких конкретных формах должно осуществляться самоуправление на определенной территории, население само формирует органы власти и наделяет их полномочиями.

д) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

е) органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и ее законы.

2. Нормы предписания. Они являются более конкретными, т.к. содержат точные указания по поводу того, чем, как и в каких пределах должна заниматься органы местного самоуправления в РФ. Среди основных норм предписания выделим следующие:

а) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских и др. территориях с учетом исторических и других местных традиций.

б) изменение границ муниципальных образований допускается только с учетом мнения населения.

в) государственные структуры вправе привлекать органы местного самоуправления к решению общегосударственных задач.

г) право на местное самоуправление может быть реализовано в 2 основных формах: непосредственной с помощью форм прямого волеизъявления населения; опосредованной (косвенной), - через выборные и другие органы местного самоуправления.

д) с помощью местного самоуправления граждане РФ решают 2 основные задачи: управленческую - связанную с реализацией вопросов местного значения; имущественную - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

е) в тех случаях, когда законные права на местное самоуправление нарушаются, гарантируется право на судебную защиту.

Таким образом, в основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные нормы. Их внутренне содержание на федеральном уровне развернуто в Федеральном законе №131. С принятием данного закона потеряли силу многие нормы закона РФ «О местном самоуправлении в РФ», однако целый ряд его нормоположений действует и будут действовать до тех пор, пока не вступят в силу соответствующие предписания законодательства о местном самоуправлении субъектов федерации.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на 2 группы:

1. федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства РФ и т.д. непосредственно касающиеся реализации местного самоуправления.

2. федеральные отраслевые акты (законы) и иные нормативно правовые акты, содержащие отдельные нормативно-правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа 1 группы главным является Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Этот закон был разработан с учетом накопленного опыта местного самоуправления в Российской Федерации и значительно отличается от действовавшего с 1995 г. закона Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Со времени принятия закон 1995 г. претерпел значительные изменения, внесенные пятью федеральными законами. Разработка нового закона о местном самоуправлении была продиктована необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с современными требованиями организации и управления.

Федеральный закон №131 - это одна из важнейших составляющих полномасштабной административной реформы, о которой в последнее время так много говорится. Законодатель предусмотрел очень длительный переходный период (до вступления в силу Закона №131-ФЗ) для того, чтобы подготовиться к его реализации. В течение этого периода необходимо было внести в парламент поправки во многие нормативные акты федерального уровня с целью приведения их в соответствие с обновленной моделью местного самоуправления и федеративных отношений.

В данном разделе диплома мы считаем необходимым провести сравнительный анализ старого (1995 г.) и нового (2003 г.) законов об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.

Закон 2003 года по сравнению с Законом 1995 г. значительно увеличился в объеме. Так, если в Законе 1995 года было всего 62 статьи, то в новом Законе их 86. Новый закон содержит 12 глав (в старом законе глав было восемь) и более детально описывает нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ. В новом Законе отсутствует структурное выделение главы о гарантиях местного самоуправления (в старом Законе присутствовала глава VI «Гарантии местного самоуправления» (ст.ст. 43 - 46). Кроме того, в новом Законе появилось пять новых глав, имеющих существенное значение для законодательного регулирования рассматриваемого института: глава 3 «Вопросы местного значения» (ст.ст. 14 - 18), глава 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (ст.ст. 19 - 21), глава 7 «Муниципальные правовые акты» (ст.ст. 43 - 48), глава 9 «Межмуниципальное сотрудничество» (ст.ст. 66 - 69), глава 11 «Особенности организации местного самоуправления» (ст.ст. 79 - 82).

В части 2 статьи 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. сказано, что «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, законодатель изменил формулировку самого понятия «местное самоуправление». В соответствие с Законом 2003 года местное самоуправление - не «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения…» и не «самоорганизация граждан…», а именно «форма осуществления народом своей власти». Представляется, что такая формулировка более соответствует принципу, закрепленному в ст. 12 Конституции РФ.

Согласно Закону 2003 года, в России созданы три типа муниципальных образований. Первый тип - сельские поселения и города. Второй - районы. И третий - городские округа. В статье 2 Закона №131 содержатся нормы, определяющие отличительные особенности каждого из упомянутых муниципальных образований. Закон №131-ФЗ внес существенные изменения в решение вопросов:

1) Территориальной организации местного самоуправления;

2) Построение системы органов местной власти;

3) Участие и осуществление населением местного самоуправления;

4) Формирования экономической основы местного самоуправления.

Существенным достижением Закона 2003 года является значительный шаг в сторону децентрализации власти на местах, т. е. на всей территории РФ местное самоуправление будет осуществляться не только в городах и районах, но и входящих в районы поселках и сельских населенных пунктах.

Несмотря на то, что закон № 131-ФЗ объединил мировой и накопленный отечественный опыт организации осуществления местного самоуправления можно выделить следующие его недостатки:

* усиление финансовой и организационной зависимости муниципальных образований от региональных властей: наличие в законе норм, позволяющих вводить институт внешнего управления муниципальными образованиями, участие региональных властей в процедуре отбора главы исполнительной власти муниципального образования (ст.ст. 34-42);

* возможность практически безграничного отчуждения муниципального имущества (ст.ст. 50, 51) и др.

Однако при всех существующих недостатках закона представляется, что принятие его явилось большим достижением тех демократических сил, которые отстояли конституционное право народа России на местное самоуправление, в том числе и на право самостоятельно избирать местные органы власти, а не подчиняться тем чиновниками, которые будут назначаться сверху.

Среди других Федеральных Законов этой группы можно назвать следующие - «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «О гарантии избирательных прав»; «Об основах муниципальной службы в РФ»; «О ратификации Европейской хартии в РФ» и др.

Из второй группы Федеральных Законов особое значение имеют такие как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы, которые оказывают огромное влияние на деятельность органов местной власти. В целом нормы муниципального права содержатся во многих отраслевых Федеральных Законах.

Как мы уже отмечали, законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только на федеральном уровне. Значительная доля самостоятельности в законодательстве принадлежит субъектам федерации и муниципальным образованиям. Среди основных документов регулирующих практику организации и осуществления местного самоуправления в нашей области можно выделить ряд документов:

Устав (Основной Закон) Саратовской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, закрепляет основы экономической и социальной политики области, определяет систему и полномочия органов государственной власти области, основные начала местного самоуправления.

Субъектами федерации определяется организация и деятельность местного самоуправления: порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов; порядок регистрации уставов муниципальных образований; документ о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; порядок передачи государственной собственности в муниципальную; регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ муниципальных образований; организацию муниципальной службы.

Среди законов, которые регулируют практику организации местного самоуправления, выделим следующие:

Закон Саратовской области №88 «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2007 году».

Закон Саратовской области от 1 октября 2007 г. N 196-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году"

Закон Саратовской области «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области государственными полномочиями по организации предоставления и предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»

Закон Саратовской области от 28 декабря 2007 г. № 297-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Саратовской области"

Законы Саратовской области о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами Саратовской области и вновь образованными поселениями, входящими в его состав.

Закон Саратовской области от 9 октября 2006 г. № 106-ЗСО "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Саратовской области и органы местного самоуправления»

Таким образом, законы субъектов РФ конкретизируют Федеральные Законы в соответствии с территориальными, этническими, историческими и другими особенностями.

Весомая роль в регулировании местного самоуправления принадлежит уставам, принимаемым муниципальными образованиями самостоятельно. Перечень вопросов, которые должны решаться в уставах, дан в 131-ФЗ. Уставы муниципальных образований принимаются представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Закон помимо порядка государственной регистрации уставов определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий.

Установленные правила принятия уставов муниципальных образований требуют соотнесения с нормой ст. 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная норма указывает на то, что вопрос о структуре органов местного самоуправления, а это одна из важнейших позиций уставов муниципальных образований, может решаться только населением на местном референдуме, на сходах, конференциях граждан. При этом на обсуждение населения в обязательном порядке должны выноситься проекты уставов муниципальных образований.

На территории муниципального образования принимаются нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы жизнедеятельности территорий. Основными субъектами, имеющими право принятия нормативно-правовых актов, является население муниципального образования, представительный орган, глава муниципального образования, председатель представительного органа, глава администрации и иные должностные лица в пределах их полномочий.

Таким образом, местное самоуправление имеет достаточную нормативно-правовую базу для решения полного перечня вопросов местного значения

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

Местное самоуправление в Российской Федерации следует рассматривать как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ низовой уровень публичной власти, реализуемый путём непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление всегда было связанно с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Особенность современного российского местного самоуправления требует проведения органами государственной и муниципальной власти специальных мероприятий по подготовке населения к эффективному участию в формировании и функционировании системы самоуправления на своей территории и решению вопросов местного значения.

Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, особое место занимает проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления должно осуществляться на основе принципов подзаконности, выделенной компетенции, ресурсной обеспеченности и выборности. Основным способами взаимодействия являются государственная поддержка местного самоуправления (организационная, информационная, финансовая), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В настоящий момент особую важность имеют финансовые и организационные рычаги поддержки.

Зарубежный опыт взаимодействия государственных и муниципальных органов власти свидетельствует об активном использовании разнообразных методов прямого и косвенного воздействия на органы местного самоуправления. Это вызвано тем, что ряд функций, осуществляемых органами местного самоуправления, носит жизненно важный характер не только для местного сообщества, но, зачастую, имеет общегосударственный характер. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решить вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотребления местных властей. Государство, ставящее на первое место социальную справедливость, не может обойтись без определенного воздействия на органы местного самоуправления.

До принятия в 2006 года ФЗ №131, в Саратовской области местное самоуправление осуществлялось на уровне районов (объединенные муниципальные образования), областного центра - города Саратова, и трех закрытых административно территориальных образований. В регионе функционировало лишь 42 муниципальных образования. На сегодняшний день на территории области действуют 439 муниципалитета, сформированы 397 поселений: 355 сельских и 42 городских. Появление новых муниципальных образований потребовало проведение существенной организационной работы, в том числе по формированию органов местного самоуправления.

Поскольку все городские и сельские поселения на территории области являются вновь образованными, региональными властями была предложена модель поэтапной (до 2009 года) передачи полномочий по решению вопросов местного значения на уровень поселений, причем передача полномочий сопровождается мерами государственной поддержки местного самоуправления. Поэтапная передача дает возможность постепенно завершить процесс разграничения и регистрации собственности, подготовить муниципальные кадры, создать необходимую законодательную, материально-техническую и информационную базу.

Несмотря на то, что работы по реализации положений Федерального закона №131 продолжаются при активном взаимодействии исполнительной и законодательной власти Саратовской области с органами местного самоуправления у муниципальных образований существуют еще достаточно много нерешенных проблем.

Основной проблемой являются вопросы формирования местных бюджетов. Это связано с тем, что в большинстве муниципальных образований нет достаточной финансовой базы для осуществления возложенных на них вопросов местного значения.

Серьезные проблемы существуют и в сфере разграничения муниципального имущества между муниципальными районами области и вновь образованными поселениями, входящими в их состав.

Большой круг нерешенных проблем имеется и в жилищном комплексе. Это и отсутствие у органов местного самоуправления средств для строительства социального жилья, и нехватка денежных средств для ремонта и расселения аварийного и ветхого жилищного фонда.

Указанный перечень проблем свидетельствует о необходимости регулирования процессов разработки и реализации региональной политики развития местного самоуправления.

В нашей области разработкой и реализацией региональной политики социально-экономического развития муниципальных образований занимается Министерство регионального развития Саратовской области, которое является органом исполнительной власти, реализующим государственную политику по развитию местного самоуправления в регионе и осуществляющим взаимодействие с органами местного самоуправления.

Министерство регионального развития фактически является межотраслевым органом управления, координирует работу областных министерств и ведомств с представительными и исполнительными органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В настоящее время главной задачей министерства является не только обеспечение успешной реализации на территории области Федерального закона 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и создание, и обеспечение условий для повышения эффективности местного самоуправления.

Большое значение для развития местного самоуправления на территории области играет областная целевая программа «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы».

Данная Программа нацелена на решение в первую очередь экономических и финансовых проблем местного самоуправления, которые существенно затрудняет и замедляет процесс формирования муниципальной власти. Программа определяет ряд мероприятий выполнение, которых позволит достойно завершить переходный период в реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В связи с тем, что областная целевая программа «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы» с 2009 года перестанет функционировать необходимо в целях организации непрерывного процесса развития местного самоуправления принять новую областную целевую программу «Поддержка развития местного самоуправления в Саратовской области на 2009-2012 годы». Целью Программы должно стать формирование условий для устойчивого социально-экономического развития и эффективной реализации вопросов местного значения муниципальных образований Саратовской области. Программа должна включать в себя мероприятия по следующим направлениям:

Ш укрепление материально-технической базы муниципальных образований для повышения качества и доступности муниципальных услуг;

Ш информационная поддержка и создание методических рекомендаций для органов местного самоуправления;

Ш развитие сотрудничества между муниципальными образованиями, формированию системы обмена опытом между органами местного самоуправления;

Ш кадровое обеспечение муниципальных образований.

Реализация данной Программы позволит увеличить эффективность муниципального управления в решения вопросов местного значения и создать предпосылки социально-экономического развития муниципальных образований.

Основную долю муниципальных образований области составляют сельские поселения, в которых классические проблемы развития местного самоуправления приобретают особо острый характер. Плачевное состояние сельских поселений создает необходимость проведения мероприятий, направленных на создание базовых условий для социально-экономического развития местного самоуправления. Основными направлениями должны стать:

Ш Совмещение вектора интересов всех уровней управления;

Ш Демократизация межбюджетных отношений;

Ш Совершенствование (упрощение) налоговой системы;

Ш Совершенствование механизма бюджетного выравнивания;

Ш Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 11 апреля 1998года «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации.1998.№ 36.

6. Закон Саратовской области от 1 октября 2007 года № 196 «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году».

7. Закон Саратовской области от 30.03.2007 г. № 29-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» // Справочно-информационная система «Гарант»;

8. Закон Саратовской области от 08.12.2006 г. № 130-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере поддержки сельскохозяйственного производства» // Справочно-информационная система «Гарант»;

9. Закон Саратовской области от 01.06.2006 г. № 53-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области государственными полномочиями на подготовку проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи» // Справочно-информационная система «Гарант»;

10. Закон Саратовской области от 03.05.2006 г. № 49-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)» // Справочно-информационная система «Гарант»;

11. Закон Саратовской области от 03.05.2006 г. № 44-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению компенсации расходов на оплату электрической энергии, используемой для отопления жилых помещений, гражданам, проживающим в сельских населенных пунктах Саратовской области» // Справочно-информационная система «Гарант»;

12. Закон Саратовской области от 23 декабря 2005 года № 139-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями по санкционированию финансовыми органами муниципальных образований Саратовской области кассовых выплат получателям средств областного бюджета, расположенным на территориях муниципальных образований области»// Справочно-информационная система «Гарант»;

13. Закон Саратовской области от 02.06.2005 N 46-ЗСО «Устав (основной Закон) Саратовской области» // Справочно-информационная система «Гарант»;

14. Закон Саратовской области от 29 июня 2005 года № 62-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»// Справочно-информационная система «Гарант»;

15. Закон Саратовской области от 29.12.2004 г. № 123-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке населения»// Справочно-информационная система «Гарант»;

16. Закон Саратовской области от 23 декабря 2004 года № 80-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции» // Справочно-информационная система «Гарант»;

17. Закон Саратовской области от 22 декабря 2004 г. N 71-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Справочно-информационная система «Гарант»;

18. Областная целевая программа «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы».

19. Областная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года».

20. Андреева И.А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше. Реформы местного самоуправления в западной Европе. М., 1993.

21. Анимицина Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. Учебник. М.: ИНФРА-М, 2000.

22. Антикризисное управление в муниципальном образовании. - Учебно-методическое пособие.- М.:РИЦ «Муниципальная власть»,2000.

23. Волков В. Проблемы и перспективы финансового обеспечения реформы местного самоуправления из федерального и региональных бюджетов // Бюджет, 2007 г., №4.

24. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород, 2004.

25. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург, 2003.

26. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. Москва, 2001 г.

27. Греханова М. Блеск возрождения//Эксперт-Сибирь - М.,2004, №35 (49).

28. Корчагина Д.Т Правовая база местного самоуправления // Право: Теория и Практика, 2003г, №14.

29. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция, 1996, №6.

30. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Саратовской области. - Вып. 11/ Саратов: 2006.

31. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Саратовской области. - Вып.2/Саратов:2005.

32. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Саратовской области. - Вып. 8/ Саратов: 2006.

33. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Саратовской области. - Вып.9 / под. ред. В.Л. Жданова. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006.

34. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории Саратовской области. - Вып. 11/ Саратов: 2006.

35. Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2003. - № 4.

...