Бюджетная политика государства

-590 828

705 399

Валовой внутренний продукт, млн тг

16 052 919

17 007 647

21 513 473

954 728

4 505 826

Доля налоговых поступлений в ВВП, %

17,56

13,10

13,64

-4,46

0,53



Таблица 2 показывает, что в результате сокращения объемов налоговых поступлений в государственный бюджет Республики Казахстан в 2009 году произошло снижение их доли с 17,56% до 13,10%. Сокращение сумм платежей в бюджет обусловлено изменением налогового законодательства. В Налоговый кодекс Республики Казахстан были внесены следующие изменения: отменена прогрессивная шкала ставок по социальному налогу, индивидуальный подоходный налог снижен до 10%, ставка налога на добавленную стоимость снижен с 13% в 2009 году до 12% в 2010 году. Налоговая политика по либерализации налоговых режимов принесла в 2011 году положительные результаты. Наблюдается как увеличение сумм налоговых поступлений с 2 228 682 млн. тенге до 2 934 081 млн. тенге или на 705 399 млн. тенге, так и рост валового внутреннего продукта с 17 007 647 млн. тенге до 21 513 473 млн. тенге или на 4 505 826 млн. тенге. Доля налоговых поступлений сохранена уровне 13,10% в 2010 году и 13,64% в 2011 году. В условиях посткризисного периода существующий уровень налоговой нагрузки на экономику наиболее благоприятно способствует экономическому развитию страны и укреплению стабильности отечественных предприятий.

Второй обобщающий показатель эффективности налоговой политики характеризует распределение налоговых поступлений по различным бюджетным уровням. В Республике Казахстан налоговые поступления делятся в соотношении один к двум местные к республиканскому бюджету (с тенденцией к увеличению доли доходов республиканского бюджета за 2011 год) при делении косвенных налогов на республиканском и прямых налогов на местном уровне.

На 1 января 2010 года соотношение налоговых поступлений в местный и республиканский бюджеты составляло 26,33% и 73,47% соответственно, на 1 января 2011 года 34,89% и 65,11% соответственно и на 1 января 2012 года 28,99% и 71,01% соответственно. Увеличение доли поступлений в местные бюджеты за 2010 году обусловлено тем, что объемы косвенных налогов в республиканский бюджет значительно сократились, а темпы прироста прямых налогов остались на прежнем уровне.

Рисунок 2 - Соотношение налоговых поступлений в республиканский и местные бюджеты за 2009-2011 годы

Например, объемы поступлений по налогу на имущество, земельному налогу, налогу на транспортные средства не существенно зависят от конъюнктуры рынка, состояния экономики и прочих макроэкономических дестабилизирующих условий. При сохранении существующей налоговой политики можно предположить, что соотношение налоговых платежей останется прежним в ближайшие годы. Но если налоговая политика Республики Казахстан будет ориентирована на децентрализацию налоговой системы, то возможно перераспределение налоговых поступлений. Также увеличение доли поступлений в местный бюджет возможно при увеличении ставок по прямым налогам.

Рассмотрим структуру поступлений в государственный бюджет налогов и платежей в 2011 году (Рисунок 3).

Наибольший удельный вес в структуре налоговых поступлений принадлежит корпоративному подоходному налогу - 28%, далее следует налог на добавленную стоимость - 23%. Доля налогов на международную торговлю и внешние операции составляет 13%. Индивидуальный подходный налог составляет - 11 %, а социальный налог - 9%.

Рисунок 3 - Структура поступлений в государственный бюджет налогов и платежей за 2011 год, %

Таким образом, по итогам анализа поступлений в государственный бюджет можно сделать следующие выводы:

- бюджетная политика Республики Казахстан направлена на снижение налогового бремени с отечественных товаропроизводителей;

- в результате финансового кризиса реальные объемы налоговых платежей в 2011 году еще не достигли показателей докризисного периода;

- наблюдается тенденция к увеличению реальных объемов налоговых поступлений в государственный бюджет за счет роста товарооборота с зарубежными странами, роста активности казахстанских предприятий, увеличения объемов производства и пр.;

- ужесточение бюджетной политики в сфере акцизов ставит перед собой цель не только дополнительного пополнения государственного бюджета, но и социальную защиту подрастающего поколения от дешевого и доступного табака и алкоголя.

Проанализируем расходную часть государственного бюджета Республики Казахстан. Составим аналитическую таблицу 3 по затратам государственного бюджета. Затратами являются бюджетные средства, выделяемые на невозвратной основе.

Осуществление функций государства возможно только при их материальном опосредовании, поскольку деятельность государства связана с прямыми расходами государственных средств. Расходы показывают конкретную величину затрат. Совокупность конкретных видов государственных расходов всех уровней бюджетов, взаимосвязанных между собой, представляет собой систему расходов бюджета любого государства. Построение системы расходов основывается на принципах целевого направления средств, режима экономии и безвозвратности расходования государственных средств.

Государственные услуги общего характера в 2009 году составляют 224 012 млн. тенге, в 2010 году - 166 063 млн. тенге, в 2011 году - 224 944 млн. тенге. Лишь в 2010 году финансирование государственных услуг общего характера снизилось на 57 950 млн. тенге, в 2011 году возросло на 58 882 млн. тенге.

Таблица 3- Динамика затрат государственного бюджета Республики Казахстан

Статьи затрат	2009 год	2010 год	2011 год	Абсолютное отклонение
				гр 3 - гр 2	гр 4 - гр 3
1	2	3	4	5	6
Государственные услуги общего характера	224 012	166 063	224 944	-57 950	58 882
Оборона	185 358	187 615	221 345	2 257	33 730
Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	271 467	316 190	368 776	44 722	52 587
Образование	572 403	660 917	755 295	88 514	94 378
Здравоохранение	363 210	450 893	551 326	87 683	100 433
Социальная помощь и социальное обеспечение	622 017	758 308	905 273	136 292	146 964
Жилищно-коммунальное хозяйство	233 926	304 049	334 155	70 123	30 106
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	163 969	173 618	227 564	9 650	53 946
Топливноэнергетический комплекс и недропользование	60 507	58 577	79 720	-1 930	21 143
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, ООПТ и пр	170 365	168 118	207 074	-2 247	38 956
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	40 080	30 921	28 236	-9 160	-2 685
Транспорт и коммуникации	332 709	337 512	390 670	4 802	53 158
Продолжение таблицы 3
Прочие	96 164	64 853	68 170	-31 310	3 317
Обслуживание долга	57 877	69 207	94 617	11 330	25 410
ЗАТРАТЫ	3 394 064	3 746 840	4 457 165	352 777	710 324

Затраты на оборону возрастают с 185 358 млн. тенге в 2008 году до 187 615 млн. тенге в 2010 году и до 221 345 млн. тенге в 2011 году.

Положительным моментом является значительное увеличение затрат на образование, здравоохранение, социальную помощь и социальное обеспечение.

В 2010 году наблюдается увеличение финансирования жилищно-коммунального хозяйства с 233 926 млн. тенге в 2009 году до 304 049 млн. тенге.

В 2010 году незначительно сокращаются расходы на топливно-энергетический комплекс, сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, промышленность, архитектуру. В 2011 году большинство сокращений расходов восстанавливается.

Негативным моментом является увеличение затрат на обслуживание долга с 57 877 млн. тенге в 2009 году до 69 207 млн. тенге в 2010 году и до 94 617 млн. тенге в 2011 году. Таким образом, общие затраты государственного бюджета увеличиваются с 3 394 064 млн. тенге в 2009 году до 3 746 840 млн. тенге в 2010 году и до 4 457 165 млн. тенге в 2011 году.



Рисунок 4 - График доходов и затрат государственного бюджета

Рисунок 4 показывает, что лишь в 2009 году было превышение доходов государственного бюджета над затратами. В 2011 году разница сокращается, но тем не менее затраты государства превышают доходы. Даже с учетом того, что осуществляют вливания из Национального фонда в размере 28% всей структуры доходов.

Это говорит о том, что весь бюджетный процесс и видимое благополучие экономики, его развитие и успехи зависят от конъюнктуры рынка на энергоресурсы. Само же казахстанское общество лишь на 60-70% покрывает собственные затраты. Правительство Республики Казахстан на протяжении всей истории независимости пытается уйти от этой зависимости, но на текущий момент времени успехи в этой области незначительны.

Структура доходной части бюджета Казахстана за 1994-2015 годы.

Как и большинство людей трудоспособного возраста являюсь налогоплательщиком, а также, смею надеяться что вношу какой-то, хоть и минимальный вклад, в рост ВВП Казахстана.

Появился интерес к уровню зарплат в разных регионах Казахстана, их соотношению к среднереспубликанскому уровню. Вопросы финансовой сферы перестали мне казаться некими сухими и безжизненными абстракциями и я начал уходить в эту "трясину" еще глубже. За прошедшее время попытаются изучить структуру казахстанского бюджета в динамике, выяснить из чего именно складываются поступления в бюджет, из каких источников формируется доход государства.

В целом, поставилены следующие цели:

1. Выяснить структуру казахстанского бюджета.

2. Выявить структуру поступлений бюджет, то есть источники поступлений.

3. Проследить динамику изменений поступлений в бюджет за годы независимости в повидовом разрезе поступлений.

Нужно признаться, что третьей задачи не удалось достичь в полной мере по следующим причинам:

1) законы об утверждении республиканских бюджетов 1992 и 1993 года составлены весьма непонятно (для меня), трудно точно определить виды источников пополнения бюджета, многое в них явно устарело и не может быть соотнесено с нынешней классификацией бюджета.

2) Казахстан в то время находился в рублевой зоне, поэтому все данные в рублях, что делает практически невозможным их сравнение с другими периодами. Учитывая, существовавшую в то время гиперинфляцию, перевод советских рублей в доллары также, на мой взгляд даст некорректные результаты.

В этой связи у меня данные с 1994 года, то есть с первого года как была введена национальная валюта - тенге.

Для достижения этих целей пришлось изучить историю развития бюджетного законодательства в Казахстане. За годы независимости пять раз принимались законодательные акты регулирующие бюджетные отношения, устанавливающие основные положения формирования и использования бюджетных средств.

Структура бюджета с каждым разом усложнялась. В самом первом законе даже не предусматривается такая статья как "структура бюджета". Также необходимо отметить, что раздел "Доходы" не отражает всех поступлений в бюджет.

Кстати, относительно самого первого законодательного акта о бюджетной системе Казахстана нужно отметить, что он был принят буквально на следующий день после объявления независимости - 17 декабря 1991 года.

Также, надо отметить следующую немаловажную особенность самого первого закона. В нем четко установлен запрет на изъятия средств из нижестоящих бюджетов в вышестоящие. Доходы должны были оставаться в полном распоряжении соответствующих Советов народных депутатов, изъятию не подлежали и использовались по их усмотрению. Вышестоящий бюджет, мог забрать деньги из нижестоящего только по взаимному согласию на проведение общереспубликанских, общеобластных мероприятий.

Кроме того, существовала законодательная возможность создания внебюджетных фондов, которые пополнялись за счёт каких-либо дополнительных сборов, устанавливавшимися в обход налогового законодательства

Но, начиная с 1996 года, данные нормы исключены, что отражено в последующем законе о бюджетной системе.

Рост поступлений в бюджет с 1994 года был очень высоким, поэтому данные за разные годы практически несопоставимы. Так если мы на одном графике поместим данные за 1994 год и за 2012 год, то данные более раннего периода будут совсем незаметны, каким-то пятнышком или черточкой. Поэтому я сделал несколько графиков разделив срок с 1994 года до 2015 года (прогнозируемый) на несколько периодов, соответствующих периодам действия законодательных актов о бюджетной системе.

Первый период с 1994 по 1998 год (включительно). В это время бюджетную сферу регулировали два закона (поочередно) - упоминавшийся ранее Закон РК "О бюджетной системе Республики Казахстан" от 17 декабря 1991 года и Закон РК "О бюджетной системе" от 24 декабря 1996 года.

Это период становления Казахстана и его экономики, что отражено и в бюджетах республики того периода. В целом, данные по динамике поступлений в бюджет могут служить иллюстрацией к современной истории Казахстана.

Рисунок 5 - Динамика поступлений в республиканский бюджет за 1994-1998 годы (млрд. тенге)

Из этого графика видно, за счёт чего формировался бюджет Казахстана в первые годы независимости. Тут нужно обратить внимание на следующие обстоятельства.

1) Рост налоговых поступлений.

2) Стабильно высокая доля неналоговых поступлений. В 1994 году неналоговые поступления были даже больше чем налоговые. Скорее всего так было в 1992-1993 годах.

3) Стабильный рост поступлений от продаж основного капитала и финансовых активов.

4) Нестабильность погашения кредитов.

5) Небольшой объем трансфертов. До 1996 года трансферты между вышестоящими и нижестоящими бюджетами были вообще запрещены.

Интересную информацию дают и данные о том какую долю занимают разные виды поступлений в бюджет.

Рисунок 6 - Доля каждого вида поступлений в республиканском бюджете за 1994-1998 годы

В принципе оба эти графика дополняют друг друга. И можно сделать некоторые выводы.

В первые годы независимости бюджет пополнялся в первую очередь неналоговыми поступлениями. Начиная с 1994 года большую роль стали играть налоговые поступления.

Также, большую долю имели поступления от продажи основного капитала и финансовых активах. Погашения кредитов и трансферты незначительны.

Если перевести это на обычный язык и вспомнить историю, то можно сказать следующее.

Под неналоговыми поступлениями надо понимать деньги, которые государство заработало предоставляя услуги и работы, производя товары в государственных организациях. В то время было много государственных предприятий. Было сильно присутствие государства в экономике. Именно поэтому доля неналоговых поступлений была высока. как Вы увидите дальше, в последующем доля неналоговых поступлений значительно снизится (с 47,2% в 1994 году, до 2 % в 2011 году).

При этом, как мы знаем, государством активно проводилась работа по приватизации государственных предприятий - поэтому доля неналоговых поступлений снижается, а доля поступлений от продажи основного капитала и финансовых активов растет.

Налоговые поступления были высоки и постоянно росли за счёт налогов:

1) поступаемых от госпредприятий;

2) частных предприятий (пусть и малочисленных);

По кредитам, я думаю, доходная часть бюджета вообще не пополнялась - проблема невозврата кредитов в те времена была очень актуальной. Так, что попытка собрать в 1996 году свыше 18,6 млрд тенге путем возврата кредитов, скорее всего так и осталась попыткой. Хорошо если бы взаимозачётом закрыли.

Следующий период 1999-2004 годы. Это период действия Закона РК от 1 апреля 1999 года «О бюджетной системе».

Тут мы видим, уверенный рост налоговых поступлений, при снижающихся поступлениях от продажи основного капитала.

Заметен рост поступлений от трансфертов, стабилизируются поступления от погашений кредитов.

Как мы видим из графика 4, доля поступлений от продажи основного капитала к концу периода стал даже ниже чем поступления от возвращенных кредитов, а трансферты начинают играть все заметную роль.



Рисунок 7 - Динамика поступлений в республиканский бюджет за 1999-2004 годы (млрд. тенге)

Рисунок 8 - Доля каждого вида поступлений в республиканском бюджете за 1999-2004 годы

Можно констатировать, что приватизация приходит к концу, а также начинают поступать деньги от углеводородов (в виде трансфертов).

Следующий этап - 2005-2008 годы (включительно). Это период действия первого Бюджетного кодекса Республики Казахстан.



Рисунок 9 - Динамика поступлений в республиканский бюджет за 2005-2008 годы (млрд. тенге)

Рисунок 10 - Доля каждого вида поступлений в республиканском бюджете за 2005-2008 годы

Из этих двух графиков мы видим, что наблюдается рост налоговых поступлений (в денежном выражении), но доля данного вида доходов в общем объеме поступлений в республиканский бюджет снижается за счёт роста трансфертов. Тут, уже не просто изъятия из областных бюджетов (чего я коснулся в предыдущем посте), но прежде всего трансферты-поступления.

И вот наконец, последний период 2009-2015 годы.

Данные за 2013-2015 годы, нужно рассматривать как прогнозные, хотя следует иметь ввиду, что утверждение любого бюджета является прежде всего планом - его реальное исполнение это другой вопрос.

Рисунок 11 - Динамика поступлению в республиканский бюджет за 2009-2015 годы

Как мы видим, наблюдается рост налоговых поступлений, при стабилизации примерно на одном уровне поступлений в виде трансфертов, что в целом ведет к понижению доли поступлений от трансфертов. В принципе, данный сценарий - увеличение доли налоговых поступлений, я думаю достаточно нормальный. Однако, не будем забывать, что жизнь идет, а Казахстан имеет определенные амбиции и стремления, в том числе и такие как ЭКСПО-2017.

Поэтому вполне возможно, что для проведения таких мероприятий увеличат объемы изъятий из Национального фонда.

Рисунок 12 - Доля каждого вида поступлений в республиканском бюджете за 2009-2015 годы



3. Совершенствование механизмов бюджетного планирования

3.1 Направления повышения эффективности бюджетного планирования Республики Казахстан

На основе изучения мирового теоретического и практического опыта, а также проведенного анализа практики бюджетного планирования, можно сделать вывод о том, что стандартного подхода и универсальных для всех стран факторов, влияющих на успех в направлении повышения эффективности государственных расходов, не существует, поскольку эффективность государственных расходов затрагивает не только всю сферу государственного управления, но и общественные интересы и бизнес-среду.

Открытая и упорядоченная бюджетная система является одним из элементов, способствующих достижению результатов исполнения бюджета на следующих уровнях:

- эффективные средства контроля за итоговыми показателями бюджета и управление бюджетными рисками способствуют поддержанию общей фискальной дисциплины;

-планирование и исполнение бюджета в соответствии с государственными приоритетами способствует достижению целей, поставленных Правительством;

-управление бюджетными ресурсами и их рациональное использование способствуют обеспечению эффективности оказания услуг и расходования средств.

С этой точки зрения необходимо соблюдение общей фискальной дисциплины и сбалансированности, аллокативной эффективности (эффективность распределения бюджетных средств между программами) и операционной эффективности использования бюджетных средств на уровне администраторов бюджетных программ.

Четкое определение схемы бюджетного цикла может являться одним из факторов понимания необходимости изменения тех или иных процедур в бюджетном процессе, которые позволят автоматизировать политику обеспечения эффективности системы управления государственными финансами

В Казахстане созданы все предпосылки для перехода методов бюджетного планирования на качественно более высокий уровень, однако бюрократическая составляющая или человеческий фактор в условиях отсутствия инструментов стимулирования или принуждения, не позволяет осуществлять на должном уровне законодательно закрепленные положения, направленные на повышение эффективности государственных расходов. Сложилась ситуация когда государство не может оценить свою деятельность и, соответственно, контролировать и совершенствовать бюджетный процесс. Поскольку управлять можно только тем, что можно оценить, то стратегическим направлением Правительства и всех участников бюджетного процесса на данном этапе должны стать анализ и оценка всех направлений бюджетных расходов, что могло бы быть отправной точкой для дальнейшего роста страны.

Одним из направлений совершенствования бюджетного планирования в Республике Казахстан является обеспечение трансформации системы финансового менеджмента в государственных органах. Профильные подразделения и их сотрудники должны быть ответственными за расходование бюджетных ресурсов в процессе осуществляемой ими деятельности и за достижение запланированных результатов. Они управляют расходами: получают в свое распоряжение некоторый бюджет, определяют, как и когда наилучшим образом использовать эти средства, и отчитываются за результаты расходов. Возрастает и их роль в процессе подготовки бюджета. Делегирование полномочий и обязанностей в сфере финансового менеджмента должно сопровождаться постепенным переносом акцента с внешнего контроля на внутренний контроль. Наряду с преобразованиями в сфере контроля важным условием наделения государственных служащих новыми полномочиями и обязанностями является внедрение управленческого учета и развитие систем финансовой информации. Все вышеуказанные факторы могут остаться таковыми без изменений в случае, если методологические подходы к повышению эффективности бюджетных расходов и всей системы управления государственными финансами останутся на том же уровне [31, c. 61-63].

Таким образом, главным фактором эффективности выступает модификация методологии бюджетного планирования. Представляется возможным процесс модификации методологии бюджетного планирования разложить на последовательные этапы и только после апробации и доработки в соответствии с реальными условиями страны внедрять полномасштабно с закреплением в нормативных правовых актах республики.

Процесс модификации необходимо разбить на следующие этапы:

- дополнительно к имеющимся методам бюджетного планирования разрабатываются новые методы, либо усовершенствуются существующие;

- государственные органы в процессе обсуждений и на основе критериев приоритетности выбирают направления внедрения новых или усовершенствованных методов (например, пилотные министерства, регионы или программы). На данном этапе предполагается выпуск методических рекомендаций;

- после практического использования новых методов производится их оценка, по результатам которой, во-первых, на основании произведенных оценок анализируется недостатки применения методов, во-вторых, разрабатываются рекомендации для применения в других министерствах или регионах, которые затем внедряются в жизнь после проработки в виде законодательных и нормативных актов.

На этапе планирования бюджета для каждой программы готовится декларация ее результатов и план оказания услуг. Кроме того, производится расчет расходов на осуществление программ и расчет ожидаемой эффективности программ. Ожидаемые показатели эффективности рассчитываются на основании ожидаемых (прогнозируемых) данных статистики, на которые должно повлиять выполнение различных бюджетных программ.

На этапе исполнения бюджета производится сбор информации по исполнению бюджета и сбор статистических данных по результатам программ.

На этапе анализа/ контроля бюджета для каждой программы производится расчет ее эффективности. При этом для расчета эффективности используются уже реальные данные, полученные в ходе исполнения бюджета. По каждой программе производится сравнение расходов на ее осуществление и показателей эффективности с запланированными значениями, а также с предыдущими периодами.

Говоря о направлениях повышения эффективности бюджетного процесса, целесообразно вернуться к рассмотренным выше показателям эффективности всей системы управления государственными финансами.

Основное направление - обеспечение прозрачности бюджетной системы. В этом направлении пройден большой путь и на данный момент большая часть информации о бюджете и бюджетном процессе доступна всем заинтересованным кругам и населению. Однако существует неразвитость системы неправительственных организаций, которая функционирует обособлено от процесса бюджетного планирования и управления государственными финансами в целом, заостряя внимание на узких проблемах [31, c. 62-64].

Кроме того, в Казахстане отсутствует кодекс финансовой прозрачности общегосударственного масштаба. Разработка подобного кодекса помогла бы объединить силы исполнительной власти, НПО и Парламентариев для достижения большей прозрачности бюджетных процессов. Четкая формулировка ответственности государственных органов за услуги которые они предоставляют населению Казахстана, бизнес-структурам и другим органам, является еще одним важным компонентом прозрачности.

Стабильность бюджетной системы является важным достижением страны и выражена в официальных долгосрочных и среднесрочных планах развития республики, на основе которых формируется республиканский и местные бюджеты. При этом существуют определенные проблемы в определении эффективности государственного (финансового) контроля, результаты которого никто не оценивает, соответственно целесообразность финансового контроля в том виде, в котором он существует на данный момент не может быть подтверждена или опровергнута. При этом, внедрение института оценки эффективности финансового контроля, позволило бы использовать его результаты контроля как индикаторы финансовой дисциплины, дающий представление о том, какие рычаги финансового контроля необходимо использовать для поддержания финансовой дисциплины на высоком уровне. В данном случае требуется разработка нормативного акта, закрепляющего процедуры оценки эффективности финансового контроля и официальное закрепление понятия «финансовая дисциплина» с отражением всех ее элементов. Усовершенствование существующей нормативной базы оценки эффективности бюджетных расходов, осуществляемых в рамках государственных, отраслевых, бюджетных программ и инвестиций, путем разработки четкой методики проведения оценки, сопровождающейся практическими примерами и обучением администраторов бюджетных программ, позволит отойти от формальности процедуры оценки и даст реальные результаты, которые могут быть применены в дальнейшей работе (при обосновании расходов планируемого периода или при отчете за прошедший период). Выводы и предложения:

1.Необходима трансформация системы финансового менеджмента в государственных органах. Профильные подразделения и их сотрудники должны быть ответственными за расходование бюджетных ресурсов в процессе осуществляемой ими деятельности и за достижение * запланированных результатов. Они управляют расходами: получают в свое распоряжение некоторый бюджет, определяют, как и когда наилучшим образом использовать эти средства, и отчитываются за результаты расходов. Возрастает и их роль в процессе подготовки бюджета. Делегирование полномочий и обязанностей в сфере финансового менеджмента должно сопровождаться постепенным переносом акцента с внешнего контроля на внутренний контроль.

2.Внедрение института оценки эффективности финансового контроля, которое позволило бы использовать его результаты контроля как индикаторы финансовой дисциплины, дающий представление о том, какие рычаги финансового контроля необходимо использовать для поддержания финансовой дисциплины на высоком уровне. В данном случае требуется разработка нормативного акта, закрепляющего процедуры оценки эффективности финансового контроля и официальное закрепление понятия «финансовая дисциплина» с отражением всех ее элементов.

3. Совершенствование существующей нормативной базы оценки эффективности бюджетных расходов, осуществляемых в рамках государственных, отраслевых, бюджетных программ и инвестиций, путем разработки четкой методики проведения оценки, сопровождающейся практическими примерами и обучением администраторов бюджетных программ.

3.2 Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Казахстан на современном этапе

Одной из наиболее сложных проблем бюджетной реформы является разработка эффективного механизма взаимоотношений республиканского и местных бюджетов. Создание устойчиво растущей национальной экономики и политически стабильного общества невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

В связи с этим особую значимость приобретает вопрос о сбалансировании бюджетных интересов центра и регионов.

Определенные шаги по совершенствованию межбюджетных отношений в Республике Казахстан проделаны. Впервые в Бюджетном кодексе 2004 года систематизированы вопросы межбюджетных отношений и принята норма о стабильных межбюджетных отношениях на среднесрочный период; об утверждении на три года объемов трансфертов общего характера (бюджетных изъятий и субвенций) Законом без ежегодных изменений; об утверждении Правительством Республики Казахстан Методики расчетов трансфертов общего характера [35].

Вместе с тем, объем финансовой помощи регионам из республиканского бюджета из года в год увеличивается, при этом анализ исполнения целевых трансфертов, выделенных на реализацию местных инвестиционных проектов показывает неэффективное и не своевременное использование средств трансфертов местными исполнительными органами. Для решения сложившихся проблем по целевым трансфертам на развитие, при внесении поправок в Бюджетный кодекс (от 2 апреля 2010 года) была изменена концепция выделения и реализации целевых трансфертов на развитие, в части предоставления самостоятельности местным исполнительным органам по управлению бюджетными средствами, выделяемыми из республиканского бюджета в виде целевых трансфертов на развитие на реализацию местных бюджетных инвестиционных проектов с одновременным повышением ответственности местных исполнительных органов за реализацию местных бюджетных инвестиционных проектов.

Изменены основные моменты выделения целевых трансфертов на развитие, порядок формирования и отбора местных бюджетных инвестиционных проектов. Процесс отбора местных инвестиционных проектов стал более детальным и тщательным.

Перечень инвестиционных проектов формируется с учетом включения в предстоящий финансовый год завершения строительства переходящих объектов. Объемы финансирования объектов определяются по годам исходя из нормативной продолжительности строительных работ.

При этом центральный уполномоченный орган по государственному планированию рассматривает представленные администраторами республиканских бюджетных программ перечни местных бюджетных инвестиционных проектов на соответствие:

- отраслевым программам и программам развития территорий;

- стратегическим планам госорганов;

- государственной программе форсированного индустриально-инновационного развития:

- реализации прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны [31, c. 64-66].

В настоящее время Министерством финансов разрабатывается Правила выделения целевых трансфертов на развитие. В данных Правилах должны предусматриваться не только формирование и выделение целевых трансфертов на развитие, но и критерии определения и отбора объектов, финансируемых за счет средств целевых трансфертов на развитие с учетом отраслевых направлений.

Общая сумма целевых трансфертов на развитие по каждым регионам для включения в проект бюджета на соответствующий год и на плановый период осуществляется уполномоченным органом по бюджетному планированию.

При разработке постановления Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа о реализации Закона Республики Казахстан о республиканском бюджете или решения о местном бюджете на соответствующий финансовый год, уполномоченный орган по бюджетному планированию предусматривает суммы целевых трансфертов на развитие по каждой отрасли в разрезе регионов.

Одной из основных норм, введенных в Бюджетный кодекс является финансирование за счет средств местного бюджета увеличения сметной стоимости местных бюджетных инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств целевых трансфертов на развитие вышестоящего бюджета.

Одним из основных документов при выделении целевых трансфертов нижестоящим бюджетам является Соглашение о результатах по целевым трансфертам, по составлению которого по итогам 2009 года выявлен ряд проблем.

В этой связи, усовершенствованы подходы по составлению соглашения о результатах по целевым трансфертам в соответствии с новыми поправками в Бюджетный кодекс.

Теперь в самом Соглашении указываются цели, задачи, прямые и конечные результаты. Показатели качества и эффективности исключены из форм отчетности о достижении результатов по целевым трансфертам, поскольку администратор бюджетных программ не может оценить качество выполненных работ и оказанных услуг, для этого требуется привлечение независимых экспертов, поскольку результаты качества отражают степень удовлетворенности потребителей качеством предоставления услуг в целом, а также точность и правильность их результатов в соответствии со стандартами государственных услуг.

Аналогично по показателю эффективности объективную оценку может представить только органы государственного финансового контроля по завершенным объектам, то есть эффективность вложенных бюджетных средств. Вместе с тем, как от центральных государственных органов, так и от местных исполнительных органов не снимается ответственность по обоснованию сумм целевых трансфертов на стадии отбора инвестиционных предложений, так и по использованию целевых трансфертов на развитие, поскольку результаты проверок органов государственного финансового контроля зачастую показывают о неэффективности вложенных средств. К примеру, построена школа на 300 мест, при этом в данном населенном пункте нет достаточного количества учащихся детей. То есть изначально при разработке ТЭО и проведении экономической экспертизы должны учитываться целенаправленность и эффективное использование бюджетных средств.

Под прямым результатом понимается объем выполняемых государственных функций, оказываемых услуг, мероприятий (в том числе количественная характеристика), которые должны быть достигнуты местными исполнительными органами за счет использования целевых трансфертов, выделенных из вышестоящего бюджета (по целевым трансфертам на развитие указываются наименования бюджетных инвестиционных проектов, какие будут завершены, если реализация объектов носит продолжительный характер, то необходимо указывать объем выполняемых работ и услуг на текущий финансовый год.

К примеру, прямыми результатами бюджетной программы, направленной на строительство объекта теплоэнергетической системы (магистральный газопровод) являются выполнение объема строительно-монтажных работ по строительству магистрального газопровода и его финансирование в установленном порядке, фактическое завершение строительства магистрального газопровода и введение его в эксплуатацию.

Конечный результат - это уровень (степень) влияния достигнутого прямого результата на достижение цели бюджетной программы и отрасли (сферы) курируемой государственным органом.

При определении конечного результата необходимо отразить решение проблемы в отрасли (сфере деятельности), связанной с реализацией бюджетной программы, за исключением бюджетных программ, направленных на содержание государственных органов и государственных учреждений, их материально-техническое оснащение и капитальный ремонт зданий, сооружений.

Например, по объектам теплоэнергетической системы конечным результатом является стабильное газоснабжение региона, улучшение социально-экономического положения жителей, развитие производства и создание рабочих мест.

Промежуточный отчет о достижении показателей результатов представляется акимом администратору бюджетных программ вышестоящего бюджета и центральному уполномоченному органу по исполнению бюджета по итогам полугодия, не позднее 30 июля текущего года.

Итоговый отчет о достижении показателей результатов, предусматривающий фактическое достижение прямых и конечных результатов местным исполнительным органом представляется акимом не позднее 1 февраля следующего финансового года.

В итоговом отчете о достижении показателей результатов приводятся данные о фактическом достижении прямых и конечных результатов, об освоении сумм целевых трансфертов за текущий финансовый год с указанием причин недостижения запланированных показателей результатов.

Одним из новшеств Бюджетного кодекса является вьделение целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам одной суммой без пообъектного ее распределения.

Упрощен порядок перечисления целевых трансфертов на развитие путем сокращения числа подтверждающих документов.

Изменение порядка выделения целевых трансфертов на развитие позволяет местным исполнительным органам оперативно принимать решение в ходе их реализации. То есть, в случае образования экономии средств по использованию инвестиционного проекта, или по другим объективным причинам необходимо перераспределение средств между проектами местные исполнительные органы по согласованию с соответствующим центральным государственным органом и на основании решения бюджетной комиссии соответствующего местного бюджета принимает решение о перераспределении сумм целевых трансфертов на другие инвестиционные проекты.

Кроме того, в целях совершенствования системы межбюджетных отношений на основе изучения мирового опыта в 2007 году постановлением Правительства от 16 июля 2007 года N 599 была принята методика расчета трансфертов общего характера, на основе которой был разработан Закон о трансфертах общего характера на 2008-2010 годы.

Основные концептуальные моменты методики, утвержденной в 2007 году, заключаются в следующем:

Определение объема текущих затрат осуществлялось исходя из количества потребителей бюджетных услуг по формульной схеме, с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в уровне затрат: демографический состав, плотность проживания населения, климатические условия, транспортная доступность и другие.

Такой подход обеспечивает объективное определение текущих расходов местных бюджетов, соответственно, равный доступ населения всех регионов к гарантированным государством услугам, предоставляемым за счет бюджетных средств.

В основе данного подхода лежит предположение, что расходы бюджета на определенный вид бюджетной услуги определяются исходя из:

- численности получателей данной услуги,

- различия в стоимости предоставления услуг в расчете на 1 потребителя,

обусловленного объективными факторами.

Этот метод расчета затрат исключает влияние субъективных причин на оценку потребности в текущих расходах (например, политических решений о дополнительной поддержке конкретной области или города), а также не учитывает сложившуюся сеть социальной инфраструктуры (поскольку она может быть избыточной либо недостаточной по сравнению с реальными потребностями населения). Данный подход широко распространен в международной практике межбюджетных отношений.

Изменены подходы к определению бюджетов развития регионов.

Так, прогнозный объем бюджета развития состоит из двух компонентов и рассчитывается следующим образом:

- первый компонент определятся пропорционально рассчитанному объему текущих затрат, то есть также как в предыдущей методике;

- второй компонент пропорционально прогнозному объему доходов местных бюджетов.

Это позволило учесть вклад каждого региона в рост доходов бюджета и усилит стимулы регионов в экономическом развитии, расширении налогового потенциала.

Что касается, определения текущих затрат капитального характера (это -капитальный ремонт, укрепление материально-технической базы госучреждений), определялось пропорционально рассчитанному объему текущих затрат, для всех регионов одинаково. Затраты капитального характера связаны с имеющимися учреждениями и поэтому напрямую зависят от текущих затрат, то есть своего рода амортизация.

Надо отметить, что в период действия трехлетних трансфертов инструментом оперативного регулирования межбюджетных отношений, по-прежнему, остались целевые трансферты.

При этом компенсация потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и (или) уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке посредством выделения целевых текущих трансфертов из вышестоящего бюджета.

Также, компенсация потерь вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, влекущих увеличение расходов в связи с передачей функций государственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке посредством выделения целевых текущих трансфертов из нижестоящего бюджета [32].

В конце 2008 года принят новый Бюджетный кодекс, разработанный по поручению Главы государства, наряду с новым Налоговым кодексом и Законом о республиканском бюджете на три года.

В связи с чем, и в целях дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений для реализации статьи 45 Бюджетного кодекса разработана новая Методика расчетов трансфертов общего характера,

которая утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года [32].

Приказом Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 22 октября 2009 года № 217 была создана Рабочая группа по совершенствованию методики расчетов трансфертов общего характера, из представителей областей и сотрудников Министерства экономического развития и торговли.

Экспертами Всемирного Банка было проведено исследование действующей Методики расчетов трансфертов общего Характера. Данное исследование показало, что в целом система распределения трансфертов общего характера 2007 года, удовлетворяет основным требованиям, предъявляемым к порядкам распределения выравнивающих трансфертов. Вместе с тем, реализация ряда предложений могла бы улучшить ее с точки зрения достижения целей выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также наиболее эффективного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [33].

Резюмируя, следует отметить, что возможно регионам необходимо предоставлять больше финансовых полномочий и налоговых поступлений. Многие вопросы, решаемые на центральном уровне, можно решать на местном уровне, не используя Правительство в качестве посредника.

Вместе с тем, при любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормативов, а с другой нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Никогда все налоги не будут

оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределения, это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому всегда должен быть механизм перераспределения, чтобы могли реализовываться как расходные, так и доходные полномочия в интересах оптимизации финансового баланса территорий.

Кроме того, на наш взгляд, субвенции и изъятия должны не уничтожать существующие различия в уровне доходов, а только смягчать их. Это позволит сохранить относительную справедливость в распределении доходов и поддерживать необходимые стимулы к их повышению за счет собственных усилий.

Фактически величина субвенций зависит от поступления бюджетных изъятий, что не соответствует целям горизонтального выравнивания уровней развития регионов. Сами бюджетные изъятия, утверждаемые в абсолютных цифрах, являются по сути, жесткими директивными планами. В связи с чем, считаем, что одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений может быть отказ от системы балансировки бюджетов различных уровней, заменив механизм изъятий и субвенций на более совершенный метод регулирования финансовых потоков.

Таким образом, в результате анализа межбюджетных отношений в Республике Казахстан нами были выявлены следующие проблемы:

1. Предпринятые меры в государстве по децентрализации в рамках административной реформы не решают проблему самостоятельности регионов.

2. В последние годы в Республике Казахстан наметилась устойчивая тенденция к увеличению целевых трансфертов регионам из республиканского бюджета. Ежегодный темп роста целевых трансфертов в среднем с 2003 по 2009 год составил 1,6 раза.

3. Усиливается тенденция финансовой зависимости местных бюджетов от республиканского. Так в восьми регионах из 16-ти доля трансфертов в местных бюджетах составила более 70 %.

4. Доля налоговых поступлений в местные бюджетах не является преобладающей. Закрепленная Бюджетным Кодексом система распределения налогов и доходов по бюджетам, не обеспечивает самостоятельности местных органов власти.

5. Существующий порядок уравнительного распределения налогов и прочих доходов между бюджетами различного уровня и схема бюджетных изъятий из доходов местных бюджетов порождает иждивенческие настроения при перераспределении финансовых ресурсов государства.

6. У недотационных бюджетов отсутствует мотивация к увеличению собираемости налогов и других обязательных платежей в бюджет.

7. Администраторами республиканских бюджетных программ не на должном уровне осуществляется контроль за освоением целевых трансфертов, достижением конечных результатов, их функции сводятся к механическому перечислению трансфертов местным исполнительным органам.

8. Отсутствует должная координация между центральными государственными и местными исполнительными органами, что негативно сказывается на качестве реализации инвестиционных проектов. В результате инвестиционные проекты не увязаны с действующими государственными и региональными программами, а распределение финансовых ресурсов по регионам осуществляется неэффективно [34].

9. Размер выделенных средств по отдельным инвестиционным проектам значительно отличается от первоначально запланированных сумм, поэтому их реализация в дальнейшем приостанавливается на неопределенное время или прекращается.

10. Между администраторами республиканских бюджетных программ и местными исполнительными органами соглашения о результатах по целевым трансфертам заключались без определения норм двусторонней ответственности, что приводило к срыву достижения конечных результатов, сокрытию резервов, нарушениям бюджетного и иного законодательства.

Постановлением Правительства РК от 26 декабря 2007 года утверждена Концепция по внедрению системы государственного планирования.

В рамках этой концепции было решено составлять:

- макроэкономические прогнозы и основные параметры фискальной политики -- на 5 лет;

- стратегические планы государственного органа -- на 3 года;

- республиканский бюджет и местный бюджет -- на 3 года;

- операционный план государственного органа -- на 1 год;

- отчеты государственного органа -- ежегодно.

Таблица 4 - Прогнозные данные доходов республиканского бюджета на 2013-2015 годы, млн. тг

Таблица 4 показывает нам странную закономерность в строке Налоговые поступления. Темп прироста налоговых поступлений в 2014 году составляет 13,4%, в 2015 году -- 14,4%. Стоит отметить, что в 2010 году прирост по отношению к 2009 году составил 31,65%, а в 2011 году прирост по отношению к 2010 году составил 35,73%. Получается, что все финансовые расходы государства, направленные на экономический рост, на развитие реального сектора экономики не имеют никакого практического результата. Ведь если применить к суммам на 2014, 2015 годы коэффициент поправки на инфляцию, то прироста по налоговым поступлениям и не будет вовсе.

В 2010 году неналоговые поступления составили 104 398 млн. тенге, в 2011 году -- 138 597 млн. тенге, за 10 месяцев 2012 года -- 261 857 млн. тенге. Так какой фактор повлияет на то, что неналоговые поступления в 2013 году составят сумму в несколько раз меньше фактических за предыдущие три года: 2013 год -- 58 833 млн. тенге, 2014 год -- 59 783 млн. тенге, в 2015 год -- 61 562 млн. тенге.

Следует отметить, что корректировки Бюджетного Кодекса, осуществленные в апреле 2010 года, направлены на совершенствование порядка выделения и реализации целевых трансфертов.

Необходимо усилить контроль и мониторинг использования целевых трансфертов в рамках бюджетирования ориентированного на результат.

На наш взгляд, используя мировой опыт казахстанская модель межбюджетных отношений должна стремиться к завершению построения кооперативной модели, при которой процесс бюджетных взаимоотношений основывается:

во-первых, на сравнительно более широком участии местных органов управления в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

во-вторых, на повышении роли местных органов управления в системе распределения налоговых доходов, в том числе и общегосударственных;

в-третьих, на активной политике горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственности центра за состояние местных бюджетов, уровня социально-экономического развития территорий.



Таблица 5 - Аналитическая таблица по расходам республиканского бюджета 2013-2015, млн. тенге

Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан не осуществляется контроль за исполнением местных бюджетов. Вместе с тем увеличение расходных полномочий местных исполнительных органов потребует и усиления контрольных функций на местах. В этой связи потребуется увеличение штатной численности ревизионных комиссий маслихатов.



Заключение

Состояние финансовой системы национальной экономики находит свое концентрированное выражение в бюджетной системе, обобщающим показателем которой является состояние государственного бюджета. Совершенствование практики бюджетного планирования является важным инструментом повышения эффективности государственных расходов. Государственные расходы играют важную роль в развитии страны, поэтому на сколько эффективно распределяются и используются средства бюджета, зависит то, на сколько быстро республика будет продвигаться по пути лидерства в регионе и в мире.

Добиться высокого качества использования государственных средств возможно через четкое определение их отдачи с сопоставлением затрат, сравнение различных вариантов реализации мероприятий за счет средств бюджета с точки зрения издержек и выгод. Формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат, результатов и полученного эффекта, позволят в полной мере перейти к эффективному бюджетированию, учитывая что за короткий период времени в стране проведены большие преобразования в данном направлении. Однако инерционность расходов продолжает иметь место в системе бюджетного планирования, когда за основу берется уже имеющаяся ресурсная база, что приводит к многократному повторению ранее допущенных ошибок и просчетов и возникновению противоречий между меняющимися потребностями, приоритетами и возможностями бюджета.

...