Участие малого бизнеса в реформе жилищно-коммунального хозяйства

Перечень территориальных ТПП, на интернет-сайтах которых размещена информация об их роли в реформировании ЖКХ.

Целью настоящего анализа нормативной правовой базы является выявление имеющихся нормативных препятствий для реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), в том числе развития конкуренции и привлечения субъектов малого предпринимательства в данную сферу.

Для достижения поставленной цели в ходе данного анализа были решены следующие основные задачи.

Во-первых, был сформирован перечень нормативных правовых актов, регулирующих осуществление предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ.

Во-вторых, был проведен анализ отобранных нормативных правовых актов. Данная работа была основана на анализе предмета и сферы правового регулирования каждого анализируемого нормативного правового акта, а также исходила из рассматриваемого контекста и учитывала статус выбранного документа. Кроме того, при проведении указанного анализа учитывался аспект разграничения вопросов ведения и полномочий органов власти.

В-третьих, для обеспечения полноты и объективности результатов проводимого анализа были проанализированы нормативные правовые акты в сфере регулирования вопросов ЖКХ двух субъектов Российской Федерации (см. Приложения 3 и 4).

Проведенный анализ позволил определить, существуют ли нормативные препятствия для реформирования сферы ЖКХ, а также сделать вывод о мерах по дальнейшему развитию конкуренции и привлечения субъектов малого предпринимательства в данный сектор экономики.

2.1 Анализ нормативных правовых актов, регулирующих осуществление предпринимательской деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Структура законодательства, регулирующего осуществление предпринимательской деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Регулирование предпринимательской деятельности осуществляется множеством различных по статусу и виду нормативных правовых актов. Анализ законодательства в сфере ЖКХ показал отсутствие нормативных правовых актов федерального уровня, предметом регулирования которых являются исключительно отношения в сфере регулирования предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ.

Анализ структуры федерального законодательства, регулирующего осуществление предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ, показал следующее.

Основная масса нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности в области ЖКХ, являются подзаконными актами. В перечень проанализированных актов вошло лишь 9 федеральных законов. Кроме того, анализ структуры законодательства в сфере ЖКХ выявил большое количество ведомственных актов, а также постановлений Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, регулирующих отдельные аспекты деятельности в области ЖКХ, Также многие вопросы освещаются в различных методических рекомендациях, пособиях, указаниях и других документах подобного рода.

Кроме того, существует большое количество ГОСТов и СНиПов, которые впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов подлежат обязательному исполнению лишь в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.

Основу законодательства в области реформирования составили: Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище"», Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 432 "О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов"; Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 мая 1997 г.), Указ Президента Российской Федерации от 27 мая 1997 г. № 528 "О дополнительных мерах по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации", в развитие которых был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации.

Таким образом, на основе проведенного анализа в перечень нормативных правовых актов, регулирующих осуществления предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ, вошли около 200 нормативных правовых актов. Однако большинство проанализированных нормативных правовых актов в основном регулируют отдельные аспекты деятельности ЖКХ безотносительно участия в данных видах деятельности субъектов малого предпринимательства (См. Приложение 1).

Основные проблемы, выявленные в ходе проведения анализа нормативных правовых актов, регулирующих осуществление предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ.

Проведенный анализ федерального законодательства, регулирующего осуществление предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ, не выявил прямых нормативных препятствий для реформирования сферы ЖКХ, а также ограничений для развития конкуренции и привлечения в данную сферу субъектов малого предпринимательства, однако проведение данного анализа позволило выявить множество проблем, свойственных не только сфере ЖКХ. Данные проблемы накладывают свой негативный отпечаток на развитие предпринимательства в сфере ЖКХ, затрудняя развитие здесь рыночных отношений.

Специфика реформирования жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что предприятия, входящие в этот один из самых больших секторов экономики России, рассредоточены по всей территории страны и находятся в сфере ответственности органов местного самоуправления Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2003..

В связи с этим попытки реформировать отрасль ЖКХ методами централизованного регулирования не приводят к необходимым результатам. Большинство нормативных правовых актов, призывающих развивать конкуренцию в сфере ЖКХ и более широко привлекать в данную отрасль экономики субъектов малого и среднего бизнеса, носят лишь декларативный характер и не влекут практической реализации своих положений.

Вектор развития реформирования отрасли ЖКХ впервые был обозначен Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации". Данным указом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать региональные программы реформы жилищно-коммунального хозяйства, которые смогли бы учесть специфику реформирования сферы ЖКХ в каждом конкретном регионе и муниципальном образовании.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано создать необходимые условия для реализации подпрограммы и обеспечить финансирование ее мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В развитие указанных нормативных правовых актов было принято большое количество различных ведомственных актов, в том числе письмо Госстроя России от 6 февраля 2002 г. № ВР-609/12 "О Методических рекомендациях по разработке региональных программ", которым для практического использования в субъекты Российской Федерации были направлены "Методические рекомендации по разработке региональных программ модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства". Однако значимые результаты указанными мерами достигнуты так и не были.

По мнению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на реализацию реформы ЖКХ неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Менее полугода осталось до вступления в силу Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данное обстоятельство во многом является фактором, корректирующим дальнейшее развитие реформирования сферы ЖКХ. Так, например, в соответствии со статьей 14 указанного Федерального закона, среди прочих, к вопросам местного значения поселения относятся:

· организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

· содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

· обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

· создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

· участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

· обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

· создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и другие.

Практически все "новые" полномочия органов местного самоуправления являются чрезвычайно затратными и требуют не только единовременных, но и значительных текущих финансовых затрат на поддержание в постоянной готовности специальной техники, людей, создания материально-технических, медицинских и продовольственных запасов и т.д.

Поэтому целесообразно уже в настоящее время пересмотреть в сторону увеличения объем расходных обязательств всех муниципальных образований, так как дополнительные вопросы местного значения включаются в компетенцию и поселений, и муниципальных районов. На основании этого пересмотра для достижения сбалансированности местных бюджетов всех уровней важно обеспечить закрепление за ними дополнительных доходных источников.

Таким образом, одной из важнейших проблем, влияние которой приходится и на сектор ЖКХ, является финансовое обеспечение муниципальных образований в период подготовки к осуществлению реформы местного самоуправления в полном объеме. О складывающихся тенденциях в формировании бюджетов муниципальных образований в определенной мере можно судить по данным проведенного Союзом финансистов России выборочного анализа 52 муниципальных образований (в основном крупных городов с общей численностью населения 26,6 млн. человек или почти пятой части населения Российской Федерации). В течение нескольких последних лет наблюдается тенденция уменьшения доли собственных доходов и увеличения доли безвозмездных перечислений из бюджетов субъектов Федерации. Доля субсидий, субвенций и других перечислений из региональных бюджетов в среднем по муниципальным образованиям составляет в 2004 г. 18,5 процентов от доходов и 17,5 процентов от расходов. Размер дефицита местных бюджетов достигает в среднем 6,3 процентов, однако 65 процентов муниципальных образований имеют предельный размер дефицита бюджета (10 процентов) Аналитический обзор «О ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2005..

При подготовке реформы доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из полномочий органов местного самоуправления, закрепленных законом, и в местных бюджетах средства на реализацию иных вопросов местного значения Бюджетным кодексом не предусматривались.

Однако уже в 2004-2005 гг. на стадии, предшествующей вступлению в силу вышеназванного закона в полном объеме, были приняты законы, одни из которых увеличивают расходные обязательства местных бюджетов, а другие сокращают их доходные источники.

Например, принятие новой главы Налогового кодекса "Земельный налог" сократило доходную базу муниципальных образований на 6-16 млрд. руб. (по разным оценкам) за счет предоставления льгот на федеральном уровне (организациям - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования и т.д.).

В результате нарушается баланс между доходными источниками и расходными обязательствами муниципальных образований. При этом и в бюджетах субъектов Федерации недостаточно финансовых средств для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Сферу жилищно-коммунального хозяйства следует признать одним из самых проблемных аспектов муниципальной экономики. Как уже было отмечено выше, большинство вопросов развития жилищно-коммунального хозяйства, предоставления услуг ЖКХ населению относятся к вопросам местного значения.

Хроническая недостаточность доходов местных бюджетов привела к деградации в важнейших сферах ответственности органов местной власти. Средств местных бюджетов недостаточно не только для осуществления капитальных вложений и обновления основных фондов, повышения качества коммунальных услуг, но и для ремонта и поддержания в удовлетворительном состоянии существующей материальной базы, дорог, улиц и уличного освещения, содержания придомовых территорий, водопроводов, систем канализации и водостоков, уборки бытового и промышленного мусора и отходов и т.д.

До сих пор остается нерешенной проблема погашения задолженностей в жилищно-коммунальном секторе. Эта проблема тормозит проведение жилищно-коммунальной реформы, развитие сектора коммунальных услуг, муниципальной экономики, модернизацию предприятий коммунального хозяйства и внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий.

Кроме того, ряд федеральных законов из числа 25 федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, также предусматривают закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий и решение новых вопросов местного значения. Это Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и другие.

Еще одна задача - разграничение имущества и повышение эффективности его использования, формирование и управление муниципальной собственностью. В целях обоснованного разделения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами в новом законе о местном самоуправлении определены исчерпывающие перечни видов муниципального имущества, которые могут находиться соответственно в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.

Вместе с тем, уже в настоящее время от муниципальных образований поступают предложения о расширении перечня имущества, которое предназначено для решения вопросов местного значения, но законодательно не отнесено к собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.

В соответствии с законом в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из установленных статьей 50 закона категорий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не относящегося ни к одной из вышеперечисленных категорий и находящегося в муниципальной собственности на день вступления закона в силу.

Правительство Российской Федерации в срок до 1 января 2005 года должно было утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, городскими округами, поселениями. Однако в настоящее время проект данного постановления находится в стадии подготовки. В связи с этим затягивается разработка нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, направленных, в том числе и на установление законодательных норм и правил, регулирующих разграничение объектов муниципальной собственности.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать вывод о прямой зависимости результативности реформирования сферы ЖКХ от проводимой реформы местного самоуправления. Если реформа местного самоуправления будет проведена результативно - будет сформирована основа для дальнейшей модернизации экономики местного уровня, а как следствие возникнут условия для реформирования сектора ЖКХ. В свою очередь реформа местного самоуправления стоит в прямой зависимости от практической реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является принципиальным шагом в создании правовой базы, которая позволяет обеспечить эффективное функционирование местного самоуправления.

Следует отметить, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам развития сферы ЖКХ, также не создают видимых проблем для развития малого предпринимательства. Основная масса проблем в данной сфере связана с пробелами в нормативно-правовом регулировании, которые должны быть устранены в ходе реализации реформы местного самоуправления, а также с несовершенной практикой управления сферой ЖКХ. Основные проблемы в данной области более подробно будут рассмотрены в рамках выполнения второго этапа проекта.

Также следует отметить, что принятый Жилищный кодекс Российской Федерации в целом может быть оценен как нормативный правовой акт, способствующий развитию рыночных отношений в сфере ЖКХ (подробнее см. параграф 1.2).

2.2 Основные выводы по результатам анализа нормативной правовой базы

Проведенный анализ позволил выявить основные нормативные препятствия для реформирования сферы ЖКХ, которые, однако, не несут прямого действия, а также сделать следующие основные выводы о мерах по дальнейшему развитию конкуренции и привлечения субъектов малого предпринимательства в данный сектор экономики.

Дальнейшее реформирование сферы ЖКХ, в том числе демонополизация данного ранка, развитие конкуренции и привлечение субъектов малого предпринимательства, во многом зависит от полноты реализации принимаемых нормативных решений. Как уже неоднократно было отмечено, успешность проведения реформы ЖКХ стоит в прямой зависимости от других проводимых в настоящее время реформ, в частности от реализации реформы местного самоуправления, которая предполагает пересмотр межбюджетных отношений и полномочий всех уровней власти.

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает принятие определенного количества подзаконных актов, в том числе на региональном и местном уровнях. Кроме того, реализация данного закона должна быть взаимоувязана с реализацией положений недавно принятого Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ. В частности, требуют принятия подзаконных актов положения статьи 165 Жилищного Кодекса Российской Федерации, которые возлагают на органы местного самоуправления создание условий для управления многоквартирными домами, в частности:

· обеспечение равных условий для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм, в том числе субъектов малого предпринимательства;