Участие малого бизнеса в реформе жилищно-коммунального хозяйства

Основным методом государственной поддержки малого бизнеса, особенно в сфере ЖКХ, на современном этапе экономического развития является программно-целевой метод, так как он направлен на решение конкретной проблемы, либо комплекса тесно взаимосвязанных проблем.

Государственная поддержка малого предпринимательства в сфере ЖКХ должна осуществляться в непосредственной взаимосвязи с остальными мерами, направленными на реформирование данного сектора. Комплексный подход к данной проблеме подразумевает взаимозависимость всех этих мер, поэтому часть мер поддержки малого предпринимательства имеет непосредственное воздействие на его субъектов, в то время как другая часть имеет косвенный характер.

В соответствие с таким комплексным подходом была разработана и в настоящее время реализуется Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы Принята Постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 №797., нацеленная на развитие рыночных отношений и конкуренции в сфере ЖКХ (а значит она соответствует целям государственной поддержки малого бизнеса). Последовательная и полная реализация трех этапов Подпрограммы частично соответствует комплексу мер по поддержке малого и среднего предпринимательства в ЖКХ, а значит должна решать выявленные в процессе исследования проблемы:

· 1 этап. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса (2002 - 2003 годы).

· 2 этап. Формирование рыночных механизмов функциони-рования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг (2004 - 2005 годы).

· 3 этап. Государственная поддержка модернизации жилищ-но-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу (2006 - 2010 годы) Подробнее об этапах смотри в главе 1 настоящего отчета..

Однако, поскольку первый этап реформы характеризуется неполнотой реализации, о чем свидетельствует существование в настоящее время проблем в области функционирования административного механизма, а также сложная финансово-экономическая ситуация, сложно говорить об эффективности реализации Подпрограммы.

С другой стороны, поддержка малого бизнеса в сфере ЖКХ является частью общей задачи государства по поддержке сектора малых и средних предприятий. Как было отмечено в предыдущих главах отчета, среди МСП сектор ЖКХ является одним из менее развитых, поэтому на его развитие стоит обратить особое внимание.

Государственная поддержка малого предпринимательства должна осуществляться в соответствие с Федеральным законом от 14.06.1995 №88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».

В настоящее время ведется доработка Ведомственной программы развития малого и среднего предпринимательства МЭРТ на 2005-2008 годы, в рамках которой обозначены основные задачи, а также способы их решения.

В соответствии с Ведомственной программой МЭРТ приоритетными задачами государственной поддержки малого и среднего предпринимательства должны являться Курсивом выделены задачи, методы и принципы, выполнение которых связанно с некоторыми особенностями для сферы ЖКХ. Остальные задачи, методы и принципы носят более общий характер по отношению к МСП.:

· создание эффективной защиты прав собственности МСП с целью кардинального сокращения транзакционных издержек, обусловленных вымогательством чиновников и давлением криминальных структур. Для решения данной проблемы необходимы, во-первых, выработка типовых договоров, содержащих основные положения, способствующие добросовестному и эффективному осуществлению хозяйственной деятельности субъектами малого предпринимательства, и предусматривающих механизм обеспечения их ответственности, а также ответственности чиновников, во-вторых, стимулирование создания саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ, объединяющих, в частности малые предприятия, в третьих, внедрение механизмов страхования профессиональной ответственности организаций-подрядчиков;

· стимулирование региональных и местных органов власти к созданию благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса, в том числе для решения социальных проблем и смягчения диспропорций на рынке труда. По отношению к сфере ЖКХ данная задача имеет особое значение по причине наличия проблемы поддержания искусственной монополии муниципальных органов власти по предоставлению жилищно-коммунальных услуг. Поэтому задача создания эффективной системы стимулов для муниципальных органов к созданию благоприятных условий для развития МСП в сфере ЖКХ является достаточно сложной и одновременно крайне важной. Необходимыми условиями решения данной проблемы являются организация постепенной реорганизации МУПов в иные организационно-правовые формы предприятий, а также проведение конкурсов на управление имуществом, относящимся к ЖКХ и принадлежащим органам местного самоуправления;

· создание благоприятных условий для деятельности вновь создаваемых субъектов малого предпринимательства;

· поддержка институтов микрофинансирования;

· облегчение доступа МСП к специально оборудованным нежилым помещениям, зданиям, сооружениям, а также к земельным участкам;

· совершенствование условий налогообложения для МСП - как юридических, так и физических лиц;

· снижение издержек ликвидации бизнеса и выхода с рынка неэффективных МСП. По отношению к сфере ЖКХ особенностью является убыточность значительной части предприятий, аналогичных малым и средним предприятиям в других отраслях. Под издержками ликвидации в данном случаи следует понимать не только административные, судебные и иные издержки, связанные непосредственно с процессом ликвидации, но и социальные издержки, связанные со снижением уровня жизни населения в случаи ликвидации части сектора ЖКХ, а также издержки на финансовое оздоровление сектора, которое, по сути, является альтернативным способом борьбы с неэффективностью;

· создание условий для прихода венчурного капитала в сектор малых предприятий. Упрощение доступа на фондовый рынок для малых предприятий;

· формирование институциональных условий для развития кредитования предпринимательства банковскими учреждениями;

· расширение возможностей гарантирования обязательств малых предприятий, в том числе за счет государственных гарантий;

· расширение информационной инфраструктуры и услуг. По отношению к сфере ЖКХ специфика заключается, во-первых, в недоступности информации о проведении конкурсов на выполнение подрядов, а также непрозрачной и часто манипулируемой системе критериев определения победителей таких конкурсов, в результате чего сохраняется монополия муниципалитетов. Одним из вариантов решения данной проблемы является четкая регламентация на федеральном уровне этапов проведения конкурсов, сопровождающихся максимально доступными, полными и своевременными публикациями необходимых данных, включающих критерии определения победителей конкурсов. Во-вторых, расширение информационной инфраструктуры должно распространяться на граждан-пользователей жилищно-коммунальных услуг, что должно соответствовать решению проблем отсутствия соответствующих навыков у жильцов по управлению своим имуществом (особенно в многоквартирных домах), а также отсутствия среди них достаточной для этого уровня согласованности, что в свою очередь положительно отразится на развитии института ТСЖ;

· поддержка внутреннего спроса на продукцию МСП через расширение возможностей их участия в выполнении государственного и муниципального заказа. Специфика сферы ЖКХ, как и в предыдущих случаях, состоит в существовании муниципальной монополии на выполнение управленческих услуг и подрядных работ. Государство со своей стороны должно обеспечить максимально необходимый для малых и средних предприятий уровень доступа к выполнению такого вида работ и услуг.

Решение поставленных задач предполагает применение следующих методов:

· формирование нормативно-правовой базы, ориентированной на законодательное обеспечение развития МСП, с учетом мнений предпринимателей. Особенности формирования нормативно-правовой базы для сферы ЖКХ заключаются в том, что основные рамочные нормативно-правовые акты в данной сфере уже приняты, и в настоящий момент необходима их реализация. Основная масса проблем связана с пробелами в нормативно-правовом регулировании, которые должны быть устранены в ходе реализации реформы местного самоуправления, а также с несовершенной практикой управления сферой ЖКХ. Должны быть реализованы положения Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (особенно в той части, в которой они связаны с проведением реформы ЖКХ), положения статьи 165 Жилищного Кодекса Российской Федерации, а также других нормативно-правовых актов, в том числе «пакет» федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, который также предусматривают закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий, а также Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Кроме этого необходимо принятие и незамедлительное исполнение закона «О концессионных соглашениях». Учет мнения предпринимателей может осуществляться посредством взаимодействия с ТПП РФ и территориальными ТПП;

· критериальное определение границ МСП: корректировка действующих критериев выделения субъектов малого предпринимательства, в том числе в связи определением понятий микро- и среднего бизнеса, на сегодняшний день отсутствующих в российском законодательстве. Установление общего статистического определения субъекта малого и среднего предпринимательства с проработкой критериев выделения базовых целевых групп МСП (микро-бизнес, стартующий бизнес, инновационный малый и средний бизнес и т.п.), для которых могут быть предусмотрены специальные меры поддержки;

· пересмотр законодательства, регулирующего деятельность малого и среднего бизнеса, с целью устранения противоречий между федеральными, региональными и местными нормативно-правовыми актами;

· софинансирование из федеральных средств проектов и инициатив, связанных с поддержкой МСП. Специфика реформирования жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что предприятия, входящие в этот один из самых больших секторов экономики России, рассредоточены по всей территории страны и находятся в сфере ответственности органов местного самоуправления. Следовательно, для эффективного финансирования реформы ЖКХ значительная часть соответствующих средств должна быть сосредоточена в местных бюджетах. Таким образом можно достичь соответствия в расходных и доходных статьях бюджетов различных уровней власти в части реформирования ЖКХ. Одним из путей достижения такого соответствия является софинансирование проектов и инициатив из федеральных средств - мера, предполагающая дополнительное стимулирование, ускорение хода реформы;

· формирование в срок до 2007 года инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса, адекватной стоящим задачам и возможностям государства и частного сектора, в том числе - информационной инфраструктуры. Как было отмечено ранее, применительно к сфере ЖКХ данный метод должен применяться в первую очередь в трех направлениях: информирование предпринимателей о предстоящих конкурсах на выполнение работ и услуг в сфере ЖКХ, а также о критериях отбора победителей; информирование заинтересованных лиц о процедуре проведения конкурсов в целях подтверждения законности и справедливости; информирование жильцов о возможностях управления имуществом самостоятельно, что предполагает развитие ТСЖ;

· координация деятельности федеральных, региональных и местных органов власти, предпринимательских союзов и ассоциаций по поддержке развития МСП и взаимодействие с различными федеральными органами исполнительной власти в соответствие с предметом их ведения. Как было отмечено в предыдущих главах отчета, предприятия сферы ЖКХ находятся в ведении муниципалитетов, а реформирование производится наиболее активно на федеральном уровне. Вследствие такого несоответствия процесс реформы находится в сильно заторможенном состоянии. Для преодоления диспропорций в инициативе необходима организация координированных действий по реализации реформы. При этом привлечение к процессу реформирования различных сторон (в том числе и представителей со стороны предпринимателей, в частности ТПП) снижает издержки, связанные с исполнением принимаемых нормативных актов различного уровня;

· выявление и тиражирование лучшего опыта поддержки предпринимательства в регионах РФ;

· расширение международного сотрудничества и привлечение ресурсов международной технической помощи для развития сектора МСП;

· специальные программы поддержки конкурентоспособных, экспортно-ориентированных проектов в секторе МСП;

· учет социальных приоритетов (поддержка/синергетический эффект для развития молодежного, женского предпринимательства, развития самозанятости) при конкурсном распределении средств на поддержку инфраструктурных проектов в регионах.

Государственная поддержка МСП должна осуществляться на основе следующих принципов:

· децентрализация механизмов поддержки. Поскольку на федеральном уровне в отношении малого и среднего бизнеса в ЖКХ уже предприняты почти все необходимые меры, направленные на их развитие, дальнейшее улучшение ситуации возможно при более активных и прогрессивных действий со стороны региональных и особенно местных властей (в частности, это связано с принятием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Жилищного кодекса). Со стороны федеральных властей необходимо принимать меры по стимулированию властей более низких уровней;

· софинансирование и частно-государственное партнерство. Федеральные бюджетные средства выступают только как катализатор процесса, но не как источник постоянного субсидирования частного предпринимательства и/или региональной инфраструктуры. Выделение федеральных средств осуществляется только на принципах софинансирования - в дополнение к средствам, идущим от регионов, частного сектора, структур поддержки;

· конкуренция институтов в сфере поддержки МСП. На начальном этапе реализации программы - расширение набора механизмов поддержки МСП и стимулирование конкуренции за лучшие результаты между ними. Затем - оценка эффективности различных механизмов поддержки и перераспределение финансирования в пользу наиболее эффективных из них с одновременным сворачиванием менее эффективных механизмов;

· выявление и содействие распространению лучшей практики. Организация децентрализованного обучения, поддержка обмена информацией для распространения лучшего опыта между проектами и институтами регионального и местного уровня. Создание условий для обмена информационными потоками (через проведение конференций, семинаров, выставок и проч.) - вместо прямого управления ими, поддержка экспериментов в этой области. Данный принцип предполагает активное участие ТПП РФ, а также территориальных ТПП в части сбора, обобщения, анализа и распространения информации о лучшем опыте, а также их активное участие в различных мероприятиях по обмену информацией;

· переход на самоокупаемость услуг для МСП. Успешными могут быть признаны только такие институты содействия МСП, которые ориентируются в своей практике на постепенный переход к самоокупаемости своих услуг;

· облегчение выхода с рынка неэффективных МСП. Для предприятий сферы ЖКХ данный принцип приобретает особое значение в силу убыточности значительной части предприятий ЖКХ и одновременно социальной значимости данной сферы;

· стимулирование кооперации между малым, средним и крупным бизнесом. Поскольку сфера ЖКХ условно делится на естественно-монопольный сектор и сектор, в котором возможно эффективное функционирование малого бизнеса, при этом два сектора находятся в тесной взаимосвязи и соответствующие предприятия потенциально склонны к кооперации, необходимо создание системы стимулирования естественных монополий ЖКХ - получателей госзаказа к субконтрактации с малым бизнесом;

· участие частного сектора в разработке и осуществлении программ поддержки МСП. В рамках данного проекта следующий раздел данной главы посвящен видам и формам участия ТПП РФ и территориальных ТПП в реформировании ЖКХ в части поддержки малого и среднего бизнеса;

· разработка стандартизованного набора показателей для оценки эффективности деятельности МСП и программ их поддержки. С одной стороны, нужны надежные статистические данные, с другой стороны, адекватные показатели эффективности. Демонстрация данного утверждения приведена в главе 1 настоящего отчета;

· мониторинг состояния сектора МСП. Периодическое отслеживание изменений показателей, характеризующих сектор МСП, необходим для адекватной корректировки механизмов поддержки;

· ежегодная корректировка (уточнение) программы с учетом оценки ее реализации в предшествующем году. Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» состоит из трех этапов, в настоящее время предполагается завершение второго этапа, однако существуют задачи, не решенные на первом и втором этапах. Поэтому необходима ежегодная корректировка Подпрограммы, нацеленная на достижение ее последовательного выполнения.

5.2 Предложения по видам и формам участия ТПП РФ и территориальных ТПП в развитии малого предпринимательства в сфере ЖКХ

В соответствии с Федеральным законом от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» торгово-промышленные палаты выполняют следующие задачи:

· оказывают помощь российским предприятиям и предпринимателям, представляют и защищают их интересы по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе и за границей;

· содействуют развитию всех видов предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов субъектов Российской Федерации, отраслей народного хозяйства и предприятий;

· организуют взаимодействие между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействие с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами;

· содействуют развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участвуют в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области;

· оказывают предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационные услуги, содействуют в организации инфраструктуры информационного обслуживания предпринимательства;

· содействуют развитию экспорта российских товаров и услуг, оказывают практическую помощь российским предприятиям и предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества;

· принимают меры, в рамках предоставленных им прав, к недопущению и пресечению недобросовестной конкуренции и неделового партнерства;

· содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями;

· обеспечивают предоставление услуг, необходимых для осуществления коммерческой деятельности иностранных фирм и организаций;

· выполняют другие задачи с учетом положений международных договоров Российской Федерации.

Организационная структура ТПП РФ предполагает наличие Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Первый этап исследования показал, что по отношению к территориальным ТПП данный факт не является типичным. Создание таких комитетов внутри территориальных ТПП является необходимым условием их действенного участия в развитии предпринимательства в сфере ЖКХ. В соответствии с принципом децентрализации механизмов поддержки, описанном выше, именно территориальные ТПП должны принимать основное участие в поддержке малого предпринимательства, особенно в сфере ЖКХ.

Можно выделить следующие основные виды и соответствующие формы участия ТПП в развитии предпринимательства в сфере ЖКХ:

1. Участие в реформировании нормативно-правовой базы функционирования сферы ЖКХ:

· подготовка проектов нормативно-правовых актов в сфере ЖКХ,

· экспертиза подготовленных законопроектов,

· подготовка предложений по внесению изменений в нормативно-правовые акты.

Предполагается участие ТПП РФ (на федеральном уровне) и территориальных ТПП (на региональном и местном уровнях) в реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положения статьи 165 Жилищного Кодекса Российской Федерации, а также других нормативно-правовых актов, в том числе «пакета» федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; предполагается участие в принятии и исполнении закона «О концессионных соглашениях», а также разработке и реализации на региональном и местном уровнях программ реформирования ЖКХ.

2. Взаимодействие между различными ТПП:

· координация ТПП РФ территориальных ТПП,

· организация обратной связи от территориальных ТПП посредством обращений от последних,

· организация совместных мероприятий.

3. Предоставление услуг предприятиям ЖКХ и развитие
информационной инфраструктуры:

· работа с малыми предприятиями через фонды поддержки малого предпринимательства,

· организация подготовки кадров для малых предприятий ЖКХ, предусматривающей масштабную и многоуровневую подготовку кадров на основе наиболее востребованных предпринимателями краткосрочных и среднесрочных учебных программ,

· софинансирование проектов и инициатив по развитию конкуренции в сфере ЖКХ совместно с органами власти,

· выявление и тиражирование лучшего опыта поддержки предпринимательства в регионах РФ,

· размещение информации о конкурсах на выполнение работ и услуг в сфере ЖКХ, а также о критериях отбора победителей,

· систематизация и популяризация информации об управлении жилищным фондом, помощь населению в организации ТСЖ.

4. Представление интересов предпринимательства перед органами власти:

· сбор, обобщение, анализ, доведение до представителей всех ветвей местной власти мнения деятелей малого и среднего бизнеса с целью устранения имеющихся недостатков и реализации их предложений,

· организация саморегулируемых организаций,

· проведение совместных с органами власти и представителями бизнеса совещаний, круглых столов,

· организация партнерства с органами власти (особенно с органами местного самоуправления).

Заключение

Жилищно-коммунальный комплекс является потенциально привлекательной в инвестиционном плане отраслью. Это объясняется практически гарантированным сбытом продукции, а также стабильностью и предсказуемостью процесса ценообразования, что позволяет минимизировать риски инвестора.

Кроме того, дополнительный инвестиционный потенциал скрывается в существующих ныне технологическом несовершенстве инфраструктуры и управленческой неэффективности в отрасли, однако очевидно, что данный потенциал может быть реализован только при создании надлежащей системы мотивации - экономической заинтересованности в сокращении затрат. Подобная заинтересованность может эффективно проявлять себя лишь в условиях конкурентной рыночной среды в рассматриваемой отрасли.

Первый, хотя еще не столь значительный, опыт вовлечения субъектов малого предпринимательства в процесс функционирования и реформирования сферы ЖКХ уже доказал свою полную состоятельность.

К сожалению, приходится констатировать, что в условиях стремительного и вполне успешного перехода большинства отраслей российской экономики на рыночные принципы хозяйствования сфера ЖКХ осталась далеко позади, возможно, в силу своей высокой социальной значимости, и, в результате, стала своего рода «заповедником» административной системы хозяйствования. Приведем лишь наиболее очевидные последствия, к которым привела такая ситуация:

· непомерная нагрузка на расходные статьи бюджетов всех уровней, связанная с дотационной поддержкой отрасли;

· неэффективное расходование бюджетных средств, приводящее к их постоянной нехватке;

· сложившаяся система работы в отрасли не нацелена на результат и, в большинстве случаев, сводится к постоянному «латанию дыр».

Таким образом, очевидна необходимость глобального структурного реформирования прежних подходов к функционированию ЖКХ.

Обеспечение благоприятных условий для вхождения и функционирования в сфере ЖКХ субъектов малого предпринимательства, безусловно, является одним из главных и необходимых условий для создания в отрасли конкурентных рыночных отношений.

Однако, несмотря на то, что максимальное вовлечение частного бизнеса и частного капитала в сферу ЖКХ благотворно сказывается на отрасли в целом, данный процесс протекает крайне медленно.

В рамках настоящей работы были выявлены и описаны ключевые проблемы, препятствующие либо затрудняющие более активное и эффективное вовлечение субъектов малого предпринимательства в функционирование ЖКХ, а также сформулированы основные предложения по их решению, включая предложения по возможному участию в этом процессе торгово-промышленных палат.

Кратко остановимся на наиболее важных мероприятиях, реализация которых будет способствовать созданию более благоприятных условий для участия субъектов малого предпринимательства в функционировании ЖКХ.

В целях улучшения финансового состояния отрасли необходима реструктуризация существующей задолженности при обеспечении дисциплины текущих платежей, в том числе со стороны бюджета (бюджетных организаций).

Более подробно следует становиться на необходимости перехода на более эффективную модель управления жилищным фондом. Речь идет, прежде всего, о развитии института товариществ собственников жилья (или других форм самоорганизации жильцов), которые по замыслу реформы будут более эффективно осуществлять координацию выполнения работ в жилищно-коммунальной сфере. Вследствие применявшейся на протяжении многих лет плановой модели управления жилищным хозяйством в сознании большинства граждан закрепился своего рода стереотип, в соответствии с которым управление жилищным фондом относится всецело к компетенции государственных органов. Для многих жителей частная собственность ограничивается пределами квартиры, а все другие придомовые территории и хозяйство, по их мнению, принадлежат городу, который и должен ими заниматься. В этой связи очень важно изменить «пассивное» отношение к этому вопросу большинства граждан на «активное». По словам Министра В.А. Яковлева, «необходимо побудить граждан отказаться от формировавшихся десятилетиями иждивенческих синдромов в пользу экономической самоорганизации» из текста выступления В.А. Яковлева, Министра регионального развития Российской Федерации в Государственной Думе в рамках «правительственного часа» 18 мая 2005 года.. Необходимо обеспечить масштабную образовательную и разъяснительную работу среди граждан. В этом процессе торгово-промышленные палаты могут принять самое непосредственное участие.