Косвенное, но в то же время положительное, влияние на развитие частного предпринимательства, в том числе и малого, в сфере ЖКХ оказывают программные документы по развитию самоуправления в жилищном фонде, формированию кондоминиумов, т.е. структур, которые призваны создать спрос на альтернативные существующей «административной» системе (системе, основанной на главенстве дирекций единого заказчика районов) схемы и методы управления жилищным фондам, а также на услуги частных организаций в области обслуживания и ремонта жилищного фонда (в первую очередь субъектов МП в силу небольшого объема работ), не входящих в существующую достаточно жестко структурированную систему. К числу таких документов относятся Комплексная городская программ формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья, распоряжение Мэра Москвы от 13 мая 2002 г. № 275-РМ «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения»; распоряжение Мэра Москвы от 30 апреля 1998 г. № 472-РП «О создании в Москве условий для образования и эффективной деятельности товариществ собственников жилья».

Также положительным аспектом в регулировании предпринимательства в сфере ЖКХ является стремление Правительства Москвы к поставке товаров (работ, услуг) для нужд Комплекса городского хозяйства по преимуществу только на конкурсной основе. Например, в постановлении Правительства Москвы от 7 июля 2000 г. №417 изучается практика проведения открытых конкурсов, отрицательно оценивается деятельность государственных заказчиков, проводящих конкурс с участием только двух организаций, не контролирующих квалификацию соискателей. Также дано поручение при приобретении товаров, работ, услуг стоимостью менее 2500 МРОТ без конкурса проведение при этом рейтинговой оценки рынка предложений продавцов и подрядчиков, а также изыскивать возможность проведения конкурсов с участием предприятий малого предпринимательства.

В качестве еще одного примера содействия развитию малого предпринимательства в сфере ЖКХ следует привести ежегодно проводимую работу по размещению не менее 15% городского заказа среди субъектов МП. Соответствующая норма закреплена в Федеральном законе от 14 июня 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», а в ее развитие в г. Москве утвержден Порядок размещения 15% от общего объема заказов в стоимостном выражении среди субъектов малого предпринимательства (распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 19 марта 1997 г. № 281-РЗП). Вместе с тем не во всех административных округах города субъекты МП берут на себя выполнение 15% городского заказа в сфере ЖКХ, а методы контроля не всегда позволяют отследить выполнение данной нормы.

Однако воздействие данных мероприятий на общую ситуацию с развитием предпринимательства в сфере ЖКХ не столь значительное, чтобы изменить сложившуюся систему.

Представляется, что необходимо создавать системное комплексное регулирование сферы ЖКХ - устанавливать общие для всех правила игры, при чем, в первую очередь, в части развития конкуренции, что наиболее важно для развития малого предпринимательства в данной отрасли ЖКХ.

3.2. Основные отношения, регулируемые в данной сфере, и распределение полномочий по регулированию отношений в ЖКХ в г. Москве между уровнями власти и органами власти города

Основными отношениями, регулируемыми в сфере ЖКХ, являются тарифообразование, ценовая политика, создание кондоминиумов, развитие самоуправления в жилищной области, управление жилищным фондом и организация и проведение конкурсов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, договорные отношения по исполнению подрядных работ, контроль за качеством и безопасностью выполняемых работ (услуг).

За сферу ЖКХ отвечает Комплекс городского хозяйства. В его структуру входит Управление городского заказа города Москвы (преобразовано в управление по конкурсам) (положение об Управлении утверждено постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. № 567-ПП). Управление выполняет функции организации и проведения конкурсов в целях обеспечения городских нужд в отраслях комплекса городского хозяйства Правительства Москвы; заключения государственных контрактов на размещение или выполнение городского государственного заказа; обеспечения финансирования ГУП, учреждений и иных организаций жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства из средств городского бюджета; разработки по представлению отраслевых департаментов, комитетов, управлений Комплекса городского хозяйства и утверждение ежегодных планов финансирования работ и услуг, выполняемых организациями различных организационно-правовых форм по городскому заказу; организации и проведения расчетов по погашению встречных обязательств между главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств.

Также в Правительстве Москвы действует Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, осуществляющий в том числе функции разработки нормативов финансовых затрат на выполнение городского заказа, тарифов на коммунальные услуги; организации и проведения совместно с Управлением городского заказа конкурсов на размещение городского заказа, организации разработки и внедрения новой техники и технологий в ЖКХ; координации, анализа деятельности эксплутационных организаций города Москвы, оперативного контроля за техническим содержанием и эксплуатацией жилых зданий, городских территорий, объектов жилищно-коммунального хозяйства вне зависимости от ведомственной подчиненности и организационно-правовой формы.

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов», которым утверждены положения о префектуре и управе, префектура административного округа осуществляет следующие функции в сфере ЖКХ:

1. Функции контроля:

– за соблюдением установленного порядка конкурсного отбора организаций-заказчиков и подрядчиков на организацию и выполнению работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства;

– за выполнением работ по комплексной реконструкции, ремонту, уборке дорог (кроме дорог федерального значения), содержанию и ремонту объектов благоустройства (кроме общегородских), озеленению объектов 2-й и 3-й категорий, эксплуатации общественных туалетов, вывозу твердых бытовых отходов, крупногабаритного мусора с территории административного округа до полигона, мусоросжигательного завода;

– за реализацией на территории административного округа политики Правительства Москвы по реформированию ЖКХ города;

– совместно с Объединением административно-технических инспекций Правительства Москвы за состоянием уборки, санитарной очистки и благоустройства административного округа;

– за организацией работы управ районов по проверке состояния подвалов, чердаков подъездов и домовладений в целом;

– за проведением работ организациями, ведущими строительство и ремонт дорог, инженерных сетей и сооружений городского значения.

2. Координации:

– координирует работы по реформированию ЖКХ;

– обеспечивает межведомственную координацию и взаимодействие по приведению в надлежащее состояние подвалов, чердаков, подъездов, домовладений в целом;

– в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами координирует работы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства на территории административного округа;

– содействует работе по формированию кондоминиумов и товариществ собственников жилья, привлечению населения к самоуправлению в жилищной сфере;

– координирует работу эксплуатационных организаций по устранению аварий и неполадок в работе разводящих сетей тепло-, электро- и газоснабжения на территории округа;

– утверждает представленные управами планы по ремонту жилищного фонда, дорог и объектов благоустройства;

– с учетом предложений управ районов разрабатывает программы благоустройства, озеленения, цветочного оформления территории административного округа и организует их выполнение;

– согласовывает в установленных случаях заключение договоров на эксплуатацию объектов федерального и городского значения, расположенных на территории административного округа.

Управы районов согласно указанному выше постановлению Правительства Москвы осуществляют следующие функции в сфере ЖКХ:

– представляет в префектуру предложения по посадке деревьев, кустарников, ремонту газонов и оформлению цветников;

– в пределах своей компетенции организует работу по формированию кондоминиумов, организации ТСЖ, принимает меры по созданию необходимых условий по выполнению ТСЖ полномочий по управлению жилым фондом;

– осуществляет совместно с Государственной жилищной инспекцией контроль за состоянием подвалов, чердаков, подъездов, домовладений в целом, расположенных на территории района;

– обеспечивает в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами, рассмотрение предложений, заявлений, жалоб, ходатайств, коллективных обращений и петиций граждан, индивидуальных и коллективных обращений, предоставляет гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы;

– осуществляет контроль за проведением работ организациями, ведущими строительство и ремонт дорог, инженерных сетей и сооружений городского значения, за устранением эксплуатационными организациями аварий и неполадок в работе разводящих сетей тепло-, электро- и газоснабжения на территории района;

Кроме этого, в соответствии со статьей 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» к полномочиям муниципальных образований на территории г. Москвы относятся содержание, использование и распоряжение жилищным фондом и нежилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с законодательством.

Однако в настоящее время указанные вопросы решаются на уровне города в целом, а ключевую роль при этом играют государственные унитарные предприятия Дирекции единого заказчика районов, которые выполняют функции заказчика на выполнение работ по эксплуатации и капитальному ремонту жилищного и нежилого фонда, инженерных коммуникаций, объектов зеленого хозяйства и внешнего благоустройства. Также ДЕЗ является балансодержателем домов, не находящихся в частной собственности. Типовой устав ДЕЗ утвержден распоряжением Мэра от 23 ноября 1995 г. № 619-РМ. Иных общих документов, регулирующих деятельность ДЕЗ, не принято, что является одним из главных пробелов городской нормативной правовой базы в сфере ЖКХ.

В типовом уставе ДЕЗ содержится ряд несоответствий действующему законодательству. Так, в пункте 3.4 указано, что предприятие может образовывать за счет остающейся в его распоряжении прибыли резервный и другие аналогичные по назначению фонды в размерах, допускаемых действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что порядок формирования и размер резервного фонда предусматриваются уставом предприятия. Также в типовом уставе указано, что предприятие имеет право самостоятельно создавать филиалы, отделения, представительства и другие обособленные подразделения без права юридического лица. В соответствии со статьей 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» согласовывать открытие филиалов должен собственник. В пункте 5.4.6 типового устава указано, что трудовой коллектив предприятия принимает решение об осуществлении приватизации. Вместе с тем это положение противоречит ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В типовом уставе невозможно раскрыть все аспекты деятельности предприятия, а также установить надлежащее регулирование, например, прописать ответственность за ненадлежащее исполнение работ, контроль за деятельностью предприятия, порядок расчетов, порядок взаимодействия с жителями, подрядными организациями в сфере ЖКХ. Особенно это касается такой многофункциональной компании, как ДЕЗ. В связи с указанным, представляется целесообразным принять на уровне города соответствующий нормативный правовой акт, урегулировавший деятельность дирекций единого заказчика района города Москвы.

В отношении вновь создаваемого ДЕЗ, как правило, принимается распоряжение Правительства Москвы, которым на баланс ДЕЗ передается определенный жилой фонд. В соответствии с типовым уставом дирекция является организацией, осуществляющей функции управления жилищным фондом, она должна иметь лицензию на право организации работ по эксплуатации, содержанию и ремонту жилищного фонда, благоустройству дворовых территорий.

В области регулирования деятельности ДЕЗ существует также следующая значительная проблема: государственные унитарные предприятия в абсолютном большинстве случаев неэффективны за счет отсутствия материальной заинтересованности в повышении качества работы, негибкой системы принятия решений, а также завышенных требований к уставному фонду предприятия, установленных Федеральным законом «О государственных и муниципальных предприятиях» (5000 МРОТ). В связи с этим представляется провести эксперимент по акционированию ряда ДЕЗ районов, с целью сравнения деятельности их деятельности с ГУП.

Каких-либо документов, устанавливающих подчинение ДЕЗ префектурам и управам, не принято, префектура лишь заключает с директором ДЕЗ трудовой договора (контракт), а учредителем данного предприятия выступает Москомимущество. Однако, несмотря на это, данные властные структуры осуществляют постоянный контроль за деятельностью дирекций, вмешиваясь даже в их текущую финансово-хозяйственную деятельность, навязывая им принятие определенных решений (данный вопрос более подробно будет освещен далее).

Представляется целесообразным сократить ряд видов деятельности, в настоящее время осуществляемых ДЕЗ и ему как управляющей компании не свойственных. Как было отмечено выше, это паспортная работа, а также такие функции, как прием в эксплуатацию домов - новостроек и организация заселения жителей; работа с военкоматом и ГО. Представляется целесообразным передать указанные функции управе, так как они больше присущи именно властному органу.

Проведение конкурсов осуществляется конкурсными комиссиями. Конкурсные комиссии бывают трех уровней - городские, окружные и районные. Они действуют в пределах своих полномочий.

В целом следует отметить крайнюю нечеткость в формулировании функций тех или иных ведомств по содержанию объектов ЖКХ, установленных в положениях о соответствующих структурах, наличие дублирующихся полномочий, размытость ответственности, когда одну и ту же функцию осуществляет несколько структур, не может положительны образом сказываться на эффективности деятельности данных органов и иных организаций, выполняющих работы и предоставляющие услуги в сфере ЖКХ.

Коротко следует остановиться на распределении полномочий в области тарифообразования. В соответствии с действующим законодательством за каждым из уровней власти закреплены определенные полномочия, реализуемые в процессе тарифного регулирования. Так, в рамках тарифного процесса осуществляется:

на федеральном уровне:

– утверждение федеральных стандартов стоимости ЖКУ;

– установление прожиточного минимума и социальных стандартов потребления в составе минимальной потребительской корзины;

– установление тарифов на электрическую энергию и газ, отпускаемые на оптовый рынок всеми его субъектами;

– установление лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета;

на уровне субъектов Российской Федерации:

– регулирование тарифов на электроэнергию, газ и тепло, получаемые с оптовых рынков от предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК), для всех групп потребителей;

– установление региональных цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, производимую предприятиями "большой энергетики", находящимися в регионе;

– установление тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также услуги водоснабжения и водоотведения для предприятий немуниципальной формы собственности, производящих эти товары и услуги с целью продажи;

– осуществление контроля за соблюдением соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправления;

на муниципальном уровне:

– регулирование цен и тарифов для муниципальных предприятий на воду, тепло и жилищные услуги;

– установление нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;

– установление ставок оплаты для населения на отдельные виды работ по содержанию и эксплуатации жилищного фонда (лифтовое хозяйство, вывоз мусора, уборка территорий и др.) и коммунальным услугам.

В условиях Москвы, как города федерального значения в настоящее время, полномочия, которые относятся к муниципальному уровню, осуществляются органами власти субъекта Российской Федерации.

2.3 Проблемы, препятствующие продвижению субъектов МП в ЖКХ и отдельные его сектора, возникающие из-за несовершенства нормативно-правового регулирования

На основании анализа нормативной правовой базы, регулирующей отношения в сфере осуществления предпринимательской деятельности в ЖКХ, можно выделить следующие проблемы, препятствующие продвижению субъектов МП в комплекс ЖКХ, вызванные недостатками правового регулирования.

1. Отсутствие таких стимулирующих мер, как льготы по налогообложению и арендной плате в случае если субъекты МП арендуют помещения у города, а не получают их в безвозмездное пользование от ДЕЗ.

Например, в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации от уплаты НДС освобождены адвокаты при оказании ими юридических услуг. Очевидно, что деятельность частных предприятий в сфере ЖКХ не менее важна, чем деятельность адвокатов. Более того, развитие конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг является необходимым условием нормального жизнеобеспечения региона. Вместе с тем, в настоящий момент налоговые льготы для организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, действующим законодательством не предусмотрено.

2. Отсутствие информации о реальном состоянии изношенности объектов ЖКХ. Во многих случаях даже органы власти не знают о реальном состоянии инфраструктуры того или иного объекта. Например, в городе много неучтенных бойлерных, люков, труб, различного рода кабелей. Также имеются противоречивые сведения о состоянии изношенности того или иного объекта. Весьма проблематично отдавать в управление объект, состав которого неизвестен. Также для компаний существует риск того, что принятый в управление объект потребует гораздо больших издержек, чем предполагалось изначально.

В связи с этим представляется целесообразным провести как можно более полную инвентаризацию объектов ЖКХ с указанием изношенности того или иного объекта. Возможно, утвердить отдельный реестр объектов ЖКХ и инфраструктуры в составе реестра собственности города Москвы. Подобная информация должна быть доступна для компаний, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги и работающих на этом рынке.

3. Отсутствие утвержденных типовых договоров между различными участниками сферы ЖКХ: ДЕЗ, органами власти, жителями, ТСЖ, естественными монополиями, подрядными организациями.

Это одна из самых серьезных проблем, не позволяющая вытраивать равные взаимовыгодные отношения между разными участниками сферы ЖКХ. В настоящее время договора носят фактически рамочный характер, в них отсутствуют многие важные положения, касающиеся прав и обязанностей сторон, штрафных санкций, контроля за работами и условий приемки работ и др. Отсутствие данных положений позволяет сторонам рассматривать договор лишь как основание для работы, но ни как средство защиты своих интересов. Некоторые контрагенты могут годами осуществлять деятельность без договоров. Так, отдельные ДЕЗ не заключали договора на поставку воды с ГУП «Мосводоканал», хотя данное предприятие естественно воду отпускало.

Отсутствие эффективной системы договоров приводит к тому, что ношения в сфере ЖКХ строятся на основании административных механизмов, а не рыночных.

4. Отсутствие как федеральных, так и региональных единых правил предоставления жилищно-коммунальных услуг. Вместе с тем, наличие единого документа, устанавливающего стандарты таких услуг, гарантию качества, является необходимым условием для развития соответствующего рынка.

Наличие единого документа существенно упростит работу частных предприятий по поиску информации о тарифах. Принятие единого документа позволит привести все положения к единообразию и избежать разночтений. Кроме того, в единый нормативный акт более удобно вносить изменения и дополнения, чем в множество мелких актов разного уровня.

5. Негибкая система тарифов, которые одинаковы как для государственных, так и частных компаний. Наличие значительного количества льготников, которые не оплачивают или оплачивают не в полном размере жилищно-коммунальные услуги. Организациям приходится взыскивать эти суммы из бюджета, что бывает затруднительно.

Частные компании (кроме естественных монополий) должны получить возможность сами устанавливать плату за определенные виды жилищно-коммунальных услуг, за которые в настоящее время взимается фиксированный тариф. Это могут быть такие услуги, как вывоз мусора, обслуживание лифтов и т.п. Государственным предприятиям легче работать по фиксированному тарифу, т.к. они получают средства из бюджета. Частные же компании ведут деятельность на свой страх и риск, но и услуги предоставляют, как правило, более высокого качества. В соответствии с этим можно позволить частным компаниям самим определять стоимость своих услуг. Для домовладельцев это не станет отрицательным фактором, т.к. при несогласии со стоимостью услуг, установленной частной компанией, они могут обратиться в государственную.

В настоящее время жители, как правило, не оплачивают жилищно-коммунальные услуги в полном объеме, а платят около половины их стоимости. Разницу возмещает государство. Вместе с тем, средства из бюджета идут медленно, и значительные суммы в результате поступают к компаниям со значительной задержкой, что отрицательно сказывается на хозяйственной деятельности компаний, лишая их оборотных средств.

6. Отсутствие в домах автономных систем отопления и горячего водоснабжения. Наличие и использование систем централизованного снабжения жилых домов теплом и горячей водой, от протяженных тепловых сетей, зависимых от старых заводских котельных, обогревающих сегодня целые микрорайоны. Переход на такие автономные системы отопления позволит снизить затраты, избежать крупных аварий и создать обширное поле для частного бизнеса.

В результате такой системы организации тепло- и энергообеспечения авария на одной станции влечет за собой последствия для целого района. Переход на автономные системы отопления позволит снизить затраты, избежать крупных аварий и создать обширное поле для частного бизнеса по налаживанию и обслуживанию указанных систем.

7. Отсутствие в нормативных актах положений об информационном обеспечении деятельности частных компаний, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги в городских СМИ.

В настоящий момент деятельность частных компаний, и особенно - малого бизнеса в комплексе ЖКХ усложнена существующим недоверием населения к таким структурам, а также отсутствием у домовладельцев информации о частных компаниях, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги. Для успешного развития рассматриваемого сегмента рынка необходимо вести разъяснительную работу среди жильцов с целью повышения доверия к частным структурам, для чего необходимо публиковать материалы о деятельности таких частных компаний в периодических изданиях, имеющих большой тираж и доступных большинству москвичей. Также размещать подобную информацию на специальных информационных досках районов, в префектурах и управах.

2.4 Предложения по устранению недостатков нормативно-правового регулирования (на федеральном и региональном уровнях) и по разработке новых нормативных правовых актов