Основы природопользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Экономические и правовые основы платного природопользования

1.1 Назначение налогов и платежей за природные ресурсы, их фискальная и регулирующая роль

Начнем с простого - с конституционной нормы, гласящей, что природные ресурсы используются в России "как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

В законе ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 10 января 2002 года В статье 3 говорится - Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

и др.

Действующая в России система платного недропользования (система налогов и платежей при пользовании недрами) регулируется Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». С 1 января 2002 г. вступила в силу последняя редакция этого Закона, а также главы 25, 26 НК РФ

В нем говорится: Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Итак Налогообложение природопользования основано на принципе платности

Законом регламентирующие порядок обложения налогом на прибыль и налогом на добычу природных ресурсов. Система платного недропользования в рамках лицензионного режима базируется па двух основных компонентах:

1) система платежей и сборов (Закон РФ «О недрах»): разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии: регулярные платежи за пользование недрами; сбор за участие в конкурсе; сбор за выдачу лицензии; плата за геологическую информацию о недрах;

2) система налогов (НК РФ, другие законодательные и нормативные акты о налогах), среди которых налог на добычу полезных ископаемых занимает первостепенное место.+ (лист налоги)

В системе экономических мер обеспечения рационального природопользования принцип платности также играет важную роль. Нормы платы и размеры платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия устанавливаются Законом «Об охране окружающей природной среды» и рассматриваются «Плата за негативное воздействие на окружающую среду».

Система налогов и платежей при пользовании недрами призвана обеспечить государственное регулирование и контроль над всеми видами деятельности с российскими недрами. Необходимость защиты государственных интересов в сфере недропользования требует создания эффективного механизма взимания платежей за пользования недрами и налогообложения доходов от реализации добываемых полезных ископаемых, информации о них.

Налоги и платежи в механизме государственного регулирования недропользования воспринимаются не только как инструмент перераспределения созданного в обществе дохода, но и как средство удовлетворения права собственности государства на полезные ископаемые, находящиеся в недрах. Данное двойственное экономическое предназначение налогов определяет появление рентной составляющей в доходах от пользования недрами, которая и несет основную нагрузку при налогообложении.

1.2 Природная рента в зарубежной и отечественной экономической науке

В современном лексиконе экономиста рента (от лат. reddita -- отданная назад) -- это сверхприбыль, получаемая предпринимателями не от затрат труда, капитала или применения новых технологий, а от владения уникальными производственными возможностями. В отличие от налогов на труд и капитал налогообложение рентных доходов не оказывает дестимулирующего влияния на рост производства.

Следует четко различать налоги и рентные сборы. Налоги -- это вычитание из доходов, причем налогоплательщики не видят прямой связи между изымаемыми в бюджет деньгами и услугами общественного сектора, которые они получают. Рента, поступающая в доход общества, не является налогом, поскольку это плата за те преимущества, которые получают люди, выбирая вид деятельности. Пользователь волен избежать уплаты определенного рентного сбора за преимущества работы, сменив ее. Сборы вызывают совершенно иную реакцию. Людям понятна логика непосредственной оплаты предоставляемых им услуг, при которой величина сбора коррелирует с полученными услугами.

Для определения сущности природной ренты необходимо обратиться к функциональной схеме управления экономикой.

Первый уровень экономической системы управления -- это уровень технологического цикла труда, в котором человек, управляя тем или иным орудием труда и используя, как правило, внешние источники энергии, создает продукт. Трудовые действия человека достаточно жестко программируются, что и предопределяет одинаковое функциональное отображение цикла труда для любого вида труда.

Какие факторы определяют результаты труда на этом уровне? Это прежде всего предмет труда. Предмет труда при производстве товарной продукции всегда представляет собой природное вещество, продукт «деятельности» природы. Именно в предмете труда проявляет себя природная рента. Кроме того, существует внешний источник энергии, который является источником энергетической ренты. В роли источника информации, которая определяет интеллектуальную ренту и которая управляет работой орудия труда, выступает человек, использующий для управления знания. Орудие труда, которое в старых экономических теориях объявлено постоянным капиталом, приносящим доход его владельцу, на самом деле представляет собой также информационный элемент, формирующий интеллектуальную ренту, доход от которой ни в самом цикле труда, ни даже в финальном продукте труда определить невозможно. Интеллектуальная рента определяется только по результатам труда всего общества. Таким образом, результаты труда в технологическом цикле определяются только энергией и управляющей информацией (знаниями), но измеряются только стоимостью.

Ничего другого в цикле труда измерить невозможно. По завершении цикла появляется продукт труда с заданными свойствами (потребительная стоимость, которая не оценивается), а также меновая стоимость и стоимость труда как экономическая информация об энергозатратах труда, необходимая для управления рыночным механизмом обмена. Меновая стоимость включает в себя и природную, и интеллектуальную, и энергетическую ренту, но оценивается только через затраты энергии. Такова объективная несправедливость в оценке результатов труда.

В экономике человеческого общества все определяется результатами работы первого уровня управления -- работой технологических циклов. Все остальное, что придумывают люди на других уровнях управления, может только либо помогать этому процессу, либо мешать ему вследствие более высокого уровня в иерархии управления. На первом уровне экономического управления создается весь ВВП, все общественное богатство, ибо только здесь можно реализовать весь рентный доход -- интеллектуальную, энергетическую и природную ренту.

Со времен Адама Смита известно, что всякое улучшение производительной способности и условий жизни общества прямо или косвенно повышает «действительную ренту с земли», которая затем частично вкладывается в землю и ведет к росту се плодородия. Наблюдается и другая тенденция: пренебрежение необходимостью постоянного улучшения качества земли, повышение цен на промышленные товары из-за упадка производственной культуры и трудолюбия неизбежно ведут к понижению земельной ренты и уменьшению богатства общества. Так что судьба природно-ресурсной ренты напрямую зависит от ренты интеллектуальной, которую получают за счет знаний и достижений научно-технического прогресса. Это касается не только технических знаний, но и знаний экономических.

На связь двух рент и их различие в век научно-технического прогресса указывал и А. Маршалл, считавший, что избыточный доход или «неоправданную необходимость;*) прибыль» (значительно превышающую среднюю норму прибыли по данному виду деятельности) могут создавать труд земли и ноу-хау.

Сегодня неэквивалентный обмен природных ресурсов и дешевого труда на интеллектуальную ренту является источником финансирования экономического роста развитых стран. Страны с сырьевой ориентацией труда, не способные изымать природно-ресурсную ренту и с ее помощью поддерживать национальную науку, лишены финансовой возможности генерировать интеллектуальную ренту.

Изложенное позволяет сказать, что без обстоятельного научного обоснования перехода к рентному налогообложению нечего помышлять о пополнении бюджета за счет природно-ресурсной ренты и решении многих социальных и экологических проблем.

Великобритания первой из стран, овладев знаниями об основах создания богатства народов и приняв в начале XIX в. на вооружение исследования по теории ренты, стала своего рода мастерской мира, работающей на завозном дешевом сырье и продовольствии. В этом ей помог Давид Рикардо, поставивший перед собой цель найти способы преодоления накладываемых природой ограничений и теоретически обосновавший обеспечение экономического роста в условиях ресурсного дефицита.

Сопротивляясь стремлению высокоразвитых стран получать ренту от природных богатств других государств, ее собственники (в современном мире -- представители общества в лице органов верховной власти) должны сами взимать природную ренту. Способы изъятия ренты в доход государства могут быть разными: начиная с платежей за недра, соглашения о разделе продукции, концессий и договоров на эксплуатацию месторождений и заканчивая введением экспортных пошлин, государственной монополии на экспорт газа и сырой нефти.

К налогам, которые позволяют полностью или частично изъять в доход государственного бюджета природную ренту, относятся платежи за используемые и эксплуатируемые природные ресурсы, включающие земельные налоги; платежи за использование воды, объектов растительного и животного мира, разработку месторождений и добычу полезных ископаемых, а также платежи за их экспорт; плата за загрязнение окружающей среды (налоги за использование ассимиляционного ресурса и штрафы за превышение ПДК и лимитов выбросов); платежи за использование радиочастот, других невоспроизводимых ресурсов.

Поскольку указанные ресурсы находятся в государственной собственности, рентные платежи по экономической сути аналогичны плате за использование государственных ресурсов. Поэтому в отличие от налогов на результаты экономической деятельности рентные платежи могут приносить до 100% рентного дохода, т.е. потенциально достижимой сверхприбыли природопользователей, возникающей как результат использования ограниченного ресурса.

Спецификой рентных платежей является обложение потенциального, а не фактически извлекаемого дохода, поскольку природопользователи обязаны обеспечивать рациональное использование объектов общенародного достояния.

Налогообложение рентных доходов сегодня практикуется в Норвегии, Венесуэле, Чили, арабских странах и на Аляске. Это делается в целях оптимизации налоговой системы и стимулирования экономического роста. Показателен пример Норвегии -- одной из крупнейших стран-нефтедобытчиц. В стране десятки лет действует Фонд финансовой поддержки будущих поколений. В него поступают отчисления от сверхприбылей, которые нефтяные гиганты получают от экспорта ресурсов,-- это и есть природная рента. Главная задача Фонда -- обеспечить достойную жизнь норвежцам, когда запасы нефти и газа будут исчерпаны. Это деньги на черный день для 4,5 миллионов человек. Они не лежат мертвым грузом, а постоянно находятся в обороте и приносят дивиденды. У Фонда есть правление, которое не зависит от правительства. Сейчас Норвегия занимает первое место в мире по доходу на душу населения, а размер Фонда -- свыше 70 млрд дол. Аналогичный фонд создан в Казахстане.

Итак, можно дать следующее определение природной ренты -- это часть прибавочного продукта, создаваемого непосредственными производителями в сельском и лесном хозяйстве, добывающей промышленности и других отраслях, связанных с первичной переработкой природных ресурсов, эксплуатацией природных объектов, и присваиваемого владельцем этих природных ресурсов.

Поскольку рентный доход создается благодаря «труду» природы и развитию общественной инфраструктуры, каждый человек по праву рождения может претендовать на равную его долю. Принцип обеспечения равенства в обладании дарованными природой богатствами был предложен в экономической теории почти три века назад. Этот принцип гласит, что право эксклюзивного пользования природными преимуществами должно оплачиваться обществу адекватно тем доходам или престижному положению, возможность получения которых связана с этим правом.

В пользу необходимости взимания природной ренты говорят результаты серьезных исследований сравнительной эффективности разных налоговых систем. Экономические расчеты, проведенные компетентными специалистами, свидетельствуют о том, что наиболее распространенная в практике развитых стран и действующая в России налоговая система, основанная на налогообложении оплаты труда, добавленной стоимости и капитала, далеко не самая эффективная, поскольку подавляет стимулы к производственной деятельности и замедляет экономический рост.

Гораздо эффективнее система налогообложения, не ложащаяся тяжелым бременем на основные факторы производства: труд и капитал. Сегодня к этим факторам стоит добавить природные ресурсы и научно-технические знания.

Такая налоговая система предполагает минимизацию налоговой нагрузки на те факторы производства, предложение которых чувствительно к налогообложению. Так, профессор Тидеман из США считает, что государство должно собирать в казну всю рентную стоимость земли и природных ресурсов. Переход на рентную систему налогообложения приведет к уничтожению всех видов налогов, за исключением акцизов и налогов на социально вредные виды деятельности. С этим мнением нельзя согласиться полностью -- все налоги вряд ли будут отменены, ибо одна из преследуемых сбором налогов целей -- выравнивание социального положения населения. Поэтому налоги на доходы и прибыль пред положительно будут всегда. Однако мотив высказывания понятен и убедителен -- при построении максимально эффективного механизма взимания природной ренты основной упор с точки зрения пополнения государственного бюджета можно будет сделать именно на этот вид платежей. Особенности взимания природной ренты в России. До недавнего времени в вопросах взимания природной ренты не было ясности, а именно существовали три вида налога на природопользование: плата за пользование недрами; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акциз на нефть и стабильный газовый конденсат. Эти налоги регламентировались неналоговыми документами, в которых не было полного определения основных элементов налогообложения при исчислении указанных налогов, что противоречило НК РФ и служило предметом споров между налоговыми инспекциями и налогоплательщиками.

Следует отметить, что вокруг прежнего налогового законодательства по вопросам природопользования (хотя налоговым его можно назвать лишь условно) существовала масса проблем. Так, за годы действия акциза неоднократно менялись подходы к его исчислению. Всего с начала экономических реформ система налогообложения природопользования менялась настолько часто, что это послужило причиной значительного недоверия потенциальных инвесторов к налоговой политике нашего государства. Многие инвесторы прямо указывали на этот факт и были вынуждены дисконтировать свои будущие доходы. В результате инвестиционная привлекательность месторождений полезных ископаемых существенно занижалась.

В первой редакции Закона РФ от 21 февраля 1992г. №2395-1 «О недрах» обозначался рентный характер платежей за добычу полезных ископаемых, которые должны были определяться «с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горнотехнических и экономических условий освоения и разработки месторождений, степени риска». Были введены минимальные и максимальные ставки платы (от 6 до 16% по нефти и газу). Однако отсутствие четкого механизма дифференциации не позволило на практике закрепить установленные данным Законом нормы. Фактически природная рента не взималась, уступая место налогам на природопользование. Весьма условно к рентным платежам в России можно было отнести акциз на нефть и плату за пользование недрами в части платы за добычу. Поэтому можно констатировать факт, что в действовавшем с 1992-го по 2001 г. законодательстве Российской Федерации по налогообложению природопользования была масса юридических казусов и неточностей, что вкупе с неэффективной политикой государства в этом направлении приводило к существенному снижению поступления от природопользователей платежей в государственный бюджет.

Необходимо различать ренту и монопольную прибыль. Рента возникает в силу различных условий (природных или транспортных) приложения капитала в добывающей отрасли, монопольная прибыль - в силу контроля над отраслью одной или нескольких монополий, которые способны, ограничивая предложение своей продукции, навязывать рынку более высокие (по сравнению с условиями свободной конкуренции) цены. Рента возникает в силу того, что рыночная цена ориентируется на предельные (наибольшие) затраты в данной отрасли, причем предельные, замыкающие предприятия отрасли получают среднюю, нормальную для экономики в целом, прибыль. Рента, таким образом, зависит от объема спроса, который предъявляется на рынке и от цены, которая соответствует этому объему спроса. Напротив, монопольный доход возникает в силу манипуляций с ценой и объемом предложения со стороны монополий, контролирующих отрасль. Рента является частью совокупного дохода и валового внутреннего продукта, полученной вследствие различий в условиях приложения капитала, ориентации рыночной цены на предельные издержки (включающие нормальную прибыль). Получение и присвоение ренты не связано (самой компанией или государством), с какими-либо негативными последствиями для динамики валового внутреннего продукта. Напротив, присвоение монопольного дохода связано, либо с ограничением предложения продукции данной отрасли, либо со снижением рентабельности тех отраслей, которые вынуждены покупать продукцию монополистов. Поэтому присвоение монопольного дохода одной отраслью связано, во-первых, с ограничением производства в этой отрасли, во-вторых, с потерей части дохода другими отраслями. Поэтому было бы неверно утверждать, что получение монопольного дохода увеличивает ВВП. Напротив, монопольные цены на сырье и топливо обусловливают сокращение производства ВВП, низкую рентабельность обрабатывающих отраслей, тем самым - торможение технического прогресса, снижение жизненного уровня и т.д.

Необходимость изъятия и перераспределения природной ренты стала объединяющей идеей предвыборных программ всех основных политических партий на выборах в Государственную думу в 2003 году. Рост доходов нефтяных компаний, а главное -- решения ряда их владельцев относительно распоряжения полученными доходами привели к тому, что этот вопрос стал одним из самых обсуждаемых. Расхождение у сторонников изъятия природной ренты только в одном: сколько изымать (называются цифры от 3 до 80 млрд. долл.) и как поделить.

Но, чтобы определить «сверхприбыль», тем более «неэффективно используемую», необходимо произвести оценку общей величины прибыли.

Общая чистая прибыль 8 крупнейших нефтедобывающих компаний в 2002 г. составила около 10 млрд долл. На самом деле это максимум, который можно было бы изъять в виде природной ренты при цене на нефть около 24 долл. за баррель и добыче на уровне 2002 г. Целью же системы изъятия ренты должно стать, по замыслу ее инициаторов, извлечение «сверхприбыли», что в общем-то справедливо. Определим «сверхприбыль» как часть прибыли, получаемую в результате превышения уровня рентабельности над некоторым базовым уровнем, в качестве которого можно взять средний уровень рентабельности продукции промышленности. В 2002 г. эта рентабельность, определяемая Госкомстатом России, составляла 14,1%.

Если оценить величину в 5 млрд. долл. в расчете на одного гражданина России, то получится всего лишь около 35 долл. на человека. Эта цифра также является максимальной и только теоретически возможной. Это то, на что мог бы рассчитывать каждый гражданин России при доведении идеи изъятия природной ренты до логического конца. Однако после применения пофакторного анализа, после учета административных расходов на доведение определяемой суммы до каждого гражданина ежегодный доход на каждого россиянина от реализации идеи изъятия природной ренты в нефтяной отрасли составит, по нашим расчетам, не более 17--18 долл. на человека в год.

Надо учитывать, что высоким уровнем рентабельности характеризуется не только «нефтянка», но и газовая промышленность, черная и цветная металлургия. «Нефтянка» -- всего лишь наиболее крупный и наиболее типичный представитель сырьевых отраслей. Кроме того, нефтяные цены обладают гораздо большей гибкостью, чем, к примеру, цены на черные и цветные металлы, а значит, колебания прибыли нефтяных компаний гораздо более заметны.

К потенциальным источникам ренты можно отнести и услуги связи -- в некоторых подотраслях связи имеет место эксплуатация ограниченного ресурса (например, диапазона радиочастот), то есть появляется в чистом виде природная рента. А рентабельность морского транспорта составила в 2002 г. и вовсе 22,6%. Таким образом, есть целый ряд отраслей с большей рентабельностью, чем в нефтяной промышленности. А почему не предлагается изымать природную ренту, к примеру, в сельском хозяйстве -- только потому, что там низкая рентабельность? Но ведь там-то -- классическая природная рента.

Причины изъятия ренты:

- доходы связаны большей частью не с трудом добывающих компаний, а с самим фактом наличия ресурсов, созданных природой.

- Государство - собственник природных ресурсов - должно изымать сверхприбыли монополий. (Прежде чем говорить об избыточных доходах, приведу цифры, характеризующие рентабельность нефтяных компаний (соотношение между величиной прибыли от реализации продукции и затратами на ее производство и реализацию). В 2002 году средний показатель рентабельности нашей промышленности составил 14,1%. Для восьми нефтяных компаний он равнялся в среднем 24,3%. Однако разброс данных по отдельным компаниям был очень велик. Во всех развитых странах сверхприбыль нефтяных компаний государство изымает в соотношении 20 к 80, то есть 20 процентов - нефтяникам, 80 - государству. В России сегодня это соотношение составляет 50 на 50. Получается явный недобор!

- различные схемы занижения налогооблагаемых доходов и уклонения от их уплаты (так называемая практика "оптимизации налогов", или "налогового планирования"). Так поступают большинство гигантов нефтедобычи, поскольку, подчеркнем, такая практика разрешена законом. По данным Института финансовых исследований, использование оффшоров (зон, в которых зарегистрированные фирмы освобождаются от уплаты налогов) позволило четырем компаниям (ТНК, ЮКОСу, ЛУКОЙЛу и Сибнефти) в течение 2000-2001 годов снизить налог на прибыль на 4,3 млрд. долларов. Следовательно, надо менять сами законы! Реальная мера, способная увеличить налоги на доходы, - закрыть внутренние оффшоры в нашей собственной стране.

- справедливость, необходимость распределения доходов. Слишком уж велик разрыв между сверхдоходами добывающих компаний и доходами остальной части общества. И слишком велико социальное расслоение - с одной стороны, два десятка обладателей крупнейших состояний, с другой - не менее 20 миллионов граждан, живущих за чертой бедности, и еще 20 миллионов, живущих недалеко от этой черты. Понятно, что рано или поздно они проголосуют за партии, которые предложат им какое-то решение "рентной" задачи.

- высокая рентабельность, сдерживает развитие других отраслей

- неэффективное распределение прибыли в добывающих отраслях, на потребление Нередко многие из нефтяных гигантов выделяют слишком высокую долю чистых прибылей на выплату дивидендов: в 2002 году Сибнефть направила на такие выплаты 90% чистой прибыли. Мировая же практика свидетельствует, что на эти цели используется, как правило, 40-60% прибыли.

Защита существующей системы:

- Механизм оценки и изъятия сверхприбыли очень сложен невозможность точного, расчета величины ренты

- разная величина ренты по отраслям, и по компаниям в одной отрасли

- нельзя резать курицу, несущую золотые яйца. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) в целом и нефтяной сектор в частности играют в нашей экономике основополагающую роль. ТЭК - это 30% промышленного производства, 54% экспорта, 45% валютных поступлений, 32% доходов консолидированного бюджета (то есть федерального и бюджетов регионов), 54% доходов федерального бюджета. При этом нефтяной сектор, о котором в статье и идет речь, в 2003 году обеспечил 12-13% доходов консолидированного бюджета и примерно 10% федерального.

Как известно, Великобритания добывает нефть со дна Северного моря. И доходы добывающей компании с ростом цен на нефть там тоже возросли. В связи с этим британское правительство намеревалось ввести дополнительный 10-процентный налог на прибыль от добычи. Это дало бы доход в 12 млрд. долларов в год. В ответ руководство компании сумело доказать, что в этом случае они будут вынуждены снизить инвестиции на 20%. A так как месторождение уже сильно выработано, то при достижении определенного уровня спада придется прекратить добычу ранее, чем предполагалось. (В месторождениях уже сегодня остается около 50% запасов, извлекать которые при существующих технологиях невыгодно.) Пришлось отказаться от такого налога!

- необходимость крупных капитальных вложений Но без систематических миллиардных капиталовложений невозможно продолжать играть такую роль, а тем более наращивать добычу. По оценкам Минэнергетики, прогнозируемое увеличение добычи нефти с нынешних 400 млн. тонн в год до 500 млн. тонн к 2010 году потребует 12-15 млрд. долларов ежегодных вложений. В 2002 году при относительно благоприятной ценовой конъюнктуре чистая прибыль нефтяных компаний составила 12 млрд. долларов, из них 10 млрд. были вложены в развитие отрасли.

- существенно ухудшение геолого-экономические условий добычи нефти. Доля высокопроизводительных скважин резко снизилась. Вдумайтесь в эти цифры. В конце 80-х годов 55% их составляли скважины производительностью до 25 тонн нефти в сутки. Сегодня к их числу относятся скважины, дающие до 10 тонн в сутки. Выработаны наиболее богатые и уже обустроенные месторождения. Число неработающих скважин за 10-12 лет увеличилось в 9 раз.

- как распределять ренту (на распределение, накопление), но это на самом деле все то же «проедание» нефтяных доходов, «хорошо забытое старое» времен СССР.

- проведение реформ может дать гораздо больший эффект, чем простое изъятие сверхприбыли: когда привлекательность вложения в национальную экономику будет выше, чем любой из способов вложения средств за рубежом, вопрос инвестирования полученных «нефтянкой» средств отпадет сам собой. Это и есть основная задача государства -- создавать условия для перетока средств из сырьевого сектора в другие отрасли экономики.

- увеличения зависимости бюджета от сырьевых доходов Нельзя осуществлять за счет изъятия доходов от экспорта нефти и прямое инвестирование в обрабатывающие отрасли -- это будет означать возвращение к «нефтяной игле», когда уровень инвестиций в обрабатывающую промышленность в значительной мере определяется государством и напрямую зависит от объемов экспортной выручки.

Пути решения

Первый, самый простой и радикальный - национализировать добывающие компании и соответственно забрать все "сырьевые" доходы в бюджет.

Второй вариант - оставить все как есть.

И третий вариант - изменить принцип распределения доходов от природных ресурсов так, чтобы большая часть сверхприбыли попадала в бюджет.

Свой взгляд на проблему и в "Яблоке". Он заключается во введении налога на сверхприбыль в добывающем секторе, с установлением нормы прибыли для нефтегазовых компаний в 25 - 30 проц. В перспективе, по мере введения этого налога, вывозные таможенные пошлины на природные ресурсы должны быть вообще ликвидированы. Кроме этого, предлагается дифференцированный подход к налогообложению месторождений, расположенных в разных условиях, и освобождение инвестиций от части налоговой нагрузки. Наконец, по мнению "Яблока", надо пересмотреть существующий механизм формирования акцизов. Традиционно подакцизные товары - это предметы роскоши и "плата за вредные привычки": алкоголь и табак. В России же, согласно Налоговому кодексу, акцизом (косвенным налогом, прямо включаемым в цену товара) облагаются и бензин, и дизельное топливо, и моторное масло, и природный газ. То есть те товары, которые жизненно необходимы и сами являются сырьем для других отраслей экономики. Их "Яблоко" предлагает вывести из-под обложения акцизами.

Так или иначе, в том, что рентные платежи надо вводить, сходится большинство представителей ведущих партий. Дело за законами. Между тем, по словам председателя думского комитета по природным ресурсам и природопользованию Александра Белякова, закон о рентных платежах предполагалось ввести в действие еще в 2001 году. Но так и не ввели. Потому что этот закон, по мнению Белякова, не нужен правительству. "Во всем мире, - говорит Беляков, - такие платежи собирают ведомства, аналогичные нашему Минприроды. Но налоговики не согласятся добровольно выпустить из рук эти сборы, будь это трижды выгодно государству. Стеной встанут таможенники. Если ренту будут изымать не на границе, армию таможенников нужно будет серьезно сократить". Что же, уровень могущества налогового и таможенного ведомств и уровень их лоббистских возможностей не стоит недооценивать...

Но если изымать ренту, то на какие цели ее направлять? Академик Дмитрий Львов, докладывая еще в прошлом году на заседании президиума РАН свою "концепцию управления национальным имуществом", полагал, что изъятая у добытчика рента должна направляться в общенациональные фонды на финансирование образования, здравоохранения, других социальных нужд. Другие экономисты идут еще дальше и предлагают зачислять природную ренту непосредственно на персональные счета всех российских граждан - как равноправных совладельцев природных ресурсов. При этом они ссылаются на опыт Аляски, где бюджет штата почти полностью складывается из тех сборов, которые поступают от добывающих нефть компаний, и каждый житель получает из специально образованного фонда свою долю от добычи нефти. Есть и опыт Норвегии, где все доходы от эксплуатации нефтяных месторождений на шельфе уже много лет поступают в специальный "фонд будущих поколений", в перспективе увеличивая благосостояние всех норвежцев. В результате на счету каждого гражданина страны находится уже как минимум по 6 - 7 тысяч "нефтяных" долларов...

1.3 Российская и зарубежная практика регулирования отношений в процессе пользования природными ресурсами. Концессии и соглашения

экономический капитал предприниматель

В настоящее время существуют две формы регулирования отношений в процессе пользования природными ресурсами.

- разрешительная система - посредством лицензирования,

- договорная система - такие, как соглашение о разделе продукции (СРП), концессионные и подрядные договоры, договоры аренды.

Одной из исторически основных форм приобретения прав на использование природных ресурсов является концессионное соглашение. В настоящее время более чем в 120 странах мира законодательно закреплена возможность использования концессионных соглашений в сфере недропользования. Во многих государствах механизм концессионных соглашений применяется для строительства и последующей эксплуатации объектов инфраструктуры.

В дореволюционной России и в Советской России в период НЭПа заметную роль в хозяйственном развитии сыграли иностранные концессии. Хотя следует иметь в виду, что принцип договоренности государства с частным инвестором распространялся не только на иностранный капитал, но и на отечественных частных инвесторов.

Они служили инструментом стабилизации экономики в восстановительный период, дали солидный доход казне в виде долевых отчислений от оборота концессионных предприятий, уплаты налогов, арендной платы, пошлин, сборов. Концессии способствовали модернизации оборудования, увеличению квалифицированной рабочей силы, а в социальном плане - сокращению безработицы.

Концессии в Советской России в период НЭПа широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т.п. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. руб.), добывающая (14 и 28 соответственно), сельское хозяйство (7 и 2,0), торговля (7 и 1,5). Эффективность концессионной политики была столь велика, что был разработан специальный план, чтобы добиться с их помощью сбалансированного развития различных секторов экономики на основе передовых технологий. Этот план, к сожалению, не был реализован по политическим причинам.

В период колониального господства концессии широко использовались ведущими мировыми державами. После краха колониальной системы, концессионное законодательство было "очищено" от элементов колониальной политики, и сегодня концессионные договоры как чисто договорная форма широко практикуются во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права. В частности, во Франции, хорошо известной склонностью к дирижизму (активному вмешательству государства в управление экономикой), умело используются договорные принципы между государством и инвестором. Например, широко распространена так называемая "концессия публичной службы" - договор государства и частного инвестора по управлению не подлежащей приватизации государственной собственностью, в том числе транспортом, связью, коммуникациями.

Концессии представляют собой «долгосрочную форму осуществления инвестиций, основанную на разрешении исключительно государством эксплуатации возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, а также осуществления иных видов хозяйственной деятельности на условиях долгосрочной аренды».

В сфере недропользования концессионное соглашение представляет собой «договор о передаче в эксплуатацию природных богатств физическому или юридическому лицу (концессионеру)». «По договору коммерческой концессии одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок или без указания срока право пользоваться в предпринимательской деятельности комплексом исключительных прав, принадлежащих правообладателю, в том числе правом на фирменное наименование или коммерческое обозначение, на охраняемую коммерческую информацию, а также на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав»4. К содержательным признакам концессионного договора в сфере недропользования относится «предоставление иностранному инвестору права разработки природных ресурсов на долгосрочной возвратной и платной основе», т. е. своего рода кредитование инвестора государством в специфической форме. В этом случае в отличие от обычного кредита, предоставляемого в денежной форме, или кредитования в натурально-вещественной форме происходит кредитование имущественными правами (нематериальными активами)5.

Концессии наиболее широко распространены в сфере недропользования, особенно в нефтедобыче, и при строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры.

Рис. 1. Классификация соглашений, действующих в сфере недропользования

В сфере недропользования выделяют традиционные и модернизированные концессии. Для традиционной концессии характерны следующие признаки: концессионеру для освоения передается большая площадь; продолжительность срока концессионного договора, как правило, порядка 60--75 лет, а в ряде случаев -- до 99 лет; неиспользованные площади в собственность государства не возвращаются; концессионер имеет полный и единоличный контроль над всеми аспектами хозяйственной деятельности в рамках концессии; финансовые отчисления от доходов концессионера в пользу принимающего государства незначительны. К настоящему времени тип традиционной концессии практически перестал существовать.

С 1960-х гг. во многих государствах вместо традиционных концессий стали использоваться модернизированные концессии.

Для модернизированных концессий характерно следующее: 1) относительно небольшая площадь территории,, передаваемой для хозяйственного использования; 2) небольшой, до 30 лет, срок концессионного договора, в течение которого предусматривается возврат государству неиспользуемых участков; 3) государство имеет возможность осуществлять контроль за деятельностью концессионера, участвовать в управлении концессией; 4) денежные отчисления иностранного партнера в пользу государства, как правило, значительны и состоят из четырех видов платежей: бонусов, арендной платы, платежей с добычи (роялти) и платежей с дохода.

Кроме того, наряду с концессиями в сфере недропользования применяются соглашения о разделе продукции (СРП). И соглашения о разделе продукции, и концессии ориентированы на привлечение дополнительных инвестиций в добывающий сектор и на повышение эффективности управления. Отличие СРП заключается в значительно большей степени участия государства в освоении месторождений. В случае заключения соглашений о разделе продукции с иностранным партнером: 1) создается совместное предприятие; 2) риск изыскательских работ возлагается на подрядчика, который полностью финансирует все расходы по соглашению; 3) затраты подрядчика компенсируются частью продукции после начала коммерческого освоения ресурсов; 4) оставшаяся часть продукции подлежит разделу между подрядчиком и собственником недр; 5) принадлежащая иностранному партнеру доля распределяемой продукции облагается налогом.

Помимо концессий и соглашений о разделе продукции в сфере недропользования используются также соглашения о предоставлении услуг (сервис-контракты). В соответствии с соглашениями о предоставлении услуг инофирма выполняет оговоренный круг работ за определенное вознаграждение. При соглашении о предоставлении услуг с риском риск изыскательских работ целиком или частично возлагается на подрядчика, финансирующего все расходы по соглашению, которые с определенным процентом от прибыли постепенно возмещаются подрядчику после передачи объекта государственной компании в коммерческую эксплуатацию. При соглашении о предоставлении услуг без риска (о предоставлении технической помощи, на управление предприятием, на сдачу объекта под ключ, компенсационные соглашения) инофирма заключает сервисный контракт, т. е. работает за фиксированное вознаграждение, и не несет риска изыскательских работ, даже если их выполнение входит в ее обязанности.

Таким образом, в настоящее время концессионные соглашения являются одной из форм осуществления хозяйственной деятельности в сфере недропользования.

Система платежей

Концессионная форма партнерских отношений предполагает определенные формы финансовых взаимоотношений между государством и концессионером. Наиболее интересными являются финансовые отношения, складывающиеся в сфере недропользования, в частности в нефтяной промышленности.

В случае заключения концессионных соглашений, имеется в виду современный вариант модифицированных концессий, концессионеры выплачивают государству, как правило, четыре вида платежей:

1) разовые платежи (бонусы);

2) арендную плату (ренталз);

3) платежи с добычи (роялти);

4) платежи с дохода (налоги).

Бонусы представляют собой разовый платеж, выплачиваемый государству концессионером. Уплата бонусов является не только дополнительным источником поступления средств в бюджет страны, но и своего рода авансом, свидетельствующим о серьезности намерений концессионера вести разработку месторождения.

Бонусы далеко не самый значительный источник поступления средств в бюджет государства. По своей величине для нефтяных месторождений они составляют около 1--3 млн долл. и, как правило, не превышают 5--7 млн долл. По времени уплаты бонусы первый вид платежей, выплачиваемых концессионером в пользу государства.

В 1980-е гг. была широко распространена практика возврата бонусов концессионеру после начала коммерческой эксплуатации месторождения. Затраты на уплату бонусов погашались компаниям в течение 10--15 лет после начала коммерческой добычи. Подобный порядок погашения бонусов позволял рассматривать их в виде части капиталовложений фирм в освоение месторождений.

Арендная плата -- второй вид платежей концессионера, не зависящий от наличия добычи или прибыльности реализации добытой нефти. В отличие от бонусов арендная плата представляет собой систематические платежи в пользу принимающего государства. Размер арендной платы, как правило, невелик и устанавливается либо исходя из всей площади переданной в эксплуатацию концессионера территории, либо исходя из единицы такой площади. В целях стимулирования фирм к максимально быстрому использованию выделенной территории принимающая страна может устанавливать прогрессивные ставки арендной платы, определяющиеся либо в зависимости от площади территории, либо по мере течения времени. Для ускорения момента начала добычи экспорта нефти арендная плата может быть установлена в соглашении на ограниченный период, например до начала экспорта.

Платежи с добычи (роялти) являются одним из основных источников поступления доходов в пользу государства, при заключении концессионных соглашений. Взимание роялти было характерно как для традиционных, так и для модернизированных концессий. В традиционных концессиях роялти представляли собой фиксированную плату, взимаемую с единицы объема добытой нефти, независимо от ее текущей рыночной стоимости. При модернизированных концессиях роялти обычно рассчитывается как процент от стоимости добытой нефти.

В 1980--1990-е гг. появилась тенденция к использованию гибких механизмов взимания роялти, когда с помощью изменения величины ставок государство стремилось развивать процесс нефтедобычи в желательном направлении, например побудить фирмы к разработке глубоководных месторождений или не форсировать резкое увеличение объемов нефтедобычи. В 1980-е гг. величина роялти колебалась от 0 до 40%, а в большинстве .стран составляла порядка 12,5--20% стоимости добытой нефти*

Хотя большую часть доходов от нефтедобычи принимающие страны, как правило, получают за счет налогов, роялти имеют ряд преимуществ: они гарантируют определенный доход государству, не зависящий от изменений рыночной конъюнктуры и условий добычи, а также обеспечивают более раннее по срокам получение средств государством, чем налоги.

Платежи с доходов (налоги) -- в практике налогообложения добывающих компаний, как правило, встречаются три вида подоходного налога: 1) обычный (традиционный), представляющий собой налог на прибыль корпораций; 2) специальный -- на прибыль нефтяных корпораций; 3) дополнительный -- на сверхприбыли или так называемые непредвиденные доходы нефтяных корпораций.

В конце прошлого века ставки подоходного налога колебались от 0 (Антигуа, Багамские Острова) до 70% (Перу). Ставки специального налога на прибыли корпораций составляли, как правило, от 50% (Нигер, Гвинея-Биссау, Либерия) до 85% -- в большинстве стран ОПЕК.

Использование специального налога позволяет выравнивать уровень получаемой прибыли в нефтяной промышленности с прибылью в других сферах бизнеса. Введение дополнительных налогов способствует выравниванию размеров прибыли внутри нефтяной промышленности, так как изъятию в этом случае подлежит прибыль, возникающая в случае благоприятной конъюнктуры, складывающейся независимо от деятельности фирм1.

Перспективность использования концессионных соглашений в Российской Федерации в сфере Природопользования, в особенности в сфере недропользования, достаточно спорна. Многие специалисты отмечают, что в настоящее время сложилась логичная правовая конструкция, регулирующая отношения в сфере недропользования. Сложные месторождения могут разрабатываться на основе соглашений о разделе продукции (СРП), и этот режим должен в дальнейшем развиваться и находить более широкое применение. В отношении же остальных месторождений должен действовать лицензионный режим, дающий возможность государству эффективно контролировать действия природопользователей.

Как отечественные, так и зарубежные компании в последнее время демонстрируют значительный интерес к реализации инвестиционных проектов в сфере нефтедобычи и на существующих условиях. В такой ситуации внедрение в практику концессионных договоров, предоставляющих, по сути, льготные условия иностранным инвесторам, выглядит нелогично. Одновременно сомнительна сама возможность государства организовать эффективную систему недропользования, построенную на основе концессионных договоров.

Концессионная система является более сложным механизмом по сравнению с действующим лицензионным порядком. Она требует высокого профессионализма государственных служащих, непредвзятости, полного отсутствия коррупции, высокой правовой культуры. Если налицо множество организационных изъянов в относительно простой лицензионной системе, то вряд ли удастся создать эффективную более сложную систему, основанную на концессионных договорах.

Вместе с тем в отдельных сферах природопользования внедрение концессионных договоров, возможно, будет и эффективным. Дополнительного анализа, в частности, требует вопрос о возможностях применения концессионных договоров в сфере лесопользования. Внедрение концессионных договоров целесообразно осуществить на некоторых объектах инфраструктуры, например в сфере водопользования. При внедрении концессионных договоров следует учитывать, что теоретически правильная первоначальная модель еще не является гарантией будущего успеха. Успех во многом будет определяться деталями реализации.

В заключение выделим те вопросы, которые необходимо решить для обеспечения успешной реализации концессионных договоров:

* по своей сути концессионный договор является не двусторонним, а трехсторонним партнерством. Третьим партнером, не подписывающим, но реально участвующим в концессионном договоре, являются потребители. Очевидно, что без поддержки и одобрения всех заинтересованных сторон ни один договор, в том числе договор концессии, реализован быть не может.

Наиболее сложным вопросом инфраструктурных концессий в сфере водопользования оказывается проблема роста размеров платежей. Концессия является коммерческим вариантом партнерства, и концессионер заинтересован в получении достаточной прибыли. В том случае, если в концессию переходит готовый, уже действующий объект, возможен рост платежей. Как свидетельствует мировой опыт, введение концессий в сфере водопользования в коммунальном хозяйстве практически всегда ведет к росту платежей. Встречаются и случаи неуплаты потребителями выставленных счетов;

* принципиальный момент, влияющий на эффективность концессий, связан с выбором государством партнера по осуществлению концессии. В общем случае при реализации концессии, связанной со строительством нового объекта, в качестве партнера должна выбираться компания, имеющая безупречную репутацию, опыт проведения работ в данной области, технические и финансовые ресурсы.

О проведении конкурса на получение концессии должно сообщаться в общедоступной печати, процедура отбора кандидатов' должна быть открытой, а именно: государственные власти должны ознакомить с критериями, по которым будет происходить отбор концессионера. После первого этапа отбора необходимо, чтобы оставалось несколько кандидатов на концессию, имеющих интересные предложения.

При проведении переговоров должна существовать возможность реализации различных вариантов решений; государство должно обеспечивать непредвзятое, беспристрастное отношение ко всем участникам конкурса; при окончательном отборе кандидата должен быть выбран тот участник конкурса, который имеет действительно наиболее качественный проект и соответствующий опыт работы в данной сфере;

* процедура конкурсного отбора претендентов на получение концессии влечет за собой ряд затрат со стороны государства. Во многих государствах, использующих на своей территории концессии, компаниям, участвовавшим в конкурсных торгах, но не выигравшим конкурс, возмещается часть затрат, связанных с подготовкой предложений для участия в конкурсе;

* успешное осуществление концессий требует создания в государстве соответствующей институциональной среды. Западные эксперты отмечают, что на первых этапах внедрения концессий в

Европе в 1980-е гг. многие полагали, что для того, чтобы частные фирмы могли управлять коммунальным обслуживанием, достаточно купить активы государственных предприятий и эксплуатировать их. Однако такое видение проблемы оказалось неверным.