Способы предотвращения споров в сфере государственного строительного заказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Способы предотвращения споров в сфере государственного строительного заказа

ВВЕДЕНИЕ

государственный строительный заказ

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

На момент начала 2020 года, система государственного строительного заказа (далее - ГСЗ) находится в затяжном кризисе, о чём свидетельствуют официальные оценки контролирующих органов.

Согласно проведённому анализу и полученным результатам, изложенным в «Заключении Счётной палаты» Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год. Раздел 8 URL:http://audit.gov.ru/promo/implementation-federal-budget-2018/index.html(дата обращения: 20.10.2019).

В качестве источника, также использовалась часть «Подробной информации» о заключении Счётной палаты РФ: «Раздел13. Результаты проверки и анализа исполнения федеральной адресной инвестиционной программы, объёмов и объектов незавершённого строительства». (далее - Заключение), относительно реализации Федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП), за 2018год органы исполнительной власти, совместно со строительным комплексом страны, в области реализации ГСЗ, показали следующие результаты:

ь Сводной бюджетной росписью с учётом изменений бюджетные ассигнования на реализацию ФАИП, по данным Минфина России, утверждены в объёме 740,3 млрд.руб. (без сведений, составляющих государственную тайну).

ь Согласно данными Минэкономразвития России, в 2018 году, из 398 объектов строительства, завершены строительством и введены в эксплуатацию 217 объектов, или 54,5%. Для большей наглядности приведём график из Заключения (см.рис.1):

Динамика ввода в эксплуатацию объектов ФАИП в 2013-2018 годах



Рис.1. График динамики ввода в эксплуатацию объёктов ФАИП в 2013-2018гг.

ь Из приведённого графика видно, что объём ввода объектов в эксплуатацию за последние 6 лет не превышал 65% от планируемого уровня, при этом среднее значение составило лишь 55,1%.

ь Отметим, что и количество плановых объектов ввода и количество введённых объектов имеет нисходящий тренд и если в 2013 г. это значение составляло 528 объектов, то в 2018г. оно составило, лишь 217 единиц, что в 2.4 раза меньше.

ь Общий объём объектов незавершённого строительства (далее - ОНС) по состоянию на 1 января 2019 года, согласно отчёта Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2018 год составил 2 372,4 млрд.руб., что на 110,4 млрд.руб., или на 4,4% меньше, чем по итогам 2017года.

ь При этом, количество ОНС составило 12 752 объекта, что на 680 объектов, или на 5,6% больше чем в 2017году (в 2017 году - 12 072 объекта).

ь По 3 257 объектам (25,5%) строительства 2018 года - строительство не начиналось.

ь По 1 935 объектам (15,2%) строительства - работы приостановлены в основном без консервации;

ь По 1 673 объектам (13,1%) строительства - информация и вовсе отсутствует.

ь На учёте у федеральных автономных и бюджетных учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета, числятся вложения в ОНС в общем объёме на 122,5 млрд.руб., в количестве 1,9 тыс. объектов, в т.ч. 0,7 тыс.объектов приостановленных либо законсервированных.

ь По оценке Счётной палаты, общий объём незавершённого строительства на уровне субъектов РФ по состоянию на 1 января 2019 года составил 2 890,9 млрд.руб. и уменьшился за 2018 год на 57,3 млрд рублей, или лишь на 1,9 % (58,5 тыс. объектов).

ь Количество ОНС по 85 субъектам РФ составило 58,5 тыс.объектов (на 1 января 2018 года - 62,7тыс.объектов), в т.ч. 3,8 тыс.объектов, строительство которых приостановлено либо законсервировано, что составляет 6,5% общего количества объектов (на 1 января 2018 года - 4,7 тыс.объектов, или 7,5%).

ь Общий объем вложений в объекты незавершенного строительства, строительство которых приостановлено либо законсервировано, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2019 года составляет 204,3 млрд.руб., что на 0,4 млрд.руб. меньше, чем на 1 января 2018 года - 204,7 млрд.руб.

Анализируя приведённые выше показатели эффективности реализации объектов ГСЗ, становится понятно, что сложившаяся ситуация находится в тяжелейшем кризисе, разрешение которого невозможно без изменения сложившихся механизмов. Количество ОНС начатых, но приостановленных по различным причинам, финансируемых из федерального бюджета, превышает количество введённых за 2018 год объектов почти в 9 раз. Более чем о 1,6 тыс.объектов - информация вовсе отсутствует, а общие объёмы всех бюджетных средств, не получивших своевременной капитализации вложенных инвестиций, согласно данным приведённым в Заключении, превышает 5,38 трлн.руб.

Ключевыми проблемами в исполнении ФАИП Счетная палата называет:

ь Включение в ФАИП объектов, не обеспеченных утверждённой проектной документацией с положительным заключением государственной экспертизы,

ь нормативными правовыми актами и правоустанавливающими документами на земельные участки под строительство, а также мероприятия (укрупнённые инвестиционно-строительные проекты), по которым отсутствует пообъектная детализация;

ь Некачественная разработка проектной документации;

ь Поздние сроки проведения конкурсных процедур;

ь Неисполнение обязательств подрядными организациями при отсутствии надлежащего контроля со стороны государственных заказчиков;

ь Недостатки планирования и осуществления бюджетных инвестиций;

Учитывая все вышеизложенные факты, становится понятным, что необходимы структурные и комплексные преобразования данного сектора экономики, способные переломить сложившуюся практику, что в свою очередь окажет позитивный мультипликативный эффект на всю экономику страны в целом.

Одним из главных, наиболее важных и наименее ресурсоёмких, направлений таких преобразований, с точки зрения всей экономики страны в целом, по мнению автора, видится создание и внедрение в повседневную практику способов предотвращения споров на этапе реализации (строительства) проекта.

ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ:

Целью настоящей работы является - разработка комплекса мер по преобразования системы ГСЗ, для внедрения механизмов превентивного разрешения противоречий и споров, возникающих на стадии реализации проекта, а также создание определение принципов этих механизмов, необходимых для их эффективного функционирования в отрасли ГСЗ

Для достижения поставленной цели, в настоящей работе ставятся следующие задачи исследования:

ь Анализ особенностей проектов ГСЗ;

ь Выявление основных проблемных аспектов;

ь Установление природы их происхождения;

ь Классификация причин их происхождения по направлениям, жизненному циклу проекта и макро/мезо/микроуровням;

ь Анализ международного опыта по внедрению и реализации механизмов АРС, в т.ч. в системе ГСЗ;

ь Классификация основных направлений механизмов АРС и анализ их возможного применения в сфере ГСЗ;

ь Анализ существующей системы ГСЗ, на предмет возможности внедрения механизмов АРС;

ь Разработка комплекса мер по реформированию существующих граничных условий в системе ГСЗ, для возможности дальнейшего внедрения и развития механизмов АРС;

ь Разработка предложений по внедрению этих механизмов;

ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ:

Объектом данного исследования является - полный жизненный цикл проектов ГСЗ, от возникновения идеи и до его ликвидации, но с углублённым исследованием этапа реализации проекта;

ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ

Предметом настоящего исследования являются - меры по предотвращению и разрешению противоречий возникающих в процессе реализации ГСЗ.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ

Теоретической основой исследования стала теории и практики управления инвестиционно-строительными проектами содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных учёных.

Эмпирической базой работы являлись статистика и аналитические оценки Росстата, заключения Счетной палаты, Минфина, Минэкономразвития, ФАС, экспертные оценки; законодательные акты и нормативные документы данной отрасли, экспертные заключения и пр.

В решении конкретных задач исследования использовались диалектический метод, методы системного и сравнительного анализа, многокритериальный метод оценки альтернатив, а также метод расчётного эксперимента и индуктивного умозаключения.

ГИПОТЕЗА ИССЛЕДОВАНИЯ

Гипотезой настоящего исследования является положение о невозможности достижения эффективности системы ГСЗ в отсутствии способов предотвращения споров на этапереализации проекта.

Внедрение ряда превентивных механизмов разрешения противоречий, возникающих в системе ГСЗ, на этапе реализации объекта, позволитувеличить эффективность проекта в целом, даже в сложившихся условиях функционирования отрасли, а также создаст возможность для плавного проведения реформ всей сферы ГСЗ, при относительно невысоких затратах ресурсов на реализацию предлагаемых к внедрению мер.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ:

Научной новизной работы является:

· Выявление комплекса основных приоритетных направлений реформирования системы ГСЗ;

· Определение возможности внедрения способов АРС в существующих граничных условиях отрасли ГСЗ, необходимости её реформирования, а также определение направлений этих реформ;

· Разработка комплекса стратегических мероприятий по преобразованию сферы ГСЗ для возможности внедрения механизмов АРС в систему реализации проектов.

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

I. Трехмерная матрица основных причин неэффективности объектов ГСЗ - По направлениям, жизненному циклу проекта, а также макро-/мезо-/микроуровням;

II. Система предложений по адаптации «классических» механизмов АРСдля их максимально эффективного применения в отрасли ГСЗ;

III. Разработанные меры по внедрению и использованию механизмов АРС в сфере ГСЗ;

ДОСТОВЕРНОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ:

Достоверность результатов исследования обусловлена использованием данных и результатов на основе реально существующих объектов, официальным статистическим данным, экспертным оценкам, комплексным подходом к исследованию, всесторонним анализом литературных источников по исследуемой тематике, а также успешным практическим применением предложенных результатов в других странах мира.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ПОЛУЧЕННЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ

Автором выявлены, проанализированы и систематизированы основные причины низкой эффективности системы ГСЗ и возникновения противоречий на протяжении всего жизненного цикла проекта. Разработан комплекс мер по реформированию отрасли ГСЗ для обеспечения внедрения механизмов АРС в практику. Разработаны основные положения механизмов предотвращения споровв системе ГСЗ и предложения по их внедрению.

Реализация предлагаемых преобразований системы ГСЗ обеспечит возможность плавного проведения других выявленных автором направлений реформ всей отрасли и последующий выход её из затянувшегося кризиса.

СТРУКТУРА ИССЛЕДОВАНИЯ

Исследование обусловлено целью и поставленными задачами исследованиями.

Работа изложена на ____ страницах печатного текста.

Состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографического списка из ____ наименований.

Содержит 3 таблицы и4 рисунка.

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗАИ ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ ИХ СРЫВА

1.1 ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ И ПОНЯТИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

Для дальнейшего изложения исследования, детерминируем и структурируем основные понятия используемые в работе.

Инвестиционно-строительная деятельность(далее - ИСД) -это комплекс мероприятий направленных на преобразование объектов недвижимости.

Инвестиционно-строительный проект (далее - ИСП) - это комплекс мероприятий направленных на реализацию конкретной сформулированной концепции преобразования одного или группы объектов недвижимости. ИСП есть составная часть ИСД.

Обозначим ряд характерных черт присущих ИСД:

ь Повышенная ресурсоёмкость (трудовые, финансовые, временные, технические, информационные и пр.);

ь Длительный временной цикл реализации ИСП;

ь Повышенные требования к уровню компетентности вовлечённых сторон ИСП;

ь Индивидуальность каждого ИСП (каждый проект в сфере ИСД - индивидуален);

ь Сложность в определении стоимости реализации ИСП;

ь Множественность этапов, задач, процессов при реализации ИСП;

ь Потребность в запараллеливании процессов реализации ИСП;

ь Повышенная зависимость от экзогенных факторов системы ИСП (начиная от погодных условий, организационных, экономических, технических, политических и пр.);

ь Повышенная ответственность и значимость проектов для субъектов реализуемых ИСД;

ь Сложнейшая система взаимодействия контрагентов ИСП (Заказчик, Тех.Заказчик, Проектировщик и его субподрядчики, Экспертные органы, Ресурсоснабжающие организации, Генподрядчики и его субподрядные организации, Контролирующие органы, Эксплуатирующие организации, поставщики оборудования и многие другие);

ь Как следствие вышеперечисленного, сложность планирования и организации ИСП;

ь Исключительная зависимость последующего этапа работ от качества выполнения предыдущего;

ь Накопительный эффект ошибок допущенных на ранних этапах реализации ИСП, а также ресурсоёмкость (время, люди, деньги) их устранения и невозможность достижения конечной цели без их решения.

Государственный строительный заказ (далее - ГСЗ) - это ИСД, реализуемая за счёт средств государственных бюджетов всех уровней. Также как и ИСД состоит из ряда проектов финансируемых за счёт бюджетных средств.

Среди объектов ГСЗ можно выделить такие типы как:

· Гражданские;

· Промышленные;

· Природохозяйственные;

· Социальные;

· Инфраструктурные;

· Природоохранные;

· Прочие;

Проектно-изыскательские и проектно-сметная документация (далее - ПИР и ПСД) - комплекс технической документации для строительства ИСП.

1.2 ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА

Далее, обозначим основные отличительные особенности проектов ГСЗ, классифицируя их по направлениям:

A. Организационные особенности:

o Отсутствие механизмов оперативного разрешения возникающих противоречий, на различных этапах жизненного цикла проекта. Необходимо признать тот факт, что невозможно учесть всех нюансов и особенностей возникающих на различных этапах жизненного цикла ГСЗ в виду объективных причин, а значит необходимы механизмы оперативного разрешения противоречий возникающих в результате их проявления;

o Отсутствие соответствующей подготовки управленческих кадров. Данная отрасль требует уникального синтеза знаний находящихся на пересечении комплекса наук, таких как экономика, управление, юриспруденция, строительство и архитектура, психология, а также ряда других социальных наук;

o Диалектика бюрократической системы. Здесь имеется ввидурост численности бюрократического аппарата при неизменном снижении его эффективности, а также упразднение самой «бюрократической системы» как таковой (уровень регламентации работы отрасли ГСЗ систематически снижается).

B. Правовые особенности:

o Отсутствие единой структурированной базы данных регламентирующих отрасль ГСЗ документов. В настоящий момент отсутствует четко выстроенная структура главенства и подчинения всех регулирующих данную отрасль нормативных и правовых документов. Как результат появляются прецеденты, при которых возникают неразрешимые в рамках действующего законодательства противоречия, решение которых носит бессистемный характер;

o Разрозненность в толковании законов и правовых актов;

o Отсутствие особых положений регулирования ГСЗ учитывающих важнейшие аспекты данной отрасли. Особенно остро стоит вопрос относительно главного закона регулирующего закупочную деятельность объектов ГСЗ - Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013г. (далее - Федеральный закон №44);

o Отсутствие особых процедур по оперативному разрешению споров возникающих на различных этапах жизненного цикла объекта ГСЗ.Данный вопрос идёт в комплексе с уже обозначенным выше в «организационных особенностях», ввиду того фактора, что работа с бюджетным финансированием сопровождается высокой степенью контроля и регулирования процедур.

C. Финансово-экономические особенности:

o Вопросы ценообразования строительной продукции. В настоящий момент проводится реформа ценообразования запущенная в 2015году. Однако, темпы реализации данной реформы и глубина её проработки - явно недостаточныСчётная палата РФ. «Реформа ценообразвания в строительстве результатов пока не принесла» URL:http://www.ach.gov.ru/activities/control/35385/(дата обращения: 05.01.2020)., результатом чего стало продление срока завершения реформы до 2022года. Первоначально реформу планировалось завершить в 2018г.;

o Сложности госбюджетного финансирования. Процедуры связанные с изменением и утверждением финансирования объектов ГСЗ сопровождаются рядом регламентных процедур;

D. Процедурные особенности:

o Сложности изменения государственных контрактов.Данный вопрос не учитывается действующим законодательством,ни в каком виде, что значительно усложняет достижение цели ИСП. Вопрос также лежит на пересечении различных направлений - организационных, правовых, финансово-экономических и процедурных.

E. Технологические особенности:

o Сложности применения технологических новации. Вопрос во многом осложнён рядом бюрократических барьеров, сложностью прохождения экспертизы, отсутствием адекватных расценок, практически полностью упразднён институт «пилотных проектов» для внедрения различных инноваций, произошёл разрыв между производством и научной школой и т.д.;

o Двойственность в процессах внедрения цифровых новаций. С одной стороны Минстрой РФ грозится обязать строить социальные объектыс применением BIM-технологий ТАСС. «Минстрой предложил обязать строить соцобъекты с помощью BIM-технологий» URL:https://tass.ru/nedvizhimost/7129191(дата обращения: 05.12.2019). уже к началу 2024году, с другой стороны, затраты на НИОКР Постановление Госстроя РФ от 26.04.1999 N 31 «Об утверждении Методических указаний поопределению стоимости строительной продукции» (вместе с «МДС 81-1.99.Методические указания по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации») (дата введения 01.07.1999). Приложение 9; в действующих сметных нормахвовсе исключены Постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (ред. от 16.06.2014) «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (вместе с "МДС 81-35.2004). Приложение 9;, даже опуская тот факт, что в сложившихся условиях проектные организации, и без того, поставлены в крайне не простое финансовое положение. Таким образом, действующие органы власти, игнорируя реальное положениесубъектов реализующих проектно-изыскательскую деятельность, ставят перед ними грандиозные задачи, выполнение которых вряд ли возможно будет реализовать с требуемым уровнем качества;

F. Информационные особенности:

o Отсутствие прозрачности процессов. Ввиду человеческого фактора, практически всегда, информация о реальном состоянии дел ИСП значительно искажается, что не позволяет своевременно предпринимать необходимые действия позволяющие изменить ситуацию.

G. Поведенческие особенности:

o Малоэффективная система мотивации. Действующая в отрасли ГСЗ мотивационная система не имеет понятных и прозрачных критериев оценки эффективности работы системы и не вовлекает действующих субъектов на достижение главной цели любого ИСП - реализация проекта;

o Коррумпированность отрасли. Данный вопрос стоит крайне остро для любой отрасли экономики в нашей стране.

H. Социальные особенности:

o Повышенная социальная значимость объектов;

o Контроль общественности и СМИ;

o Прочие;

1.3 ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА

Проведя тщательный анализ имеющихся результатов контрольных органов, научных работ и публикаций, эмпирических наблюдений автора и опроса трудовых коллективов, были выявлены наиболее существенные, по мнению автора, проблемные аспекты, оказывающие крайне негативное влияние на область ГСЗ.

1.3.1 Финансовые барьеры закупочных процедур

Согласно п.6 статьи 96 Федерального закона №44-ФЗФедеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». сумма обеспечения контракта должна составляет от 5% до 30% от начальной максимальной цены контракта, но не менее суммы назначенного условиями торгов аванса. При этом, ещё до заключения контракта и представления пакета документов о возможности обеспечения контракта по разыгрываемому объекту ГСЗ, участником конкурса, согласно п.16 статьи 44 Федерального закона №44, должны быть представлены документы о возможности обеспечения заявки на проведение торгов, в размере от 0.5% до 5%. Учитывая капиталоёмкость строительства в сфере ГСЗСводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года // Часть 6 «Реестр контрактов, заключенных заказчиками» с.33// URL:https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/#(дата обращения: 18.10.2019).

Согласно сведениям источника: «В разрезе номенклатуры ОКПД2 самыми закупаемыми в отчетном периоде являются строительные работы, общий объем контрактов при закупке которых составил 1,56 трлн. рублей (23 % от общего объема заключенных контрактов)», таким образом, только у победителей аукционов, должны быть в обеспечении контракта от 78-468млрд.руб., а также особенности практики ведения бизнеса в РФ, такие условия являются не столько факторами гарантий государственного заказчика, сколько факторами, тормозящими развитие строительного комплекса страны.

Средства, «замороженные», для строителей, на счетах банков на период проведения торгов и на период реализации контракта ГСЗ, используются банковскими структурами для выдачи их «в рост» или, инвестируя их посредством других финансовых инструментов для увеличения прибыли. Если же генподрядчик выбрал иной путь, то для получения банковской гарантии под реализацию контракта ГСЗ, требуется использовать по сути выкуп этих самых банковских гарантий (таковы реалии современного бизнеса), что также снижает и без того не высокую норму прибыли строительства.

Сложившаяся ситуация в свою очередь порождает «эффект домино», в перекладывании этих затрат на нижние институты реализации ГСЗ (подрядчики -> субподрядчики ->субсубподрядчики -> ИТР и строители -> поставщики и т.д.), что неуклонно приводит к снижению качества продукции, срыву сроков, увеличенным издержкам на этапе эксплуатации.

Кроме того, данные барьеры ограничивают конкурентность среды и возможность роста строительных компаний, что губительно сказывается на экономике страны в целом.

1.3.2 Недостатки общих принципов законодательства

Неоднократно, вопрос о написании отдельного закона или, по крайней мере, главы к существующему Федеральному закону №44-ФЗ для реализации объектов ГСЗ поднимался в научных источникахЦапко К.А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно- строительном комплексе // Вестник евразийской науки. 2015. №4 (29). // URL:https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-i-problemy-gosudarstvennyh-zakupok-v-investitsionno-stroitelnom-komplekse (дата обращения: 14.10.2019).

Журавлев Е.Г., Дубинина Н.Г. Правовое регулирование организации закупок и его влияние на качество предоставляемых работ и услуг в области капитального строительства // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2015. №1 (12). // URL:https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-organizatsii-zakupok-i-ego-vliyanie-na-kachestvo-predostavlyaemyh-rabot-i-uslug-v-oblasti-kapitalnogo (дата обращения: 14.10.2019)

Турумтаев Г.Р., Кузнецов Е.В. Экономические последствия несовершенства законодательства при выборе строительной подрядной организации в ходе осуществления закупок // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: Экономика . 2018. №1 (23). // URL:https://cyberleninka.ru/article/n/ekonomicheskie-posledstviya-nesovershenstva-zakonodatelstva-pri-vybore-stroitelnoy-podryadnoy-organizatsii-v-hode-osuschestvleniya (дата обращения: 14.10.2019). и уже давно требует решения.

Рекомендации по реализации действующего законодательства Степанова Е.Е. Контрактная система в сфере закупок: опыт цивилистического исследования. Монография. (гл.1.3 с.39-40, гл.2.2 с.59, гл.3.3 с.115-116, с.124-125 // «Гамма» (2018) // URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CMB&n=18629#0822469304694935(дата обращения: 14.10.2019). в сфере закупок ГСЗ не способны решить назревших противоречий между действующей законодательной системой и реальной практикой её применения.

Тем не менее, в последней редакции закона был внесён целый ряд изменений Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Пункты 1б, 1в, 8-9, Части 1 Статья 95, которые, в том числе, уделяют внимание особенностям контрактования объектов ГСЗ и разрешению спорных моментов возникающих на стадии их реализации. Наиболее интересным видится момент с возможностью увеличения цены и срока строительства до 30% от первоначальных условий показателей контракта.

Данные изменения возможны при соблюдении определённых условий. Оценку правовой стороны этих изменений оставим профессиональному сообществу Гурин О. «Обзор изменений в Законе N 44-ФЗ» // "Прогосзаказ.рф", 2019, N 6 // URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=122531#009587821409459463 (дата обращения: 20.10.2019)..

С точки зрения реального применения данных изменений видится ряд сложностей и экономических противоречий:

ь Увеличение срока строительства и стоимости объекта ГСЗ до 30%, должен восприниматься в рамках реализации планового строительства как нонсенс (исключения могут составлять уникальные объекты),однако, подобные примеры в настоящий момент для строительного комплекса нашей страны обыденность, но путь разрешения подобных ситуаций крайне «тернист». Все подобные объекты, должны быть зафиксированы статистикой и изучены на предмет системных ошибок с целью последующего их устранения;

ь Отсутствуют разъяснения по сроку, в течение которого необходимо получение положительного заключения экспертизы и как быть с тем сроком и затратами, которые необходим на выполнение работ по внесению изменений в проект (проектная деятельность);

ь Также отсутствует чёткий порядок принятия подобного решения, а вернее обязательность принятия такого решения, ведь в случае если вид, объём, стоимость работ и/или издержек увеличились, это должно быть отражено и учтено в рамках исполнения сторонами принципа добросовестности «Гражданский кодекс Российской Федерации» от 30.11.1994г. №51-ФЗ часть 3 статьи 1 и соответствующим образом компенсирована;

ь Подобные изменения должны проводиться комплексно с другими наиболее важными правовыми документами строительной сферы;

Здесь же стоит упомянуть, что проблема проведения торгов на подряды для реализации объектов ГСЗ не единственная в законодательной сфере. Необходимо упомянуть также сложности связанные с изменениями проектных решений на этапах реализации проектаГрадостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.08.2019).части 3.8-3.9 статьи 49.

В данном вопросе, в последних редакциях Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), произошли позитивные, с точки зрения законодательства, изменения, а также Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой РФ) были даны разъяснения Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.09.2019 №34072-ДВ/08 // URL:http://www.minstroyrf.ru/docs/18761/ (дата обращения: 20.10.2019). по применению данных изменений.

Однако в настоящий момент редакция закона не снимает ряда других смежных вопросов о таких механизмах как:

ь Расценка принятых технических решений, осмечивания этих решений и утверждения новой сметной документации;

ь Снятия противоречий, вызванных изменением смет к договору заключённому в рамках действующего Федерального закона № 44Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция) // URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/(дата обращения: 20.10.2019).;

ь Заключения отдельных договоров на «Проектное и Экспертное сопровождение», выделения лимитов на такое сопровождение;

ь Порядка расценивания работ на «Проектное и Экспертное сопровождение» для составления начальной минимальной цены контракта, когда объём возможных изменений не определён;

ь Ряда иных вопросов;

Нельзя обойти вниманием и вопрос прохождения экспертизы сметной стоимости проекта. Условие пункта а) части 8 Постановления №427 Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 №427 (ред. от 22.10.2018) «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства …». Глава II Представление документов для проведения проверки сметной стоимости. Пункт а) Части 8 // URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_87975/ (дата обращения: 20.10.2019). вступает в определённое противоречие с той целью, для которой данное Постановление было принято - «Определение достоверности сметной стоимости строительства». Это малозаметное условие постановления, становится поворотной точкой всего проекта ГСЗ и ставящее его в позицию, называющуюся в шахматах - «Цугцванг». Данная позиция характеризуется ухудшением положения судьбы проекта с каждым последующим шагом и приводит к необходимости возвращения назад к переломному моменту.

Поясним позицию посредством описания основных тезисов этого механизма:

ь Согласно договорам ГСЗ на производство ПИР и ПСД, итоговым этапом реализации является получение положительного заключения экспертизы проекта и сметной стоимости объекта;

ь Согласно условию, без наличия сведений о «сметной или предполагаемой (предельной) стоимости объекта строительства, содержащихся в решении об утверждении программы, в рамках которой производится данное строительство объекта ГСЗ» - документы на проверку достоверности определения сметной стоимости строительства приняты не будут;

ь Так как документы не приняты, положительное заключение ПСД о достоверности сметной стоимости строительства, получено не будет.

ь Нет заключения экспертизы - условия контракта не выполнены, с последующими понятными действиями по расторжению контракта и санкциями к исполнителю;

В логике данного пункта Постановления от 18.05.2009 №427 (в ред.от 22.10.2018), после составления смет и установления факта превышения сметной стоимости планируемого к строительству объекта ГСЗ над выделенным «программой» финансированием, заказчик должен внести соответствующие изменения в «программу». Эти изменения вносятся в соответствии с действующим законодательством«Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) Статья 217., в случае если стоимость объекта превысит 1.5млрд.руб., процедура усложнится ещё большеПостановление Правительства РФ от 30.04.2013 N 382 (ред. от 01.10.2018) «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства...».

Реальная практика такова, что Заказчик не идёт по пути внесения изменений в утверждённые «программы», ввиду длительности и сложности данного процесса. Он выбирает наиболее «простой», как ему кажется, путь, вынуждения проектировщика снижать стоимость итоговой строительной продукции. Однако, т.к. все технические решения уже разработаны и выпущены, а сметная документация составляет от 5% до 10% затрат, проектировщик вынужден идти по пути наименьшего сопротивления и корректировать лишь раздел сметной документации, без существенных изменений технических решений. Эта ситуация, в том числе, становится причиной столь низкого уровня разработки проектной документации. Необходимо отметить, что объективно, далеко не всегда возможно провести оптимизацию решений, до установленных программой лимитов.

Опуская здесь вопрос компетентности проектировщика и технические проблемы подготовки ПИР и ПСД, акцентируем внимание на данном правовом барьере, блокирующем объективную и непредвзятую оценку стоимости строительства объектов ГСЗ.

1.3.3 Низкий уровень предпроектной проработки объекта

На стадии предпроектной проработки объекта допускаются ошибки имеющие системный характер. Одной из наиболее существенных причин, можно считать «…отсутствие обязательного наличия предпроектной документации в виде обоснований инвестиций, ходатайства о намерениях и др., а также необходимое и достаточные требования к содержанию и оформлению предпроектных материалов…» ОАО «ЦЕНТРИНВЕСТпроект». Сборник разъяснений по предпроектной и проектной подготовке строительства (вопросы и ответы). Выпуск 5*. Гл.1, п.1 //
ООО «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» (2016) // URL:https://files.stroyinf.ru/Data2/1/4293754/4293754603.htm(дата обращения: 14.10.2019).. При этом как указывает источник, «…отдельные общие положения, касающиеся состава и содержания предпроектных материалов представлены в законодательных актах…». Для сокращения размера текста статьи сделаем ссылки на приведённые в источнике законодательные актыПостановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 590 «Правилами проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения» (сизменениями на 17 августа 2019 года).п.11 и 13

- Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О теплоснабжении». п.20, статьи 2

- Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об экологической экспертизе». Статья 9

- «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019).части 7-9 статьи 48

- Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 06.07.2019) "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".п.10 «б»

- Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 N 83 (ред. от 05.07.2018) «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения».п.8

- «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019) п.2-3, части 2 статьи 39.15.

Кроме того источник обращает внимание на тот факт, что помимо приведённых, существуют прямые или косвенные указания на необходимость решения ряда вопросов на предпроектной стадии (с упоминанием понятия «предпроектная документация») в более чем 20-ти законодательных и нормативно-правовых актах.

На данном этапе наиболее существенными решениями стоит считать:

ь Определение технико-экономических параметров объекта;

ь Определение местоположения объекта;

ь Наличие на выбранном участке ограничений, обременений, охранных зон и пр.;

ь Определение возможности инженерного обеспечения объекта;

ь Решение земельного вопроса размещения объекта;

ь Определение объёма финансирования объекта ГСЗ и внесение его в программу реализации;

ь Разработка Технического задания на проектирование объекта;

ь Определение стоимости разработки ПИР и ПСД;

ь Подготовка документации к торгам на разработку ПИР и ПСД;

ь Проведение торгов и заключение контракта на выполнение ПИР и ПСД;

Недоработки на стадии инициации ИСП, как и при любой проектной деятельности, приводят к наибольшим потерям и издержкам связанным с их устранением на последующих этапах, а при учёте сложившейся практики реализации объектов ГСЗ, их устранение происходит только на стадии строительства, что оказывает наиболее ощутимые убытки для экономики не только вовлечённых в процесс участников, но и страны в целом.

В завершении данного аспекта, необходимо отметить одну деталь. Ввиду того факта, что в объектах ГСЗ всегда можно заранее определить конечного потребителя данной строительной продукции, это мероприятие должно быть сделано ещё на этапе предпроектной проработки. Крайне важно всесторонне привлекать специалистов со стороны конечного потребителя на всех этапах жизненного цикла проекта. При реализации такого подхода, качество продукции значительно возрастёт.

1.3.4 Недостатки подготовки и проведения торгов на разработку ПИР и ПСД

В настоящий момент подготовка строительной документации - не соответствует требованиям, позволяющим генеральному подрядчику производить комплекс работ в штатном режиме. Данный фактор неизбежно приводит к срыву сроков, снижению качества и увеличению общих затрат ресурсов на реализацию объекта и как результат неисполнению поставленных задач по вводу объектов в эксплуатацию.

Одной из первопричин низкого уровня подготовки строительной документации, стоит вопрос с неверным целеполаганием проведения торгов на ПИР и ПСД, выражающиеся в поиске самого «дешёвого» и «быстрого» исполнителя, забывая о главном параметре данного этапа - «качество». Такие торги также основаны на принципах аукциона, что активно критикуется научным и экспертным сообществомШамрин А.Т. «Экспертный доклад система закупок в России 2018» // 2. Внедрение репутационных механизмов на стороне участников государственного заказа // с.30 В своём докладе, после подробного анализа области государственного заказа, автор, в качестве предлагаемых решений, в п.2 пишет: «Исключить из аукционного перечня работы и услуги, выполнение (оказание) которых требует необходимого уровня квалификации поставщика». // URL:https://fcs.hse.ru/data/2019/04/01/1190217413/doklad-2018.pdf(дата обращения: 08.11.2019).. Не назначив параметр «качество» приоритетным, переломить сложившуюся ситуацию - невозможно.

Вторым важнейшим параметром интеллектуального производства ПИР и ПСД стоит назвать «время». В настоящий момент для определения необходимого срока выполнения строительной документации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (далее - Минстрой) издало Приказ от 27.02.2015 №137/пр Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 27 февраля 2015 г. N 137/пр (с изменениями и дополнениями от 01 сентября 2015) "Об установлении срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений" . Данный приказ требует отдельного рассмотрения для разъяснения глубинных проблем строительного нормирования и законодательства.

В первой своей редакции от 27.02.2015г. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 27 февраля 2015 г. N 137/пр "Об установлении срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений" приказ определял срок, при выполнении оговорённых условий, необходимый для выполнения:

ь - инженерных изысканий = 12мес.;

ь - осуществления архитект.-строит. проектирования = 12мес.;

ь - строительства зданий и сооружений = 36мес.;

Не проводя никакого разделения объектов.

Спустя менее чем полгода, Минстрой вносит изменения в данный приказ классифицируя объекты исключительно по принципу объёма площадей объекта (см.табл.1):

Таблица 1

№ п/п	Категория объекта капитального строительства	Срок, необ-ходимый для выпол-нения инже-нерных изысканий, месяцев	Срок, необхо-димый для осуществле-нияархитек-турно-строи-тельного проектирова-ния, месяцев	Срок, необ-ходимый для осу-ществления строительства зданий и сооружений, месяцев	Общий срок, необходимый для выполне-ния инженер-ных изыска-ний, осу-ществления архитектур-но-строи-тельного проектирова-ния и строи-тельства зданий, сору-жений, месяцев
1	2	3	4	5	6
1.	Объекты площадью до 1 500м2:	1	2	6	9
2.	Объекты площадью от 1 500м2 до 5 000м2:	1	6	9	16
3.	Объекты площадью от 5 000м2 до 10 000м2:	1	6	12	19
4.	Объекты площадью от 10 000м2 до 20 000м2:	2	7	18	27
5.	Объекты площадью от 20 000м2 до 30 000м2:	2	7	24	33
6.	Объекты площадью 30 000м2 и более:	3	9	30	42
7.	Комплекс зданий:	3	15	36	54

До момента выпуска приказа Минстроя, действующим до него документом был СН 283-64 СН 283-64 «Временные нормы продолжительности проектирования» // Государственный комитет по делам строительства СССР 30 июля1964г. // ГОССТРОЙ СССР //Москва -1964 // URL:https://files.stroyinf.ru/Data2/1/4294854/4294854910.htm(дата обращения: 14.10.2019)., который при более детальном рассмотрении классифицировал объекты строительства, прежде всего по типам проектов (типовые/индивидуальные), назначениям (жилые, административные, общественные, лечебные и т.д.) и уже после по площадям. При разработке документа принимали участие ведущие проектно-изыскательские институты того времени, а нормативы продолжительности ПИР и ПСД формировались из трудоёмкости выполняемых работ, что позволило ввести в нормативно-законодательную базу документ не оторванный от реальности.

Третьим параметром является «стоимость». Этот параметр, не должен определяться на основе аукциона, для него существуют методики проверенные временем и основанные на научных методах подсчёта трудозатрат на выполнение ПИР и ПСД, изложенные в Справочниках базовых цен на проектные работы для строительства СБЦП 81-2001-01 СБЦП-81-2001-01 «Справочник базовых цен на проектные работы для строительства. Территориальное планирование и планировка территорий. Изданиеофициальное, измененное и дополненное» // Москва 2010 // URL:https://files.stroyinf.ru/Data2/1/4293817/4293817124.htm(дата обращения: 14.10.2019). и др.

Существующая политика определения подрядчика на реализацию этапа ПИР и ПСД, также привела к потерям ценнейших в нашей стране кадров научно-технических сотрудников в области проектирования, практически полному разрушению института наставничества и огромным потерям творческих коллективов в сфере изысканий и проектирования зданий и сооружений. За последние несколько лет ведения такой политики, процедуре банкротства подверглась целая плеяда творческих коллективов, история которых насчитывает не одно десятилетие, среди них:

ь - ОАО «СоюзДорНИИ» (дата образования - с 1926г.)

ь - ОАО «РосНИПИурбанистики» (с 1928г.)

ь - ОАО «ДорПроект» (с 1931г.)

ь - ОАО «Гипродорнии» (с 1933г.)

ь - ОАО «Гипротрансмост» (с 1937г.);

ь - ОАО «56 институт инженерных изысканий» (с 1952г.)

ь - ОАО «Дальэнергосетьпроект» (с 1954г.);

ь - ОСП «ОмскЖелДорПроект» (с 1961г.)

ь - ОАО «Моспроект-2» имени М. В. Посохина» (с 1962г.)

ь - ОАО «ПНИИС» (1963г.);

ь - ПАО «ОмскТИСИЗ» (с 1963г.);

ь - ООО «ЮжУралТИСИЗ» (с 1963г.);

ь - ФГУП «ВСЕГИНГЕО» (с 1978г.);

ь - ОАО «Проекттрансстрой»(с 1991г.)

ь - ОАО «ДАР/ВОДГЕО» (с 1992г.) и др.

За каждой из перечисленных организаций стоят десятки и сотни специалистов высочайшего уровня, формирование навыков которых занимает целые поколения. Не секрет, что нахождение специалиста в соответствующей среде создаёт «синергетический эффект» его профессионального роста. Однако, в настоящий момент ситуация только усугубляется.

Анализируя опыт экономически развитых стран в данном вопросе, становится понятно, что они не используют, для определения исполнителя работ требующих высокой квалификации, в качестве определяющего инструмента - аукцион. Инструмент электронных торгов также во многом ограничен.

Главными определяющими тенденциями развития закупок подрядных работ в этих странах становятся Демиденко М.В. «Развитие подрядных торгов на строительство объектов в системе государственных закупок» с.34-35 // Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук // Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (строительство) // Санкт-Петербург 2017 // URL:https://www.dissercat.com/content/razvitie-podryadnykh-torgov-na-stroitelstvo-obektov-v-sisteme-gosudarstvennykh-zakupok(дата обращения: 27.10.2019).:

ь Переход от принципа «экономии» (критерия «наименьшей цены») к принципу «обеспечения эффективности расходования бюджетных средств» (критерия «наиболее экономически выгодного предложения»);

ь Расширение практики комплексных закупок (сложных проектов) включающих предпроектные, проектные и строительные работы и использование для этих целей смешанных, гибридных контрактов;

ь Широкое применение электронных торгов, при закупках простых и повторяющихся работ;

ь Повышение роли партнёрств между заказчиком и подрядчиком, как на стадии подрядных торгов, так и в ходе реализации строительных проектов за счёт привлечения потенциальных подрядчиков к разработке технических заданий и проектной документации, использования двухэтапных конкурсов и переговорных процедур, поощрения участников торгов к разработке альтернативных предложений (данная практика была распространена повсеместно в нашей стране в период существования Советского Союза).

1.3.5 Низкий технический уровень разработки ПИР и ПСД:

Для понимания причин низкого технического уровня разработки ПИР и ПСД, а также их влияния на реализацию объектов ГСЗ, сперва разберём структуру затрат в рамках реализации строительного проекта.

Выборочный анализ структуры сводного сметного расчёта (далее - ССР) объектов ГСЗ оценивает долю финансирования ПИР в общем объёме затрат и влияние качества выполнения этапа ПИР на дальнейшую реализацию всего проекта в целом.

Картина распределения средств, по выбранным объектам, выглядит следующим образомЯськова Н.Ю., Рукавишников С.Ю. «Лучше меньше, да лучше. // Экономика и управление XXI века в современном научном мышлении. Сборник тезисов докладов III Международной научно-практической конференции Москва, 25-27 декабря 2017г. // с.322-331// Москва 2017:

ь Строительные работы и оборудование (главы 1-9 ССР) = 93-95%;

ь Содержание службы заказчика (глава 10 ССР) = (1,5%-2,0%);

ь Подготовка эксплуатационных кадров (глава 11 ССР) = 0%;

ь ПИРы (главы 12 ССР) = (1,5-3,0%);

ь Непредвиденные расходы = 2%;

Из проведённого выборочного анализа ССР подчеркнём несколько моментов сложившейся практики составления сметного расчёта по финансированию объектов ГСЗ:

Ш В разделе 9 «Прочие работы и затраты» ССР рассматриваемых объектов учитывались только 3 типа затрат:

· «Дополнительные затраты на производство СМР в зимнее время»;

· «Затраты на проведение пусконаладочных работ»;

· «Затраты заказчика по вводу объектов в эксплуатацию»Порядок ценообразования и сметного нормирования в строительстве Московской области (ПЦСН-2014 МО) с изменениями. Приложение 4, п.9.11.

При этом, как правило, не учитываются такие нормативные затраты Постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (ред. от 16.06.2014) «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (вместе с "МДС 81-35.2004). Приложение 9; как:

o «Затраты на содержание действующих постоянных автомобильных дорог и восстановление их после окончания строительства»;

o «Затраты по перевозке автомобильным транспортом работников строительных и монтажных организаций или компенсация расходов по организации специальных маршрутов городского пассажирского транспорта»;

o «Затраты, связанные с осуществлением работ вахтовым методом»;

o «Затраты, связанные с использованием военно-строительных частей, студенческих отрядов и других контингентов (организованный набор рабочих)»;

o «Затраты, связанные с командированием рабочих для выполнения строительных, монтажных и специальных строительных работ»;

o «Затраты, связанные с перебазированием строительно-монтажных организаций с одной стройки на другую»;

o «Затраты, связанные с премированием за ввод в действие построенных объектов»;

o «Средства на организацию и проведение подрядных торгов (тендеров)»;

Также стоит выделить факт полного исключения из существующей нормативной базы, но учтённых предыдущей редакцией Постановление Госстроя РФ от 26.04.1999 N 31 «Об утверждении Методических указаний по определению стоимости строительной продукции» (вместе с «МДС 81-1.99.Методические указания по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации») (дата введения 01.07.1999). Приложение 9; таких затрат как:

- «Затраты, связанные с отчислениями в фонд научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР)»

...