Способы предотвращения споров в сфере государственного строительного заказа

- Затраты, связанные с оплатой услуг региональных центров по ценообразованию в строительстве (РЦЦС)»;

- «Средства на возмещение затрат по отчислениям в дорожные фонды, в том числе дорожный налог»;

- «Средства на покрытие затрат строительных организаций по платежам (страховым взносам) на добровольное страхование, в том числе строительных рисков»;

- «Средства на оплату расходов, связанных с лизингом строительных машин, используемых при производстве строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ»;

- «Средства на разработку новой сметно-нормативной базы системы ценообразования в строительстве»;

- «Затраты по содержанию и эксплуатации фондов природоохранного назначения: очистных сооружений, золоуловителей, очистки сточных вод и др.»;

- «Затраты по аренде специальной авиационной техники для производства строительно-монтажных работ»;

- «Затраты по наблюдению в ходе строительства за осадкой зданий и сооружений, возводимых на просадочных, вечномерзлых, насыпных грунтах, а также уникальных объектов»;

- «Затраты по выполнению художественных произведений на объектах строительства силами творческих организаций»;

- «Затраты на пропуск ливневых и паводковых вод»;

- «Затраты на оплату сборов за перевозку негабаритных и грузов по дорогам и мостам»;

Неучтённые статьи расходов прорабатывались специалистами сметного дела десятилетиями опыта и практики, а теперь возложены на подрядчика без какой-либо компенсации.

Ш В расходы главы 10 «Содержание службы заказчика» - включаются только расходы на «строительный контроль» Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" (вместе с "Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства") ;. Иные расходы на содержание самой службы заказчика отсутствуют. Предложенная в МДС 81-7.2000 Методическое пособие по расчету затрат на службу заказчика-застройщика (МДС 81-7.2000) // URL:http://www.minstroyrf.ru/docs/10476/ (дата обращения 27.10.2019); методика расчёта не используется вовсе. Возможно, по причине своей сложности, отсутствия достаточных исходных данных и неактуальности к современным реалиям или другим причинам. К примеру, в документе «порядок ценообразования и сметного нормирования в строительстве Московской области (ПЦСН-2014 МО)» расходы данной главы учитывают только затраты на строительный контроль. Результатом чего становится отсутствие бюджета на ведение функций технического заказчика, что в свою очередь влечет за собой отсутствие единоначалия в организации проектного подхода для реализации объектов ГСЗ.

Ш Государство не выделяет средств на раздел «подготовка эксплуатационных кадров». Согласно МДС 81-35.2004: «В главу 11 "Подготовка эксплуатационных кадров" включаются средства на подготовку эксплуатационных кадров для вновь строящихся и реконструируемых предприятий» Постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (ред. от 16.06.2014) «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (вместе с "МДС 81-35.2004);.

Ресурсы (временные и материальные) выделяемые государственным заказчиком на выполнения этапа ПИР и ПСД недостаточны. Вопрос нормирования сроков был рассмотрен выше. В недостаточности финансирования на выполнение ПИР и ПСД можно убедиться, проанализировав результаты аукционов на открытых электронных площадках Закупки. Поиск объектов проектирования. // URL:http://zakupki.gov.ru (дата обращения 28.10.2019);и просчитав по взятым примерам предусмотренные нормативной документацией стоимости реализации данного этапа Справочник базовых цен на проектные работы для строительства. // URL:http://meganorm.ru/Index2/1/4294851/4294851470.htm(дата обращения 28.10.2019);. Недостаточность обеспечения исполнителей временными и финансовыми ресурсами, становится первопричиной низкого качества его выполнения.

Современные инструменты проектирования позволяют значительно сократить сроки и увеличить качество производимой продукции. Факторами повышения качества в основном становятся:

ь увеличения скорости обмена информации;

ь лучшей визуализации решений;

ь улучшение коммуникационных связей между всеми задействованными лицами проекта;

ь применения типовых и универсальных решений;

ь посредством работы в едином информационном пространстве;

ь возможности применения и разработки разнонаправленных и многопрофильных расчётных комплексов;

ь за счёт увеличения мощностей компьютерной техники и др.

Однако, в условиях недостатка финансовых и временных ресурсов, разработать грамотные и экономически эффективные решения не представляется возможным, даже при условии наличия всех перечисленных выше инструментов проектирования. Именно поэтому этап всеобщего освоения современных инструментов проектирования откладывается. Этот этап требуют существенных финансовых и временных ресурсов для их внедрения, что остаётся недостижимым для проектировщика в таких условиях.

Проект - это высокоинтеллектуальный продукт, требующий необходимого количества материально-технических, интеллектуальных, финансовых и временных ресурсов. Поэтому для получения качественного проекта, цена и время его выполнения должны быть фиксированы и определены, исходя из смет и норм на проектирование основанных на объективных затратах исполнителя. Факторами определения победителей должны быть, прежде всего, компетенции сотрудников (именно сотрудников, а не самого юридического лица), актуальность и энерго-эффективность принятых решений, повышенные характеристики эксплуатационной надёжности и конечно архитектурный облик сооружений.

1.3.6 Проблемы ценообразования строительной продукции

Вопрос ценообразования строительной продукции стоит крайне остро и давно требует изменений. Подтверждением сказанного может служить поручения Путин В.В. Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета от 11.06.2016г. URL:http://docs.cntd.ru/document/420360196(дата обращения 07.01.2019); Президента РФ Путина В.В. направленные на реформирование системы ценообразования в строительстве и разработанный впоследствии Правительством РФ с той же целью Федеральный законФедеральный закон от 03.07.2016 №369-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 14 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

В настоящее время запущенная в 2016г. реформа ценообразования в строительстве, запланированная к реализации в 2018г., по настоящий момент не завершена. Согласно проведённой проверке контрольных органов власти, а именно Счётной палаты РФ Счётная палата РФ. «Реформа ценообразвания в строительстве результатов пока не принесла» URL:http://www.ach.gov.ru/activities/control/35385/(дата обращения: 05.01.2020)., результат по-прежнему не достигнут.

Запланированная реформа предлагает переход от базисно-индексного метода расчёта сметной стоимости строительной продукции к ресурсному методу. Для этого предполагается, по сути, применение двух фундаментальных основ:

a. «Сметные нормы - совокупность количественных показателей материалов, изделий, конструкций и оборудования, затрат труда работников в строительстве, времени эксплуатации машин и механизмов (далее - строительные ресурсы), установленных на принятую единицу измерения, и иных затрат, применяемых при определении сметной стоимости строительства;

b. Сметные цены строительных ресурсов - сводная агрегированная в территориальном разрезе документированная информация о стоимости строительных ресурсов, установленная расчетным путем на принятую единицу измерения и размещаемая в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве.» Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 №190-ФЗ (ред.27.12.2019).части 31-32, Статьи 1.

Перемножением соответствующих объёмов работ на соответствующие данным работам сметные нормы и на соответствующие этим сметным нормам сметные цены строительных ресурсов будет определяться сметная стоимость строительства.

Однако, если в части определения сметных цен на строительные ресурсы ведутся активные работы, пусть и со значительным опозданием, по внесению этих данных действующими субъектами бизнеса, то в части обновления, актуализации и разработки новых, учитывающих настоящий порядок вещей сметных норм, базой к которым являются Государственные элементные строительные нормы (далее - ГЭСН), работы практически остановлены. Подтверждением сказанного будут последние публикации Минстроя РФ об изменениях в ГЭСН Минстрой России. «Изменения в государственные элементные сметные нормы» URL:https://www.minstroyrf.ru/trades/gradostroitelnaya-deyatelnost-i-arhitektura/14/(дата обращения: 05.12.2019). носящих в основном косметический характер.

Кроме того, реформа ценообразования в строительстве не учитывает того факта, что в случае перехода на ресурсный метод расчёта сметной стоимости строительства, необходимо переходить на одностадийное проектирование ввиду того, что должны быть известны все потребные объёмы строительных ресурсов, в противном случае расчёт сметной стоимости строительства по стадии П, будет заведомо не верен.

1.3.7 Отсутствие надлежащего аудита качества строительной документации

К уже перечисленным выше проблемным аспектам, стоит добавить пункт «о необходимости проведения аудита качества строительной документации», упомянув при этом, что для достижения требуемого результата, необходимо системное внедрение всех обозначенных мер в практику реализации ПИР и ПСД.

Аудит качества строительной документации уже давно применяется в коммерческой области ИСД, однако по настоящий момент так и не внедрён для объектов ГСЗ.

Практика реализации объектов финансируемых полностью из бюджета Московской области, показывает, что, ни получение положительного заключения государственной экспертизы, ни входной контроль со стороны государственного заказчика, не даёт сколь-нибудь приемлемых результатов для изготовления требуемого качества строительной документации.

Свыше 100 объектов реализуемых полностью за счёт бюджета Московской области за 2017-2018гг., повторного прохождения экспертизы ПСД, потребовали абсолютно все объекты. Причиной тому, нижайшее качество, типичными ошибками являлись:

ь Несоответствие решений Проектной и Сметной документации (расценки не соответствовали производимым работам);

ь Несоответствие Проектной и Рабочей документации (изменение технических решений);

ь Несоответствие Проектной, Рабочей и Сметной документации (отдельные тома смет не соответствовали ни проектной, ни рабочей документации);

ь Разработанные проектные решения на устройство инженерных сетей, не были и не могли быть согласованы эксплуатирующими организациями, что потребовало изменения решений и смет, повторного прохождения экспертизы технических решений и смет;

ь Несоответствие решений по разделам (например, разделов АР и КР в рамках даже проектной документации);

ь Несоответствие объёмов в смете и томах технических решений (зачастую в меньшую сторону);

ь Недостаточная для реализации полнота изложенных решений;

ь и т.д. и т.п.;

Как результат все 100% реализуемых объектов потребовали увеличения сроков исполнения контракта, большая часть из которых потребовала также и увеличения цены контракта. Один из объектов, после расторжения контракта и повторного прохождения экспертизы сметной части, потребовал увеличения стоимости объекта более чем в 2 раза Положительное заключение по проверке достоверности определения сметной стоимости №50-1-1761-18. Объект капитального строительства «Поликлиника для взрослых и детей на 260+260 посещений в смену по адресу: Московская область, г.Мытищи, пересечение ул.Воровского и Олимпийского проспекта (мкр.25)» (корректировка).

1.3.8 Недостатки подготовки и проведения торгов на строительство и поставку оборудования

Как уже было сказано выше, относительно неверного целеполагания проведения торгов на ПИР и ПСД, тот же аргумент верен и касательно торгов на выполнение строительно-монтажных работ (далее - СМР) и поставку оборудования.

В отсутствии правильно расставленных приоритетов проведения торгов, перехода от принципа «экономии» к принципу «обеспечения эффективности расходования бюджетных средств», а также внедрения репутационных механизмов и ряда других мер в сфере закупокШамрин А.Т. «Экспертный доклад система закупок в России 2018» // Компоненты реформирования // с.27-30 // URL:https://fcs.hse.ru/data/2019/04/01/1190217413/doklad-2018.pdf(дата обращения: 08.11.2019)., оздоровление сложившейся ситуации - невозможно.

1.3.9 Низкий уровень реализации подготовительного этапа строительства

Работы по подготовке строительной площадки - не выполняются должным образом.

До момента выхода Генерального Подрядчика на строительную площадку, для обеспечения максимальной эффективности, Заказчик обязан выполнить целый ряд мероприятий, помимо обеспечения строительства проектно-сметной документацией.

Приведём наиболее существенные из таких мероприятий и зачастую неисполняемые (несвоевременно исполняемые):

ь Обеспечение полного комплекта исходно-разрешительной документации;

ь Заключение договоров на ресурсоснабжение объекта и выполнением работ по подведения инженерных сетей до начала строительства (этапа строительства) объекта;

ь Заключение договоров на поставку оборудования (не входящего в смету подрядчика);

ь Обеспечение выноса в натуру линий регулирования застройки и создание геодезической разбивочной основы СП 48.13330.2011 «Организация строительства». Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004 (с Изменением N 1).п.4.4// URL:http://docs.cntd.ru/document/1200084098(дата обращения: 14.10.2019).;

ь Привлечение авторского надзора;

ь Провести внеплощадочные работы по обеспечению объекта строительства необходимыми инженерными коммуникациями (подъездные ж/д и а/д пути, линии связи и электропередач, тепловых и газовых сетей, водопроводных сетей и канализационных коллекторов);

ь Выполнить внутри- и внеплощадочные работы для беспрепятственного начала строительных работ генеральным подрядчиком: расчистка территории площадки, вырубка и/или пересадка зелёных насаждений, вынос необходимых систем инженерных коммуникаций в необходимом для беспрепятственного строительства объёме;

1.3.10 Низкий уровень производительности труда (рабочие, организация, культура производства и т.д.)

Данный аспект являет собой комплекс проблем в общей экономике страны, однако не упомянуть его невозможно. Проблемы производительности труда обсуждаются научным сообществом довольно активно и тем не менее, из бесчисленного количества факторов оказывающих влияние на производительность труда, существуют два основныхКорогодин И.Т., Гапонова С.Н. Принципы анализа соотношения роста заработной платы и производительности труда // Теория и практика общественного развития. 2015. №8. // URL:https://cyberleninka.ru/article/n/printsipy-analiza-sootnosheniya-rosta-zarabotnoy-platy-i-proizvoditelnosti-truda (дата обращения: 06.11.2019). :

Ш Качество капитала;

Ш Качество рабочей силы;

Наиболее ярким показателем качества капитала являющегося инструментом производства (станки, оборудование, производственные машины, технологии, цеха и т.д.) в нашей стране является степень износа основных фондов предприятий. В конце 2018 года данный показатель составил 47,4% Основные фонды. Федеральная служба государственной статистики. // URL:http://www.rosstat.gov.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/fund/# (дата обращения: 06.11.2019). даже с учётом переоценки основных фондов. В строительстве данный показатель на 2017 год составил 48,4%. Таким образом, каждый второй кран, свайный копёр, экскаватор, бульдозер, грейдер, свайная буровая установка и прочее дорогостоящее оборудование - уже изношено, а также физически и морально устарело.

Второй показатель, качество рабочей силы в наибольшей степени зависит от мотивационной составляющей. Вопрос мотивации крайне разносторонен и непрост, однако для того класса людей, которые в нашей стране заняты непосредственным созданием добавочной стоимости продукта, главным мотивирующим фактором остаётся вопрос оплаты труда.

Согласно высказыванию основоположника экономической теории Адама Смита: «Заработная плата за труд поощряет трудолюбие, которое, как и всякое иное человеческое свойство, развивается в соответствии с полученным им поощрением. Поэтому при наличии высокой заработной платы мы всегда найдем рабочих более деятельными, прилежными и смышлеными, чем при низкой заработной плате» Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов / пер. с англ.; предисл. В.С. Афанасьева. М., 2009. 960 с;.

Отметим, что решение вопроса мотивации работников будет наиболее эффективным в случае применения реализации принципа «справедливости в оплате труда».

Справедливость в оплате труда состоит из трёх основных элементов:

ь Способности работника;

ь Степень реализации этих способностей в труде (результат труда);

ь Расширенного воспроизводства рабочей силы;

При этом, в «справедливой оплате труда» должны быть отражены три взаимосвязанных процесса:

ь Рост реальной заработной платы работника, обеспечивающей полное удовлетворение его потребностей, обеспечивающих расширенное воспроизводство рабочей силы;

ь Формирование качественных профессиональных квалификационных, энергетических и духовных способностей;

ь Полная реализация этих способностей в труде, обеспечивающая создание высокого полезного эффекта услуги труда, выраженного в росте его производительности;

Чем выше уровень способностей работника и чем полнее они реализуются в труде, тем выше будет его производительность.

1.3.11 Отсутствие механизмов оперативного и объективного разрешения противоречий и споров возникающих на этапе реализации

Не снижая значимости разрешения описанных выше проблемных аспектов, необходимо отдельно акцентировать внимание на аспекте внедрения альтернативных методов разрешения споров (далее - АРС) в рамках его применения к области ГСЗ.

Общемировая практика показывает, что даже при учёте качественно проработанного этапа ПИР и ПСД, гибкости системы, иного подхода к предпроектной деятельности и тщательной подготовки участка строительства - неизбежно возникновение проблемных вопросов, а значит и споров, на этапе реализации ИСП.

Лучшие мировые практики для разрешения таких споров используют различные медиативные методики и механизмы, наиболее успешными из которых являются проформы федерации FIDIC. Эти проформы позволяют предотвращать хронические ошибки и внедрять механизмы разрешения споров на стадии заключения договора. Также, в рамках данного механизма внедряется третья сторона - инженер-консультант, главная задача которого реализация проекта, а значит и поиск объективного разрешения споров.

Современное законодательство и практика реализация объектов на территории Российской Федерации требуют перестроения системы ГСЗ. В настоящий момент вопрос медиативных процедур представляется малоизученным в нашей стране и, несмотря на наличие интересных работ по этой тематикеВаравенко В.Е. Типовые договоры и соглашения Международной федерации инженеров-консультантов (FIDIC): Перспективы применения в России: Сб. ст. и докл. - СПб: СУПЕР, 2017. - 96 с.

Гришина Н.М., Чалый Ю.Ю. Проблемы и перспективы обучения bim в ВУЗах: управление развитием в строительстве // Известия КазГАСУ. 2017. №3 (41). URL:https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-obucheniya-bim-v-vuzah-upravlenie-razvitiem-v-stroitelstve (дата обращения: 14.10.2019). //

Петров К.С., Ефисько Д.Е., Нагорный В.С. Современные подходы к модернизации процессов организации строительства // ИВД. 2017. №1 (44). URL:https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-podhody-k-modernizatsii-protsessov-organizatsii-stroitelstva (дата обращения: 14.10.2019).

Митенкова А.Е., Митенкова Е.Н. Проблемы выбора модели реализации капитальных проектов // Экология и строительство. 2015. №2. URL:https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-vybora-modeli-realizatsii-kapitalnyh-proektov (дата обращения: 14.10.2019). и последних положительных изменениях в законодательстве Федеральный закон N 421600-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования примирительных процедур)», говорить о позитивных сдвигах в данном направлении не приходится.

Учитывая тот факт, что данные механизмы могут стать отличным паллиативом на период исправления других системных ошибок сферы ГСЗ и тем самым смягчить процесс выхода из кризисной ситуации, отсутствие должного внимание со стороны органов исполнительной власти к данному аспекту необоснованно заниженное.

1.3.12 Отсутствие объективной оценки качества строительной продукции

Данный вопрос, исследуется и изучается в научном сообществе, очень широко, как в сферах инжиниринга, так и в управленческой областиМелёхин В.Б., Магдиев А.Ш. Методологические основы оценки качества строительной продукции // Вестник евразийской науки. 2014. №4 (23). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodologicheskie-osnovy-otsenki-kachestva-stroitelnoy-produktsii (дата обращения: 23.11.2019).

Дмитриев А.С., Квитко А.В. Проблемы контроля качества работ в современном строительстве // JSRP. 2015. №11 (31). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-kontrolya-kachestva-rabot-v-sovremennom-stroitelstve (дата обращения: 23.11.2019).

Романова А.И., Добросердова Е.А. Моделирование и оценка зарубежного опыта повышения качества строительных работ и услуг хозяйствующих субъектов // Известия КазГАСУ. 2015. №2 (32). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/modelirovanie-i-otsenka-zarubezhnogo-opyta-povysheniya-kachestva-stroitelnyh-rabot-i-uslug-hozyaystvuyuschih-subektov (дата обращения: 23.11.2019).

Савушкина Т.Ю., Зенов В.С., Зеленцов А.С., Лапидус А.А. Потенциал эффективности комплексной оценки качества строительства от этапа проектирования до ввода объекта в эксплуатацию // ИВД. 2019. №1 (52). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/potentsial-effektivnosti-kompleksnoy-otsenki-kachestva-stroitelstva-ot-etapa-proektirovaniya-do-vvoda-obekta-v-ekspluatatsiyu (дата обращения: 23.11.2019).. Однако, существенного прогресса в данном вопросе не наблюдается. «Невидимой руке рынка», качество, в сложившихся условиях Российской экономики Федорова Н. Застройщики заявили Мутко о «потребительском терроризме» дольщиков. // URL:https://www.rbc.ru/business/09/10/2019/5d9c5ec19a7947a29a435377 (дата обращения: 05.11.2019)., не требуется.

При этом именно в сфере ГСЗ есть все возможности для того, чтобы переломить сложившийся тренд по низкому качеству строительной продукции.

Нацеленность на эффективное расходование бюджетных средств, регламентированные нормами время и финансирование объекта, позволит требовать и добиваться соответствующего качества конечного продукта, что в свою очередь позволит изменить культуру строительного производства в целом.

1.3.13 Отсутствие службы технического заказчика

«Технический заказчик - юридическое лицо, уполномоченное застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (далее также - функции технического заказчика)…»«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019).часть 22 статьи 1

Как уже было упомянуто ранее (см. п.5 проблемных аспектов), по причине низкого уровня подготовки ПИР и ПСД, сметной документацией не учитываются затраты на финансирование службы технического заказчика, а значит отсутствует и профессиональное отношение к главной задаче которую он должен исполнять - «организация процессов по реализации проекта».

Отсутствие единоначалия в управлении, конкретных ответственных исполнителей каждого проекта в целом, критериальной оценки успешной работы, понятной и прозрачной мотивационной системы - влечёт за собой непредсказуемость результата, потерю контроля над реальным состоянием дел и неизбежно приводит к срыву реализации не только конкретно взятого проекта, но и всей отрасли ГСЗ.

Вопрос организации работы службы технического заказчика пока опустим.

1.3.14 Коррупционная составляющая

Согласно отчёта международной неправительственной организации TransparencyInternational индекс восприятия коррупции (ИВК) Российской Федерации за 2018годИндекс восприятия коррупции - 2018 // URL:https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/ (дата обращения: 05.11.2019)., составил 28 баллов, что позволило занять 138 место среди 180 стран.

В динамике данные исследования стоит рассматривать в рамках бальной системы и с учетом изменённой системы оценок, до 2012 года использовалась 10-бальная система. Для удобства восприятия информации приведём все показатели к единому 100 бальному эквиваленту и рассмотрим результаты на графике (см.рис.2)



Рис.2. Динамика изменения индекса восприятия коррупции (ИВК) Российской Федерации.

Из графика видно, что ИВК в нашей стране не поднимался выше 29 баллов ни разу за весь период наблюдения (22 года), что соответствует уровням стран Африки и других, не самых успешных, представителей развивающихся стран.

Реальный ущерб экономике страны оценить невозможно. Согласно высказываниям Начальника по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Тенишева А.П., ежегодно государство тратит на закупки товаров, работ и услуг порядка 25трлн.руб. По его словам, при сговоре на торгах цена снижается максимально на 1 %, а при равной конкуренции - на 20-22%Тенишев А.: Когда в игры с госзакупками вовлекаются органы государственной власти - это дважды нечестная конкуренция, вторая сторона которой - коррупция// URL:https://fas.gov.ru/news/26518(дата обращения: 06.11.2019)., эту разницу и стоит считать ущербом.

Счетная палата в результате своей работы за 2018 год выявила нарушений на общую сумму 772,7млрд.руб.В 2018 г. Счетная палата выявила нарушения на 772,7 млрд рублей // URL:http://www.ach.gov.ru/press_center/news/36716 (дата обращения: 06.11.2019).. Согласно оценкам института экономической политики им. Е.П. Гайдара, объём потерь бюджета из-за нарушений при госзакупках составляет порядка 2трлн.руб. в год М. Тодорова, И. Григорьева. Два триллиона нарушений при госзакупках. Самый популярный способ коррупции - проведение конкурса с условиями под конкретную компанию. От 09.06.2017г. // URL:https://iz.ru/603198/mariia-todorova-inna-grigoreva/vziatki-pri-goszakupkakh-otcenili-v-2-trln-rublei (дата обращения 08.12.2017);.

1.4 ПРИНЦИПЫ СОСТАВЛЕНИЯ КЛАССИФИКАТОРА ПРИЧИН КРИЗИСА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА

Проанализировав основные проблемные аспекты необходимо выявить их основные причины, а затем структурировать. В настоящей работе предложена 3-х мерная классификация причин сложившегося кризиса отрасли ГСЗ:

x. По направления их воздействия;

y. По уровнюглобальности воздействия;

z. По этапам жизненного цикла проекта.

Дадим краткое пояснение предложенного классификатора, разобрав типы классификации подробнее:

Классификация причин по «направлениям их воздействия»:

M - Организационные (Managment) - причины снижения эффективности, связанные с организацией процесса управления;

L - Правовые (Legislation) - причины, воздействующие на эффективность процесса, связанные с законодательной, нормотворческой и регулирующей деятельностью;

F - Финансовые (Finance) - это причины, снижающие эффективность процессов, вызванные финансово-экономическим воздействием на субъекты, недостатком финансирования, всевозможные ограничения и пр.;

T - Технологические (Technologies) - причины, снижения эффективности процессов, вызванные отставанием в технологиях или неверным/нерациональным их применением;

I - Информационные (Information) - это причины снижения эффективности, вызванные отсутствием достаточной информированности или прозрачности процессов;

P - Поведенческие (Psychology) - это причины снижения эффективности, вызванные психологией людей или масс вовлечённых в процесс;

Классификация причин по «уровнюглобальности воздействия»:

Микро-уровень - это причины, возникающие в отдельных субъектах отрасли. Это может быть Застройщик, Заказчик, Проектировщик, Генподрядчик, Субподрядчик, Ресурсоснабжающая организация, Эксплуатирующая организация или другие стейкхолдеры;

Мезо-уровень - это причины, возникающие на уровне строительной отрасли в целом и ветви ГСЗ в частности;

Макро-уровень - это причины, формирующиеся на общегосударственном уровне, характерном для всей страны в целом.

Строительная отрасль создаёт 6,4% ВВП страны, при этом в отрасли задействовано порядка 9,9% трудоспособного населения Росстат. Строительство в России 2018. Статистический сборник. Официальное издание // URL:https://www.gks.ru/storage/mediabank/Stroit-2018.pdf(дата обращения: 22.11.2019), без учёта косвенно вовлечённых в производство строительной продукции лиц;

Классификация по «этапам жизненного цикла проекта»:

Этап 0.0 - «Предпроектный» этап - Характеризуется определением технико-экономических параметров, потребным мощностям объекта (в первом приближении), его местоположения, возможностью обеспечения потребными ресурсами и необходимостью их реконструкции, определение архитектурного облика и обеспечение его иной инфраструктурой, оформление и узаконивание всех принятых решений. Определение и утверждение финансирования объекта (первое приближение).

Этап 1.0 - Подготовка и проведение торгов на разработку ПИР и ПСД - Данная стадия характеризуется сбором документации к торгам, составлением технического задания на изыскания и проектирование, установлением параметров определения исполнителя работ и непосредственного проведения самих торгов. Данный этап зачастую проводится дважды, на стадию П и РД. Также данный этап подвержен в известной степени коррумпированности.

Этап 1.1 - Разработка ПИР и ПСД стадия «проект» (далее - П) - Характеризуется многовариантностью решений, технической и организационной сложностью, определением общей архитектурной и технической стратегии, а также необходимостью внедрения инноваций. Разрабатываются общие концептуальные решения проекта и рассчитываются потребные мощности в обеспечении ресурсов. На основе принятых решений и определения укрупнённых объёмов объекта, осуществляется оценка стоимости объекта во втором приближении (на основе «локальных сметных расчетов»МДС 81-35.2004 Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (с Изменениями от 16.06.2014), п.3.16. ). В случае необходимости, проводится уточнение лимитов на строительство (в противном случае экспертиза не примет документацию), однако, зачастую этого не происходит.

Этап 1.2 - Экспертиза результатов ПИР и ПСД (стадия П) - Характеризуется защитой принятых и разработанных решений в органах государственной экспертизы. Результатом становится заключение экспертного органа по техническим решениям и оценки стоимости проекта.

Этап 1.3 - Приёмка этапа разработки ПИР и ПСД (стадия П) - Характеризуется формальным подходом со стороны Заказчика, ввиду обязательности прохождения через государственную экспертизу технической документации проекта и проверке достоверности определения сметной стоимости объекта.

Этап 1.4 - Заключение договоров на ресурсоснабжение объекта - Здесь подразумевается также заключение договоров на вынос/перенос коммуникаций из пятна застройки, а также получение ТУ на присоединение/вынос/перенос инженерных коммуникаций. Данная стадия также не выполняется заказчиком в должной мере, что негативно сказывается на результат.

Этап 1.5 - Разработка ПСД стадия «рабочая документация» (далее - РД) - Также характеризуется многовариантностью решений, технической и организационной сложностью, необходимостью внедрения инноваций, а также уточнением и разработкой детализации всех концептуальных решений проекта.

РД согласно условиям контракта может разрабатываться как Заказчиком «Гражданский кодекс Российской Федерации» Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019, с изм. от 03.07.2019) . статья 743., так и Подрядчиком на выполнение строительных работ Решение от 24 сентября 2015 г. по делу № А60-27173/2015// URL:https://sudact.ru/arbitral/doc/MV0knEaljXVD/(дата обращения: 22.11.2019). Выполнение проектов на присоединение/вынос/перенос инженерных коммуникаций и согласование всех принятых решений с ресурсоснабжающими организациями. Конечной стадией данного этапа должны стать «локальные сметы» на уточнённые объёмы строительно-монтажных работ (далее - СМР), которые определяют стоимости строительства объекта на основе принятых уточнённых РД объёмов и в соответствии, с которыми должны закрываться выполненные работы.

В настоящий момент, наиболее распространённая практика такова, что Заказчик, разрабатывает стадии П и РД, после чего заключает контракт на СМР. При этом, сметная документация проходит экспертизу по стадии П и не актуализируется после завершения разработки РД, что заведомо ставит Подрядчика в условия невозможности «закрытия» всего объёма выполненных работ, ввиду необходимости разработки смет согласно РД и прохождению их экспертизы по проверке достоверности определения сметной стоимости объекта.

Этап 1.6 - Экспертиза проверки достоверности определения сметной стоимости объекта - Выполнение данного этапа Заказчиком, в настоящий момент, практически никогда не исполняется. Однако в ряде контрактов данная процедура возложена на генерального подрядчика.

Этап 1.7 - Приёмка этапа разработки ПСД (стадия РД) - Также как и этап 1.3 характеризуется формальным подходом и непониманием Заказчика сложных глубинных процессов связанных с ошибками, допущенными на этих первоначальных этапах. Кроме того, зачастую после разработки стадии РД, требуется корректировка и повторное прохождение стадии П, ввиду выявленных несоответствий или невозможности принятых ранее решений. При отсутствии соответствующего этапа приёмки и контроля качества исполнения проектной документации, выявление необходимости повторного прохождения экспертизы выявляется лишь на этапе строительства, что в свою очередь становится одной из причин срыва объекта ГСЗ.

Этап 2.0 - Подготовительный этап строительства - Данный этап работ обычно характеризуется низким уровнем его исполнения. Зачастую, даже самые основные его показатели, такие как: получение разрешения на строительство, своевременная передача в полном объёме проектной документации (П и РД), продление договора на земельный участок и вынос красных линий - не исполняются. Также не выполняются такие работы как: освобождение участка от зелёных насаждений, выполнение переноса/выноса инженерных коммуникаций, заключение договора на авторский надзор и пр.

Этап 2.1 - Подготовка и проведение торгов на выполнение СМР, поставку и отладку работы оборудования - Данная стадия, также как и этап 1.0, характеризуется сбором документации к торгам, составлением технического задания, установлением параметров определения исполнителя работ и непосредственного проведения самих торгов. Наиболее подвержена коррупционному факторуИнтернет-интервью с А.П. Тенишевым, начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации:
«Картели: итоги работы ФАС России за 2017 год и планы на 2018 год» // URL:http://www.consultant.ru/law/interview/tenishev4/(дата обращения: 22.11.2019).

Этап 2.2 - Этап строительства объекта - Характеризуется вовлечением огромного количества действующих лиц (Заказчик, генподрядчик, субподрядики, субсубподрядчики, поставщики материалов, механизаторы, строители, инженерно-технический персонал, авторский надзор, технический надзор заказчика, государственный надзор, представители ресурсоснабжающих организаций и т.д.), невысоким уровнем организации процесса, а также низким уровнем механизации и большой зависимостью от случайных факторов. Также данный этап характеризуется большой капиталоёмкостью и дефицитом финансирования, ввиду потребности корректировки проектной документации (П, РД и сметы) и невозможности своевременного закрытия объёмов работ. По той же причине (корректировка ПД, РД и сметы), невозможность верного планирования и организации работ и поставок материала, заказа средств механизации и как следствие безальтернативный срыв сроков выполнения работ.

Этап 2.3 - Этап поставки оборудования и проведения пуско-наладочных работ - Характеризуется огромным количеством поставщиков. Отсутствием единоначалия и контроля в исполнении данного этапа, чёткого плана и последовательности поставок оборудования на объект, понимания и доведения до строителей требований и обеспечения специальных условий для сдачи помещений под монтаж оборудования, приоритетность подготовки помещений, порядок и контроль сдачи-приёмки помещений, потребного времени на проведение пуско-наладочных работ. Также характерным для данного этапа, как и для всех этапов проведения закупок, является коррупционный фактор.

Этап 2.4 - Этап сдачи и ввода объекта - В настоящий момент данный фактор характеризуется авральным режимом, причиной которого становятся ошибки, допущенные на предыдущих этапах. Ввиду этой особенности, он сопровождается, отсутствием должного контроля качества работ на завершающем этапе и уступками качества в угоду сроков. Как следствие, эксплуатирующая организация «прогибается», закрывает на многое глаза, а после ввода объекта, ещё долгое время проводит его доработку.

Этап 3.0 - Этап приёмки объекта от заказчика - Данный этап сопровождается передачей всей исполнительной и технической документации эксплуатирующей организации. Запуском и отладкой инженерных систем и устранением мелких дефектов объекта. Также поиском обслуживающих объект компаний.

Этап 3.1 - Этап эксплуатации и содержания - Только на этом этапе возможно установить - достиг ли проект установленных ранее параметров эффективности.Характеризуется системой затрат на его эксплуатацию. Здесь и далее под затратами подразумевается не только финансовые, но и энергетические, материальные, человеческие, временные, информационные и прочие. Исходными данными системы затрат на эксплуатацию объекта является совокупность решений и качество реализации принятых решений на всех предыдущих этапах проекта. Чем выше качество решений и их реализации, тем меньше затраты на эксплуатацию объекта. Крайне важно обеспечить системный анализ эксплуатации объектов, и, получая обратную связь, выявлять наилучшие решения, а также наиболее весомые ошибки.

Этап 3.2 - Этапы ремонта и капитального ремонта - Характеризуется сложностью поиска исходных данных. Потребностью в устранении «слабых точек» проекта и заменой устаревших технологий, а также большой ресурсоёмкостью. Как и все капиталоёмкие этапы, подвержен коррупционной составляющей. Чуть ли не определяющим фактором качества ремонтных работ становится фактор базисных решений проекта и качества их исполнения.

Этап 3.3 - Этап реконструкции и реновации - Характеризуется всеми описанными выше этапами вплоть до настоящего.

Этап 3.4 - Этап ликвидации - Характеризуется потребностью взаимодействия с множеством контрагентов, капиталоёмкостью и утилизацией отходов от ликвидации объекта. Также как и все предыдущие этапы зависит от качества разработанных и реализованных решений.

1.5 КЛАССИФИКАТОР ПРИЧИН КРИЗИСА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА

Визуально матрицу главных причин можно представить в следующем виде (см.рис.3)

Рис.3. Классификатор причин кризиса системы ГСЗ по этапам/уровням воздействия/направлениям.

Определившись с классификатором, выявим основные причины сложившегося кризиса отрасли ГСЗ и разложим эти причины по принятой в работе классификации:

Таблица 2

№	Причины кризиса системы ГСЗ	Классификация по:
		«этапам ЖЦ проекта»	«направле-ниям воздействия»	«уровням воздейст-вия»
1	Отсутствие единого иерархически структурированного реестра руководящих отраслью докумен-тов, нормативно-правовых актов, постановлений, приказов и т.д.	Этапы 0.0-3.4	M, L, T, I, P	Макро-
2	Отсутствие единого, структури-рованного и общедоступного про-странства для разъяснения и толкования правоприменитель-ной практики отрасль и ГСЗ в частности	Этапы 0.0-3.4	M, L, T, I, P	Макро-
3	Отсутствие обратной связи между законотворчеством, правоприме-нением, производственным и научным сообществами	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
4	Отсутствие отдельных положений закупочных процедур регули-рующих строительную отрасль и отрасль ГСЗ в частности	Этапы 1.0, 2.0, 2.1, 2.3, 3.2-3.4	M, L, F, P	Макро-
5	Ошибочное целеполагания прове-дения торгов и объективная необходимость перехода от прин-ципа «экономии бюджета» к принципам «эффективного расхо-дования средств бюджета»	Этапы 0.0, 1.0, 2.0, 2.1, 2.3, 3.2-3.4	M, L, F, P	Макро-
6	Отсутствие механизмов оператив-ного и объективного разрешения противоречий и споров возни-кающих на этапе реализации	Этапы 2.0-2.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
7	Отсутствие чёткости в постанов-ке задач, в наличии полномочий, критериев оценки и личной ответственности каждого дейст-вующего в проекте представителя стейкхолдеров	Этапы 0.0-3.4	M, L, T, I, P	Макро-
8	Отсутствие системы подготовки и объективного квалификационно-го контроля руководящего соста-ва отраслью и ГСЗ в частности	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
9	Отсутствие прозрачности процессов и донесения реальной, объективной и целостной информации о состоянии проекта ГСЗ	Этапы 0.0-3.4	M, L, T, I, P	Макро-
10	Отсутствие анализа, контроля и выводов по результатам реали-зованных проектов	Этапы 3.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
11	Наличие коррупции в отрасли ГСЗ	Этапы 1.0, 1.2, 1.3, 1.6, 1.7, 2.0-2.1, 2.3, 2.4, 3.0, 3.2-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
12	Необходимость внедрения эффек-тивных практик увеличения произ-водительности труда в строитель-стве, таких как: - Внедрение единого общегосудар-ственного рейтингового реестра строительных предприятий с их критериальной оценкой наиболее существенных параметров (место-расположение, опыт, пул выпол-ненных проектов и их специфика, проекты в работе, численность и квалификация штата рабочих и ИТР, их средний доход, наличие и типизация основных фондов, репутационный рейтинг (срывы сдачи объектов, задолженности, аварии, судебные тяжбы и пр.) и т.д.); - Восстановление и внедрение ме-ханизмов «пилотного» примене-ния новых методов/технологий/ материа-лов на объектах ГСЗ (под руководством и контролем про-ектных и научных институтов); - Повышение уровня взаимо-действия и сотрудничества с научной школой - результатом чего должно становиться своевре-менное обновление нормативно-техничес-кой документации;	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
12	(продолжение): - Внедрение региональных цент-ров аренды строительной техники с фиксированными минимальны-ми ставками и единой системой аренды (по типу шеринговых моделей); - Внедрение принципов бережли-вого производства; - Утверждение единых и обязательных положений разра-ботки ППР и технологических карт, а также механизмов госу-дарственного контроля на знание и реализацию; - Стимулирование к увеличению профильных основных фондов в строительных организациях (бытов-ки, инструмент, заготови-тельные базы, цементные стан-ции и пр.); - Стимулирование к увеличению численности и квалификации кадрового состава рабочих и ИТР в строительных организациях; - Восстановление институтов го-сударственного контроля квали-фикации рабочих кадров в строи-тельстве; - Восстановление института бри-гадирства в строительныхорга-низациях; - Увеличение количества, качества и авторитетности проводимыхсорев-нований среди различных рабоче-строительных специальнос-тей, в т.ч. командных;	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Макро-
13	Отсутствие системного механизма профильного технического заказ-чика специализирующегося на реалиизации ГСЗ	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Мезо-
14	Низкий уровень проработки положений регулирующих этап «Подготовки предпроектной документации»	Этапы 0.0	M, L, F, T, I, P	Мезо-
15	Отсутствие объективных норма-тивов и методологий для расчёта требуемых объёмов ресурсов (время/люди/финансы) на разра-ботку ПИР и ПСД	Этапы 0.0, 1.0, 2.0, 2.1, 2.3	M, L, F	Мезо-
16	Отсутствие своевременной актуа-лизации и разработки новых базовых нормативных докумен-тов (ГЭСН) для ценообразования, а также завершение, внедрение и отладка начатой реформы цено-образования	Этапы 1.6, 3.2-3.4	M, L, F, I, P	Мезо-
17	Необходимость перехода к одно-стадийному проектированию с разбивкой на отдельные этапы (в рамках единого контракта): - Этап предпроектнойдокумен-тации; - Этап разработки и утверждения основных решений, а также составление укрупнённой сметы на строительство - как стадии П; - Этап разработки рабочей доку-ментации и смет - как стадия РД; - Этап сопровождения строитель-ства и корректировки докумен-тации (РД+сметы) по выполнен-нымвнатуре объёмам и реше-ниям на этапе строительства	Этапы 0.0-3.4	M, L, F, T, I, P	Мезо-
18	Отсутствие надлежащего аудита качества строительной докумен-тации и регулирующих данный этап положений (функциониро-вание, взаимодействия, права, обязанности, полномочия и ответ-ственность)	Этапы 1.7	M, L, F, P	Мезо-
19	Отсутствие экспертного сопро-вождения проектов и регули-рующих данный этап положений (функционирование, взаимодейст-вия, права, обязанности, полномо-чия и ответственность)	Этапы 2.2-2.4, 3.0, 3.2-3.4	M, L, F, P	Мезо-
20	Отсутствие объективной оценки качества строительной продукци	Этапы 2.4	M, L, I, P	Мезо-

1.6 ВЫВОДЫ К ПЕРВОЙ ГЛАВЕ:

В результате анализа причин сложившегося кризиса в сфере реализации ГСЗ, становится понятно, что существенное улучшение сложившейся ситуации невозможно посредством внесения косметических изменений системы.

Все аспекты и причины представляют собой взаимосвязанные и влияющие друг на друга подсистемы единого организма. Учитывая этот фактор, необходимо понимание важности комплексных и фундаментальных изменений, учитывающих целостный характер влияния на все стороны единого механизма реализации объектов ГСЗ.

Обозначенную выше макро-задачу, невозможно решить в рамках магистерского исследования, ввиду её обширности, сложности и многофакторности. Однако, на период разработки и реализации стратегии реформирования существующей системы ГСЗ, автором предлагается разработать и внедрить механизмы превентивного разрешения противоречий и предотвращения споров возникающих на этапе реализации проекта.

Разрабатываемые механизмы, объективно, не смогут полностью исключить всех проблем отрасли, но, тем не менее, выступят прекрасным «паллиативом» и в дальнейшем будут встроены в обновлённую систему ГСЗ.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА В СФЕРЕ МЕХАНИЗМОВ РАЗРЕШЕНИЯ ПРОТИВОРЕЧИЙ НА ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТА

2.1 ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ И ПОНЯТИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ВО ВТОРОЙ ГЛАВЕ:

В первой главе дан анализ причин сложившегося кризиса в сфере ГСЗ, а также обосновывается необходимость разработки и внедрения механизмов разрешения противоречий на этапе реализации проектов.

Такими механизмами в мировой практике называются механизмы Альтернативного Разрешения Споров (далее - АРС).

Для дальнейшего оперирования понятием АРС, сперва детерминируем его:

АРС - это комплекс мер (процедур), направленных на разрешение или временное урегулирование споров и противоречий противоборствующих сторон.

Существует достаточно обширный набор разновидностей мер (процедур), среди них можно выделить такие как:

· Переговоры;

· Переговоры с участием посредника;

· Примирение;

· Медиация (посредничество);

· Экспертное определение;

· Адьюдикация;

· Арбитраж (негосударственный);

· И др.; Альтернативное урегулирование споров // URL:https://ru.wikipedia.org/wiki/Альтернативное_урегулирование_споров(дата обращения: 11.02.2019)

2.2 МИРОВОЙ ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ МЕХАНИЗМОВ АЛЬТЕРНАТИВНОГО РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ

Эффективность механизмов АРС уже давно доказана и не ставится под сомнение в мировой практике, в т.ч. в сфере ГСЗ. В подтверждение приведём лишь некоторые показатели, так например, опыт США показываем следующие результаты применения и отношения к АРСMiller.«ADR in the United States». «Alternative Dispute Resolution: A public procurement best practice». 659-661.:

ь 56% судей США поддерживают АРС;

...