Способы предотвращения споров в сфере государственного строительного заказа

Ш Федеральный закон «О Медиации» Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ (ред. От 26.07.2019) "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" ;

Ш Федеральный закон «Об Арбитраже» Федеральный закон от 29.12.2015 N 382-ФЗ (ред. От 27.12.2018) "Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации" ;

Ш Также на основании отдельных пунктов, суды принимают меры по заключению сторонами мирового соглашения п.5 части 1 статьи 150 "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 02.12.2019)

Статья 138 "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 02.12.2019).

С формальной стороны вопроса, возможность применение механизмов Посредничества и Арбитража в качестве досудебного урегулирования споров и возникших противоречий, на первый взгляд не вызывает сомнений. Контракт ГСЗ также лежит в области гражданско-правовых договоров, как и любой другой контракт ИСД.

Однако, основная проблема существующего закона «о медиации», которая не позволит осуществить всестороннее внедрение данного механизма АРС в системе ГСЗ нашей страны, заключена в отсутствии обязанности обеих сторон проекта к проведению данных процедур.

К этой же проблеме, стоит отнести отсутствие критерия оценки возникшего противоречия и фазового перехода к непосредственной процедуре Посредничества.

Данный вопрос лежит не столько в области взаимодействия двух сторон ГСЗ, сколько в области задач контролирующих органов, на позицию которых, заказчик и будет опираться в первую очередь.

Относительно возможности применения механизма Третейского суда в практике разрешения споров в системе ГСЗ, существует правовой прецедент, в рамках которого, суд первой инстанции, а затем и кассационный суд, вынесли решение о том, что госконтракты заключённые в рамках Федерального закона №44неподсудны Третейским судам.

В решении суда, от 01.11.2017г., по вопросу о возможности применения Третейского суда для урегулирования вопросов связанных с госконтрактами, буквально сказано, что споры, возникающие в этой области, являются неподведомственными третейским судам, а третейские соглашения достигнутые в рамках подобных процедур - недействительными, ввиду следующего:

o Основной целью таких контрактов является - обеспечение публичных нужд;

o Контракты должны не только заключаться, но и исполняться с соблюдением принципов открытости и прозрачности, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков и исполнителей, предотвращения и противодействия коррупции, ответственности за результативность и эффективность реализации размещённых заказов;

o Основные принципы третейского разбирательства, такие как, конфиденциальность, закрытость процесса, неформальный характер разбирательства, упрощённый порядок сбора и представления доказательств, отсутствие информации о принятых решениях - не позволяют обеспечить цели, для достижения которых вводилась система размещения заказов;

o Рассмотрение таких споров третейскими судами нарушает основополагающие принципы российского права (противодействие коррупции, обеспечение конкуренции)» Суд напомнил, что в госконтракт нельзя включать третейскую оговорку. Текст постановления Арбитражного суда Московского округа от 01.11.2017 N Ф05-16043/2017 по делу N А40-146557/2017. Журнал "Государственные и муниципальные закупки" // URL:http://zakupki-portal.ru/novosti/novosti-dlya-zakazchikov/sud-napomnil-chto-v-goskontrakt-nelzya-vklyuchat-tretejskuyu-ogovorku/ (дата обращения: 28.02.2020)..

В дальнейшем, в статье по теме проекта постановления Пленума Верховного суда РФ, по данному вопросу были приведены следующие выдержки: «Затрагивая тему разрешения споров в сфере госзакупок, пленум поясняет, что такие дела не могут быть переданы в третейский суд до дня вступления в силу специального федерального закона, устанавливающего порядок определения постоянно действующего арбитражного учреждения, которое вправе администрировать (выполнять функции по организационному обеспечению арбитража - прим. ред.) споры, возникающие в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.» Н. Ширяев 26.11.2019. Российскоеагенство правовой судебной информации. Третейский суд не вправе разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений - ВС. // URL: http://rapsinews.ru/judicial_news/20191126/305095871.html (дата обращения: 28.02.2020).

Несмотря на последние изменения законодательстваФедеральный закон от 26.07.2019 N 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесённые в часть 2 статьи 1 Федерального закона «О медиации», которые дополнили его«предмет регулирования сферу действия», а именно, урегулирование споров не только гражданских, но и «административных и иных публичных правоотношений», возможность легитимизации решения по спору, возникшему в рамках ГСЗ посредством процедуры Медиации, представляется маловероятной.

Позиция органов исполнительной власти в отношении разработки и внедрения механизмов АРС также подтверждают предположения о невозможности подобного способа разрешения противоречий в рамках действующего законодательства. В 2018 году, Минстрой России издал два приказа утверждающих типовые контракты, для проведения строительно-монтажных Приказ Минстроя России от 05.07.2018 №398/пр «Об утверждении типового государственного (муниципального) контракта на строительство объекта капитального строительства и информационной карты указанного типового контракта. и проектно-изыскательских работ Приказ Минстроя России от 05.07.2018 №397/пр «Об утверждении типового государственного (муниципального) контракта на выполнение проектных и изыскательских работ и информационной карты указанного типового контракта..

Данными типовыми контрактами, предлагается установить порядок взаимодействия государственных (муниципальных) заказчиков и генеральных подрядчиков, выполняющих подрядные работы по строительству (реконструкции), а также их права и обязанности, иные условия, которые в соответствии с действующим законодательством необходимо учитывать при заключении контрактов.

В предложенных Минстроем РФ типовых контрактах, не учитывается обязательность проведения процедур по разрешению возникших противоречий в досудебном порядке. Раздел, касающийся порядка разрешения споров, содержит указание на рассмотрение претензий сторон, возникающих в связи с исполнением контракта, включая споры и разногласия по техническим и финансовым вопросам (условиям), путем переговоров с оформлением протокола разногласий (максимальный срок досудебного урегулирования- 30 дней). Неурегулированные споры разрешаются в судебном порядкеМатериалы IV Международной научно-практической конференции «Внесудебное разрешение хозяйственных споров в инвестиционно-строительной сфере: новые вызовы и перспективы», 02 декабря 2019 г., РАНХиГС, г. Москва..

Резюмируя анализ существующего законодательства, делаем вывод, о том, что в настоящий момент, в рамках действующего правового поля, разрешать противоречия, возникающие в рамках реализуемого проекта ГСЗ посредством применения механизмов АРС -представляется крайне затруднительным.

ГРАНИЧНЫЕ УСЛОВИЯ «ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЦЕССОВ» ПО ВНЕДРЕНИЮ МЕХАНИЗМОВ АРС В СИСТЕМЕ ГСЗ

Классификация объектов по типам применения механизмов АРС

Для дальнейшего управленческого анализа механизмов АРС, на предмет применения их в системе ГСЗ, определим потенциал возможного внедрения выявленных основных направлений.

Для чего, определим разумные ограничения к применению каждого из типо-механизмов АРС на объектах различного уровня сложности.

Важнейшим и неизменным условием, по мнению автора, которое должно быть выполнено для объектов ГСЗ, это наличие постоянного представителя(ей) третьей стороны, обеспечивающего(их) разрешение возникших противоречий проекта. Во всяком случае, данный фактор должен касаться первых 3-х типо-механизмов АРС (посредничество, экспертная оценка, совет разрешения противоречий).

Без постоянного сопровождения проекта в ходе его реализации, невозможно глубокое погружение в суть проблем, причины и порядок возникновения противоречий проекта, что в свою очередь, не позволит обеспечить объективность разрешения спорных ситуаций.

Главным определителем применяемого типо-маханизма АРС ,должен стать параметр необходимого численного состава представителей третьей стороны, в расчёте на их загрузку и квалификационные требования.

После анализа имеющегося в нашей стране нормативно-технического инструментария, был рассмотрен норматив численности работников заказчикаПостановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства"., осуществляющих строительный контроль, взятый кратно, к предлагаемой методикой, нормативной численности, ввиду схожести специфики работы.

Представители третьей стороны, также как и строительный контроль, должны вникать в суть проблем и технические аспекты возникающих противоречий, при более глубоких познаниях в правовых аспектах и повышенным требованиям к квалификации сотрудников, при этом с них снимается ряд повседневных, чисто технических вопросов,этим и обосновывается кратность численности представителей третьей стороны.

Однако, предложенный методикой подход, основанный исключительно на финансовых показателях объекта, не учитывающий технических особенностей реализуемых проектов, столь специфической области, видится автору в корне ошибочным, аих игнорирование, с высокой долей вероятности, приведёт к негативным результатам.

По этой причине, автор считает необходимым в качестве опорных показателей для определения численности и квалификационного состава представителей третьей стороны, брать не дифференциальный показатель объекта, выраженный его стоимостью, а реальные показатели объекта, такие как:

Ш Уровень ответственности сооружения;

Ш Признаки опасных производственных объектов;

Ш Назначение объекта/здания/сооружения;

Ш Вид объекта/здания/сооружения;

Ш Особые условия возведения (сейсмика, пучинистые грунты, вечная мерзлота, преднапряжённые конструкции, вантовые и висячие системы, сложность схем монтажа и т.д.);

Ш Наполненность внешними и внутренними коммуникациями;

Ш Площадь и объём сооружения и т.д.;

Для определения, применяемого на объекте типо-механизма АРС, должна быть разработана Методика определения численности и квалификационного состава представителей третьей стороны, а на основе определённых параметров, определяется типо-механизм АРС.Такие Методические рекомендации должныбыть разработанына основе ресурсного метода специализирующимися в данном направлении организациями и утверждены в установленном законодательством порядке.

Также в методике должен фигурировать фактор максимальной загрузки каждого представителя на подобных проектах. Ввиду существующей общественно-экономической формации, желание загрузить своих сотрудников сверх нормы, для получения сверх прибыли будет неизменно сопровождать любой реализуемый проект, до тех пор, пока отсутствуют чёткие показатели загрузки и ощутимая для нарушителей ответственность за подобные деяния.

Данный фактор важен, прежде всего, с экономической точки зрения - качество интеллектуального труда индивида, требующего специфических навыков и знаний, неизменно падает в результате информационной перегрузки индивида Еляков А.Д. Информационная перегрузка людей // Социологические исследования 2005 №5 с.114-121 // URL:http://ecsocman.hse.ru/data/714/647/1231/013_elyakov.pdf (дата обращения: 13.02.2020).

Т.Клингберг. Перегруженный мозг. Информационный поток и пределы рабочей памяти // URL: https://bookscafe.net/read/klingberg_torkel-peregruzhennyy_mozg_informacionnyy_potok_i_predely_rabochey_pamyati-196942.html#p1(дата обращения: 23.02.2020)., тем более связанной сосхожей по типу информацией. Падение качества оценки возникших противоречий и как следствие снижение объективности и обоснованности принимаемых решений, приведёт к эскалации конфликта, неизбежному срыву проекта и очередному, пусть и малому, но удару по экономике отрасли, а значит и всей экономике страны.

По потребному количеству представителей третьей стороны, можно условно классифицировать объекты строительства следующим образом:

I. Простые объекты - 1 представитель;

II. Объекты умеренной сложности - 2 представителя;

III. Объекты повышенной сложности - 3 и более представителей;

Порядок проведения процедур разрешения противоречий с применением способов АРС в системе ГСЗ

В соответствии с предложенной условной классификацией объектов, предлагается следующийпорядокпроведения процедур разрешения противоречий с применением способов АРСнеобходимый для внедрения вотрасль ГСЗ:

1) Происходит определение численности и квалификационного состава представителей третьей, разрешающей противоречия, стороны.

2) Основываясь на определённой в соответствии с классификацией численности потребного состава представителей третьей стороны, назначается типо-механизм АРС для сопровождения проекта на этапе его реализации:

I. Простые объекты- Медиация (посредничество);

II. Объекты умеренной сложности - Медиация (посредничество) с привлечением, в необходимых случаях, механизма экспертной оценки;

III. Объекты повышенной сложности - совет разрешения противоречий;

3) Подписывается соответствующее соглашение о порядке разрешения возникающих в ходе реализации проекта противоречий;

4) Назначается и утверждается состав представителей третьей независимой стороны;

5) Стороны приступает к этапу реализации проекта и разрешению возникающих в ходе строительства противоречий;

6) Решения, принятые в рамках реализации вышеобозначенных механизмов, принимаются к исполнению обеими сторонами, после вынесения определения по рассматриваемому противоречию;

7) В случае несогласия одной из сторон по вынесенному определению, она может оспорить его, посредством использования механизма АРС - Арбитраж, но только после завершения проекта;

8) Только после завершения процедуры Арбитража, сторона не согласная с вынесенным определением Арбитража, может обратиться в суд.

Реализуя вышеизложенные основные принципы применения механизмов АРС на практике, будет соблюдён принцип приоритетности главной цели проекта - его реализация, а не субъективных целей сторон контрактаили их отдельных представителей, что в свою очередь увеличит эффективность этапа реализации проекта.

Особенности адаптации механизмов АРС к системе ГСЗ

Медиация (посредничество) и экспертная оценка

Данный механизм АРС предлагается к применению при реализации относительно простых объектов и объектов средней сложности, с возможностью привлечения, при необходимости, экспертов.

Медиация возможна к применению только при учёте доработки её в соответствии с требованиями особенностей реализации объектов ГСЗ. Наиболее вероятной к подобной адаптации представляется такая модель медиации как PRIME, которая при наличии методического обеспечения демонстрирует ряд преимуществ Материалы IV Международной научно-практической конференции «Внесудебное разрешение хозяйственных споров в инвестиционно-строительной сфере: новые вызовы и перспективы», 02 декабря 2019 г., РАНХиГС, г. Москва.:

Ш Третье лицо обладает всей необходимой информацией о ходе реализации проекта, которая позволяет адекватно оценивать риски и перспективы с целью принятия превентивных мер;

Ш Разногласия могут быть сняты на ранних этапах без дальнейшей эскалации противоречий;

Ш Обеспечение равенства всех участников проекта (исключение доминирования заказчика). На практике подрядчики и субподрядчики являются менее защищенными субъектами и обладают меньшими ресурсами для отстаивания своих интересов и успешного участия в судебном разбирательстве. В этой связи ключевую роль играют медиаторы, посредники и эксперты, особенность которых - независимость, отсутствие заинтересованности и преследование единственно важной цели - успешного завершения реализации проекта;

Ш Возможность поддержания сотрудничества и взаимодействия между всеми участниками ИСД, которые вступают в длительные правоотношения, а не в разовые сделки, следовательно, предполагается долгосрочное сотрудничество и соблюдение общих принципов реализации проекта.

Ш Неформальный и гибкий характер процедуры, возможность варьировать конкретные полномочия медиаторов исходя из специфики разногласий. Важно отметить, что в рамках одного проекта могут быть использованы несколько способов в зависимости от специфики разногласий: если целью является снижение социальной напряженности, то традиционная модель медиации может оказаться вполне действенным способом. Если же спор возник по поводу качества работ или же необходимости корректировки их стоимости, то способы могут варьироваться от посредничестваНапомним, что посредничество предусматривает более активную роль третьего лица, то есть модель, приближенная к EM. до экспертизыИсследование, проведенное Центром правового обеспечения строительной деятельности и разрешения споров Королевского Колледжа Лондона показало, что для строительных проектов крайне важным шагом для оперативного урегулирования разногласий является обмен/составление экспертных заключений в силу особой значимости технических аспектов.;

Помимо перечисленных преимуществ, предложенная модель требует доработки, рядом изменений, которые выбиваются из общей философии медиации, но необходимы для удовлетворения требованиям системы ГСЗ:

Ш Третье лицо обладает комплексом знаний, в том числе технических, для возможности нести объективные суждения по существу вопроса;

Ш Обязательность прохождения сторонами процедуры урегулирования при возникновении противоречий;

Ш После рассмотрения возникшего противоречия по существу и анализа приведённых доводов, документов, заключений и т.д., посредник выносит определение;

Ш Определение, вынесенное посредником, обязательно к исполнению обеими сторонами контракта, до момента завершения проекта и сдачи объекта в эксплуатацию;

Ш После завершения проекта, стороны не согласные с вынесенными, в ходе исполнения контракта, определениями, могут обратиться за пересмотром;

Положения о порядке функционирования такого медиативного урегулирования должны содержаться в договорах, и в зависимости от сложности и специфики разрешаемого противоречия медиатор может привлекать различных экспертов. При этом важно прописать не только саму специфику процедур, но и санкции за уклонение от участия в них или меры, обеспечивающие применение АРС.

Для повышения эффективности проектов ГСЗ и их экспертном сопровождении, на стадии реализации, необходимо скорректировать действующее законодательство (ГрК РФ и Постановление №145) в части вовлечённости и упрощения ряда процедур:

Ш Оценка внесённых в проектную документацию изменений на удовлетворение требованиям части 3.8 статьи 49 ГрК РФ;

Ш Оценка применяемых расценок к неучтённым ранее, проектной документацией, работам;

Ш Взаимодействие между представителями экспертов и сторонами контракта, в части оптимальных технических решений;

Ш Оформление результатов по выше обозначенным процедурам;

Последние изменения законодательства, обеспечили этап реализации проектов, новым инструментарием, однако, для существенного увеличения эффективности, остаётся множество бюрократических и процедурных барьеров.

Совет разрешения противоречий (ProjectBoard)

Этот механизм АРС в системе ГСЗ, представляется возможным к применению с учётом требований обозначенных выше в Медиации, а значит наиболее близкой, по своему строению, процедурой будет «Совет по вынесению решений по спорам» (DisputeAdjudicationBoard - DAB).

Все вышеперечисленные особые условия и требования по квалификационному составу представителей третьей стороны применимы и к данному механизму АРС.

В сути, данный механизм, в рамках предлагаемой адаптации, отличен от предыдущего лишь составом и уровнем сложности реализуемого проекта, ввиду чего необходимо большее количество представителей, каждый из которых будет курировать свой сектор реализуемого проекта, после чего, совет, в коллегиальном составе будет принимать определения по возникшим противоречиям.

Арбитраж (негосударственный)

Данный механизм АРС, в настоящий момент, наиболее близок к внедрению в практику реализации проектов ГСЗ. Он не оказывает столь существенного эффекта на повышение эффективности проекта, но способен разгрузить действующую судебную систему.

Из приведённого выше анализа, видно, что для его внедрения, необходимо лишь утвердить «специальный федеральный закон», устанавливающий порядок определения постоянно действующего арбитражного учреждения, в ведомость которого и будут входить споры в сфере закупок, в т.ч. ГСЗ и судя по косвенным показателям, данный законопроект, уже находится в активной разработке.

ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕРЫ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ И ВНЕДРЕНИЮ МЕХАНИЗМОВ АРС В СИСТЕМЕ ГСЗ

1. Первым необходимым шагом по внедрению в практику механизмов АРС в систему ГСЗ, должен стать вопрос разрешения правовых реформ, описанных выше, в направлении трёх, условно обозначенных, осей (финансовая, техническая и временная).

Реформы должны учитывать все описанные выше противоречия на пути внедрения механизмов АРС на объектах с финансированием из государственного бюджета (всех уровней) и должны быть направлены на:

Ш Федеральный закон №44 - помимо общего описания о возможности разрешения возникающих противоречий на стадии реализации проекта посредством АРС, также, ввиду предлагаемого принципа «временно-обязательного определения», необходимо разработать такой механизм финансового регулирования, в котором будет разъяснён порядок взаиморасчёта, на случай последующего изменения принятого, на стадии реализации проекта, определения;

Ш ГрК РФ - необходимо разработать и утвердить, в установленном порядке, иную методологию, обеспечивающую ускоренный порядок определения соответствия внесённых,в проектную документацию, изменений, требованиям предъявляемым частью 3.8 статьи 49 ГрК РФ;

Ш Постановление №145 - внести изменения в части положений обозначенных пунктом выше;

Ш Разработка отдельного Федерального закона «О применении механизмов альтернативного разрешения споров на объектах ГСЗ»;

Ш Разработка отдельного Федерального закона устанавливающего порядок определения постоянно действующего арбитражного учреждения, в ведомость которого входят споры в сфере госзакупок (в т.ч. ГСЗ);

Ш Разработать и утвердить в установленном порядке методику взаиморасчётов, на случай изменения определения, вынесенного в ходе реализации проекта, после завершения и сдачи объекта в эксплуатацию.

2. Следующим необходимым шагом должна стать разработка и утверждение на законодательном уровне «Методики определения численности и квалификационного состава представителей организации обеспечивающей реализацию механизмов АРС на объектах ГСЗ».

3. Кроме того, необходимо разработать и утвердить, как обязательный к применению на объектах ГСЗ, порядок сметного расчёта данного типа затрат.

Выполнение первых 3-х пунктов предлагаемых реформ по внедрению и использованию механизмов АРС в систему ГСЗ - есть необходимый правовой базис, без которого невозможно дальнейшее развитие предлагаемой реформы данного направления.

Предложенные ниже меры, предполагают шаги, организующие общий процесс реализации и внедрения механизмов АРС в систему ГСЗ.

4. С целью использования достижений уже наработанного мирового опыта, предлагается адаптация и внедрение подходов, разработанных международными организациями, специализирующимися на инвестиционно-строительной сфере. Значимость разработок международных экспертов обусловлена не только возможностью заимствования типовых положений договоров, но и внедрения общих подходов к организации процессов. Так, ценность разработок ФИДИК обусловлена философией, заложенной в концепцию договорного регулирования, а именно:

· Приоритетной целью является завершение проекта.

· Особый акцент сделан на оценке рисков и перспектив на предварительном этапе. Причем, активная роль в этом процессе отведена подрядчикам.

· Разработанные механизмы направлены на обеспечение координации деятельности всех участников проекта. Именно для этого предусмотрен инженер как обязательный участник процесса В отличие от технического заказчика, участие которого по законодательству РФ является факультативным. Он наделен широкими организационными и юридическими полномочиями, которые он реализует в отношениях с подрядчиком и заказчиком Сравнительный анализ правового положения технического заказчика по российскому законодательству и инженера по условиям договоров Международной федерации инженеров-консультантов (FIDIC) (Варавенко В.Е.) ("Правовые вопросы строительства", 2015, N 1).

· Обеспечение равноправия всех участников проекта.

· Фокусировка на эффективных механизмах урегулирования разногласий. При этом проблема не должна перерастать в спор. Поэтому существует четкое различие понятий «claim» - заявление о возникновении разногласий, которое должно обсуждаться при проведении прямых переговоров, и «dispute» - именно спор, который передается на рассмотрение органа или комиссии. Важным принципом является «Disputeavoidance», то есть принятие превентивных мер, направленных на недопущение возникновения споров как таковых. Именно на него был сделан акцент в новой редакции Желтой книги ФИДИК 2017 года. Особую актуальность данная функция приобретает на начальной стадии - оценке проекта, которая включает в себя помимо стоимостного анализа, еще и исследование аспектов устойчивого развития, социальной значимости для конкретного региона, конкурентных преимуществ и, конечно, возможных рисков. Для каждой потенциально рисковой ситуации могут быть предусмотрены специальные процедурыConditions of contract for plant and design-build (Yellow Book) / FIDIC.2st ed. Geneva, 2017..

· Кроме того, эксперты, курирующие проект, могут устанавливать потенциальные риски банкротства контрагента. В этом случае задача эксперта - предложить клиенту возможные пути выхода из сложившейся ситуации.

Таким образом, подобные разработки позволяют предотвращать хронические ошибки и внедрять механизмы разрешения споров на ранних этапах реализации проекта.

5. Максимальная детализация контрактов во избежание возникновения противоречий, причем, как в основной части, так и применительно к согласительным механизмам АРС подлежащим к использованию. Предусмотрена особая структура контракта: общая и особенная часть, в которой можно прописать все необходимые детали, что крайне актуально для российской практики В судебной практике встречаются случаи, в которых одна из сторон заявляет о незаключенности договора ввиду несогласованности всех существенных условий (несмотря на то, что по факту он был исполнен), в том числе начальный и конечный срок, смету, конкретные виды работ. .

Не менее важно, обеспечение систематического взаимодействия и коммуникации сторон с фиксациейсущественной информации (в редакции книг ФИДИК 2017 года введено специальное понятие «notice» - значимые сообщения).

6. Для упрощения административного регулирования в направлении квалификационных требований предъявляемых к специалистам, способных вести деятельность, направленную на реализацию механизмов АРС в системе ГСЗ, предлагается внедрение уже реализованного в нашей стране механизма - реестра специалистов. Однако, ввиду свойственной данной отрасли специфики, необходимо расширение требований по функционалу и квалификации, к таким специалистам. Информация о навыках, опыте и уровне квалификации специалистов должна быть обязательнак отображению в таком реестре и обеспечена свободным доступом. Также, необходимо внедрение разнонаправленных репутационных шкал и реализация принципа наставничества, для вновь присоединившихся, к гильдии, специалистов.

РАСЧЁТНЫЙ ЭКСПЕРИМЕНТ

В качестве дополнительного обоснования эффективности предлагаемых реформ, в работе, представлен расчётный эксперимент, на основании реально существующих объектов, из практики автора. Объекты выполнялись в рамках региональной программы Московской области - «здравоохранение» и не является уникальным в своём роде. Описанная ситуация вполне типична для объектов ГСЗ Московской области, на рассматриваемом промежутке времени (2017-2020гг.).

Автор, понимает, что перенос ситуации происходящей в МО, на другие объекты ГСЗ, реализуемые в рамках федерального финансирования или финансируемые из средств бюджетов других регионов или муниципалитетов, является не совсем корректным приёмом в плане обобщения ситуации. Однако, принимая во внимание показатели результатов и типичные ошибки, приведённых Счётной палатой, описанных в первой главе, обнаруживаются на удивление схожая ситуация.

Данный расчётный эксперимент есть экономико-математическое упрощение, основанное на ряде допущений, но в качестве показательного примера, вполне оправдан.

Условиями расчётного эксперимента приняты следующие показатели этапа реализации проекта ГСЗ:

ь Строительные работы и оборудование (далее - СМР) = 97,0%;

ь Содержание службы заказчика, в т.ч. авторский надзор(далее - Заказчик) = 3,0%;

ь Полная стоимость объекта ГСЗ (без учёта увеличения стоимости контракта и поставки не монтируемого оборудования) = (СМР + Заказчик) = 100%;

ь ПИРы (в качестве опорного значения) = 3,0%;

ь Корректировка проектной документации (принимаем 1/3 от ПИР) = 1%;

ь Вторичная экспертиза проекта (показатель «плавающий», в зависимости от общей стоимости проектных работ, принимает значения от 33,75% до 0,58%,принимаем 10%. На повторную экспертизу, также, берётся 30% от первичной стоимости экспертизы) = 0,1%;

ь Непредвиденные расходы (возможный лимит увеличения стоимости объекта) = 10%*СМР = 9,5%;

ь Постоянные затраты подрядной организации и заказчика (затраты на оплату труда, единый социальный налог, амортизация основных средств Данные за 2017год. Структура затрат на производство строительных работ в Российской Федерации. Федеральная служба государственной статистики // URL:http://old.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/building/#(дата обращения: 02.03.2020).) = 27%*(СМР + Заказчик) = 26,2% (входят в состав СМР);

ь Плановый срок завершения этапа реализации проекта ГСЗ = 1 год;

ь Корректировка проекта = 2месяца;

ь Повторная экспертиза проекта = 1месяц;

ь Согласование и утверждение увеличения стоимости СМР на 10% = 2месяц;

После принятия граничных условий расчётного эксперимента смоделируем 3 варианта развития событий:

v Вариант №1 (плановый) - развитие событий происходит в идеальных условиях, без возникновения противоречий на стадии реализации проекта. Все работы ведутся согласно утверждённого плана производства работ, подрядчики исполняют поставленные задачи в срок, сбоев с поставками материалов и оборудования не происходит, работы сдаются в штатном режиме, оплата происходит систематически и т.д. Вариант необходим в качестве опорной точки, хотя в настоящих реалиях, является скорее утопией.

v Вариант №2 (фактический) - этот вариант развития событий описывает реальную ситуацию, происходившую, в ходе трудовой деятельности автора, на реализуемых объектах ГСЗ. Характерной чертой объектов, стало увеличение сроков строительства - вдвое. Причинами тому, становились:

- технические несоответствия проекта;

- несоответствие реальных и проектных объёмов работ;

- отсутствие сметных расценок на отдельные виды работ, отражённые в проектной документации, как следствие, невозможность «закрытия» этих работ до момента прохождения повторной экспертизы сметной стоимости проекта и утверждения застройщиком новой сметной документации;

- не исполнение взятых на себя обязательств ресурсоснабжающими организациями;

- отсутствие согласований документации с организациями поставщиками ресурсов;

- необходимость выполнения корректировки проекта и повторного прохождения экспертизы проекта и экспертизы сметной стоимости объекта;

- нежелание представителей исполнительного органа власти (застройщик) объективно расценивать ситуации по объекту строительства и заблаговременно выполнить перенос средств на следующий расчётный год;

- отсутствие должного уровня компетенций у представителей органа исполнительной власти, для погружения в суть возникающих противоречий проекта и выполнения, необходимых действий, направленных на их разрешение;

Результатом выше перечисленного становились следующие показатели:

- срок строительства объектов увеличивался вдвое;

- стоимость СМР увеличивалась на 9-10%, при этом, подрядчик зачастую исполнял работ на большую стоимость, но ввиду установленного лимита, не мог его превысить, т.к. превышение данного лимита влечёт расторжение контракта согласно действующего на тот момент законодательства. Другим способом, становился вынос блоков работ, в отдельный лот;

- затраты на корректировку проектной документации и повторную экспертизу проекта ложились на подрядчика;

- ввиду отсутствия своевременно откорректированных технических решений и невозможности их узаконивания, подрядчик штрафовался органами строительного надзора;

- отсутствие определённости в принятии решений, в т.ч. технических и не понимание общих правил взаимодействия с застройщиком, не лучшим образом сказывалось на качестве этих решений и качестве выполняемых работ.

v Вариант №3 (умозрительный) - в соответствии с данным вариантом развития событий, в случае проведения предлагаемых в настоящей работе реформ по внедрению механизмов АРС в систему ГСЗ, ожидается получить следующие результаты:

- ожидается, что срок строительства работ, ввиду своевременного рассмотрения и решения, возникающих при реализации проекта противоречий, запараллеливания процессов строительства, корректировки документации и утверждения неучтённых ранее затрат (в пределах 10%) будет увеличен только на треть от планового;

- в ходе реализации проекта, будут приниматься, и утверждаться соответствующие решения, позволяющие обеспечить строительство всеми необходимыми ресурсами. В том числе, своевременно откорректированной технической документацией, механизмами «закрытия» выполненных работ, утверждёнными правилами организационного взаимодействия и потребным финансовыми ресурсами;

- постоянные затраты подрядчика и застройщика будут сокращены пропорционально сокращению срока строительства;

- ввиду наличия фактора определённости и единоначалия в принятии решений, в т.ч. технических и финансовых, по реализуемому проекту, качество откорректированной документации будет улучшено;

- как следствиеулучшения технической документации, будет увеличены и показатели качества объекта строительства;

- учитывая возможность узаконивания принятых к изменению технических решений проектной документации, в случае проведения предлагаемых в работе реформ, затраты на оплату штрафов накладываемых органами строительного надзора будут исключены.

Таблица 3

НАИМЕНОВАНИЕ ПАРАМЕТРОВ:	Вариант №1	Вариант №2	Вариант №3
Срок исполнения проекта ГСЗ	1 год	2 года	1,3 года
Затраты на СМР	97,0%	97,0%	97,0%
Затраты на Заказчика	3,0%	3,0%	3,0%
Общая стоимость работ	100,0%	100,0%	100,0%
Корректировка проекта	0,0%	1,0%	1,0%
Повторная экспертиза проекта	0,0%	0,1%	0,1%
Увеличение стоимости СМР	0,0%	9,5%	9,5%
Дополнительные постоянные затраты подрядчика и застройщика	0,0%	26,2%	7,9%
ИТОГО:
Общая стоимость этапа реализации проекта ГСЗ	100,0%	136,8%	118,5%

Согласно, приведённого выше, расчётного эксперимента, делаем выводы, что результатом предлагаемых реформ по внедрению механизмов АРС в систему ГСЗ, приведёт к сокращению затрат хозяйствующих субъектов задействованных в реализации объекта - вдвое, а реальный срок сдачи проектов, будет сокращён более чем в 1,5 раза.

Приведённый расчётный эксперимент, не способен дать полноценную и точную количественную оценку результатов предлагаемых реформ, но его необходимость обусловлена важностью оценки тенденций изменения качественных показателей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключительной части данной научно-исследовательской работы, были сформулированы следующиевыводы:

1. Область ГСЗ обладает рядом специфических особенностей, существенно отличающих её от коммерческих ИСП. Ряд наиболее важных специфических особенностей отрасли ГСЗ структурированы и представлены в таблице 4:

Таблица 4

№	Наименование особенностей отрасли ГСЗ:
A	Организационные особенности: o Отсутствие механизмов оперативного разрешения возникающих противоречий, на различных этапах жизненного цикла проекта. o Отсутствие соответствующей подготовки управленческих кадров. o Диалектика бюрократической системы.
B	Правовые особенности: o Отсутствие единой структурированной базы данных регламентирующих отрасль ГСЗ документов. o Разрозненность в толковании законов и правовых актов; o Отсутствие особых положений регулирования ГСЗ учитывающих важнейшие аспекты данной отрасли; o Отсутствие особых процедур по оперативному разрешению споров возникающих на различных этапах жизненного цикла объекта ГСЗ.
C	Финансово-экономические особенности: o Вопросы ценообразования строительной продукции. o Сложности госбюджетного финансирования.
D	Процедурные особенности: o Сложности изменения государственных контрактов.
E	Технологические особенности: o Сложности применения технологических новации o Двойственность в процессах внедрения цифровых новаций.
F	Информационные особенности: o Отсутствие прозрачности процессов.
G	Поведенческие особенности: o Малоэффективная система мотивации. o Коррумпированность отрасли.
№	Наименование особенностей отрасли ГСЗ:
H	Социальные особенности: o Повышенная социальная значимость объектов; o Контроль общественности и СМИ; o Прочие;

После тщательного анализа имеющихся официальных источников, научных работ и публикаций, эмпирических наблюдений автора и опроса трудовых коллективов, были выявлены четырнадцать наиболее существенных, по мнению автора, проблемных аспектов, оказывающие крайне негативное влияние на область ГСЗ:

Таблица 5

№	Наименование проблемного аспекта системы ГСЗ
1	- Финансовые барьеры закупочных процедур
2	- Недостатки общих принципов законодательства
3	- Низкий уровень предпроектной проработки объекта
4	- Недостатки подготовки и проведения торгов на разработку ПИР и ПСД
5	- Низкий технический уровень разработки ПИР и ПСД
6	- Проблемы ценообразования строительной продукции
7	- Отсутствие надлежащего аудита качества строительной документации
8	- Недостатки подготовки и проведения торгов на строительство и поставку оборудования
9	- Низкий уровень реализации подготовительного этапа строительства
10	- Низкий уровень производительности труда (рабочие, организация, культура производства и т.д.)
11	- Отсутствие механизмов оперативного и объективного разрешения противоречий и споров возникающих на этапе реализации
12	- Отсутствие объективной оценки качества строительной продукции
13	- Отсутствие службы технического заказчика
14	- Коррупционная составляющая

Сами по себе проблемные аспекты, зачастую не являются истинными причинами явлений, ввиду данного факта, после их изучения и установления природы их происхождения, выделеныистинные причины столь низких результатов отрасли ГСЗ.

Для структурирования и систематизации выявленных причин низкой эффективности проектов ГСЗ, ввиду многофакторности каждой из причин были выбраны следующие типы классификаторов:

Таблица 6

№	Тип классификатора:	Обозначение	Описание
1	«По направлениям воздействия причин на проект»	M L F T I P	Организационные (Managment) Правовые (Legislation) Финансовые (Finance) Технологические (Technologies) Информационные (Information) Поведенческие (Psychology)
2	«По уровню глобаль-ности воздействия причин на проект»	Микро- Мезо- Макро	Микро-уровень Мезо-уровень Макро-уровень
3	«По этапам жизнен-ного цикла проект»	Этап 0 Этап 1 Этап 2 Этап 3	Предпроектный этап Проектный этап Этап реализации Этап эксплуатации

В соответствии с выбранной классификацией, основные причины срыва плановых показателей проектов ГСЗ были систематизированы в виде трёхмерной матрицы и представленной на рис.3 и в таблице 2 (стр.55-59) данной научно-исследовательской работы.

В результате анализа причин сложившегося кризиса в сфере реализации ГСЗ, становится понятно, что существенное улучшение сложившейся ситуации невозможно посредством внесения косметических изменений системы.

Все аспекты и причины представляют собой взаимосвязанные и влияющие друг на друга подсистемы единого организма. Учитывая этот фактор, необходимо понимание важности комплексных и фундаментальных изменений, учитывающих целостный характер влияния на все стороны единого механизма реализации объектов ГСЗ.

Ввиду невозможности разрешения обозначенной выше макро-задачи, в рамках магистерского исследования, выбрана наиболее актуальнаяпроблема- «разработка и внедрение механизмов превентивного разрешения споров на этапе реализации проекта».

Решение данной задачи, выступят прекрасным «паллиативом» для проведения иных реформ направленных на обозначенные выше проблемы и в дальнейшем будет встроена в обновлённую систему ГСЗ.

2. Исследование и анализ международного опыта в области разработки и применения превентивных способов разрешения споров показал широчайшее распространение и активное развитие данного направления в ИСД.

Обобщающим термином данного направления является термин АРС (Альтернативное разрешение споров), включающий в себя множество разновидностей. Среди всего многообразия механизмов АРС, для инвестиционно-строительной сферы, условно можно выделить 4 направления, имеющих ряд отличий:

v Медиация (посредничество);

v Экспертная оценка;

v Совет разрешения противоречий (ProjectBoard);

v Арбитраж (негосударственный);

Изучение международного опыта в области внедрения и применения механизмов АРС в системе ГСЗ, наглядно показывает их высокую эффективность, в том числе, в период коллапсирующего состояния отрасли ГСЗ.

3. При проведении дальнейшего исследования,для общего ориентирования в различных направлениях возможных реформ системы ГСЗ, необходимо было установить допущения, в виде изменяемых и неизменяемых параметровотрасли.

Ш В качестве базисного и неизменяемого параметра, были определены такие граничные условия как - «экономика» и действующие, на данном историческом промежутке, общественно-экономические формаций, как наиболее устойчивые и сложные к изменению параметры системы;

Ш Изменяемыми параметрами, были назначены факторы - «правового поля» и «организационных процессов» системы ГСЗ. Изменение данных параметров, зачастую требует значительных затрат различных типо-ресурсов, однако, их реформирование не представляется невозможным на среднесрочном горизонте событий (1-5 лет).

4. Анализируя существующую систему ГСЗ на предмет возможности внедрения механизмов АРС, опорным фактором становится существующая правовая основа данной отрасли. После изучения регулирующего законодательства, был сделан неутешительный вывод о том, что в настоящий момент, в рамках действующего правового поля, разрешение возникающих, на этапе реализации проекта ГСЗ, противоречий, посредством применения механизмов АРС - представляется крайне затруднительным.

5. В качестве основных направлений реформ для возможности последующего внедрения и развития механизмов АРС в систему ГСЗ были разработаны следующие меры:

ь Реформирование Федерального закона №44, в части описания возможности разрешения возникающих противоречий на стадии реализации проекта посредством механизмов АРС, а также, разработка механизма финансового регулирования порядка взаиморасчёта между сторонами контракта, до момента завершения проекта и ввода объекта в эксплуатацию, а также окончательного утверждения, вынесенных в ходе реализации контракта, определений в рамках проведённых процедур АРС;

ь Реформирование ГрК РФ и сопутствующего ему Постановления №145 - разработать и утвердить, в установленном порядке, иную методологию, обеспечивающую ускоренный порядок определения соответствия внесённых, в проектную документацию, изменений, требованиям предъявляемым частью 3.8 статьи 49 ГрК РФ. Откорректировать в соответствии с внесёнными в ГрК РФ изменениями, описанными выше, соответствующие этим изменениям положения Постановления №145;

ь Разработать и утвердить в установленном порядке отдельный Федеральный закон регулирующий применение механизмов АРС для проектов ГСЗ;

ь Разработать и утвердить Федеральный закон устанавливающий порядок определения постоянно действующего арбитражного арбитражного учреждения, в ведомость которого входят споры в сфере госзакупок (в т.ч. ГСЗ);

ь Разработать и утвердить в установленном порядке методологию взаиморасчётов, на случай изменения определения, вынесенного в ходе реализации проекта, после завершения и сдачи объекта в эксплуатацию;

ь Разработать и утвердить в установленном порядке методику определения численности и квалификационного состава представителей организации обеспечивающей реализацию механизмов АРС на объектах ГСЗ;

ь Разработать и утвердить порядок сметного расчёта затрат на функционирование механизмов АРС в ходе реализации проектов ГСЗ;

6. На завершающем этапе исследования, были разработаны меры по внедрению механизмов АРС в систему ГСЗ. Помимо правового обеспечения, необходима также разработка целого комплекса процедур и создание организационных структур обеспечивающих нормальное функционирование этих механизмов. После изучения данного вопроса, были предложены следующие меры:

ь Адаптация и внедрение подходов, разработанных международными организациями, специализирующимися на инвестиционно-строительной сфере.

ь Максимальная детализация контрактов во избежание возникновения противоречий, причем, как в основной части, так и применительно к согласительным механизмам АРС подлежащим к использованию. Предусмотреть особую структуру контракта: общая и особенная часть, в которой можно прописать все необходимые детали.

ь Разработка и внедрение механизма - реестра специалистов-экспертов соответствующих установленным требованиям к реализации механизмов АРС в отрасли ГСЗ. Ввиду свойственной данного направления специфики, необходимо расширение требований по функционалу и квалификации, к таким специалистам. Информация о навыках, опыте и уровне квалификации специалистов должна быть обязательна к отображению в таком реестре и обеспечена свободным доступом. Также, необходимо внедрение разнонаправленных репутационных шкал и реализация принципа наставничества, для вновь присоединившихся, к гильдии, специалистов.

7. Проведённый расчётный эксперимент, показал, что результатом предлагаемых реформ по внедрению механизмов АРС в систему ГСЗ, приведёт к значительному сокращению финансовых и временных затрат хозяйствующих субъектов, а значит и увеличит эффективность проектов ГСЗ.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

государственный строительный заказ

1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год.

2.Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

3. Счётная палата РФ. «Реформа ценообразвания в строительстве результатов пока не принесла»(дата обращения: 05.01.2020).URL:http://www.ach.gov.ru/activities/control/35385/

4. ТАСС. «Минстрой предложил обязать строить соцобъекты с помощью BIM-технологий»

5. Постановление Госстроя РФ от 26.04.1999 N 31 «Об утверждении Методических указаний по определению стоимости строительной продукции» (вместе с «МДС 81-1.99.Методические указания по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации») (дата введения 01.07.1999). Приложение 9.

6. Постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (ред. от 16.06.2014) «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (вместе с "МДС 81-35.2004). Приложение 9

7. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года // Часть 6 «Реестр контрактов, заключенных заказчиками» с.33

8. Цапко К.А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно- строительном комплексе // Вестник евразийской науки. 2015. №4 (29).

9. Журавлев Е.Г., Дубинина Н.Г. Правовое регулирование организации закупок и его влияние на качество предоставляемых работ и услуг в области капитального строительства // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2015. №1 (12).

10.Турумтаев Г.Р., Кузнецов Е.В. Экономические последствия несовершенства законодательства при выборе строительной подрядной организации в ходе осуществления закупок // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: Экономика . 2018. №1 (23).

11. Степанова Е.Е. Контрактная система в сфере закупок: опыт цивилистического исследования. Монография. (гл.1.3 с.39-40, гл.2.2 с.59, гл.3.3 с.115-116, с.124-125 // «Гамма» (2018)

12. Гурин О. «Обзор изменений в Законе N 44-ФЗ» // "Прогосзаказ.рф", 2019, N 6

13. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994г.

14. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004N 190-ФЗ (ред.27.12.2019)

15. Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.09.2019 №34072-ДВ/08

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 №427 (ред. от 22.10.2018) «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства …»

17. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)

18. Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 N 382 (ред. от 01.10.2018) «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства...»

...