Региональная политика по развитию муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ

«ВОЛОГОДСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК»

Учебное пособие

Региональная политика по развитию муниципальных образований

Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов

Вологда 2017



Аннотация

В учебном пособии изложены основные темы, дающие представление об отдельной составляющей региональной социально-экономической политики - региональной политике по развитию муниципальных образований. Раскрыты ее сущность, содержание, направления и опыт реализации, описана система управления развитием муниципальных образований; представлены основные методические подходы к оценке региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований; изложены современные методы и инструменты управления развитием муниципальных образований. В конце каждой главы пособия представлены вопросы и задания для закрепления изученного материала.

Учебное пособие предназначено для обучающихся по направлениям подготовки «Экономика», «Государственное и муниципальное управление», а также для аспирантов по направлению «Экономика» для самостоятельного изучения отдельных разделов учебных дисциплин и практических занятий.



Содержание

Введение

1. Теоретические основы управления развитием муниципальных образований в условиях рынка

1.1 Местное самоуправление в системе органов власти

1.2 Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам развития территорий

1.3 Методические основы оценки региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований

1.4 Оценка социально-экономического потенциала муниципальных образований

1.5 Система оценки эффективности муниципального управления

2. Современные методы управления развитием муниципальных образований

2.1 Стратегическое планирование развития территорий

2.2 Межмуниципальное сотрудничество

2.3 Инструменты поддержки местных инициатив

Заключение

Список использованных источников

Приложение



Введение

Важным фактором, определяющим социально-экономическое положение субъекта РФ и муниципальных образований, выступает наличие эффективной региональной политики, которая своевременно адаптировалась бы к изменяющимся условиям. В России, как и в большинстве федеративных государств, существует 3 уровня управления, на самый нижний из которых (муниципальный) переданы функции и полномочия по обеспечению условий жизни населения, вовлечению местных ресурсов в экономический оборот. Вместе с тем решение большинства вопросов и проблем социально-экономического развития возможно лишь при согласованном и эффективном взаимодействии разных уровней власти. Важно также, чтобы региональная политика учитывала специфику, потенциал, возможности развития различных территорий.

В связи с этим при освоении бакалаврами, магистрантами и аспирантами образовательных программ в сфере региональной экономики и управления важным является изучение вопросов, касающихся региональной политики, ориентированной на развитие муниципальных образований.

Целью данного пособия является расширение знаний обучающихся в сфере региональной экономики и управления, касающихся вопросов комплексного и устойчивого развития локальных территорий. На достижение данной цели направлены следующие задачи:

изучение теоретико-методологических основ региональной политики по развитию муниципальных образований и механизма управления развитием территорий;

изучение методических основ оценки региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований;

освоение современных инструментов управления развитием муниципальных образований.

Изучение материалов данного пособия направлено на формирование следующих общекультурных и профессиональных компетенций:

способности использовать основы экономических знаний в различных сферах деятельности; использовать основы правовых знаний в различных сферах деятельности; находить организационно-управленческие решения в профессиональной деятельности, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения и готовность нести за них ответственность с позиции социальной значимости принимаемых решений;

владения навыками количественного и качественного анализа деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; разработки и реализации проектов в области государственного и муниципального управления; осуществления сбора, анализа и обработки данных, необходимых для решения профессиональных задач; анализа результатов расчетов и обоснования полученных выводов.

В результате изучения вопросов, рассматриваемых в данном учебном пособии, обучающиеся должны:

знать: сущность, содержание, методы, инструменты региональной политики по развитию муниципальных образований, систему и современные методы управления развитием муниципальных образований; механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; особенности стратегического планирования на региональном и местном уровне; приемы, способы и методы решения важнейших проблем в данной сфере;

уметь: применять теоретические и профессиональные знания в области региональной экономики и управления; анализировать и систематизировать материалы из специальной литературы по вопросам региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований; решать проблемные ситуации и конкретные вопросы, связанные с обеспечением комплексного и устойчивого развития муниципалитетов;

владеть: навыками анализа и оценки социально-экономического развития и потенциала муниципальных образований, оценки эффективности региональной политики, эффективности муниципального управления; современными методами и механизмами управления развитием муниципальных образований; умением оформления собственных выводов и практических предложений по результатам анализа изучаемых конкретных материалов с целью решения отдельных задач региональной политики по развитию муниципальных образований.

Данное учебное пособие может быть использовано студентами по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление»,

«Экономика» и аспирантами по направлению подготовки «Экономика» в качестве дополнительного теоретического и методического материала при освоении курсов (учебных предметов) «Региональная экономика», «Региональное и муниципальное управление», «Маркетинг территорий», «Региональная экономика и управление», «Экономика и управление народным хозяйством» и др. Темы данного учебного пособия соответствуют требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.



1. Теоретические основы управления развитием муниципальных образований в условиях рынка

1.1 Местное самоуправление в системе органов власти

Система власти и управления в России, как и в большинстве стран мира, имеет несколько уровней: федеральный, региональный и местный. За каждым из них закреплены свои функции и полномочия.

Местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Правовые и организационные основы функционирования института местного самоуправления закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ). Являясь публичной властью, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает гражданам защиту интересов, которые обусловлены совместным проживанием на определенной территории и неизбежным взаимодействием.

Главные принципы современной системы местного самоуправления следующие:

местное самоуправление - власть, деятельность которой регулируется законом;

обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;

местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;

для осуществления своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.

К организационным формам осуществления местного самоуправления относятся:

формы непосредственной демократии (голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п.);

выборные и иные органы местного самоуправления;

территориальное общественное самоуправление (ТОС);

добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется не только в формах непосредственной демократии, но и с помощью органов управления, которым население делегирует решение вопросов местного значения на территории дан-

ного муниципалитета.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, выступающие в интересах проживающего на территории муниципального образования населения и наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.

К органам местного самоуправления относятся:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация;

контрольный орган муниципального образования;

иные органы местного самоуправления (избирательная комиссия муниципального образования и др.).

Наличие в системе органов местного самоуправления первых трех элементов согласно 131-ФЗ является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления - это избранный непосредственно населением муниципального образования орган, представляющий его интересы и обладающий правом от имени населения принимать решения, действующие на всей территории муниципального образования. Если численность жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан.

Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования.

Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия. В состав местной администрации входят руководящее звено (глава местной администрации и его заместители), аппарат (отделы и лица, оказывающие содействие руководителям), функционально-отраслевые (департаменты, управления, комитеты, отделы) и территориальные звенья.

В муниципальных образованиях может создаваться также контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Главной его целью является контроль за порядком подготовки, рассмотрения проекта местного бюджета, исполнения и утверждения отчета о его исполнении, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В целях организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления может создаваться избирательная комиссия муниципального образования [62].

Таким образом, институт местного самоуправления функционирует самостоятельно, без непосредственной подчиненности местных органов власти государственным органам власти. Это обеспечивает возможность участия всего населения муниципального образования в процессе выработки и принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения, а также выборность органов местного самоуправления на демократической основе, их регулярную сменяемость и отчетность перед населением и ответственность в рамках своей компетенции; гарантии социальной защиты населения [54].

Пространством для реализации местного самоуправления выступает территория муниципальных образований. В соответствии с указанным федеральным законом местное самоуправление может осуществляться на территории семи видов муниципальных образований:

сельское поселение;

городское поселение;

муниципальный район;

городской округ;

внутригородская территория городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь);

городской округ с внутригородским делением;

внутригородской район.

Соответствующим статусом территорию наделяет закон субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование. При определении границ и статуса муниципального образования, как правило, учитываются следующие основные факторы:

численность проживающего на данной территории населения;

плотность населения;

пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в рамках рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав);

наличие инфраструктуры территории.

Одна из главных целей местного самоуправления - комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. Понятие

«развитие муниципального образования» трактуется по-разному. Очень часто под развитием понимается рост численности населения, увеличение территории под застройкой, расширение границ муниципального образования, изменение характера его планировки и застройки, его архитектуры, инфраструктуры. Развитие подразумевает наличие определенной цели, «мысленно предвосхищаемого результата деятельности» [6]. Основную цель развития муниципального образования большинство исследователей определяют исходя из проводимой органами местного самоуправления социально-экономической политики.

Развитие муниципальных образований определяется как объективными факторами (макроэкономическими условиями, положением муниципального образования в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными, и в первую очередь - выбранной системой управления. При этом сущность управления состоит в разработке и осуществлении определенных воздействий со стороны субъекта управления на объект управления для достижения определенных целей. Из теории менеджмента: управление посредством реализации функций, которые требуют высокой степени обоснованности, ясности и четкости [124]. В научной литературе приводится перечень функций, однако большинство ученых полагают, что реализация таких функций, как планирование, организация, координация (регулирование), контроль и мотивация, позволит обеспечить развитие объекта управления в соответствии с намеченными целями. Следовательно, управление предполагает наличие объекта и субъекта управления, а также набора методов, способов, инструментов, посредством которых осуществляется процесс управления.

В качестве субъектов управления выступают органы местного самоуправления, которым население делегирует полномочия по управлению территорией.

Хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования, участвуют в управлении муниципальным развитием опосредованно (без непосредственного влияния). Их деятельность является основой муниципального развития и формирования бюджетных средств для решения органами власти всех вопросов местного значения. В партнерстве с органами власти они могут осуществлять непосредственное влияние на решение отдельных проблем местного значения, участвуя в реализации проектов, обеспечивая предоставление основных товаров и услуг местному населению. Кроме того, в большинстве крупных муниципальных образований (районах и городских округах) создаются советы, ассоциации, союзы местных предпринимателей, направленные на согласование интересов, координацию усилий для решения отдельных проблем и выражение консолидированного мнения органам власти.

Объектом управления выступают социально-экономические процессы, протекающие на территории муниципального образования.

Формы, методы и инструменты воздействия субъекта управления на объект зависят от целей, возможностей, условий, полномочий соответствующих органов власти. Основными формами управления социально-экономическими процессами являются проекты, программы развития, партнерство с бизнесом. В перечне методов с соответствующими инструментами можно выделить:

экономические: бюджет, льготы, субсидии, муниципальный заказ;

организационные: совещания, координационные советы, выставкиярмарки и др.;

административные: выдача разрешений, правовое регулирование, регламентирование, предоставление муниципальных услуг и др.;

информационные: информационные дни, консультирование, обучение и др.

Управление социально-экономическим развитием муниципального образования ориентировано на обеспечение полного и качественного решения всех вопросов местного значения, создание условий жизнедеятельности населения, предоставление ему необходимых благ, товаров и услуг. Данное направление заключается в регулировании публичного (общественного) сектора, т.е. муниципальных предприятий и учреждений, предоставляющих услуги населению. Кроме того, важнейшей задачей органов местного самоуправления выступает создание условий для развития на территории муниципального образования различных видов бизнеса. Этому могут способствовать налоговые льготы, субсидии, гранты предприятиям, предоставление имеющихся в собственности муниципалитета объектов недвижимости для ведения бизнеса, подключение к объектам инфраструктуры, административно-разрешительные процедуры, муниципальный заказ, реализация совместных проектов с целью развития сферы производства, создания новых рабочих мест, роста поступлений доходов в местный бюджет, повышения уровня жизни населения. При этом объектом управления являются стадии воспроизводственного процесса.

Механизм «обратной связи» представляет собой систему получения объективной и всесторонней информации о состоянии объекта управления с целью корректировки проводимой социально-экономической политики. Данную информацию органы местного самоуправления получают непосредственно от населения (выборы, результаты опросов населения, собрания, конференции, публичные слушания, обращения граждан в органы власти), формируя собственную информационную базу, а также от органов статистики, контролирующих органов и других источников.

Таким образом, местное самоуправление является самостоятельным институтом. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эффективно функционирующее местное самоуправление способствует повышению темпов экономического роста, конкурентоспособности территорий, а следовательно, и страны в целом. Знание специфики территорий, их ресурсов и условий, конкретных потребностей и интересов местного населения позволяет органам местного самоуправления эффективно решать многие вопросы жизнедеятельности муниципальных образований.

Вместе с тем решение ряда социально-экономических проблем местного населения возможно лишь при объединении усилий органов местного самоуправления и государственной власти в рамках региональной политики по развитию муниципальных образований.

Сущность и содержание региональной политики по развитию муниципальных образований

Эффективность местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, а также системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления [105].

Под региональной политикой по развитию муниципальных образований следует понимать деятельность региональных органов власти по определению и реализации целей и приоритетов территориального развития, механизма стимулирования, поддержки и содействия развитию муниципальных образований в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития региона.

Особенности российского федерализма, налогово-бюджетной системы и результаты всех реформ местного самоуправления в России (начала - середины 1990 и середины 2000-х годов) не позволяют говорить о самостоятельности и независимости муниципальных образований. Большинство из них по-прежнему остаются дотационными, а львиную долю в их бюджетах составляют субвенции из вышестоящих бюджетов на реализацию переданных

полномочий, государственные субсидии на софинансирование отдельных расходов. В этой ситуации главной целью региональной политики должно стать повышение эффективности использования и увеличение потенциала входящих в субъект РФ муниципальных образований, обеспечение их стабильного развития и решения всех вопросов местного значения, рост уровня жизни и комфортности проживания населения.

В числе основных задач региональной политики следует выделить:

поддержку необходимых территориальных пропорций в развитии экономики региона, недопущение чрезмерной дифференциации территориальных образований по уровню экономического развития;

опережающее развитие наиболее перспективных, но развивающихся недостаточными темпами муниципальных образований; повышение за счет этого сбалансированности пространственного регионального развития;

поддержку в максимально возможной мере экономики депрессивных муниципальных образований, в том числе за счет использования форм прямой поддержки;

формирование эффективных (с позиций выравнивания уровня развития экономики различных муниципальных образований) межмуниципальных связей, пространственной интеграции сильных и слабых в экономическом отношении муниципальных образований [121].

К основным направлениям региональной политики, касающимся муниципального развития, относятся:

Планирование территориального развития региона, выделение территориальных зон, формирование «опорных каркасов», управленческих округов. Определение роли и места территориальных образований в обеспечении устойчивого развития региона, преобразование территориальной структуры (объединение муниципальных образований, объединение администрации района и поселения, являющегося центром района и т.д.).

Организация межбюджетных отношений, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, софинансирование с местными бюджетами отдельных расходов, финансирование переданных государственных полномочий, стимулирование органов МСУ к повышению эффективности расходов и увеличению собственной доходной базы.

Финансирование и софинансирование государственных программ развития социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры территориальных образований.

Создание и приоритетное развитие отдельных территориальных образований и зон: особых экономических зон, промышленных и индустриальных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, специализированных институтов территориального развития по привлечению инвестиций.

Повышение эффективности местного самоуправления, предусматривающее разработку и реализацию специальных программ.

Региональная политика, реализуемая на разных территориальных уровнях, должна опираться на систему принципов, которыми обязаны руководствоваться федеральные, региональные и муниципальные органы управления. В качестве наиболее важных среди них авторы [137] выделяют следующие:

Принцип единства действий и разделения полномочий между властными структурами. Региональная политика, проводимая на всех уровнях и подчиняющаяся общей социальной цели, должна быть согласована по времени, ресурсам, приоритетам. В то же время необходимо разделение функций и сфер деятельности региональной политики, проводимой конкретными органами управления. Отношения между властными структурами должны строиться на основе партнерства и сотрудничества.

Принцип непротиворечивости. Региональная политика, являясь преломлением общегосударственной и региональной стратегии, не должна ей противоречить. Реализация данного принципа предполагает необходимость соблюдения главенства Конституции РФ и федеральных законов над местными указами, постановлениями, законами, политическими решениями.

Принцип приоритетности. Разработка и реализация региональной политики должна осуществляться на основе ранжирования решаемых вопросов, выделения мероприятий, имеющих для региона приоритетное значение. При ограниченности средств и ресурсов «распыление» их по территории регионов представляется крайне неэффективным и расточительным. В этих условиях желательна концентрация инвестиций в наиболее прогрессивных сферах и центрах, которые могут стать «полюсами» (фокусами) роста. Интенсивное их развитие позволит не только быстро окупить вложения, но и оживить прилегающую территорию.

Принцип компромиссов. Региональная политика призвана решить совокупность территориальных проблем, возникших в результате обострения противоречий между функциональными блоками в структуре регионов, центром и периферией, а также интересами территорий и органов управления и т.д. Решение большинства проблем возможно лишь путем согласования интересов на компромиссной основе.

Принцип эффективности. Разработка и реализация региональной политики, принятие управленческих решений осуществляются лишь в том случае, если приносят социальный, экономический и экологический эффект. Эффективность становится тем критерием, которым руководствуются при выборе вариантов социально-экономического развития регионов.

Внутреннее содержание региональной политики можно раскрыть в виде двух блоков: функционально-реализационного и функционально-типологического (рис. 1.1).

Рисунок 1.1. Структурно-функциональные блоки внутрирегиональной политики

Функционально-реализационный блок, представляющий собой механизм реализации, включает в себя прежде всего разработку концепций, стратегий развития территорий региона (муниципальных образований), определяющих территориальные приоритеты, механизмы пространственного развития (полюса, локомотивы, коридоры развития, создание управленческих округов и т.д.). В условиях неопределенности и динамичности социально-экономических процессов весьма актуальной является разработка сценариев, прогноза развития региона и муниципальных образований.

Не менее важную роль в реализации региональной политики играет маркетинг, способствующий реализации конкурентного потенциала территорий. Он включает в себя формирование имиджа и брендов муниципалитетов, их представление на выставках, ярмарках, форумах с целью привлечения инвесторов, туристов и потенциальных мигрантов.

Необходимым условием достижения комплексного и устойчивого развития территорий является согласование планов, стратегий и программ развития региона и муниципальных образований. Для реализации приоритетов, стратегий регионального развития большое значение имеют целевые программы, в том числе в экономической и социальной сфере, которые также должны включать территориальный аспект, и программы поддержки, активизации развития отдельных территорий, например моногородов. Особое внимание следует уделить экспертизе принимаемой региональной политики и концепций, стратегий, планов, программ, других нормативно-правовых актов (в том числе схем территориального планирования районов и генпланов поселений и городских округов). Экспертиза служит необходимым условием формирования единого регионального правового пространства и системы территориального планирования в регионе, обеспечивает учет интересов всех заинтересованных сторон. Мониторинг реализации региональной политики, проводимый на регулярной основе, позволяет оценить тенденции социально-экономического развития территорий, определить ключевые проблемы, решение которых требует приоритетного финансирования из регионального бюджета, скорректировать механизм взаимодействия с муниципалитетами.

Функционально-типологический блок региональной политики отражает содержание ее основных функций, воздействующих на территориальное развитие:

Стимулирующая региональная политика направлена на ускорение регионального развития путем поощрения новых видов деятельности, общественных отношений, инфраструктурной и информационной подготовки территории.

Компенсирующая региональная политика осуществляется с целью смягчения негативных явлений и процессов путем перераспределения доходов, предоставления дополнительных дотаций, льгот отсталым и депрессивным территориям.

Адаптирующая региональная политика содействует приспособлению жизнедеятельности людей к природным и хозяйственным условиям территории.

Противодействующая региональная политика носит негативный характер и проявляется по причине некомпетентности работников управления. Она может сдерживать объективный процесс регионального развития и одновременно стимулировать тупиковые процессы [137].

Существует два основных подхода к развитию территорий: политика выравнивания и политика поляризованного развития. Первый предусматривает обеспечение относительно равных условий жизни населения и хозяйствования, обеспечение одинаковых подходов ко всем территориям, второй - выделение и поддержку территорий (полюсов, центров, точек, локомотивов развития, опорных регионов, коридоров развития), имеющих существенные конкурентные преимущества, которые окажут инновационное воздействие на соседние территории (табл.1.1).

Вместе с тем региональная политика в отношении развития муниципальных образований должна включать в себя элементы обоих подходов, но с преобладанием концепции поляризованного развития. Этот вывод основывается на том, что в силу огромной территории России и различий регионов и муниципалитетов по уровню и потенциалу социально-экономического развития необходимо сконцентрировать усилия и сформировать опорные зоны, центры (полюса) роста, которые будут распространять свое позитивное влияние и на другие территории.



Таблица 1.1. Содержание политики выравнивания уровня территорий регионов и поляризованного развития

Государственная региональная политика	Политика выравнивания уровня развития территорий	Поляризованное развитие
Цель	Достижение однородности социальноэкономического развития территорий, а в более поздних версиях - обеспечение равной доступности бюджетных услуг для граждан на всей территории страны	Повышение капитализации регионов в геоэкономическом масштабе*, создание «точек превосходства», обеспечивающих инновационное воздействие на остальные территории
Основные параметры	Выделение регионов на основе усредненного (сбалансированного в стране) социально-экономического потенциала** Оказание государственной помощи данным регионам. Нерыночные ориентиры политики	Создание «зон роста» - «опорных регионов», генерирующих инновационную волну (эффект просачивания). Ориентация на рыночное доминирование территорий. Требования к «полюсам роста»: географическое положение, собственные ресурсы развития, потенциальная капитализация региона
Административнотерриториальное деление	Выделение географически сопряженных территорий, признание за административно-территориальными единицами одного уровня одинакового правового статуса	Укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, признание за ними другого статуса, чем у обычных административно-территориальных единиц, а также формирование бюджета развития данных регионов, системы совместных проектов, единой системы контроля и управления проектами
Базовый механизм управления	Администрирование, перераспределение бюджетных доходов	Стратегические частно-государственные партнерства, стимулирование местных инициатив, демонстрационные программы (поддержка отдельных территорий в качестве преференций за реформы и программы)
Эффективность	Эффективны в рамках текущего бюджетного планирования с точки зрения перераспределения бюджетных доходов	Эффективны для обеспечения конкурентоспособности страны при сроках реализации проектов 10-15 лет
Порядок отбора регионов для поддержки	«Последовательный» порядок, заключающийся в отборе регионов по критериям и системам выделения, разработка программы ведомствами, запуск и оценка. Например, структурные фонды ЕС: а) Европейский фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства; б) Европейский социальный фонд; в) Европейский фонд регионального развития; г) Финансовый инструмент ориентации рыболовства; д) Европейский фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Европейский фонд сплочения-конвергенции) и др.	«Синхронный» порядок, представляющий собой конкурс программ. Например, специальные фонды ЕС: а) межрегиональные программы «Интеррег»; б) специальные программы городских ареалов; в) программы инновационных действий и др.
* В геоэкономическом пространстве доминируют те регионы, на территории которых стоимость большинства активов (в первую очередь финансов и человеческого капитала) является наивысшей, а сам объем находящихся в управлении активов - наибольшим. ** Для ЕС основным индикатором выступает уровень ВВП на душу населения ниже 75% от среднего по Евросоюзу. Источник: Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации

Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий (рис. 1.2).

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством посредством формирования правовой базы, включая определение границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления выполняется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования. Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в реализации права на местное самоуправление.

Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ. Контроль и надзор за органами местного самоуправления заключается в проверке их деятельности на соответствие федеральному и региональному законодательству, в контроле за исполнением переданных государственных полномочий и правильностью расходования средств вышестоящих бюджетов. Государственные гарантии соблюдения прав состоят в обеспечении самостоятельности местного самоуправления в рамках своего круга полномочий и формальном невмешательстве органов государственной власти в его функционирование [105].

Рисунок 1.2. Формы государственного регулирования местного самоуправления обеспечению. Соответственно для разных типов (групп) территорий должны применяться дифференцированные инструменты региональной политики (табл. 1.2).

Методы реализации региональной политики в сфере социально-экономического развития муниципальных образований требуют использования различных подходов и методик, позволяющих проводить группировку территорий по уровню социально-экономического развития и ресурсному

Принципиально важным направлением региональной политики в отношении муниципальных образований является разработка различных механизмов стимулирования их развития, повышения эффективности местного самоуправления. К таким механизмам могут относиться следующие.

Гранты лучшим муниципальным образованиям для стимулирования достижения наилучших показателей развития в рамках реализации Указа

Таблица 1.2. Направления и инструменты государственной поддержки муниципальных образований

Уровень социально-экономического развития и потенциал развития муниципального образования	Направления и инструменты поддержки со стороны региональных властей
1. Высокий и выше среднего уровень развития и высокий потенциал	Направления: создание у муниципальной власти четких стимулов к поддержке процессов экономического роста, обеспечению его комплексности и сбалансированности; создание возможности для обеспечения крупных инвестиций в коммунальную и социальную инфраструктуру, от чего в значительной степени могут зависеть темпы и перспективы развития; выведение на бездотационность для обеспечения большей финансовой самостоятельности и перспектив устойчивого роста; обеспечение доступности источников финансирования для осуществления значимых для территории инвестиционных проектов по открытию новых производств, а также реализация инфраструктурных проектов. Инструменты: содействие переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, и программно-целевому подходу к управлению; создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования; совершенствование межбюджетных отношений; контроль за ценами монополистов; выставки, ярмарки, использование СМИ для трансляции опыта; создание инвестиционных фондов развития территорий и поддержки гражданских инициатив и поддержка перспективных проектов развития.
2. Средний уровень развития и потенциал	Направления: доступ к бюджетному финансированию для реализации проектов; организационная поддержка в маркетинге территории, во взаимодействии с инвесторами, в других аспектах муниципального и проектного управления; Инструменты: субсидии и бюджетные гарантии; создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования; страхование рисков; выставки-ярмарки; содействие разработке проектов реструктуризации экономики муниципалитета.
3. Низкий и ниже среднего уровень развития и низкий потенциал	Направления: обеспечение гарантированного предоставления необходимого минимума инфраструктурных и социальных услуг для жителей территории; сохранение шанса превращения в реструктурирующиеся (то есть возможность расширения действующих производств и открытия новых с более комплексным использованием всех имеющихся ресурсов развития муниципалитета), что предполагает обеспечение финансовой и организационной поддержки; поддержка содержания, реконструкции и строительства дорог и транспортной доступности в целом. Инструменты: дотации, субсидии, субвенции; налоговые льготы; создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования; субсидии на подготовку кадров; экспертиза проектов развития и бюджетов; создание специальных структур и подразделений в системе управления; использование поощрений и санкций за меры государственной поддержки; оказание консалтинговых услуг; совершенствование законодательных актов, регулирующих отдельные виды деятельности и правовое поле.
Примечание. Составлено с использованием материалов монографии И.В. Стародубровской [111].

Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 № 607; специальные фонды для поощрения муниципалитетов (например, в Республике Бурятия) [134]; региональные гранты на развитие муниципальных образований (по результатам оценки деятельности глав по специальным показателям, например, в Пермском крае).

Формирование управленческих округов как административного механизма территориальной политики, в каждом из которых выделяются центр (ядро) и прилегающие периферийные районы. Постоянная деятельность управляющих округа позволит сформировать партнерские межмуниципальные отношения, способствующие росту конкурентоспособности муниципальных образований.

Создание специальных структурных подразделений в администрациях большинства субъектов РФ, отвечающих за развитие местного самоуправления, проведение мер территориальной политики.

Определение территориальных приоритетов. Территориальный раздел должен быть составной частью любой стратегии и программы развития региона. Совершенствованию пространственной организации будет способствовать реализация следующих направлений [95]:

выравнивание территориальной неравномерности в уровне социального и экономического развития;

усиление связанности территорий на основе активного использования конкурентных преимуществ, обеспечение диффузии инноваций на периферийные территории;

формирование «поясов» и «точек» развития;

создание сетевой структуры автомобильных дорог;

повышение качества инженерного обеспечения населения и экономики области и т.п.

1.2 Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам развития территорий

Региональная политика в отношении муниципальных образований направлена на их комплексное социально-экономическое развитие. Ее эффективность определяется степенью устойчивости развития экономики муниципальных образований, повышением уровня и качества жизни населения на всей территории региона, увеличением потенциала входящих в его состав территорий. Механизм реализации региональной социальноэкономической политики включает в себя широкий спектр инструментов, использование которых в практике регионального управления зависит от особенностей и уровня социально-экономического развития территорий.

Формы, методы, механизмы реализации региональной политики в отношении муниципальных образований формируются в зависимости от модели организации территориального управления.

Государственное регулирование социально-экономического развития муниципальных образований осуществляется посредством механизма в рамках реализации региональной социально-экономической политики. В самом общем виде механизм регулирования территориального развития региона может быть раскрыт через анализ способов (методов, форм) регулирования региональных экономических отношений, с помощью этих способов органы государственной власти субъекта РФ достигают целей, обозначенных в его стратегических и программных документах (рис. 1.3).

Рисунок 1.3. Классификация механизмов субфедеральной региональной политики по различным основаниям [139]

Экономическое развитие муниципальных образований зависит от используемых региональными органами власти методов, которые могут быть прямыми и косвенными. Прямые методы подразумевают региональную поддержку развития экономики конкретных муниципальных образований, реализуемую через финансово-экономические (ресурсные) и организационно-правовые формы. Применение косвенных методов регулирования пространственного развития региона, не имеющих адресной «привязки», обусловлено, с одной стороны, регулированием развития регионообразующих отраслей и комплексов, а с другой - регламентацией деятельности отдельных сфер и инфраструктуры регионального рынка.

Использование тех или иных методов регулирования экономики зависит от специфики и типов регионально-муниципальных экономических отношений. Выделяют 3 типа регионально-муниципальных экономических отношений [137]:

со значительно выраженными пространственными аспектами (формирование экономических зон и территорий с особым статусом; прогнозирование и программирование социально-экономического развития муниципальных образований; разработка территориальных основ инвестиционной программы и т. п.);

Рисунок 1.4. Основные формы регулирования пространственного развития экономики региона в зависимости от полномочий региональных органов власти [107]

с умеренно выраженными пространственными аспектами (региональная поддержка предпринимательства; формирование системы бюджетных закупок; регулирование локальных естественных монополий и т.п.);

с незначительно выраженными пространственными аспектами (экономическая легитимация хозяйствующих субъектов и экономической деятельности; налоговое и ценовое регулирование на мезоуровне и т.п.).

В подавляющем большинстве случаев использование органами власти форм пространственного регулирования экономики базируется на их полномочиях по организации экономических отношений на подведомственной территории. Однако ряд форм регулирования пространственного развития связан с участием региональных органов власти в качестве равноправного партнера в хозяйственном обороте (рис. 1.4).

Одним из ключевых условий, как показывает отечественная и зарубежная практика, является обеспечение эффективного взаимодействия между различными территориальными уровнями управления и субъектами хозяйственной деятельности [107].

Необходимость взаимодействия между региональными и муниципальными органами определяется с формальной стороны тем, что муниципальный уровень не входит в иерархию государственного управления. В то же время субъект федерации, будучи единым социально-экономическим образованием, должен в этих условиях решать свои внутренние проблемы. Делать это он может только на основе равноправного взаимодействия, т.е. установления отношений партнерства. Таким образом, взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.

К основным сферам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления относятся:

регулирование природоохранных, лесных, водных, земельных отношений;

развитие и организация инженерной, внутрирегиональной и межселенной инфраструктуры;

развитие и организация отдельных видов хозяйственной деятельности, в том числе по созданию условий для развития инновационной деятельности, малого бизнеса, производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки и других видов хозяйственной деятельности и поддержания производств, значимых для территории и занятости населения;

социальное обслуживание населения (здравоохранение, образование, культура, спорт, обеспеченность жильем, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды).

В состав механизма взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления входят:

Научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективной системе социально-экономического развития и территориально-планировочной организации (помощь в разработке, а также согласование документов стратегического планирования муниципалитетов). Соответствующие прогнозы (долгосрочный и среднесрочный) должны формироваться при активном участии муниципальных образований и обеспечивать интеграцию их взглядов на перспективы своего развития с точкой зрения государственных органов.

Правовое обеспечение:

законодательное разграничение предметов ведения и компетенции между субъектом Федерации и органами местного самоуправления;

процедура делегирования части полномочий субъекта федерации, передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых субъекту федерации или другим муниципальным образованиям;

процедура установления договорных отношений по организации экономического взаимодействия между субъектом федерации и муниципальным образованием и между муниципальными образованиями;

выделение некоторых муниципальных образований и придание им на определенный период статуса «кризисных территорий»;

система решения социально-экономических проблем муниципальных образований на основе договоров между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления;

законодательное закрепление земельного зонирования и свода требований, регламентирующих строительную и хозяйственную деятельность на территории.

Обеспечение экономической основы местного самоуправления, заключающееся в закреплении в муниципальной собственности земли и объектов общегородского и общехозяйственного значения; формирование благоприятных условий для предпринимателей и инвесторов, ориентация их на потребности региона и муниципальных образований, создание системы региональных и местных заказов.

Финансовое обеспечение: инвентаризация финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование фонда региональной поддержки.

Развитие партнерских отношений в сфере хозяйственных отношений и инвестиционной политики: частно-государственное и частно-муниципальное партнерство.

Содействие развитию межмуниципального сотрудничества.

Организационно-кадровое обеспечение: формирование кадрового состава прежде всего во вновь созданных муниципальных образованиях; организация учебы персонала; совершенствование организационных структур управления с целью повышения эффективности взаимодействия между субъектами РФ, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами.

Оказание содействия органам местного самоуправления в сборе информации об успешной муниципальной практике в России и за рубежом.

Оказание содействия в поиске экспертов для консультаций по вопросам регионального развития.

Меры, стимулирующие развитие интереса у органов местного самоуправления к долгосрочному планированию (например, организация конкурсов на лучшее решение проблем развития) [107].

Обеспечение исполнительных органов власти региона информационными материалами о социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях (МО), о ходе выполнения ежегодных планов мероприятий по реализации программ комплексного социально-экономического развития МО и комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов.

Мониторинг социально-экономической ситуации в моногородах и хода реализации комплексных инвестиционных планов их модернизации [31].

Конкретные формы и методы взаимодействия региональных и муниципальных органов власти имеют свою специфику в различных сферах народного хозяйства.

Практические задания по главе

Вопросы для самоконтроля

Что такое местное самоуправление? В чем его отличие от государственного управления?

Назовите главные принципы современной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Охарактеризуйте организационные формы осуществления местного самоуправления.

Охарактеризуйте систему управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Какова роль органов государственной власти в развитии территорий?

Что понимается под региональной политикой по развитию муниципальных образований? Какова ее цель, основные задачи, направления и принципы?

Охарактеризуйте основные составляющие внутрирегиональной политики по развитию муниципальных образований.

Назовите основные формы государственного регулирования местного самоуправления?

Какие существуют направления и инструменты государственной поддержки муниципальных образований в зависимости от уровня их социально-экономического развития?

Охарактеризуйте составляющие механизма взаимодействия органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления?

Проанализируйте и кратко охарактеризуйте систему региональной политики по развитию муниципальных образований на примере одного субъекта Российской Федерации?

Проанализируйте и кратко охарактеризуйте систему организации муниципального управления на примере какого-либо муниципального образования?

Тест

В соответствии с Конституцией Российской Федерации…

а) органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти;

б) местное самоуправление является самостоятельным и независимым уровнем власти;

в) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

г) органы местного самоуправления и органы государственной власти равноправны.

Наличие каких органов местного самоуправления является обязательным в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ?

а) представительный орган;

б) контрольно-счётный орган;

в) глава муниципального образования; г) местная администрация;

д) иные органы местного самоуправления.

В качестве объектов управления на муниципальном уровне выступают:

а) предприятия, расположенные на территории муниципального образования;

б) уровень социально-экономического развития муниципалитета;

в) социально-экономические процессы, протекающие на территории муниципального образования;

г) социально-экономический потенциал муниципального образования.

Сколько видов муниципальных образований существует в настоящее время (на 2017 г.) в России?

а) 5; б) 3; в) 9; г) 7.

Деятельность региональных органов власти по определению и реализации целей и приоритетов территориального развития, механизма стимулирования и содействия развитию муниципальных образований в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития региона - это:

...