Региональная политика по развитию муниципальных образований

Поясните суть методики оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований.

Что такое социально-экономический потенциал муниципальных образований и как его оценивать?

Что понимается под эффективностью муниципального управления и какие существуют подходы к ее оценке?

Охарактеризуйте сложившуюся в настоящее время в России систему оценки эффективности государственного и муниципального управления.

Расскажите о методике оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных районов.

На основе данных официальной статистики проведите оценку уровня социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов одного из субъектов федерации и дайте характеристику основным группам (типам) территорий.

Проанализируйте сводный доклад «О результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам … года» какого-либо субъекта РФ и дайте краткую характеристику основных особенностей и проблем развития муниципалитетов региона.

Тест

Соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами - это:

а) результативность; б) качество; в) эффективность; г) устойчивость.

В состав трансформационных факторов реализации социально-экономической политики региона не входит…

а) институциональная составляющая; б) социальная составляющая;

в) экономическая составляющая; г) бюджетная составляющая.

Методика оценки эффективности региональной политики по развитию муниципальных образований, разработанная в ИСЭРТ РАН, включает в себя такие направления оценки, как

а) эффективность развития муниципального образования;

б) эффективность и результативность взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ;

в) эффективность действий региональных органов власти, направленных на поддержку муниципалитетов;

г) эффективность деятельности органов исполнительной государственной власти региона;

д) эффективность отраслевой региональной политики.

Отбор показателей, наиболее адекватно характеризующих ситуацию в экономике и социальной сфере муниципального образования, - это принцип

а) комплексности; б) системности;

в) адаптированности; г) информативности.

Показатель «соотношений средней заработной платы и величины прожиточного минимума» характеризует…

а) демографическое развитие муниципального образования; б) благоустройство муниципального образования;

в) уровень жизни населения муниципального образования; г) экономику муниципального образования.

Сколько групп районов по уровню социально-экономического развития выделяется в методике, разработанной в ИСЭРТ РАН?

а) 3; б) 5; в) 6; г) 9.

Совокупность факторов и условий, позволяющих муниципальному образованию устойчиво развиваться, эффективно использовать имеющиеся ресурсы и возможности, что в конечном счете приводит к повышению уровня социально-экономического развития и качества жизни населения, - это:

а) конкурентоспособность муниципального образования; б) уровень социально-экономического развития;

в) комплексное развитие муниципального образования;

г) социально-экономический потенциал муниципального образования.

Сопоставьте виды потенциала (левый столбец) и показатели, его характеризующие (правый столбец).

Вид потенциала	Показатель
1. Природно-ресурсный	а) Коэффициент напряженности на рынке труда, раз
2. Производственный	б) Соотношение кредиторской и дебиторской задолженности, раз
3. Трудовой	в) Коэффициент миграционного прироста (убыли) населения, ‰
4. Финансовый	г) Обеспеченность больничными койками на 10000 чел. населения, коек
5. Социально-демографический	д) Общий запас древесины, тыс. куб. м на 1 кв. км территории муниципалитета
6. Социально-инфраструктурный	е) Износ основных фондов, %

Расположите последовательность этапов оценки социально-экономического потенциала муниципальных образований в правильном порядке.

а) расчет итогового показателя суммарного социально-экономического потенциала муниципальных образований;

б) группировка районов области по уровню социально-экономического потенциала;

в) группировка районов области по блоку потенциала, присвоение каждой группе балльных оценок;

г) ранжирование районов области по каждому показателю;

д) определение видов (блоков) социально-экономического потенциала и показателей, их характеризующих; сбор данных по показателям;

е) расчет суммарной рейтинговой оценки каждого района по блоку потенциала.

К какому подходу относится международная методика оценки эффективности управления CAF?

а) отождествление эффективности и результативности управления;

б) отождествление эффективности управления и уровня развития территории;

в) затратно-результативный подход;

г) оценка внутренней эффективности управления.

По скольким направлениям оценивается эффективность деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607?

а) 9; б) 5; в) 11; г) 4.

Каким нормативно-правовым актом может быть утверждена методика оценки эффективности деятельности органов власти?

а) Указом Президента РФ;

б) Постановлением Правительства РФ;

в) Постановлением Правительства субъекта РФ;

г) нормативно правовым актом органа местного самоуправления; д) любым из вышеперечисленных.



2. Современные методы управления развитием муниципальных образований

2.1 Стратегическое планирование развития территорий

Для повышения эффективности региональной политики по развитию муниципальных образований необходимо четкое понимание всеми уровнями власти (федеральным, региональным и местным) и согласование между ними стратегических приоритетов, целей, задач развития территорий, механизмов их достижения, а также разделение полномочий, функций и задач между участниками процесса стратегического планирования. Соответственно должны быть согласованы и стратегические документы (стратегии, досрочные программы, прогнозы), разрабатываемые на этих уровнях власти.

В 2000-х годах у органов власти всех уровней сформировалось понимание объективной необходимости разработки стратегических и программных документов развития регионов России. Это, в свою очередь, потребовало развития теоретико-методологических основ разработки и реализации стратегий социально-экономического развития территорий, определения методического инструментария реализации намеченного. В условиях нестабильной рыночной среды стратегическое планирование выступает важнейшим инструментом государственного управления территориальным развитием.

По содержанию стратегическое планирование - это прежде всего выбор целей и ориентиров, выявление видения желаемого будущего, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность муниципалитета в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности, временного пребывания и конкурентоспособность отдельных отраслей городской экономики и социальной сферы [1].

Стратегическое планирование призвано определить стратегические (перспективные) и текущие цели развития, разработать систему плановых документов, обеспечивающих реализацию этих целей. Особенность данных документов - направленность на решение не столько текущих (тактических), сколько стратегических задач. При этом стратегическое планирование позволяет следующее:

целенаправленно и системно осуществлять управление экономикой; системно, с учетом перспективы, применять различные методы и инструменты текущего регулирования;

повысить качество деятельности органов управления - предварительно скоординировать и увязать будущие действия всех структур и уровней управления, а также хозяйствующих субъектов;

являясь основной социально-экономической базой нормального бюджетного процесса, более точно определить роль бюджета в экономическом и социальном развитии муниципального образования, конкретные источники бюджетных доходов и направления бюджетных расходов;

планирование служит важнейшим методом эффективного управления муниципальным сектором экономики.

Необходимость разработки и принятия стратегии социально-экономического развития муниципальных образований обусловлена тем, что:

этот документ определяет стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития муниципального образования, что является основой для принятия оперативных решений;

это наиболее адекватный инструмент динамичного развития территории и снижения неопределенности внешней среды;

принятие стратегии способствует привлечению инвестиций: наличие стратегических ориентиров - обязательное требование, выдвигаемое при реализации крупных инвестиционных проектов;

наличие концепции благоприятствует улучшению делового имиджа;

это средство отстаивания интересов региона на федеральном и международном уровне [127].

Качественный подход к процессу стратегического планирования в управлении развитием муниципальных образований позволяет четко определить ориентиры и приоритеты деятельности органов власти по достижению общих стратегических целей, выявить ресурсы, средства их достижения, разработать механизмы взаимодействия различных сторон.

В последние годы в стране сформировалась достаточно целостная система стратегического планирования (рис. 3.1).

Рисунок 3.1. Последовательность этапов стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований [124; 140]

Следует подчеркнуть, что разработка стратегии должна начинаться с глубокого анализа тенденций развития муниципального образования за предшествующий период, составляющий не менее 10 лет. Далее необходимо обозначить основные проблемы развития муниципалитета, выявить конкурентные преимущества и недостатки, сильные и слабые стороны, угрозы, оказывающие воздействие на развитие территории (SWOT-анализ), определить воздействие факторов внешней среды (PEST-анализ). На основе анализа формируются стратегические цели и приоритеты развития на долгосрочную перспективу, разрабатывается механизм их достижения. При этомдолжны быть четко установлены параметры достижения обозначенных целей. Реализации целей и задач стратегии служат увязанные по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям мероприятия, включенные в ведомственные и целевые программы.

Вместе с тем документы стратегического планирования можно воплотить в жизнь лишь при наличии эффективного механизма этого процесса и согласования деятельности его участников, а также при проведении мониторинга изменений, происходящих в ходе реализации стратегии.

Общий вид механизма реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований представлен на рисунке 3.2.

Рисунок 3.2. Структура механизма реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального образования [127]

Однако для того чтобы стратегическое планирование стало действенным механизмом социально-экономического развития муниципальных образований, необходима целенаправленная работа по созданию целостной системы стратегического управления. Процесс стратегического планирования в регионе и муниципалитете должен быть непрерывным и начинаться от общей идеи, миссии развития региона и заканчиваться конкретными мероприятиями по достижению стратегических целей.

На основе обозначенных в стратегии любого уровня направлений развития и механизмов достижения целей разрабатывается программа социально-экономического развития соответствующей территории, представляющая собой увязку ресурсов (в том числе финансовых), механизмов и исполнителей по срокам достижения целей. Также разрабатываются государственные программы (например, программы развития сельского хозяйства, образования, здравоохранения, ЖКХ, поддержки предпринимательства и т. д.).

В программных документах должны быть четко обозначены показатели и критерии эффективности их реализации, исполнители программы, обоснованы затраты на реализацию, определены источники финансирования. Показатели финансового обеспечения реализации программ развития каждой сферы регионального хозяйства составляют статьи расходов регионального бюджета. Большая часть расходов бюджетов будет состоять из государственных программ с конкретными показателями достижения результатов на каждый год, с исполнителями программ. Переход к программно-целевому подходу позволяет повысить эффективность расходования средств, так как они будут тратиться на достижение конкретных целей и показателей с возможностью выявления и устранения неэффективных расходов. Как известно, показатели бюджетных статей доходов и расходов составляются на основе прогноза социально-экономического развития региона на соответствующий период. На основе бюджета и целевых программ развития субъекта РФ составляются планы работы органов государственной власти по достижению обозначенных в них результатов.

Стратегические документы муниципальных образований должны соответствовать основным стратегическим приоритетам и целям соответствующего субъекта РФ. Стратегия развития региона также должна содержать территориальный блок, то есть параметры развития, ключевые приоритеты, направления поддержки со стороны органов государственной власти субъекта РФ, ключевые проекты для муниципальных районов и городских округов. И только тогда формируется единая система стратегического планирования в регионе, позволяющая согласовывать приоритеты, механизмы и ресурсы реализации целей для достижения устойчивого и комплексного развития различных территорий.

Следует заметить, что отсутствие в России долгое время единой системы стратегического планирования с четкой взаимосвязью с бюджетным планированием не позволяло регионам в полной мере достигать стратегических целей развития, а качество самих стратегических документов зачастую было невысоким. Это снижало эффективность реализации различных видов региональной и местной социально-экономической политики.

Поэтому после многолетних и активных обсуждений был принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», установивший единую систему стратегического планирования. В соответствии с этим законом, стратегическое планирование - это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Законом установлены также полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере стратегического планирования, принципы, задачи планирования, система документов стратегического планирования на федеральном, региональном и местном уровне (рис. 3.3).

Одним из достижений принятого ФЗ-172 можно считать наличие задачи по координации государственного и муниципального стратегического управления и реализации мер бюджетной политики (ст. 8, п. 1).

В соответствии с законом «О стратегическом планировании в РФ» необходима также увязка стратегического планирования с бюджетным (рис. 3.4). Это даст возможность практически полностью перейти к программному бюджету, в котором большую часть расходов будут составлять расходы на реализацию соответствующих государственных и муниципальных про-

Рисунок 3.3. Система документов стратегического планирования в Российской Федерации в соответствии с ФЗ-172 [7]

В Вологодской области подготовлены методические рекомендации по разработке стратегий социально-экономического развития муниципалитетов, при разработке которых должны учитываться цели, приоритеты и задачи, определенные стратегией социально-экономического развития области; схемой территориального планирования области; прогнозом социально-экономического развития области на долгосрочный период.

Стратегия муниципального образования составляется в соответствии со сроком действия стратегии социально-экономического развития области на долгосрочный период. Корректировка стратегии муниципального образования производится по решению органов местного самоуправления муниципального образования на основании корректировки стратегии социально-экономического развития области на долгосрочный период в части изменения приоритетов, задач и целевых показателей.

Рисунок 3.4. Увязка документов стратегического и бюджетного планирования субъекта РФ и муниципальных образований грамм, увязанных по срокам, исполнителям, мероприятиям, показателям достижения стратегических целей, показателям, позволяющим оценить эффективность деятельности органов власти.

Мониторинг и контроль за реализацией стратегии муниципалитета, осуществляемые органами местного самоуправления муниципального образования, предполагают сбор информации о социально-экономическом развитии муниципального образования, анализ достигнутых значений показателей, оценку результативности и эффективности мероприятий, реализованных за отчетный период. Порядок подготовки, согласования и утверждения, а также требования к содержанию документов территориального планирования муниципального образования определяются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами Вологодской области.

Стратегия муниципального образования в соответствии с этими методическими рекомендациями, как правило, должна содержать:

анализ социально-экономического положения муниципального образования за предшествующий период (не менее 5 лет);

ключевые проблемы и перспективы развития;

стратегическую цель социально-экономического развития муниципального образования;

стратегические приоритеты;

задачи социально-экономического развития муниципального образования; местный самоуправление власть муниципальный

свод приоритетных проектов (программ);

целевые показатели эффективности реализации стратегии;

согласование стратегии с муниципальными программами;

механизмы реализации стратегии;

характеристику приоритетных проектов;

порядок согласования и утверждения стратегии;

порядок внесения изменений в стратегию;

порядок проведения мониторинга и контроля.

Эффективность реализации различных документов стратегического планирования и полнота достижения обозначенных в них целей и параметров развития территории зависят от множества факторов, к важнейшим из которых относятся:

качество самого стратегического документа (глубина проведенного анализа; учет мнения, приоритетов населения, бизнеса, специфики развития муниципальных образований; наличие качественного механизма реализации стратегических целей и задач, перспективных стратегических проектов и др.);

финансовый механизм реализации стратегии (механизмы привлечения инвестиций, федеральных средств и наличие собственных средств и ресурсов);

качество и полнота детализации стратегических целей и приоритетов в соответствующих стратегиях развития отдельных отраслей (сфер), долгосрочных целевых программах;

наличие подготовленной управленческой команды, которая будет способна эффективно и с наибольшими усилиями действовать для достижения поставленных задач;

влияние внешних факторов и условий (макроэкономическая ситуация в стране и в мире в целом, уровень межрегиональной конкуренции, приоритеты и направления государственной политики федеральных властей).

Резюмируя все вышесказанное, следует отметить, что стратегия развития - это своего рода общественный договор между властью, населением и бизнесом по поводу определения долгосрочных целей и задач территории на основе согласования взаимных интересов и приоритетов и их роли в процессе разработки и реализации стратегии. И следовательно, стратегическое планирование становится все более важным и основополагающим инструментом реализации региональной политики по развитию муниципальных образований.

2.2 Межмуниципальное сотрудничество

Большая часть муниципальных образований (главным образом поселений) в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения.

Одним из направлений решения данной проблемы может стать развитие межмуниципального сотрудничества. Под ним понимается объединение на взаимовыгодной основе усилий, материальных и нематериальных ресурсов органов местного самоуправления муниципальных образований для создания общественных благ или оказания общественных услуг. В широком смысле это любое взаимодействие, контакты муниципальных образований между собой в целях обмена опытом, совместного решения вопросов местного значения, предоставления услуг населению. В узком смысле под межмуниципальным сотрудничеством понимаются основанные на соглашениях, договорах, решениях органов местного самоуправления различные формы взаимодействия муниципальных образований (ассоциативное, договорное и хозяйственное сотрудничество).

Межмуниципальное сотрудничество способствует снижению издержек на решение отдельных проблем местного значения, возникновению кумулятивного эффекта при реализации проектов, а в конечном итоге повышению общего уровня развития территории.

В Европейской хартии местного самоуправления указано (ч. 1 ст. 10), что «местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес». В зарубежной практике межмуниципальная кооперация получила широкое распространение и осуществляется в различных формах. Наибольшее развитие за рубежом получили ассоциативные формы межмуниципального взаимодействия, причем ассоциации и советы создаются не столько с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов (хотя это и является актуальным), сколько для:

развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);

защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например, ассоциация пожарных бригад в Финляндии);

объединения при ассоциациях ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов для оказания услуг муниципалитетам [97].

В странах Европы правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публичного права регламентирован достаточно подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом. В частности, в ряде стран приняты специальные законы в регионах (например, в федеральных землях Германии), регламентирующие порядок организации и функционирования межмуниципальных организаций. Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. Шире используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности.

Отсутствие четкой регламентации данной сферы в России (в 131-ФЗ обозначены лишь общие основы межмуниципального сотрудничества), сложности, возникающие при установлении договорных отношений и хозяйственного взаимодействия муниципалитетов, являются сдерживающими факторами распространения данной формы межмуниципального сотрудничества.

Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал ее базовые принципы, которые стали определяющими и в подходах к оценке межмуниципального сотрудничества в России в настоящем исследовании:

сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации;

недопустимость принуждения к объединению;

наличие экономической и политической целесообразности объединения [97].

Анализ действующего российского законодательства (в частности, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») позволяет сделать вывод, что, в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:

образование советов и иных объединений муниципальных образований («ассоциативное» сотрудничество; пункты 1-3 статьи 8, статьи 66 и 67 131-ФЗ);

заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности («договорное» сотрудничество; п. 4 статьи 8 131-ФЗ);

создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций («хозяйственное» сотрудничество; п. 4 статьи 8, статьи 68 и 69 131-ФЗ).

Что касается ассоциативного сотрудничества, то в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ должен быть создан совет муниципальных образований.

В настоящее время во всех субъектах РФ созданы такие советы, которые объединяют на 1 января 2015 г. 20805 муниципальных образований (90,8% от общего количества муниципальных образований в России). Советы муниципальных образований субъектов РФ образуют единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс, который начал свою деятельность в 2006 г.) для организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами. По состоянию на конец 2015 года в него входили 89 членов, из которых 85 - советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, 4 - муниципальные объединения (ассоциации).

Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований:

общероссийские объединения по типам муниципальных образований: Союз российских городов, Союз малых и средних городов, Ассоциация сельских поселений;

межрегиональные ассоциации: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов - АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада РФ, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья;

профильные ассоциации: Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация наукоградов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др.;

внутрирегиональные ассоциации: Ассоциация восточных городов и районов Алтайского края, Ассоциация сельских поселений Калужской области и др. [67; 93].

В качестве вариантов договорного межмуниципального взаимодействия следует рассматривать различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма позволяет объединять ресурсы для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры [55].

Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления части полномочий за счет межбюджетных трансфертов. В настоящее время данная форма сотрудничества регулируется на основании части 4 статьи 15 Федерального закона

№ 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а органы местного самоуправления района также могут заключать соглашения о передаче части своих полномочий поселениям [55].

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов [55].

При этом необходимо отметить, что хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как «горизонтальным» (между муниципалитетами одного уровня), так и «вертикальным» (между муниципалитетами разного уровня). К примерам «горизонтального» межмуниципального сотрудничества можно отнести взаимодействие между муниципальными районами; городскими округами; муниципальными районами и городскими округами; городскими поселениями; сельскими поселениями; городскими округами и городскими поселениями; городскими округами и сельскими поселениями; городскими и сельскими поселениями. К примерам «вертикального» межмуниципального сотрудничества относится взаимодействие между муниципальными районами и городскими поселениями; муниципальными районами и сельскими поселениями [55].

Так, одной из наиболее распространенных сфер межмуниципального хозяйственного сотрудничества является обеспечение населения коммунальными услугами. Для этого создаются общества с ограниченной ответственностью, учредителями которых выступают, с одной стороны, муниципальный район, а с другой - поселения, входящие в данный район [55].

При детальном сравнении содержания вопросов местного значения, установленных для муниципальных образований разного вида, и в соответствии с Методическими рекомендациями Министерства регионального развития4 сферами, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие (в форме ООО и ЗАО), являются следующие (табл. 3.1). Анализ закрепленных главой 3 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения позволяет выявить возможные предметы деятельности межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов (табл. 3.2). Обе организационно-правовые формы некоммерческих организаций не предполагают членства в них учредивших их лиц, а следовательно, это исключает возможность учредителей - муниципальных образований - прямо и непосредственно определять содержание их работы. Решение всех вопросов, связанных с их деятельностью, является исключительной прерогативой созданных в них органов управления.

Таблица 3.1. Вопросы местного значения, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное сотрудничество (в форме хозяйственных обществ - ООО и ЗАО)

Вопросы местного значения поселений	Вопросы местного значения городских округов	Вопросы местного значения муниципальных районов
Организация электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом*	Организация в границах муниципального района электрои газоснабжения поселений
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения*	Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора*	Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов	Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения*	Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
* Не является вопросом местного значения сельских поселений в соответствии с изменениями в 131-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2015 г. (но может быть закреплен за сельскими поселениями законом субъекта РФ).

4 Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения / Министерство регионального развития Российской Федерации. - М., 2010. - 66 с.

Таблица 3.2. Вопросы местного значения, по которым возможно межмуниципальное сотрудничество (в форме автономных НКО и фондов)

Вопросы местного значения поселений	Вопросы местного значения городских округов	Вопросы местного значения муниципальных районов
Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек*	Организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов
Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры	Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры
Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения*
Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов*	Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района
Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью	Организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью
	Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа	Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды
Обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий
	Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время
	Создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи
* Не является вопросом местного значения сельских поселений в соответствии с изменениями в 131-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2015 г. (но может быть закреплен за сельскими поселениями законом субъекта РФ).

Учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ является перспективным направлением сотрудничества муниципальных образований при реализации масштабных проектов и решения вопросов местного значения после обсуждения и оценки эффективности и принятия решения о таком сотрудничестве представительными органами власти соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество в России осуществляется в самых различных формах, однако широкого распространения оно пока не получило в силу ряда причин (факторов). Решению этих проблем может послужить, на наш взгляд, принятие специального федерального закона «О межмуниципальном сотрудничестве» или «О межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве», а также внесение изменений в действующие федеральные законы для устранения правовых пробелов в регулировании межмуниципального сотрудничества.

В целях повышения эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований необходимо также выстраивание эффективной системы взаимодействия между органами власти района и входящих в его состав поселений (органами власти городского округа с внутригородским делением и внутригородскими районами) в направлении согласования взаимных целей и задач по развитию территорий и роли каждого звена управления в данном процессе. Схема такого механизма взаимодействия, включающая цель, принципы, формы и методы взаимодействия, представлена на рисунке 3.5.

Взаимодействие органов местного самоуправления муниципального района и поселений, как правило, осуществляется в следующих основных формах: оказание органам власти поселений необходимой консультационной, методической и правовой помощи при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий;

совместное участие органов местного самоуправления района и поселений в реализации мероприятий государственных программ, разработке и реализации документов стратегического планирования на муниципальном уровне, планов, проектов и отдельных мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие территорий;

создание постоянных либо временных совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов (советов, рабочих групп);



Рисунок 3.5. Механизм взаимодействия органов власти муниципального района и входящих в его состав сельских и городских поселений принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления друг к другу;

заключение договоров (соглашений) о взаимодействии, в том числе для решения общих задач, связанных с вопросами местного значения;

учреждение совместных межмуниципальных организаций в целях более эффективного решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе привлекать представителей органов МСУ поселений (с их согласия) для участия в работе создаваемых ими рабочих групп, комиссий и экспертных советов по подготовке проектов решений и иных нормативных правовых актов.

В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, могут включаться представители соответствующих органов исполнительной власти региона, органов местного самоуправления района и поселений, а также территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). В состав координационных и совещательных органов также могут включаться представители научных организаций, общественных объединений, которые имеют право совещательного голоса при принятии решений.

Для повышения эффективности взаимодействия, обеспечения скоординированности действий органов МСУ района и поселений при решении совместных вопросов и проблем целесообразным представляется создание в каждом муниципальном районе специализированного отдела по взаимодействию с поселениями (либо сектора в каком-либо отделе, управлении районной администрации). Его штатная численность может составлять 3-5 человек в зависимости от размера и численности населения района. Функционально данные специалисты будут отвечать за экономические, правовые, финансовые вопросы взаимодействия, развития инфраструктуры и социальной сферы. Аналогичные по функциям и задачам отделы могут быть созданы и в городских округах с внутригородским делением.

В качестве площадки для согласования интересов входящих в состав района поселений возможно создание «Ассоциации (совета) муниципальных образований района» (такая ассоциация создана, например, в Грязовецком районе Вологодской области). Она является объединением межмуниципального сотрудничества поселений района и создается с целью обеспечения координации деятельности и взаимодействия органов местного самоуправления района, обобщения и распространения опыта работы по исполнению вопросов местного значения (распространение лучших практик муниципального управления), выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на районном, областном и федеральном уровне. Членами Ассоциации могут быть муниципальные образования района, каждое из них представляют глава муниципального образования (глава администрации), заместитель главы по финансам и экономике, по социальной сфере и инфраструктуре, председатель и 1 депутат представительного органа муниципалитета, представитель органов территориального общественного самоуправления.

Алгоритм управления процессом разработки и реализации межмуниципального сотрудничества может состоять из пяти последовательных этапов (табл. 3.3).

Таблица 3.3. Этапы организации межмуниципального сотрудничества

Наименование этапа	Основные работы
1 этап. Обоснование целесообразности организации межмуниципальных структур	анализ текущей социально-экономической ситуации на территории муниципалитета, выявление факторов, которые препятствуют эффективному функционированию органов местного самоуправления; разработка направлений межмуниципального сотрудничества; определение ресурсов, потенциальных проблем и рисков реализации межмуниципального сотрудничества. Потребность в финансовых ресурсах: специального выделения средств не требуется, анализ проводится силами специалистов районов в рамках текущего бюджета.
2 этап. Проектирование процесса межмуниципального сотрудничества	формирование соответствующей рабочей группы; разработка проекта межмуниципального сотрудничества, разработка критериев эффективности данного проекта и календарного графика реализации; расчет затрат муниципального образования на участие в межмуниципальном сотрудничестве; разработка учредительных документов организации межмуниципального сотрудничества. Потребность в финансовых ресурсах: специального выделения средств не требуется.
3 этап. Организация обсуждения и согласование проекта с депутатским корпусом и гражданским обществом	проведение обсуждения проекта с общественными организациями и институтами гражданского общества муниципалитета, обсуждение и согласование проекта с депутатским корпусом; принятие учредительных документов организации межмуниципального сотрудничества; внесение изменений в нормативно-правовую базу муниципального образования (устав и др.). Потребность в финансовых ресурсах: средства для организации и проведения общественных обсуждений проекта опубликования изменений в печати.
4 этап. Учреждение объединений межмуниципального сотрудничества и реализация проекта	формирование общей структуры управления; реализация цели межмуниципального сотрудничества; проведение мониторинга с целью выявления отклонений от целей и задач, заявленных в проекте, и, в случае необходимости, корректировка мер управленческого воздействия. Потребность в финансовых ресурсах: потребуется выделение средств в соответствии с заключенными договорами на поддержание деятельности соот- ветствующих структур управления.
5 этап. Оценка результатов реализации проекта по межмуниципальному сотрудничеству и корректировка деятельности этого объединения	проведение оценки эффективности межмуниципального сотрудничества по разработанным и утвержденным критериям; внесение корректив в функционирование межмуниципальных структур. Потребность в финансовых ресурсах: специального выделения средств не требуется, анализ проводится силами специалистов местных органов власти.

Межмуниципальное сотрудничество наиболее эффективно при реализации полномочий, связанных с обслуживанием деятельности местных администраций (ведение бухгалтерской отчетности, юридическое сопровождение, программное обеспечение и т. д.), а также тех функций, которые требуют единых стандартов и выгоды от которых распространяются на сотрудничающие муниципалитеты (транспортное обслуживание, расчистка дорог, содержание полигонов отходов и др.).

Формы участия населения в управлении развитием территорий

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как:

местный референдум;

муниципальные выборы;

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

сход граждан;

правотворческая инициатива граждан;

территориальное общественное самоуправление;

публичные слушания;

собрание граждан;

конференция граждан (собрание делегатов);

опрос граждан;

обращения граждан в органы местного самоуправления;

другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Весьма эффективной формой координации интересов местных жителей и объединения усилий для совместной деятельности является территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС может быть организовано в пределах таких территорий проживания граждан, как подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, иные территории проживания граждан.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан; созданными органами (коллегиальный исполнительный орган управления - совет/комитет, возглавляемый председателем, и контрольно-ревизионный орган). Каждый созданный в муниципальном образовании ТОС должен быть зарегистрирован либо как юридическое лицо (в форме некоммерческой организации), либо без образования юридического лица (в данном случае регистрируется лишь Устав ТОС).

Основными направлениями деятельности современного российского ТОС являются:

защита прав и интересов жителей;

реализация социальных проектов;

работа с детьми и подростками;

контроль за торговлей и качеством оказания различных услуг;

согласование использования земельных участков;

участие в охране общественного порядка;

организация досуга жителей;

содержание и благоустройство территории;

ремонт и эксплуатация жилищного фонда;

организация благотворительных и волонтерских мероприятий и др. Деятельность ТОС может дать существенный экономический и социальный эффект. Так, в Архангельской области местное население, объединенное в ТОСы, реализовало за четыре года 54 проекта стоимостью 1,75 млн руб., которые дали экономический эффект почти в 30 млн руб. [122]. Как пишет Г. Тюрин в книге «Опыт возрождения русских деревень», «это уровень капитализации, которого нет ни у японцев, ни у американцев при их передовых технологиях. Люди получают небольшие инвестиции, сами пишут проект и становятся субъектом действия. Раньше человек из райцентра принимал решение о том, где проводить строительство какого-либо объекта. Теперь же они сами обсуждают, где и что они будут делать, причем ищут самое дешевое решение ввиду отсутствия средств. Рядом с активными жителями деревень находится только один тренер. Его задача привести их к выбору и реализации того проекта, который поможет осуществить следующий. И каждый новый будет делать их экономически все более самодостаточными. В большинстве случаев это не бизнес-проекты в конкурентной среде, а этап обретения навыков управления ресурсами. Но те, кто через этот этап прошли, уже могут идти дальше. Вообще, это некая форма изменения сознания. Население, которое начинает себя осознавать, создает внутри себя орган территориального общественного самоуправления и вручает ему мандат доверия. По существу, это и есть земство, хотя несколько иное, чем было в ХIХ веке. Но смысл тот же: самоорганизующаяся система, которая привязана к территории и отвечает за ее развитие» [120].

Следовательно, в Архангельской области имеется значительный положительный опыт деятельности ТОС, совместного решения населением и властью конкретных проблем местного значения. C 2006 по 2015 г. количество зарегистрированных ТОС увеличилось почти в 18 раз - с 47 до 830. По состоянию на 01.01.2015 большая часть из них (631) созданы в сельских поселениях, 154 - в городских поселениях, 45 - в городских округах [34].

За 2006-2013 гг. ТОСами Архангельской области реализовано 1212 проектов, из них 758 - за последние три года. В 2014 году на муниципальные конкурсы было подано 442 проекта, из них 284 получили государственную поддержку. Почти половина проектов (44,7%) направлена на решение вопросов благоустройства населенного пункта; четверть (26,0%) - на сохранение местного историко-культурного наследия, народных традиций, 17,2% - на развитие физкультуры и спорта; 9,5% - на поддержку социально-уязвимых групп, 2,5% - на развитие экологической культуры и безопасности [34].

Особенно значительных конкретных результатов при участии ТОС удалось достичь в 2011-2014 гг. (табл. 3.4). А доля бюджетных средств, выделявшихся в этот период на реализацию социально значимых проектов, ежегодно составляла менее 50%5.

Несколько иная модель применяется в Республике Коми, где проекты,

5 В 2006-2014 гг. проекты реализовывались за счет софинансирования из трех источников: средств областного бюджета (77,2 млн руб.; 30%), местных бюджетов (45,6 млн руб.; 18%), населения и благотворителей (131,2 млн руб.; 52%).

Таблица 3.4. Результаты реализации проектов ТОС в Архангельской области в 2011-2014 гг. [34]

Проект	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	Всего за 2011-2014 гг.
Ремонт и реконструкция:
- дорог местного значения, тыс. кв. м	52,6	44,5	41,0	75,0	213,1
- тротуаров, тыс. п. м	16,0	6,0	10,0	1,5	33,5
- мостов, ед.	20	15	8	7	50
Обустройство, ед.:
- колонок, водонапорных башен и других источников	41	38	43	23	145
- памятников, посвященных павшим в ВОВ	6	14	22	28	70
- памятников духовного наследия	8	16	14	9	47
- детских площадок	27	33	35	34	129
- спортивных объектов	29	33	48	22	132
- домов культуры, центров досуга, музеев	24	24	33	24	105
- туристических объектов	10	16	22	12	60
- домов творчества	2	8	8	5	23
- лесопарков, пастбищ, парков отдыха	3	5	13	1	22
- пожарных водоемов	0	1	15	7	23
Реализовано проектов по благоустройству дворов, ед.	48	62	89	84	283

инициированные ТОСами, реализуются на 3/4 за счет бюджетных средств. Так, в 2013 г. ТОСами реализовано 23 проекта, при этом собственные средства их инициаторов (населения и бизнеса) составили 2286,7 тыс. руб. (25,3%), а субсидии из областного бюджета - 6740 тыс. руб. (74,7%) [136].

Успешный опыт деятельности ТОС имеется и в городе Вологде. Наибольшее развитие территориальное общественное самоуправление получило в период 2005-2007 гг.: по инициативе горожан ТОСы были созданы во всех крупных микрорайонах, и в настоящее время в Вологде действует 31 ТОС. За 2011-2015 гг. ТОСами при активной поддержке Администрации города Вологды было реализовано несколько сотен проектов, инициатив, мероприятий, участие в которых приняли тысячи вологжан. Систематизация деятельности ТОС позволяет выделить 7 основных направлений (табл. 3.5).

...