Федеральное казначейство Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является бюджетная система.

Государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, отражающее денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с образованием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности.

В представленной работе освещены роль и место Федерального казначейства в системе управления государственными финансами.

Система управления государственными финансами - это разветвленная структура, являющаяся одним из основополагающих столпов существования национальной экономики.

В Российской Федерации принята казначейская модель исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основанная на принципе единства кассы. С 2005 года в Российской Федерации установлено, что Федеральное казначейство является единственным органом, осуществляющим кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В данной работе подробно рассмотрены основы казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по доходам и расходам. Акцент сделан на исполнении федерального бюджета.

Особое внимание заслуживают новации в бюджетном процессе. Это, прежде всего, применение современных информационных технологий в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Подробно представлен процесс формирования и внедрения государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Приведены основные предпосылки к созданию данной системы, а также представлены цели, которые должны быть достигнуты в результате внедрения данной системы.

Отдельное внимание уделено построению информационной модели электронного казначейства, создание которого обусловлено необходимостью выделения среди подсистем системы «Электронный бюджет» подсистемы ведения единых централизованных реестров и классификаторов.

Развитие функциональной системы Федерального казначейства представлено с момента вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации. Отдельное внимание уделено таким системам, как система ключевых показателей эффективности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, система электронного документооборота, система удалённого финансового документооборота, автоматизированная система Федерального казначейства и т.п.

В заключение представлены основные проблемы, стоящие перед Федеральным казначейством в частности и системой управления государственными финансами в общем, а также предложены некоторые пути решения представленных задач.

В условиях глобализации, охватывающей все сферы жизнедеятельности общества и, в том числе финансовую сферу, формирование достойной, отвечающей последним мировым тенденциям системы управления государственными финансами является приоритетным направлением развития национальной экономики.

Глава 1. Роль и место органов Федерального казначейства в системе управления государственными финансами

казначейство государство россия бюджет

1.1. Понятие государственных финансов, принципы управления государственными финансами

В основе государственных финансов лежат денежные отношения, возникающие в процессе организации государством денежной системы страны и воспроизводства общественных благ (услуг), составляющего централизованную часть процесса общественного воспроизводства. Государственные финансы опосредуют (обслуживают) ту часть воспроизводственных отношений, которая связана с организацией государством денежного обращения (оборота первичных финансовых ресурсов в экономике) и с движением финансовых ресурсов органов государственной власти, когда государство выступает в качестве макроэкономического хозяйствующего субъекта, производящего, распределяющего и предоставляющего общественные блага (услуги).

Государству вменяется в обязанность организовать на должном уровне оборот первичных финансовых ресурсов - денежной системы в целом и денежного обращения в частности, то есть органы государственного управления должны планировать, регулировать денежные массы (предложения первичных финансовых ресурсов) и контролировать её путём организации денежного оборота, определения масштаба цен, видов денег и денежных знаков, порядка эмиссии денег, методов регулирования денежного обращения, планирования денежной массы (денежных агрегатов), регулирования внутреннего денежного оборота и кредитно-валютного регулирования, денежного и валютного контроля. Выполнение вышеперечисленных обязанностей необходимо для обеспечения общих условий функционирования всей системы финансов и всего производственного процесса в целом. А движение первичных финансовых ресурсов, возникающее при выполнении деньгами своих функций, в частноправовой и публично-правовой формах порождает финансовые ресурсы.

Государственные финансовые ресурсы - это денежные средства, совершающие своё движение в публично-правовой форме, т.е. это денежные средства, аккумулируемые органами государственной власти в виде налоговых и неналоговых доходов и поступлений и используемые для целей производства общественных благ (услуг) при выполнении властными структурами своих функциональных обязанностей в рамках установленных нормами публичного финансового права полномочий. Государственные финансовые ресурсы составляют центральную часть финансовых ресурсов экономики и социальной сферы.

Источники государственных финансовых ресурсов:

1) Часть ВВП, на которую претендует государство как производитель общественных благ.

2) Часть национального богатства страны, которую государство при необходимости может продать (запасы золота, государственное имущество и т.п.).

3) Часть прибыли и других доходов, принадлежащих государству как собственнику, осуществляющему деятельность в качестве обычного рыночного субъекта.

4) Средства иностранных государств, международных финансовых и кредитных организаций, юридических и физических лиц, которые органы государственной власти могут привлечь в виде кредитов, займов, безвозмездных и безвозвратных перечислений.

По характеру источников формирования государственных финансовых ресурсов выделяют

- собственные;

- заемные;

- привлеченные.

Собственными финансовыми ресурсами являются:

1. Налоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов органов государственной власти всех уровней в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.

2. Неналоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов органов государственной власти в соответствии с бюджетным законодательством.

3. Налоговые и неналоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов.

4. Доходы, выступающие источниками формирования государственных финансовых резервов в соответствии с бюджетным и иным законодательством, не учитываемые в доходах бюджетов органов власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Привлеченными государственными финансовыми ресурсами являются средства, получаемые бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений: межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий и т.п. привлеченные средства, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, относят к собственным доходам. Имеет смысл уточнить, что более точно охарактеризовать эти финансовые средства можно, приравняв их к собственным или привлеченным финансовым ресурсам, так как данные средства выделяются под определенным обременением. Следовательно, чем выше доля таких ресурсов в составе собственных средств бюджета, тем меньшей самостоятельностью обладает субъект.

В качестве заемных средств выступают:

1) Государственные займы (внешние и внутренние).

2) Кредиты, получаемые от иностранных государств, международных финансовых организаций и кредитных организаций.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации к заемным средствам также относятся договоры о предоставлении органами государственной власти гарантий и соглашений о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет. Фактически оформление заёмных средств предоставлено в виде кредитных соглашений и реализуемых займов, согласно которым образуются долговые обязательства органов государственной власти.

По уровням власти выделяют:

1) Государственные и муниципальные финансовые ресурсы.

2) Федеральные финансовые ресурсы.

3) Региональные финансовые ресурсы.

4) Местные финансовые ресурсы.

Они различны по составу и структуре.

В Российской Федерации основная часть государственных финансов концентрируется на федеральном уровне. В структуре федеральных ресурсов преобладают налоговые доходы; на федеральном уровне формируется подавляющая часть государственных финансовых резервов. В структуре финансовых ресурсов чаще всего преобладают безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Органы государственной власти используют государственные финансовые ресурсы на цели производства и предоставления общественных благ в рамках расходных полномочий публично-правовых образований (прав, обязательств, вопросов ведения), установленных Бюджетным кодексом, конкретнее отражённых в бюджетной классификации.

Государственные доходы образуются и используются в процессе движения государственных финансовых ресурсов. Результат, мотив и цель движения государственных ресурсов - это формирование и использование государственных доходов. Непрерывный кругооборот государственных доходов и расходов гарантирует постоянный процесс воспроизводства общественных благ (услуг).

Государственные финансы опосредуют всю совокупность денежных отношений, возникающих в процессе организации оборота первичных финансовых ресурсов, движения финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образования и использования на этой основе государственных доходов в результате приведения в действие общих и специальных финансовых инструментов и механизмов.

Функции государственных финансов:

1) Распределительная функция заключается в распределении ВВП.

2) Регулирующая функция заключается в возможности регулировать экономические процессы, использовать финансовые инструменты, то есть конъектуру рынка.

3) Контрольная функция - это объективная возможность осуществлять анализ на стадии распределения ВВП, общественного воспроизводства.

4) Социальная функция реализуется в обеспечении государством непроизводственной сферы жизни общества.

Реализация государственными финансами первой функции выражается в образовании налоговых и неналоговых доходов бюджетов органов власти, бюджетов государственных внебюджетных фондов и государственных финансовых резервов. В случае, если собранные средства не могут удовлетворить расходные обязательства в полном объёме, органы власти прибегают к привлечению заемных средств в целях покрытия дефицита. Средства привлекаются на строго определенный срок на основе возвратности и платности.

Основная масса государственных финансов аккумулируется в принудительной налоговой форме, т.к. общественные блага, производимые государством, предоставляются тоже в принудительной форме.

Государственные доходы делятся на первичные и вторичные. Такое деление обусловлено проявлением государственных доходов на стадии первичного и вторичного распределения ВВП в конкретных формах и видах. Такой вывод основан на теории факторов производства стоимости (ценности) общественного продукта и его распределения по доходам в соответствии с показателями системы национальных счетов.

Полная, развёрнутая структура, созданного, реализованного и распределенного на первичные доходы чистого продукта общества по факторам производства может быть представлена следующим образом:

1) земля (природный фактор) - рента;

2) труд (личный фактор) - фиксированная заработная плата;

3) капитал (вещественный фактор) - прибыль или процент на капитал;

4) предпринимательская способность (личный фактор) - предпринимательский доход;

5) государственное регулирование экономики (макроэкономический, воспроизводственный фактор) - косвенные налоги, неналоговые доходы органов власти.

В современных условиях органы власти обязаны поддержать макроэкономическую стабильность, сглаживать деловые циклы, сдерживать рост безработицы и инфляции, регулировать темпы экономического роста. Удовлетворение всех этих потребностей реализуется путем выполнения возложенных на государство функций. Кроме того, государство является монополистом производства общественных благ (услуг), для постоянного воспроизводства которых государство получает и реализует свое экономическое право:

1) во-первых, на первичное распределение (долю) созданного чистого продукта страны в форме косвенных налогов, включаемых в цены товаров, и доходов, получаемых им как обычным субъектом рыночной экономики, (прибыль, дивиденды, проценты, доходы от продажи имущества и т.п.);

2) во-вторых, на вторичное распределение (перераспределение) первичных доходов собственников других факторов производства (ренты, оплаты труда, прибыли, других доходов) преимущественно в виде прямых подоходных налогов.

Следовательно, выполняя свои функции, государство выступает собственником особого фактора производства, участвуя в создании и распределении чистого внутреннего продукта страны и претендуя на свою справедливую долю в нем. Эта доля государства состоит из двух частей:

1) первичные доходы в форме косвенных налогов на производство и импорт (налоги на продукты и импорт, другие налоги на производство) и неналоговых доходов от предпринимательской деятельности в процессе первичного распределения чистого внутреннего продукта;

2) вторичные доходы в форме прямых (подоходных) налогов и неналоговых доходов, формирующихся в процессе перераспределения первичных доходов субъектов рыночной экономики.

В процессе реализации государственными финансами распределительной функции происходит использование этих доходов посредством их расходования на цели производства, распределения и предоставления общественных благ (услуг). Направления использования государственных доходов по их функциональной классификации и КОСГУ образует систему государственных расходов.

В соответствии с бюджетной классификацией выделяют расходы на:

1) общегосударственные вопросы;

2) национальную оборону;

3) национальную безопасность и правоохранительную деятельность;

4) национальную экономику;

5) жилищно-коммунальное хозяйство;

6) охрану окружающей среды;

7) образование;

8) культуру, кинематографию и средства массовой информации;

9) здравоохранение, физическую культуру и спорт;

10) социальную политику;

11) межбюджетные трансферты.

Деление расходов по КОСГУ предполагает:

1) расходы на оплату труда (с начислениями);

2) оплата работ и услуг;

3) обслуживание государственного долга;

4) безвозмездные перечисления организациям;

5) безвозмездные перечисления бюджетам;

6) социальное обеспечение;

7) операции с активами;

8) прочие расходы, то есть расходы, связанные с увеличением стоимости основных средств, нематериальных активов, непроизводственных активов, материальных запасов, ценных бумаг, других финансовых активов.

В процессе организации движения первичных финансовых ресурсов, образования и использования государственных доходов появляется необходимость государственного финансового контроля. Так реализуется контрольная функция государственных финансов.

Виды контроля:

1) по времени проведения:

а) предварительный - предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предупреждения неэффективного расходования средств;

б) текущий - производится в момент совершения сделок, осуществляется органами казначейства;

в) последующий - имеет форму анализа, мониторинга, обследования, проверки;

2) по срокам выполнения:

а) оперативный - плановый контроль по итогам рассматриваемого периода;

б) плановый - осуществляется планово-ревизионным органом в соответствии с планом контрольно-ревизионной работы (известен объекту проверки);

в) внезапный - осуществляется планово-ревизионным органом в соответствии с планом контрольно-ревизионных работ (не известен объекту проверки);

3) по направлению:

а) контроль на соответствие (формальный контроль) - оценка соответствия деятельности подконтрольного объекта требованиям нормативных актов;

б) контроль финансовой отчётности - оценка правильности и достоверности ведения бухгалтерского учёта, достоверности, обоснованности и своевременности предоставления финансовой отчётности;

в) контроль эффективности - оценка результативности, продуктивности и экономичности использования ресурсов;

4) по субъектам контроля:

1. государственный контроль:

а) парламентский - осуществляется Счётной палатой РФ.

б) бюджетный - осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (в рамках контроля за целевым использованием бюджетных средств);

в) налоговый и таможенный - осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба соответственно;

г) валютный - осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках проверки соответствия законодательству операций с иностранной валютой;

д) денежно-кредитный - осуществляются ЦБ РФ (в рамках надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп) и коммерческими банками (в рамках проверки порядка осуществления хозяйствующими субъектами кассовых операций);

е) страховой - осуществляет Федеральная служба страхового надзора;

ж) правоохранительный - осуществляют Прокуратура РФ, органы МВД России, Федеральная служба по финансовому мониторингу;

2. ведомственный - контроль государственных организаций со стороны вышестоящих;

3. независимый - аудит;

4. общественный контроль.

Методы финансового контроля:

1) проверки;

2) ревизии;

3) аудит;

4) мониторинг.

Система государственных финансов по экономическому содержанию включает в себя:

1) бюджет;

2) внебюджетные фонды;

3) государственный кредит;

4) государственные финансовые резервы и резервные фонды.

Принципы управления государственными финансами.

Система государственных финансов, как и любая другая система, нуждается в управлении, посредством которого необходимо обеспечить бесперебойное функционирование государства в целом как системы и отдельных его элементов в частности.



Под управлением финансами понимают всю совокупность методов, приёмов и инструментов, которая способна обслуживать входящие в систему объекты, субъекты, структурные элементы и обеспечивать достижение поставленных целей, задач и конечных результатов.

Для определения наиболее рационального подхода к управлению государственными финансами необходимо определиться с пониманием понятия «финансы».

Финансы - это специфическая часть денежных отношений. Следовательно, финансы представляют собой экономическое явление вторичного порядка, а первичным выступают деньги.

Очевидно, в основе финансов лежат деньги, так как финансовые отношения возникают при перераспределении доходов, следовательно, данные отношения можно рассматривать как отношения вторичного порядка. В процессе перераспределения доходов происходит трансформация денежных потоков в финансовые. Следовательно, финансовые потоки - часть денежных, а финансовые ресурсы - это специфическая часть денежных ресурсов, финансовые операции - часть денежных операций и т.п.

Зарубежная литература не даёт определения финансов или государственных финансов.

Можно привести примеры определения финансов, данные в словаре «American Heritage», где финансы рассматриваются как:

Ш наука управления деньгами и другими активами;

Ш управление деньгами, банковской деятельностью, инвестициями и кредитом;

Ш денежные ресурсы: фонды, в частности, находящиеся под государственным и корпоративным управлением (или принадлежащие государству, или корпоративным структурам);

Ш распределение фондов и капитала.

В рамках данных определений очевидно, что финансы определяются не только как наука управления деньгами, но и наука управления активами.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации казна рассматривается не только как средства соответствующего бюджета, но и как иное имущество, не закреплённое за соответствующими учреждениями. Следовательно, имеет смысл определить финансы публично-правовых образований как финансы корпораций с точки зрения эффективности управления всеми активами. Вопрос управления активами очень важен для финансов публично-правовых образований.

Как следствие можно определить финансы как доходы или капитал, вовлекаемый в оборот с использованием финансовых инструментов, направляемый на реализацию целей финансовой политики.

Управление финансами подразделяется на:

1) стратегическое;

2) тактическое;

3) оперативное.

Стратегическое управление государственными финансами осуществляется главой государства и администрацией, правительством и его министерствами, парламентом (в Российской Федерации - Федеральным Собранием). Целью стратегического управления является:

1) составление, рассмотрение и утверждение прогнозов социально-экономического развития общества;

2) составление, рассмотрение и утверждение долгосрочных целевых федеральных, инвестиционных и иных программ;

3) планирование направлений совершенствования и оздоровления государственных финансов.

Стратегическое управление на макро- и микроуровнях предполагает определение доходных источников, объёма и структуры финансовых ресурсов, способных полноценно обеспечить воспроизводственный процесс на расширенной основе, эффективных направлений использования финансовых ресурсов и резервов их дальнейшего роста.

Тактическое и оперативное управление - это текущая деятельность специальных органов управления, направленная на выполнение экономических, социальных и финансовых прогнозов и программ с целью извлечения максимально возможного эффекта при минимальных затратах.

В ходе оперативного управления также осуществляется:

1) корректировка планов финансового обеспечения;

2) выявление и устранение узких мест финансового обеспечения;

3) привлечение дополнительных источников финансовых ресурсов;

4) выявление новых направлений вложения финансовых ресурсов.

Деятельность всех специальных органов управления финансами координирует Министерство финансов Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утверждённому Правительством Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учёта и бухгалтерской отчётности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищённой полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма.

Следует учитывать, что при осуществлении процесса стратегического и тактического управления необходимо соблюдать системность в принятии решений на основе научного обоснования применяемых методов финансового планирования и прогнозирования, организации оперативного управления финансовыми ресурсами, выработки рыночных способов финансового регулирования и контроля. Следовательно, очевидна необходимость применения новых форм, методов и инструментов управления финансовыми потоками, определение в качестве приоритетных одних направлений развития и бесперспективность других, совершенствование финансового механизма с точки зрения повышения эффективности и результативности управления.

Целями финансовой политики публично-правовых образований являются:

1) предоставление общественных благ;

2) перераспределение доходов и богатства;

3) стабилизация экономики (антициклическая политика).

Соответственно, эти цели достигаются посредством разработки эффективной системы управления государственными финансами. Система управления государственными финансами основывается на следующих принципах:

1. финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

2. стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;

3. эффективная и справедливая система бюджетных отношений;

4. консолидация бюджета и бюджетного процесса;

5. среднесрочное финансовое планирование;

6. бюджетирование, ориентированное на результат;

7. эффективный финансовый контроль, отчётность и мониторинг.

Данные принципы рассматриваются в рамках единой системы управления общественными финансами, которая требует непрерывного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность обеспечивается:

Ш общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественными финансами;

Ш открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

Ш наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного процесса, составлению и предоставлению бюджетной отчётности;

Ш рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчётности;

Ш формированием и предоставлением бюджетной отчётности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

Для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов необходимо:

Ш прогнозирование основных бюджетных параметров на средне- (до 3 лет) и долгосрочную (свыше 3 лет) перспективу в рамках единой макроэкономической и денежно-кредитной политики;

Ш реалистичность и осторожность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

Ш наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджетов, а также приемлемости налоговой и долговой нагрузки;

Ш систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учётом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов (в том числе с выделением доходов, зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры);

Ш создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать:

Ш законодательно закреплённые, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;

Ш сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;

Ш возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы, исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);

Ш объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;

Ш наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что на каждом уровне управления общественными финансами:

Ш чётко и однозначно определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики;

Ш все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определённых видов доходов с теми или иными направлениями расходов;

Ш в бюджетной системе отсутствуют внебюджетные фонды (за исключением законодательно созданных фондов);

Ш планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, а также бюджетных программ разных видов осуществляется ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур;

Ш функционирует эффективная система проведения бюджетных платежей, управления единым счётом бюджета и учёта бюджетных обязательств.

Среднесрочное финансовое планирование предусматривает:

Ш составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок и средне- и долгосрочную перспективу;

Ш наличие и соблюдение формализованных правил и процедур ежегодного обновления (корректировки) и продления среднесрочных бюджетных проектировок;

Ш наличие и применение формализованных методов расчёта (корректировки) бюджетных расходов, предопределяемых действующей политикой, в том числе социальных трансфертов населению;

Ш наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках установленных бюджетных ограничений;

Ш установление для ведомств лимитов расходов на среднесрочный период.

Бюджетирование, ориентированное на результат предполагает:

Ш установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики;

Ш наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств (бюджетных ассигнований);

Ш обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений;

Ш использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств;

Ш наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчётном периоде.

Организация эффективного финансового контроля и мониторинга предполагает:

Ш ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчётности с рассмотрением её результатов законодательными органами власти;

Ш наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами;

Ш наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

Ш наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств;

Ш регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмента с поддержкой мер по его повышению;

Ш развитие и применение системы внутреннего финансового аудита.

Цель управления финансами -- обеспечение устойчивости и финансовой независимости, проявляющееся в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твёрдости национальной валюты, а в итоге - в росте благосостояния населения.

Решение этих вопросов реализуется органами государственной власти в рамках бюджетного процесса.

1.2 Бюджетный процесс в Российской Федерации

Отношения между органами власти, налогоплательщиками и получателями бюджетных средств складываются в соответствии с финансово-бюджетной политикой.

Финансово-бюджетная политика - это совокупность проводимых органами власти действий и мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

Финансово-бюджетная политика реализуется органами власти в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.

Ежегодно финансово-бюджетную политику определяет Бюджетное послание Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. Эта политика реализуется в деятельности:

1) финансовых и налоговых органов;

2) органа денежно-кредитного регулирования (Банк России);

3) контрольно-счётных органов (контрольно-счётные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие контрольные органы исполнительной власти).

Бюджетный период - время совершения процесса исполнения бюджета. В Российской Федерации он установлен с 1 января по 31 декабря. Продолжительность бюджетного процесса больше бюджетного периода, так как включает время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Участниками бюджетного процесса являются органы власти, наделённые бюджетными полномочиями. Это:

1) органы представительной и исполнительной власти;

2) финансовые и налоговые органы;

3) органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

4) главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств;

5) государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчётов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль над исполнением бюджетов.

Банк России совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства РФ, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, распределяющий бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Главными распорядителями бюджетных средств являются: орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств обязаны:

1) доводить бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

2) обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств;

3) вести реестр расходных обязательств;

4) утверждать бюджетную роспись по подведомственным организациям;

5) формировать перечень подведомственных организаций;

6) формировать и утверждать государственные (муниципальные) задания;

7) утверждать сметы доходов и расходов казённых учреждений;

8) формировать бюджетную отчётность главных распорядителей бюджетных средств;

9) контролировать использование бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, распределяющий бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Распорядителями бюджетных средств являются: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казённое учреждение.

Распорядитель бюджетных средств обязан:

1) доводить бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

2) осуществлять планирование бюджетных расходов;

3) вносить предложения по формированию бюджетной росписи главному распорядителю бюджетных средств;

4) контролировать использование бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств - это орган государственной власти, имеющий право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счёт средств соответствующего бюджета. Получателями бюджетных средств являются: орган государственной власти (государственных орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящийся в ведении главного распорядителя бюджетных средств, казённое учреждение.

Получатели бюджетных средств по степени финансовой зависимости от бюджета подразделяются на бюджетные, автономные и казённые.

Бюджетные учреждения - это некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и т.д и т. п.

Автономные учреждения - это некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и т. д. и т. п.

Казённые учреждения - это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Контрольно-счётные органы (Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счётные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчётов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Бюджетный процесс включает следующие этапы:

1) сводное финансовое планирование и прогнозирование;

2) составление перспективного финансового плана;

3) составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

4) исполнение бюджета в течение бюджетного года;

5) анализ и контроль исполнения бюджета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит.

Большое значение имеют мониторинг и оценка результатов деятельности министерств и ведомств и реализуемых ими программ.

Мониторинг - это постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности органов государственной власти, при этом оценка результатов носит единовременный характер и позволяет более глубоко проанализировать эффективность реализации конкретных программ.

Предварительная оценка - оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета - даёт возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов реализации программы.

Текущая оценка - оценка показателей результативности на стадии реализации программы/исполнения бюджета - позволяет корректировать текущую деятельность и вносить изменения в реализуемые программы.

Последующая оценка фактических результатов реализации программы/исполнения бюджета производит сравнение достигнутых параметров с ожидаемыми параметрами, анализирует причины возникших отклонений и т.п.

В соответствии со ст.172 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления бюджета необходима следующая информационная база:

1) бюджетное послание Президента Российской Федерации;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики.

Базовыми макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:

1) объём валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

2) уровень инфляции (темп роста) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Адекватно определить макроэкономическую и финансовую политику как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе позволяет прогнозирование темпов роста, пропорций, структуры и эффективности экономики страны или отдельного региона. Финансово-бюджетное прогнозирование и планирование осуществляется на основе системы национальных счетов или системы региональных счетов и эконометрических моделей.

При разработке прогнозов создаются математические модели, переменные моделей определяются в рамках системы национальных счетов, взаимосвязи переменных устанавливаются в виде тождеств и функциональных структурных уравнений. Предварительно определяют вид уравнений, отражающих причинно-следственные связи между переменными, а затем с помощью эконометрических методов оцениваются параметры.

Получаемая таким образом эконометрическая модель описывает количественное изменение переменных, вызванное изменениями в других переменных, характеризующих экономическую политику и внешние условия функционирования экономической системы.

Прогнозирование темпов роста, пропорций, структуры и эффективности экономики страны осуществляется на основе системы национальных счетов и эконометрических моделей.

Система национальных счетов основывается на агрегировании экономических показателей, не охватывает всех деталей экономической деятельности. В системе счетов находят отражение макроэкономические процессы и процессы, наблюдаемые в масштабах отраслей. В ней отражаются масштабные явления, происхождение которых относится к более или менее отдалённому прошлому и которые во многих случаях потеряли свою динамичность.

Прогнозирование темпов роста, пропорций, структуры и эффективности экономики на основе системы национальных счетов и эконометрических моделей делится на:

1) долгосрочное;

2) среднесрочное;

3) текущее;

4) макроэкономическое;

5) балансовое.

На практике модели этих прогнозов должны сочетаться. В сочетании моделей эндогенные переменные (внутренние факторы) одних моделей могут быть экзогенными переменными (внешними факторами) других моделей.

Валовой внутренний продукт является основным макроэкономическим показателем результатов функционирования экономики в статистике большинства стран, а также международных организаций (ООН, ОЭСР, МВФ, МБРР). Это один из основных показателей системы национальных счетов, который характеризует конечный результат производственной деятельности экономических единиц - резидентов.

Внутренний валовой продукт (ВВП) может быть рассчитан на каждой стадии воспроизводственного цикла соответствующим методом:

1) производственным методом - на стадии производства товаров и услуг;

2) распределительным методом - на стадии распределения;

3) методом конечного использования - на стадии конечного использования.

Производственным методом ВВП рассчитывается как сумма валовой добавочной стоимости отраслей или секторов экономики.

Распределительным методом ВВП определяется как сумма первичных доходов, распределённых производственными единицами - резидентами между непосредственными участниками процесса производства товаров и услуг, то есть как сумма расходов производителей-резидентов на оплату труда наёмных работников - резидентов и нерезидентов, выплаченных ими чистых налогов на производство и импорт, а также их валовой прибыли и валовых смешанных доходов.

Методом конечного использования ВВП рассчитывается как сумма конечного потребления товаров и услуг и валового накопления с учётом сальдо экспорта и импорта товаров и услуг.

Расчёт ВВП на основе разных методов, как правило, приводит к несовпадению его количественных оценок, что объясняется использованием различных источников информации. Однако обычно отклонение оценок ВВП не превышает 1 - 2%.

В зарубежной практике для определения эффективности расходования бюджетных средств при бюджетировании, ориентированном на результат, разграничивают:

1) прямые (непосредственные) результаты деятельности;

2) конечные социальные результаты.

На стадии планирования бюджета была разработана соответствующая система показателей, позволяющая оценивать эффективность произведённых расходов и степень достижения поставленных целей. Для этого были внедрены следующие показатели эффективности и результативности:

1) показатель затрат - стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетных услуг финансовых, трудовых и материальных ресурсов;

2) показатель выпуска - непосредственные результаты произведённых затрат, объём и качество предоставляемых потребителям услуг или выполненных работ;

3) показатели конечных результатов деятельности - последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:

1. социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определённого социального эффекта в процентном или абсолютном выражении;

2. экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции;

3. социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведённых затрат;

4. экономии и бережливости - экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность материальных ресурсов.

Сложной представляется оценка и контроль социальной эффективности.

При переходе на программно-целевое бюджетирование появилась возможность своевременно корректировать программы для повышения их результативности, гибко перераспределять средства с учётом хода реализации программы, устанавливать целесообразность дальнейшего продолжения выполнения программы, деятельности министерства или ведомства по реализации конкретной функции или решению задачи. Более того, повысилась ответственность государственных органов за результат своей деятельности.

В настоящее время активно проводится реформирование бюджетного сектора российской экономики, которое направлено в первую очередь на обеспечение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг для населения. В связи с этим, в бюджетном финансировании настала необходимость сместить акценты - бюджетные средства должны тратиться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждений как юридических лиц, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной услуги необходимого качества.

Одним из этапов бюджетной реформы является реализация положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данный закон внёс существенные изменения в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора, и задает новые правовые и экономические условия работы государственных (муниципальных) учреждений.

Поправки коснулись около 40 законодательных актов, регулирующих правоотношения в бюджетной и банковской сфере, в образовании, деятельности автономных и некоммерческих организаций, вопросов налогообложения и учёта. Основная цель изменений - снижение темпов роста расходов бюджетов, создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими дополнительных источников финансирования за счёт осуществления коммерческой деятельности.

Основной целью принятия федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ являлось создание правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений. В этой связи бюджетные учреждения были разделены на три основных вида: бюджетное учреждение, автономное учреждение, казённое учреждение.

Бюджетное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Казённое учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Следовательно, для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казённое учреждение, как правило, это относится к учреждениям, созданным в управленческой деятельности. Автономные и бюджетные учреждения создаются публично-правовым образованием для выполнения работ, оказания услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции.

...