Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования России

Татарский Институт Содействия Бизнесу

ТИСБИ

Экономический факультет

Выпускная квалификационная работа (дипломная)

на тему: "Организация региональных финансов на примере Завьяловского района Удмуртской Республики"

Казань 2004

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы региональных финансов
• 1.1 Место финансов в деятельности органа власти
• 1.2 Бюджет - основная составляющая финансов
• 1.3 Законодательная база и компетенция органов власти
• 2. Структура региональных финансов
• 2.1 Уровни бюджетной системы
• 2.2 Бюджеты органов местного самоуправления
• 2.3 Источники формирования бюджетов
• 3. Финансово-экономические проблемы Завьяловского района
• 3.1 Экономическая характеристика Завьяловского района
• 3.2 Выбор модели финансирования Завьяловского района
• Заключение
• Список литературы

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на него функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. Именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Целью настоящей работы является анализ местного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере местного бюджета Завьяловского района Удмуртской Республики.

1. Теоретические основы региональных финансов

1.1 Место финансов в деятельности органа власти

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год.

Бюджет - сложная экономическая категория. Как экономическая категория, государственный бюджет представляет собой систему экономических отношений, складывающихся в обществе в процессе формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда страны, предназначенного для удовлетворения общественных потребностей. Иными словами - государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с физическими и юридическими лицами в связи с созданием централизованных финансов, а также с распределением и перераспределением национального дохода, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и учреждений, управления государством, укрепления обороноспособности страны и др. Специфика финансовых отношений, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением, выражается в том, что они, во-первых, возникают в фазе распределения общественного производства, и, во-вторых, направлены на формирование, распределение и использование централизованных финансовых ресурсов.

Выступая центральным звеном в общей системе государственного регулирования экономики, бюджет как категория отражает интересы конкретных классов и слоев населения, поскольку на нем лежит печать социальной и экономической политики. В этом смысле бюджетные отношения представляют собой определенную философию и идеологию общественного развития.

Являясь частью финансовых отношений, государственный бюджет как категория характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом, но в тоже время имеет свои особенности, отличающие его от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу таких особенностей следует отнести то, что:

бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием для общественных потребностей;

посредством бюджета осуществляется перераспределение национального дохода (национального богатства) между важнейшими сферами общественного производства (промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, строительством и т.д.), внутри отраслей народного хозяйства, между сферами общественной деятельности (производственной и непроизводственной сферой экономики), между регионами страны и территориями;

область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что предопределено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями финансовой системы.

Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как "форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления". Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

Финансы региональных органов власти, являясь составной частью государственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов - с другой, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти.

Эти денежные отношения могут реализовываться путем образования денежных фондов регионального органа власти и путем воздействия органа власти на финансовые потоки в регионе.

Звеньями финансов региональных органов власти являются:

денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды;

финансы государственных (муниципальных) предприятий;

долг органа власти;

право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также "прямое" финансирование.

Таким образом, у финансов региональных органов власти имеются три функции. Это, во-первых, формирование в том или ином виде денежных фондов регионального органа власти, во-вторых, использование этих фондов региональным органом власти для выполнения возложенных на него населением и вышестоящим уровнем власти задач и, в-третьих, регулирование органом власти финансовых взаимоотношений в регионе.

1.2 Бюджет - основная составляющая финансов

власть бюджет самоуправление инвестиция

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство - организация бюджетной системы, принципы ее построения. Звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет; региональные бюджеты субъектов РФ; бюджеты местных административно-территориальных образований. Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации представлена на рис.1.

Рис.1. Схема консолидированного бюджета РФ

На рис.2. представлена структура консолидированного бюджета Удмуртской Республики, который (как и консолидированные бюджеты других субъектов Федерации) выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. В нем находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации.



Рис.2.Структура консолидированного бюджета УР.

Бюджетным кодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Совокупность действий, обеспечивающих функционирование денежных фондов органов власти, представляет собой бюджетный процесс. В целом бюджетный процесс включает в себя следующие стадии: составление проекта бюджета, утверждение проекта бюджета, исполнение бюджета по доходам, исполнение бюджета по расходам, управление долгом, контроль за исполнением закона о бюджете, утверждение отчета об исполнении бюджета (таблица 1).

Таблица 1. Распределение ответственности за исполнение стадий бюджетного процесса

Стадии бюджетного процесса	Исполнитель
Составление проекта бюджета	Финансовое управление
Утверждение проекта бюджета	Депутатский корпус
Исполнение бюджета по доходам	Налоговая служба
Исполнение бюджета по расходам	Казначейство
Управление долгом	Финансовое управление
Контроль за исполнением бюджета	Счетная палата региона
Утверждение отчета об исполнении бюджета	Депутатский корпус

Принципы построения регионального бюджета не отличаются от принципов построения государственного. Также принципы построения бюджета субъекта федерации не отличаются от принципов построения бюджета, исполняемого муниципальным органом власти.

Всего существует шесть основных принципов построения бюджета любого уровня власти. Их соблюдение обеспечит реализацию интересов всех слоев общества. Это принципы:

гласности;

единообразия;

полноты;

единства;

осторожности;

достоверности.

Недопустима ситуация, когда один и тот же орган власти (или в рамках одного и того же органа власти) и разрабатывает бюджет, и исполняет его, и контролирует соответственно себя же.

В идеале закон о бюджете представляет собой одновременно:

политический документ;

финансовый план;

организационный план;

источник информации.

Бюджет как политический документ должен формулировать и разъяснять цели (политические, финансовые и хозяйственные) регионального органа власти, а также его подразделений на предстоящий период. Обычно основные, долгосрочные цели органов власти разрабатываются и обосновываются в так называемом генеральном плане социально-экономического развития территории, который служит главным ориентиром развития региона. При составлении же бюджета орган власти на основе долгосрочных целей определяет текущие и составляет на их базе проект бюджета.

Бюджет как финансовый план должен быть сбалансированным, то есть когда доходная часть равна расходам, эффективным, то есть не допускающим неэкономного расходования средств, и рациональным, то есть отражающим коллективное мнение всех участников бюджетного процесса о расходовании средств.

Бюджет как организационный план должен содержать перечень конкретных задач конкретным подразделениям органа власти, которые (задачи) необходимо достичь сбалансировано с исполнением бюджета. В документе должны быть приведены количественные и качественные показатели, по которым можно было бы по окончании бюджетного года судить о результатах работы того или иного подразделения.

Финансовый и организационный планы в совокупности представляют собой описание баланса органа власти. Следовательно, сам баланс также должен быть в документе.

Бюджет как источник информации должен быть понятен не только профессионалу в области финансов. При прочтении текстов отечественных законов о бюджете не только у рядовых граждан, но зачастую и у специалистов в области финансов возникает масса вопросов, например, "за счет чего предполагается погасить дефицит бюджета?" или "каков размер дебиторской и кредиторской задолженности органа власти?".

Таким образом, закон о бюджете - это документ, отражающий все без исключения финансово-хозяйственные операции органа власти и поэтому целесообразнее было бы называть его законом "О балансе" органа власти, что более полно отражает его сущность. Однако словосочетание "Закон о бюджете" укрепилось в финансовой терминологии достаточно прочно и, возможно, не следует настаивать на его смене.

1.3 Законодательная база и компетенция органов власти

Понятие "компетенция" включает в себя предметы ведения, права и обязанности органа власти. Под предметом ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную сферу бюджетных отношений. Компетенция органа власти определяется через правовые нормы и выступает как явление правовое, законодательно регламентированное.

В любом государстве аналогично разделению ветвей власти на представительную и исполнительную в бюджетном процессе происходит разграничение компетенций представительных и исполнительных органов власти. К ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции исполнительных органов власти. Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства.

На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности, поэтому необходимо не только дать общую характеристику бюджетных прав, но и рассмотреть их применительно к конкретным субъектам права.

Содержание компетенции органов власти Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом. Бюджетные права РФ обеспечивает создание финансовой базы, без которой невозможно осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. Обладая такими правами, федеральные органы власти формируют федеральный бюджет, необходимый для функционирования государства, для выполнения им своих внутренних и внешних функций. Через бюджетные права в РФ проводится единая социально-экономическая и бюджетно-финансовая политика.

Полномочия органов власти РФ закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10.91 г. № 1734-1, Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных кругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.93 г. № 4807-1, Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления" от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и в целом ряде других законов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями.

Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Органы власти РФ определяют основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в нормативных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Органы власти РФ формируют и исполняют федеральный бюджет. Российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса по федеральному бюджету, ежегодно принимается специальный федеральный Закон о бюджете. В компетенцию федеральных органов власти входит разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей предусмотрено в Законе РФ "Об основах налоговой политики в РФ", а также устанавливается при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год. К компетенции органов власти РФ относится регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи им отчислений и других источников доходов.

Федеральные органы власти устанавливают основы разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ, такой основой является разграничение имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Из рассмотренного перечня бюджетных полномочий органов власти РФ видно, что они действуют в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом; в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; в отношении местных бюджетов (в определенной мере). Такое содержание компетенции РФ характеризует важную координирующую роль РФ в функционировании бюджетной системы страны.

Полномочия РФ и ее субъектов тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Правовая основа компетенции субъектов Российской Федерации, помимо конституционных норм, - Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства…" от 10.10.91 г. № 1734-1, Закон РФ "Об основах бюджетных прав…" от 15.04.93 г. № 4807-1, Закон РФ " субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15.07.92 г. № 3301-1, а также законодательство субъектов Федерации. Компетенция субъектов РФ отражает связи последних по линии бюджета по всем направлениям: с федеральными органами власти, с другими субъектами Федерации, с органами местного самоуправления.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

В компетенцию органов власти субъектов Федерации входит образование в пределах объема доходов своего бюджета резервных и целевых бюджетных фондов, оборотной кассовой наличности; самостоятельное использование доходов, дополнительно полученных при исполнении бюджета, а также свободных бюджетных средств.

Значение бюджетных прав органов местного самоуправления состоит в том, что на их основе создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических и других вопросов. Бюджетные права обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ; Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства…" от 10.10.91 г. № 1734-1; Законе РФ "Об основах бюджетных прав…" от 15.04.93 г № 4807-1; Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.96 г. № 154-ФЗ; Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и др.

Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их праве но получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Районные органы местного самоуправления обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они вступают во взаимоотношения по бюджетным вопросам не только с вышестоящими, но и с нижестоящими органами власти.

2. Структура региональных финансов

2.1 Уровни бюджетной системы

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. По общему мнению в РФ существуют три вида органов власти: федеральные, субъектов федерации и местные. У каждого из них, несмотря на продолжающиеся и в настоящее время споры, есть свои более-менее четко очерченные обязанности по организации и управлению политической жизнью страны, экономикой, социальной сферой и пр. Федеральные органы власти занимаются вопросами общероссийского значения, органы власти субъектов федерации решают проблемы общие для своего региона, а на местные органы власти возложено решение непосредственных проблем населения - уборка и благоустройство территории населенного пункта, содержание дорог и тротуаров, освещение улиц, обеспечение теплоснабжения, торговли, правопорядка и пр.

В России существуют разные виды населенных пунктов (мест коллективного, компактного проживания людей): города, поселки городского типа, села, деревни, аулы, станицы, хутора и т. д. и т. п. В каждом из них есть свои органы власти, именуемые местными органами власти.

Как известно, у любого органа власти есть три инструмента управления территорией и проживающим там населением:

принуждение - получить услугу (работу) бесплатно, взять ее силой или угрозой применения силы;

пропаганда - получить услугу за минимальную цену путем внушения чего-либо, каких-либо идеологических установок, не подлежащих сомнению; например, безусловного послушания;

деньги - покупка услуги по ее реальной, рыночной цене. Это единственно честный способ управления территорией, когда орган власти не обманывает, не принуждает, а все операции осуществляются участниками по доброй воле.

В настоящее время, органы власти в РФ используют все три способа управления, но с разной степенью интенсивности. В армейской среде, например, используется сочетание пропаганды и принуждения, в местах содержания заключенных - в основном методы принуждения. Во всех остальных, обычных, гражданских местах проживания людей практически единственным инструментом управления территорией выступают в настоящее время денежные средства.

В современной РФ, по сравнению с советским периодом, роль и значение таких методов управления, как насилие и пропаганда существенно ослабли, а их использование не так масштабно, как ранее и не так интенсивно. Именно поэтому вопрос использования бюджетных средств становится чрезвычайно принципиальным и важным для всей страны, а процесс утверждения бюджета привлекает самое пристальное внимание общества или, по крайней мере, его политически и социально активной части.

Финансы существуют как непосредственно в виде денежных фондов органа власти, так и в виде влияния властей на финансовые потоки. Денежный фонд органа власти в свою очередь может существовать в двух вариантах: в виде бюджета и в виде сметы, обязательно являющейся составной частью какого-либо бюджета. Главный критерий проявления денежного фонда органа власти на том или ином уровне бюджетной системы - это самостоятельное формирование предполагаемых доходов и расходов, утверждение и исполнение органом власти своего денежного фонда, говоря иначе - наличие депутатского корпуса, имеющего права на самостоятельное формирование бюджета.

Другая важная характеристика денежного фонда - наличие собственных и/или закрепленных налогов и неналоговых сборов - не является принципиальной, поскольку, как уже отмечалось, это может быть всего лишь формой трансферта.

Итак, бюджетная система страны формируется из денежных фондов, существующих в виде бюджетов, принадлежащих разным видам органов власти. А уже бюджеты, в свою очередь, включают в себя сметы бюджетных учреждений, организаций и структурных подразделений органов власти.

В экономической литературе существует устойчивое мнение, что бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов федерации и уровень денежных фондов местных органов власти. Несомненно, бюджетная система любой страны является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако за годы реформ как в административно-территориальном устройстве, так и в бюджетной системе РФ произошли существенные, не всегда друг с другом согласованные, изменения (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты) и поэтому мнение, что в России существует трехуровневая бюджетная система, считаю, нуждается в уточнении.

Но вначале, вне зависимости от количества уровней в бюджетной системе РФ (об этом далее), следует определиться с организацией низового уровня - уровня местных органов власти, то есть тех, кто непосредственно решает вопросы организации жизнедеятельности населенных пунктов, непосредственно контактирует с населением.

Если с субъектами федерации все понятно - в РФ насчитывается 89 субъектов федерации и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации), то на местном уровне - сельский район, город, район в городе, поселок, село - существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название "внутригородских" муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ нет, соответственно в Москве нет и третьего уровня бюджетной системы. Уточню: официально есть, но фактически нет. Другой пример - Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 "муниципальных" образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания "местное самоуправление".

В других субъектах федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов - административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации;

В третьих, - органы власти (в отдельных случаях - инициативная группа из числа местных граждан) каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в России является, судя по неполным сведениям о субъектах федерации, Республика Татарстан, где их насчитывается 955 единиц.

В четвертых, районы в составе муниципалитетов также могли получить в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, а не ограничиваться простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в г. Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города - Автозаводского, Центрального и Комсомольского - работала на основании "бюджета района", утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города.

Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета "Слюдянский район", в состав которого входит город.

Кроме того, необходимо учитывать, что организация местных органов власти подвергается постоянным изменениям, например, относительно недавно в Курской области были расформированы 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих "достаточную доходную базу"): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры - они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

В целом наблюдается стремление к унификации муниципальных образований, однако это еще не стало основополагающим принципом работы властей. Поэтому возможности муниципалитетов, даже в пределах одного субъекта федерации все еще сильно отличаются друг от друга. В этих условиях очевидно, что применение единых ставок отчислений от регулирующих налогов только обостряет неравенство местных властей, а процесс распределения дотаций становится слишком сложным, и неэффективным. Исходя из этого необходимо добиваться организации муниципалитетов по единому для всего субъекта федерации критерию. Каждый регион должен выбрать свой критерий, поскольку очевидно, что Север страны и Северный Кавказ, Центральная часть и Дальний Восток - несопоставимые территории.

В начале главы обращено внимание на то, что разделение бюджетов по уровням связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти - это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.

В свою очередь муниципалитеты в соответствии с действующим законодательством являются независимыми от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.

В результате, поскольку в настоящее время в РФ не ведется централизованный сбор сведений о регионах, никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ - уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. В 58 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4523 официально зарегистрированных муниципальных образования.

Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Но, для этого будет необходимо провести специальное исследование регионального законодательства.

Как следствие отсутствия названной информации в современной отечественной литературе существуют разные точки зрения относительно внутреннего строения местных органов власти, причем идея разделения их между разными уровнями бюджетной системы (субфедеральным и муниципальным) нигде не присутствует, в частности:

по состоянию на 1.01.96 г. в третий уровень бюджетной системы страны входят 650 бюджетов городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, 325 бюджетов районов городских, 1 868 консолидированных бюджетов районов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, в том числе, районные бюджеты районов, 437 бюджетов городов района, 2 022 бюджетов поселков и 24 307 бюджетов сел [5, стр. 138];

"Государственная бюджетная система РФ включает … и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)" [12, стр. 74];

звеньями бюджетной системы РФ являются, в том числе "… бюджеты местных административно-территориальных образований - районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов" [23, стр. 9];

в третий уровень бюджетной системы России входят бюджеты местных административно-территориальных органов - районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов [15, стр. 31];

бюджетная система РФ объединяет, в том числе "… и десятки тысяч местных бюджетов нижестоящего уровня" [8, стр. 281];

бюджетная система РФ состоит из трех уровней… третий уровень - местные бюджеты [21, стр. 301];

бюджетная система России состоит из … и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты [7, стр. 36];

бюджетная система РФ включает: … и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [10, стр. 21].

Необходимо обратить внимание на активное использование в приведенных примерах словосочетания "местные бюджеты". Этот термин неприменимым при анализе бюджетной системы. Дело в том, что под местными бюджетами подразумеваются денежные фонды местных органов власти, но как отмечено выше, не все местные органы власти являются муниципалитетами и, соответственно, не все из них имеют денежный фонд в виде бюджета. Часть местных органов власти находится на сметном финансировании и поэтому когда употребляется термин "местные бюджеты", то фактически речь идет как о бюджетах, так и о сметах. Но при анализе бюджетной системы нам нужна информация о денежных фондах только муниципалитетов, то есть их бюджетов. Поэтому при упоминании низшего уровня бюджетной системы предлагается употреблять термин либо "муниципальный бюджет", либо "бюджет местного самоуправления".

В администрации Президента РФ также не знают точного количества муниципальных образований - то ли 12 тыс., то ли 14 тыс.

Что касается Росстатагентства РФ, которое владеет сведениями об административно-территориальном устройстве страны, то статистики не выделяют муниципальные образования среди местных органов власти, называя по состоянию на 1.01.98 только количество районов (1 868), городов (1 095), городских районов (322), поселков городского типа (1 963), сельских населенных пунктов (24 456).

Неразбериха с муниципалитетами - это не единственное замечание к строению бюджетной системы России.

Бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны, копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, исполняемым в виде бюджета или сметы.

Строение уровней бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, то есть вертикальное (сверху вниз) перераспределение доходов и поступлений: налогов, дотаций, бюджетных ссуд и др. Однако, как показывает практика, на деле имеются многочисленные случаи горизонтального перераспределения средств. Можно даже сказать, что это стало нормой.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться по инициативе как налогоплательщиков путем смены места регистрации юридического лица, так и региональных органов власти путем финансирования расходов, не относящихся к ведению данного органа власти.

Применительно к налогам, при вертикальном перераспределении происходит разделение средств между бюджетами всех уровней - муниципального, где зарегистрировано предприятие-налогоплательщик, субъекта федерации, где расположен этот муниципалитет и федерального уровней. Исключение пока составляет межгосударственный уровень.

Горизонтальное перераспределение средств означает, что налоги, взимаемые с конкретного предприятия, могут распределяться между разными муниципалитетами и субъектами федерации, в зависимости от того, где предприятие расположено, где оно зарегистрировано, а также в зависимости от особенностей местного законодательства. Яркий пример тому - свободные экономические зоны и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), предоставляющие льготы по налогам тем, кто перерегистрируется с юридическим адресом у них. В отдельных случаях перерегистрация крупных компаний осуществлялась по соображениям не экономической выгоды, а политической целесообразности. В качестве возможного примера можно назвать перерегистрацию АО "Межрегионгаз", крупнейшей компании системы РАО "Газпром", в одном из отдаленных муниципалитетов Московской области.

Одна из СЭЗ - инвестиционная зона "Саров". В ней регистрируются с юридическим адресом многие предприятия и, в частности, ряд предприятий, расположенных в г. Нижний Новгород. По причине такой перерегистрации бюджет Нижнего в 2000 г. потерял около 40 млн. руб. Чтобы сгладить остроту финансовых потерь, администрации г. Нижний Новгород и инвестиционной зоны Саров подписали соглашение, в соответствии с которым 5% сумм налоговых льгот, предоставленных в инвестиционной зоне нижегородским предприятиям, будут "пожертвованы" Нижнему Новгороду в счет компенсации условно-выпадающих местных налогов. Решено, что четыре наиболее крупных предприятия, зарегистрированных в Сарове, будут направлять 50% денежных средств, до момента подписания соглашения поступавших в фонд развития конверсионных производств инвестиционной зоны, на финансирование проектов в Нижнем Новгороде. А все участники инвестиционной зоны из областного центра подоходный налог будут платить полностью в бюджет Нижнего.

Также предполагается зарегистрировать специальный фонд (видимо внебюджетный) "Нижний Новгород", на счет которого предприятия Нижнего - участники инвестиционной зоны - будут перечислять оговоренные соглашением средства. Эти средства предлагается направить на развитие ипотечного жилищного кредитования в областном центре.

Всего в Нижегородской области образовано семь СЭЗ. Участники трех из них полностью освобождены от уплаты налогов в части, поступающей в областной бюджет, до 1.03.2005 г. Участники остальных зон освобождены от уплаты 75% налоговых платежей в областной бюджет [13, стр. 38].

Для федерального уровня бюджетной системы перерегистрация со сменой юридического адреса обычно не влечет за собой негативных последствий - федерация свою долю налогов все равно получит, а вот на уровне субъектов федерации и муниципалитетов возникают своего рода "черные дыры", всасывающие местные ресурсы и необоснованно переводящие их в другие регионы страны.

Под "особенностями местного законодательства" понимается в частности попытки властей организовать "прямое" финансирование, то есть переключить налоговые потоки так, чтобы организовать финансирование необходимых с точки зрения властей расходов напрямую от налогоплательщиков, минуя бюджет. То есть, минуя процедуру утверждения этих предстоящих расходов депутатами. Кроме того, что чрезвычайно важно, эти средства не включаются в отчет об исполнении бюджета, а депутаты оказываются лишенными возможности дать оценку эффективности и целесообразности их расходования.

В качестве примера назовем организацию финансирования в Москве некоторых спортивных организаций, в частности теннисных, а также строительство Храма Христа Спасителя и московского международного делового центра "Москва-Сити".

Закон Москвы "О ставках и льготах по налогу на прибыль" от 18 июня 1999 г. № 19 предоставляет налогоплательщикам в московский бюджет, совершившим благотворительный взнос в пользу названных организаций и строек, льготу по налогу на прибыль в пределах суммы благотворительного взноса, но не более суммы платежа налога на прибыль, подлежащего уплате в бюджет Москвы этим налогоплательщиком. Сумма выпадающих доходов бюджета Москвы составляла в 2000-2002 гг. ориентировочно по 5 млрд. рублей ежегодно. В 2003 г. она может достигнуть 10 млрд. рублей.

Используя аналогичную практику, правительство Свердловской области, в отличии от московского, установило ограничения для такого рода финансирования. Например, футбольному клубу "Уралмаш" и хоккейному клубу "Спартак" на 1999 г. были установлены квоты в размере 6,8 млрд. н/д рублей [14, стр. 58]. На эту сумму они заключали договора с налогоплательщиками в областной бюджет о своем финансировании.

В Татарстане для оказания помощи спортивным клубам были приняты постановления, в которых предусматривается их финансирование за счет платежей их учредителей в республиканский бюджет по налогу на прибыль и НДС [14, стр. 57].

В Пензенской области с целью поддержания конкурентоспособности местных спиртзаводов, часть из которых градообразующие, им оставлялась часть акцизов, подлежащая зачислению в областной бюджет, с формулировкой - "на компенсацию отпускных цен".

Еще один пример горизонтального движения средств - заключение договоров между органами власти разных уровней о распределении налогов с конкретных предприятий. Например, плата за недра, взимаемая с АО "Норильский комбинат" (г. Норильск Красноярского края) делится не только между бюджетами города Норильска и Красноярского края, но достается соседнему с городом субъекту федерации - Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу. Есть и другие примеры горизонтального перераспределения средств, но уже на уровне не отдельных налогоплательщиков, а - органов власти. Речь идет о дотировании и кредитовании одним органом власти бюджетных учреждений или бюджета другого.

Например, ряд регионов шефствуют над воинскими частями, у г. Краснодара, в частности, есть подшефная подводная лодка на Северном флоте, правительство Санкт-Петербурга оказывает "финансовую помощь" народным судам. За счет средств бюджета Ставропольского края содержится одна из воинских частей, а из бюджета Москвы была фактически оплачена часть расходов на строительство крупного спортивного объекта "Арена-2002" в г. Ярославле.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться в рамках двухсторонних взаимодействий региональных органов власти, а также в рамках многосторонних объединений.

Двухсторонне взаимодействие осуществляется на основе соглашений между региональными администрациями. Так, например, число двухсторонних соглашений правительства Москвы достигает двух сотен, в том числе с субъектами федерации - 73, администрации Новосибирской области - семь десятков. В рамках двухсторонних соглашений могут решаться вопросы размещения ценных бумаг органов власти и инвестирования, оказания разнообразной помощи отдельным предприятиям, организации выставок, представительств, делегирования отдельных прав и многое другое.

Объединяться в ассоциации могут как субъекты федерации, так и муниципалитеты. В настоящее время существует 8 межрегиональных ассоциаций - "Северо-Запад", "Центральная Россия", "Черноземье", "Большая Волга", "Северный Кавказ", "Уральская ассоциация", "Сибирское соглашение", "Дальний Восток и Забайкалье" - и несколько десятков муниципальных объединений, в том числе - Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, "Города Урала", Союз городов Тюменской области, а также ассоциации закрытых административно-территориальных образований.

В рамках ассоциаций решаются, в частности, вопросы создания единой инфраструктуры (в т.ч. транспортной, энергетической, газоснабжения), построения межрегиональных схем организации производства и даже бартерных цепочек с целю снижения отчислений по федеральным налогам.

Пример горизонтального перераспределения средств дает и несовершенство налоговой системы. Причиной перераспределения может служить, в частности, всероссийская деятельность одной из компании, практикующей так называемый метод "прямых продаж". Этот метод заключается в том, что продавец, действуя вне пределов магазина, самостоятельно ищет покупателя и настойчиво убеждает его совершить покупку.

В нашем примере, одна из московских компаний по торговле парфюмерией, расширяя сферу охвата, распространила свою деятельность на г. Иваново. В настоящее время ивановские коммивояжеры за товаром ездят в Москву. Оптовый склад у продавцов находится в столице, а в Иваново расположено только представительство фирмы не имеющее статуса юрлица, поэтому компания в розничной цене продукции учитывает помимо налога на добавленную стоимость, еще и московский налог с продаж.

В Москве на момент исследования он составлял 2%, а в Иваново ставка местного налога с продаж была равна 4%. Для ивановского покупателя так выходило даже дешевле на 2%, чем могло бы быть, будь склад в Иваново. Но дело не в разнице ставок налога, а в том, что ивановец, купивший такую продукцию, оплачивал налоги и, в том числе налог с продаж, в московский бюджет, оказывая таким образом невольную услугу жителям столицы.

Обобщая все сказанное в данной главе, считается, что говоря о современном состоянии бюджетной системы России необходимо иметь в виду двоякость ее строения. Одно - внешнее - проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве. Другое - внутреннее - представляет собой многочисленные друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов.

Наконец последнее, что хотелось бы отметить - это наличие встречных финансовых потоков и во "внешней" части бюджетной системы. Взаимоотношения уровней бюджетной системы предусматривает, как известно, движение денежных потоков "сверху вниз", то есть от федерального бюджета к муниципальным. Во-первых, - это отчисления от федеральных налогов в бюджеты РФ, субъектов федерации и муниципалитетов. Во-вторых, отчисления от региональных налогов в бюджеты самого субъекта федерации и муниципалитетов. В третьих, - предоставление всевозможных трансфертов, а также бюджетных ссуд и кредитов.

В России, кроме того, до 2002 г. имелся четвертый канал - это встречные перечисления, правда, незначительные по своим размерам - отчисления от земельного, муниципального по своей сути, налога в бюджеты вышестоящих уровней. Примечательно, что федеральный центр упорствует в своем нежелании отказаться от получения части земельного налога, объясняя это целевым характером налога. Даже при проведении эксперимента в гг. Тверь и Новгород по замене трех местных налогов одним - налогом на недвижимость, Министерство финансов РФ потребовало, чтобы в федеральный бюджет перечислялась доля этого налога, налога иного уровня. При этом ни Минфин РФ, ни финорганы субъектов федерации не отчитываются перед муниципалитетами о расходовании средств местного налога, а также не предоставляет последним возможность проводить проверки целевого использования отданных ими налогов.

Четвертый канал находится под контролем местных органов власти, поскольку от них во многом зависят размер и сроки уплаты земельного налога. Некоторые чиновники пользуются этим в интересах местного самоуправления, применяя механизмы "прямого" финансирования, например: предприятие получает льготу на уплату земельного налога в пределах сумм "благотворительных" взносов в местный внебюджетный фонд. В результате вся сумма налога оказывается в распоряжении местных властей, но они не расщепляют поступившие средства между своим бюджетом, бюджетом субъекта федерации и федеральным бюджетом, поскольку от уплаты земельного налога налогоплательщик освобожден, а средства, поступившие во внебюджетный фонд, никакого отношения к этому налогу не имеют, так как это якобы простое, добровольное "пожертвование".

...