Организация региональных финансов на примере Завьяловского района Удмуртской Республики

Это очевидно, так как основная отрасль данного района - сельское хозяйство. Второй по численности отраслью является торговля, общепит, МТС, сбыт и заготовки, численность работающих в которой неуклонно растет. Заметно снизилось число работающих в промышленности и строительстве. Доля других отраслей остается практически неизменной.

В табл. 11 приведена динамика численности безработных в целом по Удмуртской Республике в течение последних 7 лет по данным республиканской службы занятости.

Таблица 11. Численность безработных, человек

3.2 Выбор модели финансирования Завьяловского района

Бюджет органа власти не является местом аккумуляции всех без исключения доходов органа власти. Помимо самого органа власти разнообразные доходы, в том числе и бюджетного характера (налоги, сборы), могут иметь структурные подразделения органа власти, бюджетные учреждения, унитарные предприятия. Расходы из этих фондов обычно неподконтрольны ни депутатскому корпусу органа власти, ни тому органу власти, который принял решение о возможности привлечения внебюджетных средств.

При формировании бюджетов не соблюдается единство методологической базы и осторожность в исчислении плановых показателей, например, прогнозирование налоговых поступлений осуществляется для бюджета субъекта федерации по одним коэффициентам, разработанным Минфином и Минэкономики РФ, для муниципальных - по другим, самостоятельно разработанным финорганом субъектом федерации. В подавляющем большинстве случаев вышестоящий орган власти стремится занизить расходы нижестоящего органа власти и искусственно завысить его доходную базу. Цель этих действий состоит в уменьшении планового разрыва между доходами и расходами нижестоящего органа власти и, соответственно, в уменьшении причитающихся ему трансфертов и отчислений от регулируемых налогов.

Не соблюдается зачастую принцип единства кассы, когда все расходы должны осуществляться из единого источника. Наличие внебюджетных расходов и расходов, осуществляемых разными подразделениями органа власти по разным во многих случаях правилам, приводит к тому, что реальные расходы на содержание бюджетных учреждений могут значительно отличаться от сведений, изложенных в бюджета. Нарушаются управляемость учреждения и контроль за ним.

Органы власти не уделяют должного внимания мобилизации в бюджет части прибыли муниципальных предприятий, получению дивидендов от владения пакетами акций. Вместе с тем известны случаи инвестирования органом власти бюджетных средств в ГКО (например, администрация г. Ярославля), что с точки зрения бюджетной логики нонсенс: городской бюджет, являющийся дотационным, инвестирует в того, кто эти средства (отчисления от регулирующих налогов, трансферты) дает. Очень редки случаи, когда орган власти ставит деятельность (пребывание на посту) директора муниципального предприятия в зависимость от наличия прибыли.

У исполнительных органов власти имеется возможность бесконтрольно со стороны населения и депутатского корпуса осуществлять практически ничем не ограниченную по объемам эмиссию ценных бумаг, их суррогатов и привлекать кредитные ресурсы. Деятельность по заимствованию финансовых ресурсов в большинстве административно-территориальных образований не регламентирована, а в некоторых даже скрывается.

Публикация сведений о бюджете, позволяющих составить о нем цельное представление, - большая редкость. Но даже опубликованный утвержденный бюджет или отчет о его исполнении не могут дать представления о масштабах и эффективности проделанной органом власти работы. Редко где поднимается вопрос эффективности осуществляемых расходов и их соответствия глобальным целям развития территории. Часть бюджетов в силу несоблюдения принципа единства методологической базы невозможно сравнивать.

Идеология советской бюджетной системы была основана на жестком контроле за целесообразностью и эффективностью бюджетных расходов со стороны в основном партийных органов. Население в этом процессе фактически не участвовало. Эта идеология просуществовала около 70 лет, и, повторяя вывод, сделанный в первой главе: в настоящее время в России нет поколений, владеющих опытом жизни в иных, не советских, условиях. Необходимо отметить, что и в царской России также не было практики участия основной массы населения в бюджетном процессе. Таким образом, многолетней, даже многовековой традицией нашей страны является определение бюджетных показателей относительно узкой группой лиц и невмешательство населения в бюджетный процесс. Идеология же современной бюджетной системы, ведущей свой отсчет с рубежа 1991-1992 гг., предусматривает контроль за целесообразностью и эффективностью расходов лишь со стороны жителей данной территории. Даже вышестоящие органы власти лишены какой бы то ни было потребности в подобном контроле.

Такое право/обязанность жители Завьяловского района теоретически могут реализовать через выборы депутатов, наказы депутатам, отзыв депутатов, организацию митингов, шествий, пикетов, написание писем и, наконец, обращение в суд. Авторами бюджетных преобразований 1991-1992 гг., очевидно, предполагалось, что население должно самостоятельно научиться новым правилам поведения. Однако, как показывает личный опыт, даже сейчас, преобладающая часть населения продолжает жить советскими представлениями о бюджете, не знает о имеющихся возможностях по контролю за расходами органов власти и, что немаловажно, не желает их реализовывать. Как представляется, в настоящее время основными участниками бюджетного процесса являются лица, имеющие непосредственное отношение к получению и расходованию бюджетных средств. Их участие в процессе определяется, скорее всего, личной материальной заинтересованностью.

Можно предположить таким образом, что в РФ средства, отданные в бюджет в виде налогов и сборов, считаются россиянами уже собственностью государства, в отличие от, например, США, где средства, отданные в виде налогов и сборов государству, считаются тем не менее собственностью граждан, отданной органам власти (конкретным чиновникам) всего лишь в управление. Возможно, что такая ситуация - следствие того, что в РФ сбор налогов на государственные нужды всегда начинался по инициативе властей, но не населения. Кроме того, тяжесть налогового бремени как в СССР, так и в современной России лежит не на физических, а на юридических лицах.

Проведенное исследование финансов региональных органов власти наглядно продемонстрировало к моменту вступления в действие Бюджетного Кодекса РФ фактический распад общегосударственной финансовой системы. Россия в бюджетном смысле этого слова представляет собой конфедерацию унитарных, практически независимых государств, многие из которых даже разработали собственные механизмы эмиссии суррогатов платежных средств, как, например, Чувашская республика. Что интересно, у таких "независимых государств" официально показываемый размер доходов не превышает 5-10% от расходов бюджета. Это, в частности, Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Тыва, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский и Корякский АО.

При этом многочисленные утверждения разнообразных политических сил о необходимости установления в стране "сильной власти" ("навести порядок", "диктатура труда" и пр.) получают, таким образом, сильный аргумент в пользу своих предположений. Поскольку следующее за децентрализацией региональных финансов событие - это окончательный развал страны на ряд самостоятельных в финансовом плане государственных образований с перспективой выхода из состава РФ. Наиболее яркий пример этого - образование Чеченской Республики "Ичкерия", начавшееся с обретения финансовой независимости в 1993 г., что выразилось в перекрытии каналов поступления налогов и сборов в бюджет Российской Федерации от налогоплательщиков республики и зачислении этих средств в собственный бюджет. Однако пока еще возможно обойтись без "сильной руки" и восстановить логику в бюджетной сфере без применения насилия. Тем более, с учетом вступления в силу Бюджетного Кодекса РФ. Главные причины безразличия основной массы населения к вопросам аккумуляции и использования бюджетных средств:

отсутствие традиций участия населения в решении бюджетных вопросов;

незнание населением своих прав в бюджетной сфере;

уплата налогов в России, в отличии от многих демократических стран, является обязанностью;

тяжесть налогового бремени и тарифной политики в РФ лежит на юридических лицах;

значительная часть населения через всевозможные льготы получает косвенный доход, зачастую значительно превосходящий официальный заработок.

Во всем мире независимо от формы государственного строя, принятого в каждой конкретной стране, существуют общепризнанные принципы построения бюджетных систем, то есть таких способов организации финансовых потоков, которые обеспечивают наиболее эффективное использование денежных средств государства в интересах всего населения. Все эти принципы - гласности в бюджетной сфере, единообразия методической базы, полноты всех поступлений в бюджет, единства кассы, осторожности в прогнозировании, достоверности отчетных сведений, - ограничивающие неэффективное использование денежных средств, как в России в целом, так и в Завьяловском районе в основном не соблюдаются. Причем совершенно безнаказанно. В результате порой невозможно сопоставить бюджеты двух даже соседних регионов, поскольку одни и те же расходные статьи бюджетной классификации могут быть по факту исполнения бюджета наполнены разным смыслом.

В этой связи необходимо отметить, что бюджетная система региона может, как показывает практика, существовать и без соблюдения названных принципов. Однако эффективность такого существования в плане обеспечения всего населения, а не привилегированной его части, гарантированными государством услугами и экономического роста территории крайне низка.

Отечественные региональные финансисты понимают пагубность сложившегося положения и даже пытаются предпринять определенные меры, например, консолидируя внебюджетные фонды в бюджет или регламентируя заемную деятельность. Однако сложившаяся экономическая ситуация сводит на нет их стремления. Например, натуральный способ уплаты налогов, а также практика их зачета, используемые всеми уровнями власти, ведут к разрушению бюджетной системы.

Несоблюдение общепризнанных принципов, то есть четких и однозначных правил работы с деньгами, порождает порой личностные конфликты между руководителями субъектов федерации и их местных органов власти. Причем даже если внешне конфликт выглядит, как, например, противостояние чиновников с разными политическими убеждениями, то на самом деле речь идет о конфликте на почве раздела финансовых ресурсов территории. Особенно ярко это проявляется на примере регионов, где бюджет, исполняемый администрацией субъекта, меньше по размерам бюджета, исполняемого администрацией столицы субъекта федерации.

С тем чтобы изменить положение, возможно, имеет смысл попытаться установить административную ответственность за нарушение принципов построения бюджетов. Однако в силу собственной политической слабости федеральный центр, скорее всего, не сможет в ближайшее время ввести единые правила для всех регионов. В настоящее время министр финансов РФ в состоянии принудить начальников финансовых управлений некоторых дотационных территорий, но никак не руководителя, например, департамента финансов Москвы.

С другой стороны, руководство Завьяловского района ощущает на себе все более и более растущее давление со стороны как населения, не получающего зарплату и гарантированные государством общественные блага (в частности, медикаменты, льготы по коммунальным услугам и проезду на транспорте, пособия на детей), так и со стороны местной оппозиции. Население и оппозиция задаются вопросом: почему не финансируются расходы, запланированные в бюджете? В результате у граждан возникают подозрения в хищении чиновниками бюджетных средств.

Возможно, что именно такое давление заставит органы власти приступить к реализации принципа гласности, аргументируя таким образом свою невиновность в недофинансировании социально значимых статей бюджета и обнищании населения. Со временем население Завьяловского района, вероятнее всего, привыкнет к объему и структуре раскрываемой информации, и, чтобы поддержать его внимание на тезисе собственной невиновности, властям придется идти на все более и более подробное раскрытие информации. Более того, особое внимание органам власти придется уделить достоверности и полноте публикуемых сведений, а также их доступности, как в плане приобретения, так и в простоте изложения, понятной большей части населения.

Совершенно очевидно, что прозрачность бюджетной системы и наличие о ее функционировании достаточного количества информации поднимут у населения, а особенно у социально активной его части, новый вопрос: "Насколько логично и эффективно организован процесс сбора средств, а главное - их расходования"? "Делается ли это в интересах всего населения, а не отдельных групп"? В таких условиях органу власти Завьяловского района ничего не останется делать, как постепенно вернуться к соблюдению общепризнанных принципов построения бюджетов, и в первую очередь - к установлению исполнительными и законодательными властями полноценного контроля за собственными финансами.

Несмотря на кажущуюся простоту и поверхность выводов и предположений, они получают подтверждение на практике. Самый показательный пример - это раскрытие на рубеже 2001-2002 гг. правительством Москвы структуры и размеров долга столицы. Причем раскрытие информации произошло по инициативе самих властей Москвы, стремящихся таким образом повысить доверие к собственной политике и поднять инвестиционный имидж города.

Можно предположить таким образом, что Министерству финансов РФ было бы целесообразно попытаться стимулировать в регионах кампанию по раскрытию местными властями бюджетной информации. Например, учитывать факт раскрытия информации как повод, увеличивающий размер трансфертов.

В противном случае, если ждать инициативы от населения, начало процесса восстановления эффективности финансов придется ждать несколько десятков лет. Как показали небольшие опросы, проводившиеся в процессе сбора и обработки информации в регионах, граждане совершенно не интересуются тем, кто и что именно делает с бюджетными средствами. Не знают они размеров своего бюджета, размеров свих налоговых и прочих платежей в бюджет, а также размеров налоговых и прочих льгот и преимуществ, размеров прямых и косвенных дотаций, получаемых ими из бюджета. Видимо еще долго не будут этим интересоваться, по крайней мере до замены налоговых и прочих льгот прямой социальной финансовой помощью.

Параллельно с попытками стимулировать регионы приступить к самостоятельному раскрытию бюджетной информации, Министерство финансов РФ могло бы самостоятельно раскрыть ту информацию, которой владеет, а также собрать дополнительно с регионов больше сведений в рамках кампании по сдаче отчетов об исполнении территориальных бюджетов. Дополнительно собираемые с регионов сведения (в разрезе деятельности администраций субъектов федерации и мэрий их столиц) могли бы включать в себя как минимум:

получение органом власти кредитов: банк-кредитор, сумма предоставленного кредита, процентная ставка по кредиту, срок кредита, что отдано под залог, дата предоставления кредита;

получение кредитов бюджетными учреждениями: структура вопроса аналогичная см. выше;

эмиссия ценных бумаг и суррогатов ценных бумаг - эмиссия или выпуск любых ценных бумаг или долговых обязательств, не прошедших регистрацию в Минфине РФ: описание бумаги, дата эмиссии, объем эмиссии, объем привлеченных средств, обеспечение, сроки погашения, процентная ставка или дисконт, способ погашения, задолженность по обязательству;

приобретение ценных бумаг: наименование приобретенных в течение года бумаг, их эмитент, сумма и дата покупки, количество приобретенных бумаг, цель покупки, сумма и дата их реализации, количество проданных бумаг;

размещение средств на депозитах и во вкладах: сумма и дата размещения, процентная ставка, срок вклада;

предоставленные гарантии: кому, за кого, под какие цели, под какое обеспечение, сумма гарантии, исполнение гарантии;

внебюджетные фонды: наименование, а также по каждому из фондов объемы доходов и расходов, структура доходной и расходной частей;

выручка бюджетных учреждений от оказания платных услуг: сумма в рублях, направления использования;

размер прибыли бюджетных предприятий: сумма прибыли, сумма убытков бюджетных предприятий; сумма амортизационных отчислений;

кредиторская и дебиторская задолженности бюджета, внебюджетных фондов, муниципальных предприятий, структура задолженности;

расходы капитального характера и текущие;

размеры денежных и неденежных поступлений (зачет, бартер, прием в бюджет ценных бумаг и их суррогатов).

Отдельный вопрос - глубина раскрытия информации. Недопустима публикация сведений о, например, средствах, поступивших на счета, но еще не распределенных. Дело в том, что, получив информацию о наличии на счетах "живых" денег, получатели бюджетных средств, особенно в современных условиях острого недофинансирования, могут попытаться оказать на руководителей региона мощное психологическое давление с тем, чтобы эти средства были выделены именно им. С тем чтобы избежать подобных ситуаций, представляется, что необходимо раскрывать информацию об уже осуществленных действиях с минимальной задержкой по времени; например, сообщение, что поступила такая-то сумма и она уже израсходована на такие-то мероприятия, позволит гражданам дать оценку действий администрации и финорганов, но не допустит вмешательства в их действия.

В Завьяловском районе активно используются возможности внебюджетных фондов. За их счет финансируются самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышает 50%. Для ведения внебюджетных фондов используются собственных разработок "внебюджетная классификация" доходов и расходов, а также формы отчетности. Такие фонды имеются не только у органов власти, но и у их структурных подразделений, бюджетных учреждений и даже у муниципальных предприятий.

Есть определенные трудности со сбором информации о внебюджетных фондах. В РФ вообще не предусмотрен централизованный сбор информации о структуре внебюджетных фондов региональных органов власти и их структурных подразделений. В отдельных случаях может собираться только информация о размере внебюджетных доходов от оказания бюджетными учреждениями платных услуг. Но при этом Министерство финансов РФ имеет достаточно прав на сбор информации о внебюджетных фондах. Поэтому не удивительно, что внебюджетные доходы порой зачисляются на счета муниципальных предприятий.

Федеральные органы власти предпочитают не замечать существования в регионах внебюджетных фондов. Дело в том, что во внебюджетных фондах региональным органом власти прячется часть своих неналоговых доходов. Это позволяет занизить общую сумму доходов регионального бюджета, и "обоснованно" требовать у вышестоящего органа власти увеличения отчислений от регулирующих налогов и трансфертов. Корни этой причины в том, что налоговые поступления запрещено зачислять во внебюджетные фонды, а про неналоговые доходы такого запрета нет. При том, что существование внебюджетных фондов очень сильно искажает межбюджетные отношения в стране, четко выраженного отрицательного отношения к ним со стороны федеральных властей не существует. Возможно, это связано с опасением нарушить политическое равновесие между региональными элитами и федеральным центром.

В настоящее время действует Бюджетный Кодекс РФ, который не предполагает существования внебюджетных фондов, однако и каких-либо мероприятий, направленных на ликвидацию существующих внебюджетных фондов или на поощрение их ликвидации, не планируется.

С точки зрения населения Завьяловского района, внебюджетные фонды также имеют отрицательные черты: в фонд зачисляются средства, аккумулированные чиновниками со всего района благодаря наличию властных полномочий, а расходуются они не обязательно на общерайонные цели.

Предприниматели, если только они не финансируются за счет внебюджетных фондов, негативно относятся к подобным фондам, поскольку их существование провоцирует чиновников не сколько на выполнение своих основных обязанностей, а на поиск внебюджетных источников финансирования, на поборы с бизнеса.

Единственно кого устраивает существование внебюджетных фондов - это саму администрацию Завьяловского района. Во-первых, руководители исполнительных органов власти желают самостоятельно и бесконтрольно распоряжаться частью финансовых ресурсов территории. Эта причина, чрезвычайно актуальная всего несколько лет назад, постепенно отмирает. Дело в том, что работа исполнительной власти с внебюджетными фондами постепенно переходит под контроль депутатского корпуса. Делается это чаще всего по инициативе чиновников, которые таким образом стремятся поделить ответственность за результаты финансирования - а если точнее, то недофинансирования бюджетных назначений - с депутатами.

Во-вторых, орган власти получает возможность осуществлять коммерческую деятельность, что, с учетом монопольных прав органов власти в отдельных сферах (жилищное строительство, бартерные операции и др.), позволяет извлекать немалую прибыль.

Внебюджетные фонды региональных органов власти - это только маленькая часть проблемы внебюджетных доходов. Поскольку еще имеют место быть внебюджетные доходы бюджетных учреждений, организаций и даже унитарных предприятий всех уровней власти: федерального, субъектов федерации и муниципалитетов. Такую объемную и масштабную проблему как отрицательные последствия существования внебюджетных фондов простым запретом на их образование, как фактически сделано в Бюджетном Кодексе РФ, не решить. Все равно запретительными мерами в нашей стране, где несоблюдение бюджетного законодательства стало нормой, ничего не изменить.

Органы власти могли бы и дальше иметь право на образование внебюджетных фондов, но при условии, что их проект и исполнение будут утверждается депутатами, аналогично бюджету, а также в соответствии с бюджетной классификацией. Что потребует еще и публикации внебюджетных расходов. В этом случае внебюджетные доходы и расходы попадут под контроль, как общественности, так и вышестоящих органов власти, что позволит более полно и качественно оценивать деятельность региональных чиновников. Последние уже не смогут произвольно распоряжаться внебюджетными средствами, а сами внебюджетные средства буду учтены при организации межбюджетных отношений.

Вместе с тем, целесообразно перенести практику запрета "прямого финансирования", установленную для финансов федеральных органов власти, на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Это, вкупе с полным включением всех заимствований в бюджет и раскрытием информации о наличии и использовании финансовых резервов и накоплений органа власти, закроет все каналы теневого использования бюджетных средств.

Сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений включает в себя четыре основные составляющие:

предоставление регионам бюджетных ссуд и кредитов;

предоставление трансфертов;

предоставление отчислений от регулирующих налогов (для муниципалитетов регулирующими выступают не только федеральные, но и региональные налоги);

финансирование расходов и проектов, относящихся к ведению иного уровня власти.

Последняя из составляющих, применительно к федеральному центру, представляет собой финансирование из федерального бюджета объектов, принадлежащих органам власти субъектов федерации и муниципалитетов, либо находящихся в их компетенции. Данный канал помощи регионам контролируется преемником Министерства экономики РФ, в отличии от прочих, контролируемых Министерством финансов РФ. Причем оба министерства не согласовывают друг с другом консолидированные объемы помощи регионам, а также сами критерии оказания помощи.

Бюджетные ссуды предоставляются обычно на решение чрезвычайных или "совершенно непредсказуемых" задач типа выплаты зарплаты бюджетникам, либо на покрытие кассового разрыва. Выделение средств по этому каналу характеризуется во многом субъективностью, поскольку процесс выделения бюджетных ссуд и кредитов детально не регламентирован. Вместе с тем, значение этого канала в межбюджетных отношениях невелико, поскольку через него в 2002 г. было распределено не более 1,8% средств, составляющих межбюджетные отношения.

Трансферты, выделяемые из федерального бюджета, образуются в нескольких формах. Во-первых, это выделение средств из Фонда финансовой поддержки регионов на основе специально разработанной формулы. Такой подход к распределению финансовых ресурсов между регионами практически исключает возможность произвольного вмешательства в процесс выбора получателей помощи и определения ее размеров. Дело в том, что он основан на объективном анализе экономики региона и предполагает учет массы местных факторов: начиная от размеров бюджетных и внебюджетных доходов и заканчивая объемом валового регионального продукта и продолжительностью отопительного сезона. Несмотря на то, что доля ФФПР в межбюджетных отношениях в 2002 г. составила всего 11%, это самый обсуждаемый и изученный канал межбюджетных отношений.

Во-вторых, это предоставление регионам федеральных целевых субвенций, в третьих, - финансирование программ развития регионов, в четвертых, - предоставление дотаций и субвенций. За исключением средств ФФПР, предоставление остальных видов трансфертов характеризуется субъективностью. В целом трансферты составляют около 15% межбюджетных отношений.

Кроме того, в ближайшем будущем начнет функционировать еще один вид трансфертов - предоставление регионам финансовой помощи из недавно созданного Фонда реформирования региональных финансов. Это совершенно новый для РФ способ организации межбюджетных отношений и он характеризуется тем, что создает региональным властям стимул реформировать свои финансы по принципу: есть реформы - есть помощь, нет реформ - нет помощи.

Под словом "реформа" в данном случае понимается внедрение регионами в практику своей деятельности хорошо зарекомендовавших себя методов управления финансовыми ресурсами. Хорошо зарекомендовавшие себя методы управления финансовыми ресурсами будут собраны по всей стране и обобщены в рамках так называемого Кодекса лучшей практики, своего рода кодекса чести финансиста. Соответственно, каждый регион будет оцениваться на предмет того, насколько успешно он внедряет у себя положения Кодекса.

Формирование ФФПР и ФРРФ требует регулярного сбора большого объема информации о регионах. Для достижения этой цели в министерстве финансов в настоящее время создается специальная система мониторинга региональных финансов всех без исключения субъектов федерации. С одной стороны информация будет собираться в обязательном порядке, а с другой (а это еще один стимул региональным властям) - не будет информации о регионе, не будет и финансирования из фондов.

Чтобы не допустить потенциально возможного вмешательства региональных властей в статистическую отчетность и таким образом негласного влияния на итоги расчетов, предполагается проведение специальной работы в Госкомстате по повышению качества обработки статинформации.

Наконец, четвертая и основная составляющая межбюджетных отношений - распределение между центром и регионами отчислений от регулирующих налогов. В настоящее время размеры отчислений определяются субъективно, что отрицательно сказывается на бюджетной сфере региона и на отношениях РФ - субъект федерации. Несмотря на то, что отчисления поступают в региональные бюджеты не напрямую из федерального бюджета, они являются составной частью межбюджетных отношений, так как средства регулирующих (в первую очередь федеральных) налогов являются "собственностью" федерального центра в бюджетном смысле этого слова и он вправе решать не только кому и сколько их распределить, но и как это сделать технически; в данном случае - через Федеральное казначейство.

С учетом вышесказанного, с учетом того, что отчисления от регулирующих налогов занимают исключительно большой объем как в межбюджетных отношениях РФ - субъект федерации (80%), так и субъект федерации - муниципалитет, а также того, что межбюджетные отношения долгое время трактовались исключительно как распределение средств ФФПР, считаю необходимым рассмотреть возможные пути и способы повышения эффективности распределения отчислений от регулирующих налогов - основной составляющей межбюджетных отношений. До сих пор, начиная с 1991 г. - года распада командно-административной системы, не решен вопрос, как делить налоговые поступления между бюджетами разных уровней. Дело доходит до комических ситуаций, когда представители регионов и Правительства РФ просто торгуются, кому сколько причитается из налоговой базы - 30% на 70%, 54% на 46% и т. д. - и наконец, решают остановиться на пропорции 50% на 50%, руководствуясь, очевидно, принципом "чтобы никому обидно не было".

Существующая в настоящее время система межбюджетных взаимоотношений предусматривает многоканальную систему расчетов с территориями. Во-первых, это отчисления от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации и муниципалитетов, во-вторых, это отчисления от региональных налогов в муниципальные бюджеты, в-третьих, это предоставление трансфертов и, наконец, четвертое - предоставление органам власти бюджетных ссуд и кредитов. Первый, второй и четвертый виды расчетов с регионами основаны исключительно на субъективных представлениях чиновников, поскольку детальная регламентация этих процессов отсутствует. Третье направление, несмотря на критику отдельных экономистов, основано во многом на объективных критериях, например учет многочисленных финансовых и экономических параметров состояния территории при формировании Фонда финансовой поддержки регионов.

Вполне естественно, что в таких условиях отечественная система субъективных межбюджетных взаимоотношений не может обеспечить "справедливого" распределения финансовых ресурсов государства между бюджетами разных уровней. Еще раз повторю, что главная причина этого - отсутствие четких и однозначных критериев разделения средств и отсутствие у участников процесса распределения средств единого понимания того, что же считать "справедливостью" применительно к российским регионам, разбросанным по разным климатическим поясам, имеющим в собственности разное количество имущества и сильно отличающимся друг от друга как в своем экономическом развитии, так и в политическом влиянии на федеральный центр.

Но хочется спросить, а нужно ли вообще распределять между регионами средства? Несмотря на всю очевидность ответа, нужно. Поскольку основная масса доходов централизуется на федеральном уровне, а основная масса расходов возложена на органы власти субъектов федерации и муниципалитетов. В такой ситуации без трансфертов не обойтись.

Итак, либо страна в корне меняет систему налогообложения и обеспечивает каждый уровень власти достаточным количеством собственных налогов, либо регламентирует процесс распределения денег между регионами, т.е. делает его справедливым.

В настоящее время в России сложилась многоуровневая бюджетная система как следствие административно-территориального устройства страны. Основным ее доходным источником по объему собираемых средств являются федеральные налоги. Они-то и являются главным объектом распределения между уровнями власти, поскольку возможно отследить их территориальное происхождение. Отсюда происходит первый критерий "справедливого" - в настоящих условиях - распределения средств: у кого как сработала региональная экономика, тот столько и может получить доходов.

Не вызывает сомнения тезис о том, что первоначально должны быть обеспечены текущие расходы всех уровней власти и только после этого - расходы капитального характера. Причем капитальные расходы осуществимы, если в последующем, после ведения объекта в эксплуатацию, в бюджете будут средства на текущие расходы по его содержанию.

Теперь подробнее о потребностях в финансировании. На территории Завьяловского района осуществляются расходы из бюджетов всех трех уровней власти. Из федерального бюджета финансируются, в частности, местные подразделения федеральных органов управления и силовых структур, бюджетные учреждения, находящиеся в ведении федерации (см. таблицу 12). Принцип финансирования местных расходов за счет собранных на той же территории налогов выглядит в целом справедливо. Кроме федеральных, на территории Завьяловского района осуществляются расходы из бюджета Удмуртской Республики. Их структура аналогична федеральным расходам, за исключением отсутствия расходов на силовые организации. Наконец, необходимо учесть потребности в финансировании самого Завьяловского района, а также расходов, переданных с федерального и регионального уровней в муниципальное образование. В таблице 13 наглядно продемонстрировано, как велика доля одних только социальных расходов, возникших по инициативе властей субъекта федерации, в общих расходах местных властей.

Таблица 12. Сведения о финансировании из федерального бюджета через отделение Федерального казначейства по Завьяловскому району

Согласно логике вещей за счет федеральных - единых по всей стране, общегосударственных - налогов следует финансировать расходы, гарантированно обеспечивающие населению единые качество и стандарты общественно значимых услуг по всей стране.

Это означает, что федеральные налоги служат основой для реализации прав населения, в частности, на образование и медицинское обслуживание, правопорядок, льготы и дотации на коммунальные услуги, медикаменты и пр. в соответствии с федеральным законодательством. Таким образом, за счет федеральных налогов должно быть обеспечено текущее финансирование федеральных бюджетных учреждений и органов управления, а также исполнение федерального законодательства, гарантирующего населению различные блага.

Таблица 13. Планируемые расходы комитета социальной защиты администрации Завьяловского района в 2003 г.

При этом расходы на содержание органов управления субъектов федерации и муниципалитетов следует, опять же по логике вещей, осуществлять за счет региональных и местных налогов, соответственно.

Из всего вышесказанного вытекает следующий возможный порядок распределения федеральных налогов, взимаемых на территории Завьяловского района, между бюджетами разных уровней, основанный на объективных потребностях в финансировании гарантированных федеральным законодательством населению благ и услуг.

Проиллюстрируем его в общих чертах на примере взаимоотношений РФ, Удмуртской Республики и Завьяловского района. Например, общая сумма федеральных налогов, которые могут быть собраны в Завьяловском районе, составляет 100 рублей. На текущее содержание федеральных бюджетных учреждений, органов власти и силовых структур, расположенных в районе, потребуется 20 рублей. На исполнение федеральных законов, исполнение которых поручено Удмуртской Республики, территориально там же - 10 рублей и, наконец, на исполнение федеральных законов, исполнение которых поручено Завьяловскому району, - 40 рублей. Остаются "свободными" 30 рублей (30% от общей суммы федеральных налогов), которые причитаются к перечислению в федеральный бюджет.

В связи с этим в течение всего следующего года налоговая база по федеральным налогам в Завьяловском районе будет делиться на две части: 70%, которые "остаются" в районе, и 30%, которые "уходят" в бюджет РФ. 70% в свою очередь делятся в пропорции 2:1:4 (20:10:40 рублей) между учреждениями, исполняющими федеральные, республиканские и муниципальные расходы на территории района.

Возможно, как вариант, что оставшиеся "свободными" 30% могут быть полностью или частично поделены между уровнями власти пропорционально вышеназванным долям с тем, чтобы реально заинтересовать региональные и местные власти в росте поступлений от федеральных налогов.

Взаимоотношения Удмуртской Республики и Завьяловского района по поводу разделения региональных налогов могут строиться аналогично и предусматривать полную оплату местным властям возложенного на них исполнения регионального законодательства за счет части региональных налогов, собранных на территории района.

Остальные расходы муниципалитета предполагается покрывать за счет местных налогов, собственных неналоговых доходов и заимствований.

Трансферты при этой схеме будет иметь смысл предоставлять региональным и местным властям лишь в тех в случаях, когда налоговой базы по федеральным налогам будет недостаточно для финансирования исполнения федеральных законов.

При этом является целесообразным не только зачислять федеральные налоги в полном объеме на счета Федерального казначейства, как это в настоящее время должно делаться повсеместно, но, возможно, и расходы всех уровней власти, финансируемые за счет этих налогов, осуществлять на основе казначейского исполнения бюджета. Это предполагает, что субъект федерации/муниципалитет подготовит расходную ведомость, где будут прописаны все региональные/местные расходы, финансируемые за счет федеральных налогов, сроки выделения средств и их получатели, а непосредственно выделять денежные средства будет местное отделение Федерального казначейства. Реализация такой идеи приведет к определению четких границ самостоятельности органов власти субъектов федерации (местного самоуправления): полная самостоятельность расходования бюджетных средств в пределах сумм региональных (местных) налогов, собственных неналоговых доходов, а также заимствований.

После распада командно-административной системы региональные органы власти получили практически полную свободу действий в области финансов, что было связано как с потерей действенности контрольно-ревизионных органов, так и с разграничением полномочий субъектов федерации с федеральным центром.

Отсутствие контроля за органами власти регионов и стабильный рост расходов из их бюджетов привели, в частности, к введению большого числа незаконных налогов и сборов в территориальные бюджеты и внебюджетные фонды. Зачастую граждане внезапно ставились перед фактом, что им необходимо платить новый сбор. Дополнительно, сверх налогового законодательства, вводимые налоги и сборы тем не менее не смогли компенсировать стремительно растущие расходы органов власти, кроме того, введение и сбор незаконных налогов стали встречать растущее сопротивление органов прокуратуры, депутатского корпуса и общественности. В результате большее их число было отменено.

Однако потребность в средствах не уменьшалась, и постепенно органы власти стали все больше и больше прибегать к заимствованиям, поскольку, с одной стороны, объем налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты уменьшался, а расходные обязанности властей продолжали расти. Это выражалось, например, в том, что местные органы власти были вынуждены брать на свой баланс жилье и социальные объекты у предприятий и организаций, при том что федеральный бюджет, официально признавая эти дополнительные расходы, компенсировал их лишь частично. Более того, в условиях низкого платежеспособного спроса основной массы населения Минфин РФ установил весьма спорный критерий, по которому он не принимает к компенсации передаваемые объекты: если объект в принципе может приносить выручку за оказание платных услуг, то его передача не подлежит компенсации. Данный критерий спорен, поскольку во многих регионах платежеспособный спрос населения, например на платные услуги библиотек мал, если не сказать, что равен нулю.

Единственной целью, ради осуществления которой органы власти Завьяловского района могут привлекать финансовые ресурсы, является финансирование расходов утвержденного бюджета. Привлекаемые средства могут иметь адресный характер, например на выплату заработной платы, либо не иметь его вовсе. В последнем случае привлекаемые ресурсы зачастую направляются на финансирование дефицита бюджета.

За счет привлеченных средств могут финансироваться как социальные (бесприбыльные), так и коммерческие проекты. Под последними понимаются не только прибыльные проекты, осуществляемые районной администрацией, но и публичные, в которых администрация имеет долю.

Существует мнение, что орган власти праве привлекать финансовые ресурсы с тем, чтобы впоследствии пустить их в оборот и получить прибыль. Это вполне возможно, однако (вне зависимости от направлений использования этой прибыли) вопрос ведения органом власти активной хозяйственной деятельности лежит в политической плоскости, и его решение зависит только от признания или непризнания исполнительной властью, населением, депутатами утверждения, что государство является неэффективным собственником, так как конкретные чиновники, ответственные за хозяйственную деятельность, не имеют прямой материальной заинтересованности в результатах своего труда. Кроме того, право властей использовать бюджетные средства для участия в коммерческих проектах, имеющих риск не реализоваться и не окупиться, выглядит спорным. Чтобы рисковать средствами налогоплательщиков нужны судя по всему особые аргументы, чем просто желание органа власти инвестировать или извлечь прибыль. Эти аргументы должны быть подкрепленные не просто согласием депутатского корпуса, а всем населением через, например процедуру референдума.

Обычно органы власти, озабоченные поиском источников погашения дефицита бюджета, соглашались на привлечение заемных средств, не проводя серьезных исследований эффективности и окупаемости финансируемых проектов, а также своей способности вернуть средства. Не исключено, что в ряде случаев последнее не рассматривалось вообще - либо по незнанию вопроса и неготовности работать в рыночных условиях, либо по умыслу.

В условиях рыночных отношений привлечение средств возможно только на принципах добровольности предоставления средств, а также согласия всех заинтересованных сторон, в частности заемщика, кредитора (инвестора) и поручителя, с условиями займа. Существует всего три формы добровольного привлечения финансовых ресурсов в распоряжение органов власти Завьяловского района. Это получение трансфертов, кредитов, а также эмиссия ценных бумаг.

Однако в настоящее время возможно привлечение финансовых ресурсов в распоряжение органов власти и без согласия его партнера. Речь идет об образовании дебиторской задолженности, то есть об отказе органа власти своевременно и в полном объеме оплатить заказанные и выполненные работы или предусмотренные в бюджете расходы.

Мы не будем рассматривать проблемы, возникающие при привлечении трансфертов, поскольку в отличие от кредитов и средств, поступающих от эмиссии ценных бумаг, трансферты представляют собой безвозвратные финансовые ресурсы, предоставляемые одним органом власти другому и оплата которых лежит в политической плоскости. То есть, в отличии от заемных средств, операции с трансфертами регулируются не нормами рынка, а субъективным отношением чиновников.

Привлечение кредитов представляет собой получение на общих основаниях коммерческих кредитов у Центрального банка РФ и кредитных учреждений, а также бюджетных кредитов и ссуд у Министерства финансов РФ. Отличие коммерческих кредитов от бюджетных состоит в необходимости реального имущественного обеспечения под коммерческий кредит. Гарантией бюджетного кредита служат обычно межбюджетные отношения. При этом оба вида заимствований предоставляются под рыночную процентную ставку. Отличие бюджетных кредитов от бюджетных ссуд в том, что последние являются беспроцентными.

Иногда нежелание раскрывать даже минимальную информацию о кредитовании региональных органов власти действительно объясняется соображениями коммерческой тайны. Когда на сохранение клиентской тайны ссылается банковское учреждение, его действия в некоторой степени обоснованы, поскольку неразглашение информации о клиенте предусмотрено банковским законодательством. Вместе с тем вызывает недоумение позиция такого банковского клиента - органа власти, который требует от банка соблюдения тайны по факту и условиям привлечения средств. Это при том, что власть публична, а гласность является непременным условием ее функционирования: чиновники не могут скрывать информацию об операциях со средствами, доверенными им населением, кроме того, бюджетные средства являются не их личной собственностью, а переданными в управление средствами.

С другой стороны, желание сохранить в тайне подробности взаимоотношений с кредитными учреждениями может быть вызвано не сколько наличием негласного политического соглашения между органом власти и банком, сколько активной хозяйственной деятельностью самого органа власти, его чрезмерной ориентацией на извлечение прибыли. В этом случае сокрытие информации действительно служит интересам коммерческой деятельности органа власти.

Однако ничто не освобождает орган власти от отчетности перед населением, которое не сможет дать оценку деятельности чиновников без знания всей картины их финансово-хозяйственной деятельности.

Принципиально важное значение для органа власти имеет выбор способа займа средств. В зависимости от целей, подлежащих финансированию, выбираются механизм и условия. Несколько выше уже говорилось, что имеется четыре способа займа средств. Рассмотрим плюсы и минусы каждого из них.

Положительными сторонами коммерческого кредита являются быстрота и простота его привлечения. Отрицательными - необходимость предоставления реального имущественного залога, рыночная стоимость которого должна превышать сумму кредита.

Положительными сторонами эмиссии ценных бумаг является большой размер привлекаемых средств, низкая процентная ставка, более простые требования к обеспечению. Отрицательными - сложность, дороговизна и продолжительность процедуры привлечения. Однако при регулярной эмиссии облигаций размер расходов на ее осуществление снижается, например, за счет того, что отпадает необходимость в получении рейтинга, а остается потребность лишь в его поддержании.

В отдельных случаях - например, крупное чрезвычайное происшествие - орган власти может рассчитывать на оперативно предоставленную бюджетную ссуду, реже трансферт, однако в остальном получение трансфертов - это во многом политический, практически никак не связанный с экономикой процесс.

Положительными сторонами эмиссии суррогатов ценных бумаг и искусственной организации дебиторской задолженности являются их низкая стоимость, оперативность и высокая степень подконтрольности органу власти путей движения долговых обязательств и долгов. Отрицательная - рост неденежных поступлений в бюджет и необходимость идти на явное нарушение действующего законодательства.

Еще одним способом привлечения средств, об этом еще не говорилось, может служить объединение финансов предприятий региона, бюджетных учреждений и органа власти в рамках корпоративной платежной системы, расчетный центр которой всегда сможет дать органу власти практически неограниченных размеров кредит - фактически это эмиссия денежных знаков, имеющих ограниченное хождение среди участников системы, но осуществленная на законных основаниях. Отрицательной стороной данного проекта служит сложность и дороговизна его осуществления.

Этот способ привлечения средств, то есть строительство корпоративной платежной системы, является недопустимым с точки зрения бюджетной логики. Однако в настоящее время имеется много предпосылок для его существования, в том числе нехватка доходов, рост бартерных взаимоотношений, и поэтому замалчивать эту возможность, на которую кто-то из органов власти в принципе может рискнуть, не следует.

Каждый из способов привлечения финансовых ресурсов имеет в конечном счете свою стоимость: денежную, политическую и социальную. Их сравнение с существующими у органа власти приоритетами и позволит выбрать наиболее оптимальный способ привлечения заемных финансовых ресурсов.

Главный вопрос, который интересует инвесторов - это способность заемщика вернуть долг. Объективным критерием такой способности является наличие у регионального органа власти имеющих реальную, рыночную стоимость активов, то есть состояние имущественной и финансовой основ их деятельности.