Государственный и муниципальный долг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курс лекций

Государственный и муниципальный долг

Аксёненко Артур Васильевич

План

Введение

1. Место системы управления долгом в системе общественных финансов

2. Основные принципы управления долгом

3. Международный опыт управления долгом

4. Нормативное правовое регулирование управления долгом в Российской Федерации

5. Методические основы управления долгом

Источники и литература

Введение

Общей целью курса «Государственный и муниципальный долг» является получение будущими специалистами по финансам и кредиту знаний в области теоретических и практических аспектов управления долгом.

Основными задачами изучения курса «Государственный и муниципальный долг» являются:

овладение теоретическими основами в сфере государственного и муниципального долга;

анализ практики управления государственным и муниципальным долгом в России;

изучение современных методов и технологий управления долгом с учетом российского и зарубежного опыта.

В настоящее время важно понимать природу образования долговых обязательств, разбираться в особенностях использования долговых инструментов, видеть способы и методы наиболее полного их использования для обеспечения устойчивого положения бюджетов и реализации задач, стоящих перед государством.

В рамках дисциплины «Государственный и муниципальный долг» изучаются основы управления государственным (муниципальным) долгом, международный опыт управления долгом, нормативная база и практика управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации, модель ответственного управления государственным и муниципальным долгом, методические рекомендации по планированию долга, рассматриваются практические ситуации и показатели, характеризующие управление долгом.

Курс «Государственный и муниципальный долг» изучается студентами после изучения дисциплин «Финансы», «Деньги, кредит, банки», «Бюджетная система РФ», что позволяет закрепить все полученные ими знания и обеспечить профессиональную подготовку специалистов по финансово-кредитному профилю.

Изучив курс «Государственный и муниципальный долг», студент должен иметь системное представление о вопросах формирования и проведения долговых операций на государственном и муниципальном уровнях власти.

В результате изучения курса студент должен знать: теоретические аспекты государственного и муниципального долга, лучшую практику управления долгом, нормативную базу и практику управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации, модель ответственного управления государственным и муниципальным долгом, методические рекомендации по планированию долга.

В результате изучения курса студент должен уметь: использовать изученные понятия и полученные навыки в своей профессиональной деятельности в сфере государственного и муниципального, а также коммерческого секторов экономики.

Изучив дисциплину, студент должен видеть представлять конкретные направления управления долгом на государственном и муниципальном уровнях, видеть конкретные практические возможности использования долговых операций в своей профессиональной деятельности.

Также студент должен владеть навыками прогнозирования основных тенденций в сфере управления государственным и муниципальным долгом.

В лекциях и на семинарских занятиях все программные вопросы рассматриваются в увязке с другими экономическими дисциплинами и с учетом практического и зарубежного опыта организации государственного и муниципального долга.

1. Место системы управления долгом в системе общественных финансов

управление государственный муниципальный долг

Характеристика системы управления долгом как части системы общественных финансов

Управление долгом играет вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами субъекта Российской Федерации и к управлению инвестициями. Бюджетная политика определяет объём доходной части регионального бюджета, объём текущих и капитальных расходов, и, следовательно, объем годового дефицита бюджета. Таким образом, бюджетная политика порождает потребность в привлечении заёмных средств, тем самым задавая рамки, определяющие долговую политику региона или муниципального образования. Основной целью привлечения заимствований является финансирование инвестиций, прежде всего, в общественную инфраструктуру. Поскольку создание инфраструктуры, как правило, требует значительных капитальных вложений, а объекты инфраструктуры служат нескольким поколениям потребителей общественных услуг, разумно оплачивать их строительство за счет заимствований, фактически перекладывая финансовое бремя на плечи будущих налогоплательщиков.

Кроме того, даже в случае запланированного бюджетного профицита может возникать дисбаланс между доходами и расходами бюджета в течении года - кассовый разрыв, для покрытия которого потребуется привлечение заемных средств на короткий срок. Какова бы не была цель заимствований, основной задачей, стоящей перед региональными и местными органами власти, является минимизация стоимости привлечения долгового финансирования при условии соблюдения всех институциональных ограничений и обеспечения разумного уровня рискованности долговых операций. Это является аргументом в пользу создания единой системы управления долгом региона (муниципального образования).

Управление долгом региона - это привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств региона, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Источниками погашения долга являются средства соответствующего бюджета, а в конченом итоге - налоговые выплаты граждан и предприятий. Налоговые платежи являются обязательными, и собранные в бюджет средства не должны подвергаться коммерческим рискам. Все это означает, что долговая политика должна проводиться не только в тесной координации с реализацией экономической стратегии развития территории, но и очень ответственно.

Для дотируемых регионов «ответственная долговая политика» может требовать сворачивания заимствований (в том числе прекращения эмиссии обязательств и размещения их на открытых рынках). Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам Российской Федерации, поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.

Возникающие при этом риски иногда мотивируют власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми можно будет воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры. В долгосрочной перспективе это может сковывать экономическую активность на территории региона.

Квалифицированное управление долгом, профессиональный учет рисков, выстроенная система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствует не только оптимизации управления бюджетами, но и позволяет строить и реализовывать стратегии развития территорий, а также стабилизирует финансовые рынки.

Далеко не все вопросы управления долгом решены в федеральном законодательстве. Рекомендации, содержащиеся в данном разделе руководства, ставят задачей заполнить этот пробел, определить и формализовать процедуры управления региональными и муниципальными долговыми обязательствами.

В соответствии с Бюджетным кодексом государственный долг субъекта Российской Федерации - совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

БК устанавливает закрытый перечень видов долговых обязательства субъекта Российской Федерации (статья 99 Бюджетного кодекса):

- кредитные соглашения и договоры;

- государственные займы субъекта Российской Федерации, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

- договоры и соглашения о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

- соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет.

Муниципальный долг определяется аналогично, но при этом в перечне разрешенных долговых инструментов отсутствуют договоры о реструктуризации долговых обязательств.

Государственная или муниципальная гарантия - способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично (статья 115 Бюджетного кодекса). Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Российский подход к определению государственного (муниципального) долга отличается от подхода, применяемого МВФ и изложенного в Руководстве по статистике государственных финансов 2001 года. Согласно Руководству долг включает все обязательства, которые требуют от дебитора выплаты или выплат процентов и/или основной суммы долга кредитору в установленный срок или сроки в будущем. Таким образом, в системе СГФ все обязательства представляют собой долг, за исключением акций и других форм участия в капитале и производных финансовых инструментов. В то же время в соответствии с Руководством по СГФ гарантии и другие контракты, создающие условные финансовые требования, не входят в состав долга.

Прямые и условные долговые обязательства

В рамках управления общественными финансами вводятся понятия прямых и условных долговых обязательств. Под прямыми долговыми обязательствами понимаются долговые обязательства, предполагающие выплаты в объемах, по срокам и на условиях, которые установлены заранее; к ним относятся все виды долговых обязательств, за исключением гарантий. Условные обязательства - гарантии - подразумевают, что финансовая ответственность будет возложена на гаранта при наступлении определенных событий (гарантийного случая), контролировать которые гарант не может. В момент наступления гарантийного случая условное обязательство становится прямым.

Консолидированный долг

Консолидированный долг субъекта РФ определяется как суммарный объем прямого долга всех хозяйствующих субъектов государственного и муниципального сектора за вычетом их взаимных обязательств друг перед другом. Таким образом, консолидированный долг субъекта РФ представляет собой прямые долговые обязательства государственного и муниципального сектора экономики региона перед кредиторами, не принадлежащими этому сектору. Информация о консолидированном долге приводится в валюте РФ.

В состав консолидированного субъекта РФ входят следующие обязательства (за вычетом взаимных обязательств):

- прямые долговые обязательства субъекта РФ, включая государственные гарантии, по которым наступил гарантийный случай;

- долговые обязательства государственных унитарных предприятий субъекта РФ;

- долговые обязательства хозяйствующих субъектов, за исключением ГУПов, в уставных капиталах которых субъект РФ владеет более 25% голосующих акций, или доля участия субъекта РФ в которых в иной форме составляет более 25%;

- консолидированный долг муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, определяемый по аналогичным принципам.

К взаимным относятся долговые обязательства, для которых все стороны - кредитор и заемщик - представляют собой органы власти, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и предприятия с долей участия региона или муниципальных образований, составляющей более 25%:

- бюджетные кредиты, выданные из бюджета субъекта РФ муниципальным образованиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, и предприятиям и организациям с долей участия государства и/или муниципальных образований, превышающей 25%;

- кредиты из муниципальных бюджетов в бюджеты других муниципальных образований, в бюджет субъекта РФ, а также государственным и муниципальным унитарным предприятиям и предприятиям и организациям с долей участия субъекта РФ и/или муниципального образования;

- кредиты, предоставленные субъекту РФ или муниципальному образованию государственными и муниципальными предприятиями, предприятиями с долями участия субъекта РФ или муниципальных образований, превышающей 25%;

Таким образом, в объем консолидированного долга субъекта РФ включаются как объекты управления долгом субъекта РФ, так и обязательства хозяйствующих субъектов с долей участия субъекта, а также обязательства муниципального сектора.

Консолидированный долг субъекта РФ не является объектом системы управления долгом, но служит важным аналитическим инструментом, используемым в процессе управления обязательствами. Консолидированный долг субъекта РФ характеризуется объемом и структурой.

Например, на этапе макроэкономического анализа консолидированный долг субъекта РФ дает информацию о степени устойчивости государственного сектора экономики субъекта РФ. Кроме этого, он позволяет анализировать такие вопросы, как масштабы отвлечения инвестиционных ресурсов региона из частного сектора в государственный. Другим примером использования этого индикатора может служить оценка чувствительности финансовых рынков региона к рискам, связанным с политикой региональной администрации, которую невозможно получить без точного представления о величине консолидированного долга.

Долговая емкость

Долговая ёмкость бюджета (профиль заёмной мощности) является ключевым понятием, на котором основываются предлагаемые в Руководстве механизмы планирования и управления долгом.

Долговая емкость бюджета определяется как величина превышения всех доходов бюджета субъекта РФ над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение долга в каждом отдельном интервале времени в выбранном временном горизонте.

Для вычисления долговой емкости требуется:

- выбрать временной горизонт, который должен совпадать или превышать период перспективного финансового плана субъекта РФ.

- разбить временной горизонт на интервалы, продолжительность которых не может превышать один год;

- определить объемы доходов и текущих расходов бюджета без учета обслуживания обязательств в каждом выбранном интервале;

Расчёт долговой емкости бюджета осуществляется по следующей методологии:

Весь интервал времени, на котором производится расчёт, разбивается на периоды расчёта. В каждом периоде расчёта i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание и погашение существующих долговых обязательств, ДЕi:

ДЕi = Доходыi - Текущие_Расходыi, где

Доходыi - доходы, поступившие в бюджет субъекта РФ в i-ом интервале (например, квартале);

Текущие_Расходыi- текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих обязательств, произведённые в i-ом интервале.

Совокупность ДЕi для всех периодов (например, кварталов) представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном временном горизонте (ДЕ = {ДЕi}, i=1,…,N, где N - количество интервалов в выбранном временном горизонте).

Долговая емкость определяется на этапе бюджетного планирования для каждого интервала. Если в качестве интервала принимается финансовый год, то значение долговой емкости не может быть отрицательным, так как в этом случае существует дефицит текущих расходов бюджета, что запрещено Бюджетным Кодексом РФ. Если интервал составляет менее года, то значение долговой емкости в каждом отдельном интервале может быть положительным, нулевым или отрицательным.

Фактически долговая ёмкость бюджета определяет предельные объёмы погашения и обслуживания обязательств, которые можно осуществлять за счёт доходов бюджета, т.е. допустимый экономически безопасный уровень обязательств. При этом расчет долговой ёмкости не отменяет необходимости выполнять ограничения, установленные Бюджетным Кодексом РФ.

На этапе планирования обязательств часть долговой ёмкости отводится для погашения и обслуживания уже существующих обязательств, другая часть используется при планировании вновь привлекаемых заимствований.

2. Основные принципы управления долгом

Данные принципы должны лежать в основе системы управления региональным (муниципальным )долгом.

Планирование заимствований

1. Долговая политика является неотъемлемой частью финансовой политики субъекта Российской Федерации.

Основные положения долговой политики подчинены общим целям финансовой политики. Степень детализации долговой политики зависит от роли, которую выполняют заимствования в управлении финансами государственного сектора.

2. Планирование привлечения заимствований осуществляется на основе расчета долговой ёмкости бюджета. Основные положения долговой политики определяют допустимый уровень долговой нагрузки и структуру долговых обязательств

Основным показателем возможностей органов власти по привлечению заимствований является долговая ёмкость. Долгосрочным показателем долговой нагрузки служит отношение совокупного долга к ВРП. Долговая нагрузка также может измеряться через соотношение долга и доходов бюджета, соотношение долга и активов субъекта Российской Федерации, доли расходов на обслуживание долговых обязательств (процентных платежей). Бюджетный кодекс устанавливает ряд прямых и косвенных ограничений на объем государственного и муниципального долга. Необходимо контролировать соответствие значений этих показателей установленным ограничениям как при подготовке перспективного финансового плана, так и в процессе исполнения бюджета.

3. Краткосрочные заемные средства (на срок менее 1 года) привлекаются только для поддержания необходимого уровня ликвидности

Если в результате несоответствия между динамикой поступления доходов и исполнения расходов бюджета территории возникают так называемые «кассовые разрывы», допустимо привлечение краткосрочных заимствований (несколько дней, недель) для сглаживания возникающих диспропорций. Тем не менее объем таких заимствований минимизируется за счет повышения эффективности процесса управления доходами и расходами бюджета. Краткосрочные заимствования не используются для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.

4. Долгосрочные заемные средства привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных случаях- для рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры портфеля заимствований

Привлечение заемных средств на инфраструктурные инвестиции составляет основу долговой политики органов власти субъектов Российской Федерации. Среди направлений инвестиционной политики субъекта Российской Федерации могут быть строительство и реконструкция объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и др.), систем пассажирского транспорта, канализации и водоснабжения, утилизации твердых отходов.

Учитывая конъюнктуру рынка, привлечение долгосрочных заемных средств может быть также направлено на улучшение структуры долга или снижение стоимости заимствований без существенного изменения общих объемов долга. Примером такой оптимизации служит замена краткосрочных банковских кредитов в иностранной валюте с высокой ставкой процента на долгосрочные облигации в национальной валюте с более низкой процентной ставкой.

5. Долгосрочные заемные средства не используются для финансирования текущих расходов и финансовых инвестиций с целью получения прибыли

Текущие расходы не могут финансироваться за счет долгосрочных заемных средств. Подобная практика означает финансирование текущего потребления за счет средств налогоплательщиков будущих поколений. Данный принцип зафиксирован в Бюджетном кодексе: «Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления».

Финансовые инвестиции с целью получения прибыли также не могут служить объектом для вложения заемных средств. Подобное использование заемных средств существенно повышает финансовый риск органов власти и отвлекает от выполнения основных государственных функций.

Управление заимствованиями

6. Долгосрочные заемные средства составляют основу портфеля заимствований

Инвестиционные проекты по развитию инфраструктуры, финансируемые за счет долгосрочных заимствований, как правило, имеют достаточно длительные сроки окупаемости. Масштаб таких заимствований обычно превышает потребность в заимствованиях на поддержание ликвидности.

7. Структура заимствований обеспечивает равномерный график совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств

Наличие «пиков» выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания крупных резервов, что, в свою очередь, снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Равномерный график погашения и обслуживания долговых обязательств позволяет повысить финансовую стабильность и эффективность использования финансовых ресурсов при неизменном уровне долговой нагрузки.

8. Структура портфеля заимствований субъектов Российской Федерации максимально диверсифицирована по видам обязательств и кредиторам

При существенной роли заемных средств органы власти субъекта Российской Федерации в своей финансовой деятельности стремятся к максимальной диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента. Доступ к различным рынкам заимствований позволяет повышать финансовую гибкость и подбирать оптимальные условия для новых заимствований в зависимости от текущей конъюнктуры.

9. Приоритетное обслуживание одних долговых обязательств по отношению к другим осуществляется только в случае, если это оговорено в условиях заимствований

Приоритетное положение одних кредиторов по отношению к другим может быть установлено соответствующими документами при выпуске долговых обязательств. Информация о наличии приоритетных обязательств доступна для всех кредиторов. Дискриминация тех или иных держателей равных по приоритету долговых обязательств не допускается.

10. Составляется план (прогноз) обслуживания и погашения долга

План (прогноз) заимствований учитывает и отражает текущую структуру долга, потребность в заимствованиях, предполагаемые параметры новых заимствований, динамику процентных ставок и курсов валют и параметры среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации.

11. Всеми видами долговых обязательств управляет единый орган

Непосредственное управление всеми долговыми и условными обязательствами (их планирование, привлечение, анализ, исполнение, учёт, подготовку отчётности и раскрытие информации) целесообразно осуществлять в рамках единой организационной единицы. Эта организационная единица может существовать в разных формах в зависимости от объёма и сложности долговых операций, начиная от отдела управления долгом внутри финансового органа до специализированного агентства по управлению прямыми и условными обязательствами. Выбор конкретной формы остаётся за администрациями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Отношения с инвесторами

12. Субъекты Российской Федерации формируют положительную кредитную историю

В соответствии с общепризнанными критериями оценки кредитного риска кредитная история заемщика рассматривается как один из важных индикаторов способности и намерения заемщика погашать свои долговые обязательства. Наличие положительной кредитной истории позволяет существенно снижать стоимость заимствований.

13. Публичные выступления представителей субъектов Российской Федерации демонстрируют приверженность своевременному и полному выполнению финансовых обязательств

Отношение инвесторов к заемщику зависит не только от демонстрируемой способности, но и от желания заемщика платить по своим обязательствам. В случае с государственными заимствованиями нежелание платить часто становится причиной дефолтов. Инвестиционное сообщество внимательно следит за публичными выступлениями представителей органов власти субъектов Российской Федерации. В целях укрепления репутации представители органов власти в своих выступлениях высказывают приверженность своевременному и полному выполнению обязательств.

14. Все существенные события, связанные с действиями органов власти субъектов Российской Федерации на финансовом рынке или влияющие на ее кредитоспособность, публично разъясняются инвесторам

Отсутствие информации и любая неопределенность в отношении финансового положения органов власти как заемщиков (в связи с какими-либо существенными событиями) или их действий на финансовом рынке (выкуп собственных обязательств, привлечение новых заемных средств) снижают уровень доверия инвесторов и заставляют их повышать требуемую премию за риск по долговым обязательствам. Это, в свою очередь, приводит к росту стоимости новых заимствований и снижению доступности заемных средств. Поэтому все существенные события, связанные с действиями органов власти на финансовом рынке или влияющие на их кредитоспособность, необходимо публично разъяснять инвесторам.

Условные обязательства

15. Субъект Российской Федерации анализирует и публикует данные о размере государственных гарантий

Анализ и раскрытие информации об условных обязательствах способствуют снижению неопределенности в оценке финансового положения субъекта Российской Федерации.

16. Использование гарантий ограничено организацией финансирования строительства объектов инфраструктуры

Использование гарантий и поручительств как долговых инструментов с высоким уровнем неопределенности, требующих профессионального управления и соответствующей политики резервирования, ограничивается. Кроме того, долговой характер гарантий ограничивает их использование организацией финансирования развития объектов инфраструктуры. Так, в ряде случаев реализация частными инвесторами окупаемых инвестиционных проектов в области развития инфраструктуры ограничена именно отсутствием необходимого обеспечения для привлечения заемных средств.

17. Гарантии не используются как инструмент «отложенного платежа» (т.е. в случаях когда заранее известно, что произойдет событие, в результате которого данное обязательство станет безусловным)

Гарантии представляют собой инструмент снижения стоимости заимствований для развития инфраструктуры. Использование гарантий в качестве инструмента отложенного платежа (т.е. в случаях, когда заранее известно, что конечный заемщик не будет расплачиваться по долговым обязательствам) считается «плохой» практикой, так как такие схемы крайне непрозрачны и не позволяют внешним пользователям финансовой отчетности исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации адекватно оценивать их финансовое положение.

18. Гарантии выдаются только в том случае, если у органов власти субъекта Российской Федерации есть резервы увеличения долговой нагрузки (свободная долговая ёмкость)

Выдача гарантий осуществляется при наличии резервов увеличения долговой нагрузки, установленных долговой политикой, и свободной долговой ёмкости. Если резервы увеличения долговой нагрузки существуют, и заемщик, предполагающий привлечь средства на строительство объектов инфраструктуры, не может этого сделать без наличия гарантии субъекта Российской Федерации (запретительно высокая стоимость или полное отсутствие доступного капитала), органы власти рассматривают возможность выдачи гарантии.

19. Гарантии выдаются на платной основе

Плата за выдачу гарантии призвана компенсировать риск, который несут органы власти в связи с выданной гарантией. При наступлении гарантийного случая органы власти не отказываются от права требования по отношению к получателю гарантии. Платность гарантии способствует принятию более взвешенных решений получателями гарантии.

3. Международный опыт управления долгом

Определение долга и условных обязательств в зарубежной практике

На первой стадии анализа международного опыта функционирования систем управления долгом необходимо разобраться в том, каким образом определяется понятие долга в разных странах. В большинстве случаев долг региональных и местных органов власти включает исключительно самостоятельно привлеченные заимствования (в том числе бюджетные ссуды и коммерческие кредиты, размещенные облигации и другие ценные бумаги, привлеченные казначейством депозиты и т.д.) и не включает заимствования государственных финансовых институтов или других компаний, в которых региональным или местным органам власти принадлежит какая-либо доля собственности.

Условные обязательства, под которыми обычно понимаются гарантии и поручительства, как правило, не относятся к долгу, но так или иначе подлежат учету и регулированию, и информация по этому виду обязательств должна раскрываться параллельно с информацией по долгу.

Кредиторская задолженность - как регионов и местных образований, так и принадлежащих им организаций - также обычно не включается в объем долга, но, тем не менее, рассматривается как дополнительная (в случае образованных региональными и местными органами власти компаний - условная) нагрузка на бюджет и фактор риска.

Долг регионов Германии включает исключительно самостоятельно привлеченные органами власти заимствования и не включает условных обязательств. Долг регионов не включает также заимствования под особые программы расходов (например, покупку недвижимости, поддержку частного сектора), которые финансируются через специальные фонды. В Германии кредиторская задолженность (также как и соглашения о лизинге) не включается в долг регионов и местных учитывается как расходные обязательства

В понятия регионального и местного долга Италии также включается самостоятельно привлеченные средства, например, кредиты банков и облигации. В некоторых случаях центральный орган власти Италии содействует муниципальным образованиям в финансировании обслуживания и погашения долга. Местные органы власти не включают долг, полностью обслуживаемый центральным правительством, в свои долговые позиции. В Италии от местных органов власти не требуют консолидации долга компаний, находящегося в их собственности.

В ЮАР долг муниципальных предприятий, гарантированный муниципальным органом власти, становится долгом муниципалитетов, который необходимо регистрировать в качестве обязательства на балансе муниципального образования.

В Польше государственный долг включает обязательства всех единиц государственного сектора после вычета взаимных обязательств между ними. В частности, государственный долг Польши включает:

- размещенные долговые ценные бумаги

- привлеченные кредиты

- депозиты на счетах казначейства

- обязательства бюджетных учреждений

- обязательства, наложенные другими законными ограничениями и решениями суда

- гарантии, поручительства и выданные залоги

- другие обязательства единиц государственного сектора.

С момента принятия Испанией новых европейских стандартов учета в государственном секторе (SEC95), компании, которые финансируются более чем на 50% региональными и местными образованиями, рассматриваются в качестве части государственного сектора, и долг этих компаний вместе с долгом региональных и местных органов власти составляет долг государственного сектора. Максимальный объем гарантий, который может быть предоставлен региональными и местными органами власти Испании должен быть утвержден в законе о бюджете.

Регулирование региональных и местных заимствований

Страновая модель управления долгом зависит от общей модели управления государственными финансами (централизованной или децентрализованной), определяющей уровень контроля центра за финансовой политикой региональных и местных образований. В Латинской Америке степень контроля варьируется от весьма жесткого в Мексике до крайне либерального в Аргентине. Европейские субнациональные образования обычно менее зависимы от центрального правительства, но при этом они вынуждены подчиняться более строгим законодательным ограничениям - как с точки зрения самих требований, так и с точки зрения выполнения законов.

Одним из наиболее распространенных путей контроля за долговой политикой региональных и местных органов власти является установление ограничений на привлечение заимствований. Такие ограничения зачастую вводят и сами региональные и местные власти.

Ограничения на объемы заимствований могут устанавливаться путем:

- прямых ограничений:

· ограничений уровня задолженности и соблюдения разумных показателей долговой нагрузки;

· ограничений расходов на обслуживание долга или процентной ставки;

- косвенных ограничений:

· ограничений объемов бюджетного дефицита и утверждения бюджета вышестоящими органами власти;

· ограничений на использование/целевое назначение заемных средств.

Ограничение уровня задолженности и соблюдение разумных показателей долговой нагрузки

Как правило, в странах с федеральным устройством федеральное правительство не устанавливает ограничений на объемы заимствований региональных и местных органов власти. Это следует из логики федеративного устройства государства. В некоторых случаях региональные органы власти самостоятельно устанавливают ограничения на объем собственного долга: иногда ограничения установлены в региональных конституциях, как, например, в Швейцарии (в некоторых кантонах текущий бюджет должен быть сбалансирован) и в США. Исключениями для стран с федеративной системой государственного устройства являются Германия, Австрия и Бельгия. В Германии земли не устанавливают самоограничения на объем заимствований. Федеральное правительство и земли (в Австрии), регионы (в Бельгии) подписывают соглашение о размерах дефицита и снижении долговой нагрузки (Пакт о стабильности), чтобы соответствовать критериям Маастрихтского соглашения.

В странах с нефедеративной формой государственного устройства (Италия, Франция) центральное правительство устанавливает прямые и косвенные ограничения на объемы долгов органов власти других уровней (регионы, провинции, муниципалитеты). Если эти ограничения не соблюдаются, то согласно законодательству возможно вмешательство центрального правительства в управление финансами.

В Польше объем прямого долга (без учета гарантий и поручительств) не должен превышать 60% общего объема доходов бюджета субнационального образования.

В Дании и Великобритании местным органам власти устанавливаются ограничения на годовой объем заимствований, за счет которых частично финансируются капиталовложения.

Ограничение расходов на обслуживание и погашение долга или процентной ставки

Расходы на обслуживание и погашение долга не должны превышать 15% общего объема доходов региональных и местных образований в Польше (это ограничение достигает 12% в том случае, если отношение долга центрального правительства к ВВП превышает 60%); 20% общего объема доходов за прошлый год -- в Хорватии, 25% текущих доходов -- в Италии. В Чехии объем субсидий центрального правительства может быть сокращен, если расходы на обслуживание и погашение долга превышают 15% доходов бюджета.

В некоторых странах закрепление максимального уровня долговой нагрузки сопровождается ограничением дефицита бюджета. В Испании, Италии и Бельгии в рамках вступления в Европейский валютный союз центральное правительство посредством проведения переговоров ежегодно устанавливало максимальный уровень долговой нагрузки и дефицита бюджета, осуществляя постепенное снижение региональной долговой нагрузки. Планы по снижению долговой нагрузки не являются обязательными по закону, и центральное правительство устанавливает ряд поощрений: например, в Италии, регионы, которые добились 10-процентного снижения долговой нагрузки, могут добиться сокращения процентной ставки по кредитам, взятым в государственном банке.

Ограничение объемов бюджетного дефицита и утверждение бюджета вышестоящими органами власти

Муниципалитеты Германии и Австрии должны предоставлять правительствам земель свои бюджеты для утверждения. В свою очередь, земли могут отклонить муниципальный бюджет в том случае, если уровень долговой нагрузки превышает установленную норму.

Субнациональные органы власти Норвегии и Италии должны поддерживать текущий профицит, который должен покрывать расходы на обслуживание и погашение долга. Правительство Норвегии установило так называемый «черный список» местных органов власти, действия которых противоречили законодательству и, как следствие, стали объектом пристального наблюдения губернатора региона. Такой метод серьезно ограничивает самостоятельность местных органов власти, так как попавшим в «черный список» требуется специальное разрешение на осуществление заимствований.

Во Франции законодательных ограничений на объем долга как доли доходов бюджета или ВРП не существует. Тем не менее законодательством установлены ограничения на размер ежегодного дефицита (при учете по методу начисления), что косвенным образом ограничивает объем привлечения. Общий дефицит (текущие доходы - текущие расходы + капитальные доходы, включая привлечение заемных средств - капитальные расходы, включая погашение долга + баланс предыдущего года (дефицит/профицит текущего/капитального бюджетов) + доходы к получению - расходы к выплате) не должен превышать 5% текущих доходов (включая профицит предыдущего года). Если это ограничение не соблюдается, префект (представитель государства) переводит управление финансами территории под патронаж региональной счетной палаты, которая разрабатывает для него 3-летний план корректирующих мероприятий. План предусматривает меры по сокращению дефицита за счет либо повышения доходов (налоговых ставок), либо сокращения расходов (замораживание некоторых видов расходов). Если органы власти не следуют рекомендациям счетной палаты добровольно, суд может обязать их выполнять эти требования. На практике такое происходит очень редко.

Другой способ ограничения объема заимствований во Франции состоит в двух принципах учета. Законодательство требует, чтобы в ходе подготовки бюджета выполнялись следующие требования:

· погашение долга должно производиться за счет собственных доходов (без рефинансирования);

· заемные средства могут использоваться только для финансирования капитальных расходов, а не для финансирования текущего дефицита.

Кроме того, субнациональные органы власти обычно устанавливают собственные ограничения на объем долга (его отношение к текущим доходам и/или количество лет, в течение которых долг может быть полностью погашен при сохранении неизменным профицита текущего года). В качестве индикатора для ограничения долга также используются расходы на обслуживание долга (как доля от текущих доходов).

Текущая практика, характерная для небольших муниципальных образований, состоит в сравнении показателей долга и налогового потенциала со среднестрановым уровнем для образований сравнимого статуса.

С 1992 г. во Франции не существует никаких законодательных ограничений, касающихся структуры государственного долга (кроме заимствований в иностранной валюте или ценных бумаг, выпущенных для обращения исключительно на международных рынках). На практике для того, чтобы снизить риски, связанные с различными флуктуациями на рынках, большая часть региональных и местных образований соблюдает баланс между плавающими/фиксированными ставками или прибегает к использованию деривативов (ограничение плавающих ставок).

Местные администрации Японии могут выпускать ценные бумаги, только получив разрешение центрального правительства и строго соблюдая все требования, закрепленные законодательно (такие, как отсутствие текущего дефицита, ограниченный объем задолженности, уровень ставок налогов не ниже установленного центральным правительством уровня, хорошие показатели собираемости налогов). Если перечисленные выше условия соблюдаются, местные заимствования включают в государственный бюджет, а перечисления доходов местным администрациям от центрального правительства корректируются с тем, чтобы гарантировать выплату местного долга.

Благодаря такой системе контроля за заимствованиями с 1947 г. в стране не было зафиксировано ни одного дефолта по муниципальным облигациям. В ходе децентрализации бюджетной системы «утверждение» муниципальных заимствований будет заменено на «обсуждение» вопроса о них. Тем не менее даже после изменения процедуры местные администрации, дефицит бюджета в которых превышает определенный уровень и/или которые взимают не все налоги, не получат разрешения на осуществление заимствований. Эта практика позволит избежать накопления долга, не обеспеченного достаточными ресурсами.

Направления использования заемных средств

Во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться только для осуществления капиталовложений и рефинансирования существующей задолженности. В некоторых случаях заемные средства могут использоваться для финансирования текущих расходов, но только в ограниченных объемах.

Передача расходных полномочий муниципальным образованиям в Италии привела к некоторому дисбалансу средств, передаваемых на эти цели из национального бюджета, и расходов местных бюджетов. Центральное правительство разрешило местным органам власти осуществлять заимствования на покрытие дефицита, вызванного увеличившимися текущими расходами. Также в некоторых странах региональным и местным органам власти разрешено производить заимствования для увеличения ликвидности. Тем не менее осуществление подобного рода заимствований разрешено только в том случае, если ожидающиеся доходы в текущем году смогут покрыть расходы по обслуживанию и погашению долга и задолженность не перейдет на следующий год.

В Германии заемные средства привлекаются для восполнения недостающего финансирования как капитальных, так и текущих расходов. Что касается местных властей, то заимствования должны быть использованы только для капитальных расходов или рефинансирования (в отличие от регионов, финансирование текущего дефицита запрещено).

Во Франции заимствования привлекаются для финансирования только капитальных расходов или добровольного рефинансирования существующего долга (исключительно в той его части, у которой еще не наступил срок погашения) на более выгодных условиях. Привлеченные заимствования обычно. не предназначаются для финансирования конкретных инвестиционных проектов. На практике большие по размеру субнациональные образования Франции часто осуществляют активное управление своим долгом, предварительный выкуп обязательств проводится с целью (i) рефинансирования кредитов на условиях более низкого процента, или (ii) реструктуризации графика погашения, а также (iii) объединения нескольких небольших кредитов в один займ..

Испанские регионы могут привлекать долгосрочные заимствования на срок более одного года исключительно для финансирования капитальных расходов. При этом они могут заимствовать на краткосрочной основе (до 12 месяцев) без ограничения объема этого заимствования в целях покрытия временного недостатка ликвидности.

Местные власти и их образования и компании (на 100% принадлежащие муниципалитетам) могут привлекать заимствования, также как и размещать производные инструменты, чтобы застраховать риски процентных ставок и обменных курсов. Кроме того, местные власти могут заимствовать на краткосрочной основе (или размещать краткосрочные долговые обязательства) в целях покрытия временных потребностей в ликвидности.

В Италии заимствования разрешается привлекать только для финансирования капитальных расходов (конституционный принцип с 2001 г.). Ранее местным органам власти было позволено привлекать заимствования не только на капитальные расходы, но также и для финансирования следующих внебалансовых обязательств: (i) обязательств, связанных с решением суда; (ii) дефицитов ликвидности организаций, созданных с участием государственного капитала в целях оказания некоторых общественных услуг; (iii) рекапитализации компаний с ограниченной ответственностью, предоставляющих общественные услуги; (iv) выкупа недвижимости. После изменения Конституции в 2001 г., местные образования имеют право покрывать заимствованиями только внебалансовые обязательства по капитальным расходам (то есть финансировать выкуп недвижимости). Привлечение заимствований для покрытия внебалансовых операций по текущим расходам больше не разрешается.

Некоторые местные органы власти Италии законодательно закрепили требование, что привлекать заимствования они имеют право только в том случае, если инвестиции создадут адекватное покрытие (т.е. позволят получить определенный доход), которое некоторым образом снизит или полностью покроет стоимость привлечения заимствований.

В Италии существует также практика использования свопов с целью реструктуризации долга (например, замещение обязательств с фиксированной процентной ставки на обязательства с плавающей ставкой, или наоборот) . В настоящее время нет никаких специальных правил, регулирующих эту область.

В ЮАР относительно спектр разрешенных направлений использования долгосрочного долга является достаточно ограниченным. Такие заимствования должны использоваться только на инвестиции в недвижимость, предприятия и оборудование. При этом муниципальному совету необходимо представить обоснования того, что заимствования не используются как источник финансирования текущего дефицита бюджета. Разрешены краткосрочные заимствования на финансирование капитальных операций - при условии, что муниципалитеты расплачиваются по своим обязательствам к концу текущего финансового года.

Конституция Мексики предусматривает, что регионы и муниципалитеты могут привлекать заимствования только на финансирование капитальных вложений, в том числе осуществляемых и предприятиями, находящимися в собственности региональных и местных органов власти, в целях и объемах, определенных в соответствующих бюджетах.

Сравнительная таблица ограничений на направления использования привлеченных заимствований

	Региональные органы власти	Местные органы власти
	Долгосрочные заимствования	Краткосрочные заимствования	Долгосрочные заимствования	Краткосрочные заимствования
	Капитальные расходы	Текущие расходы	Временный недостаток ликвидности	Капитальные расходы	Текущие расходы	Временный недостаток ликвидности
Германия	+	+	+	+	-	+
Франция	+	-	+	+	-	+
Испания	+	-	+	+	-	+
Италия	+	-	-	+	-	+
ЮАР	+	-	+	+	-	+
Мексика	+	-	н/д	+	-	н/д
Аргентина	+	+	+	+	+	+

Как правило, в большинстве стран долгосрочные заимствования привлекаются исключительно для финансирования капитальных расходов. В месте с тем, в некоторых странах, например в Германии и Аргентине, с помощью заимствований финансируются также текущие расходы. Если в случае Германии рискованность такой политики снижается за счет силы институциональных ограничений, то в случае Аргентины такая практика для некоторых региональных и местных образований могла являться одной из причин долгового кризиса.

...