Государственный и муниципальный долг

В муниципальной долговой книге муниципального образования в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению муниципальных долговых обязательств.

5. Информация о долговых обязательствах муниципального образования, отраженных в муниципальной долговой книге, подлежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации. Объем информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципального образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации, несет финансовый орган муниципального образования.

6. Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, а также информация о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Министерству финансов Российской Федерации финансовым органом субъекта Российской Федерации. Объем передаваемой информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации.

Ответственность за достоверность переданных Министерству финансов Российской Федерации данных о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации и его муниципальных образований несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Внешние долговые требования российской федерации

Статья 122. Внешние долговые требования Российской Федерации

1. Внешними долговыми требованиями Российской Федерации являются финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком - агентом Правительства Российской Федерации государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам или их банкам-кредиторам, а также долговые требования юридических лиц - экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР.

2. Государственный финансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства.

3. Государственный экспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком - агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком -импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской Федерации.

4. В государственной гарантии иностранного государства по возврату государственного экспортного кредита, предоставляемого банком - агентом Правительства Российской Федерации иностранному заемщику - импортеру товаров и услуг или его банку-кредитору, предусматривается обязательство о безусловной уступке российским юридическим лицом - экспортером или банком - агентом Правительства Российской Федерации своих прав по гарантии (полностью или частично) Правительству Российской Федерации.

Статья 123. Объем долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией

1. Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

2. Под объемом долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией понимается:

номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджетов бывшего СССР и Российской Федерации соответственно;

номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;

номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у Российской Федерации имеются права требования по договорам об уступке прав требования;

номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком - агентом Правительства Российской Федерации государственным экспортным кредитам.

3. Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.

Статья 124. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Статья 125. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов

1. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов представляет собой перечень государственных финансовых кредитов и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период с указанием по каждому из них:

1) наименования иностранного государства и (или) иностранного юридического лица - получателя государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

2) наименования гаранта возврата государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита, если условиями договора о предоставлении государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита предусматривается наличие гарантии;

3) целей предоставления государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

4) общей суммы государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита на весь срок использования;

5) срока использования государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

6) процентной ставки по государственному финансовому кредиту и (или) государственному экспортному кредиту;

7) срока погашения государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита;

8) прогноза объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита;

9) прогноза объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.

2. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону.

3. В случае неутверждения Государственной Думой очередной программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 126. Заключение соглашений и договоров о предоставлении государственных финансовых и (или) государственных экспортных кредитов и внесение изменений в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов

1. Соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов могут быть заключены при условии:

если указанные государственные финансовые и (или) государственные экспортные кредиты включены в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов в соответствии со статьей 125 настоящего Кодекса;

если исполнение обязательств Российской Федерации по предоставлению указанных государственных финансовых и (или) государственных экспортных кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов.

2. В случае неиспользования иностранным заемщиком государственного финансового и (или) государственного экспортного кредита бюджетные средства, предусмотренные на предоставление указанных государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, перераспределяются Правительством Российской Федерации между иностранными заемщиками, включенными в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 127. Реструктуризация и списание долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией

1. Под реструктуризацией долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией в целях настоящего Кодекса понимается пересмотр условий погашения указанного долга.

Реструктуризация долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией может быть осуществлена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов.

2. Договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Российской Федерацией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания этого долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций и клубов, а также за исключением реструктуризации и (или) списания долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 128. Уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам

Уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Методические основы управления долгом

Предпосылки перехода к модели ответственного управления долгом

В соответствии с Бюджетным кодексом в состав государственного и муниципального долга включаются не весь объём обязательств регионального бюджета. По своей природе обязательства перед поставщиками и подрядчиками отличаются от долговых - этот вид кредиторской задолженности может рассматриваться как естественное порождение процесса осуществления бюджетных расходов, в то время как долг - источник бюджетных поступлений для финансирования расходов. Вместе с тем, наращивание «недолговой» кредиторской задолженности позволяет формально сохранять низкие показатели бюджетного дефицита и долга, создавая при этом угрозу сбалансированности бюджета. Таким образом, если в регионе или муниципальном образовании внедрена модель управления долгом, но при этом не ведется контроль за другими видами обязательств, то такая система финансового менеджмента не решает стоящих перед ней задач.

Основными предпосылками создания системы ответственного управления долгом являются:

- полный учет обязательств региональных и местных органов власти путем внедрения реестра расходных обязательств и новой системы бюджетного учета,

- признание регионом и муниципальным образованием просроченной кредиторской задолженности.

Действующая нормативная база не в полной мере регулирует порядок учета просроченной кредиторской задолженности. Отслеживание такой задолженности является задачей системы управленческого учета. Просроченная кредиторская задолженность по результатам сверки с дебиторами должна быть признана регионом или муниципальным образованием. После этого она может быть погашена в рамках бюджета текущего года или реструктуризировна. Под реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение обязательств с заменой их долговыми обязательствами, например кредитными соглашениями, предусматривающими определенные условия обслуживания и погашения. В этом случае новые обязательства включаются в государственный (муниципальный) долг, учитываемый в Долговой книге, и в реестр расходных обязательств.

В ходе работы по реструктуризации необходимо систематизировать в базе данных следующую информацию о просроченной кредиторской задолженности:

- Номер счета бюджетного учета.

- Наименование бюджетного учреждения

- Кредитор - хозяйствующий субъект, перед которым существует кредиторская задолженность.

- Реквизиты контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг, по которому у бюджетного учреждения существует кредиторская задолженность.

Наименование кредитора и реквизиты контракта (договора) не регистрируются в случае задолженности, не имеющей кредитора, в том числе задолженности перед населением.

- Основание принятия задолженности (реквизиты подтверждающих документов).

Пункт содержит реквизиты актов сверки, заключенных между бюджетными учреждениями и кредиторами или иных подтверждающих документов (например, в случае задолженности, не имеющей кредитора).

- Валюта обязательства.

- Объем кредиторской задолженности.

- В том числе, объем просроченной кредиторской задолженности

Объем задолженности регистрируется в соответствии с представленными подтверждающими документами.

- Реквизиты документа, определяющего график и условия погашения просроченной задолженности.

Пункт заполняется для реструктурированной кредиторской задолженности и содержит реквизиты договора о реструктуризации задолженности.

- Условия погашения обязательства.

Условия погашения включают график погашения просроченной задолженности, условия начисления процентов, пени и штрафных санкций.

Условия также указывают, кем производится погашение задолженности - финансовым органом администрации субъекта РФ, главным распорядителем бюджетных средств, на которого относится данная задолженность, или непосредственно получателем бюджетных средств, у которого возникла задолженность.

Первичная информация вносится в базу после инвентаризации кредиторской задолженности. Условия погашения вносятся на основании соглашений (договоров) о реструктуризации кредиторской задолженности. Для каждого подтверждающего документа регистрируется отдельное обязательство. Подготовкой данной информации занимаются бюджетные учреждения - получатели и главные распорядители бюджетных средств, сведения систематизируются финансовым органом. Информация в базе обновляется в соответствии с графиком, утвержденным финансовым органом.

Мониторинг просроченной кредиторской задолженности и ее реструктуризация позволяют ввести реструктуризированную кредиторскую задолженность в правовое поле системы управления долгом создают основы для проведения ответственной бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне.

Долговая ёмкость и планирование заимствований

Планирование погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств

Процесс планирования заимствований состоит из двух этапов.

1. Планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств.

2. Планирование объёмов вновь привлекаемых заимствований.

На первом этапе оценивается возможность погашения и обслуживания уже имеющихся долговых обязательств за счёт доходов бюджета.

Исходной информацией для расчетов являются:

- объём и условия привлечения действующих долговых обязательств;

- долговая ёмкость бюджета.

Сведения об объёме и условиях привлечения уже имеющихся заимствований должны содержаться в Долговой книге. Долговая ёмкость бюджета, являясь по своей природе объектом прогнозирования, определяется на этапе бюджетного планирования и передаётся в систему управления прямыми и условными обязательствами.

Процедура планирования обслуживания и погашения действующих долговых обязательств состоит из следующих этапов.

1. Выбирается горизонт планирования, который разбивается на одинаковые интервалы времени (периоды расчета). Для каждого обязательства в каждом периоде расчёта определяется объём платежей по обслуживанию и погашению обязательства (в случае условных обязательств - ожидаемых платежей).

В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом расчета графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.

2. Для каждого временного интервала внутри горизонта планирования составляется сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств СГi.

График обслуживания и погашения обязательств представляет собой сумму графиков обслуживания и погашения всех прямых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам в той их части, которая должна быть исполнена в рассматриваемом интервале времени:

,где

Погашениеi j - расходы на погашение прямого обязательства j в i-ом интервале,

Обслуживаниеi j - расходы на обслуживание прямого обязательства j в i-ом интервале,

Ожидаемый платёжi k - ожидаемый платёж по k-ому условному обязательству в i-ом интервале. Ожидаемый платёж по условному обязательству представляет собой произведение объёма возможной выплаты по обязательству на оценку вероятности возникновения обязательства.

Если погашение или обслуживание обязательства не произведено в срок, то при построении сводного графика исполнение просроченных обязательств относится непосредственно на следующий период.

Набор СГi для всех периодов представляет собой сводный график обслуживания и погашения прямых долговых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ = {СГi}, i=1,…,N , где N -число интервалов внутри горизонта расчёта.

3. Строится разность долговой емкости и сводного графика ДДЕ:

ДДЕi = ДЕi - СГi, для каждого i=1,…N,где

ДЕi - долговая емкость в i-ом интервале,

СГi - платежи по исполнению уже принятых прямых и условных долговых обязательств,

i - порядковый номер интервала расчета, N - число интервалов расчета в горизонте планирования.

Набор ДДЕi для всех периодов представляет собой доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований в каждом интервале расчета внутри горизонта планирования ДДЕ = {ДДЕi}, i=1,…,N. Каждое значение в данном наборе может быть положительным, нулевым или отрицательным.

4. Производится анализ полученных разностей:

В случае если доступная долговая ёмкость для новых заимствований положительна во всех интервалах внутри горизонта планирования, то может быть осуществлено привлечение новых заимствований.

Если доступная долговая ёмкость для новых заимствований окажется отрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этом периоде объем обязательств является экономически неприемлемым, и исполнение долговых обязательств за счёт доходов бюджета невозможно.

В зависимости от длительности периода с отрицательной доступной долговой ёмкостью возможны два случая:

- Если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году до проведения рефинансирования или досрочного погашения невозможно.

- Если доступная долговая ёмкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что возникает кассовый разрыв бюджета.

Решить проблему в этом случае можно с помощью рефинансирования обязательств либо привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование временного кассового разрыва.

Таким образом, доступная долговая ёмкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.

Первый год внутри горизонта планирования играет особую роль. Доступная долговая ёмкость бюджета для новых заимствований в этом году представляет собой превышение доходов над текущими расходами бюджета и необходимым объёмом средств на обслуживание и погашение уже имеющихся прямых и условных обязательств, то есть является “свободными средствами бюджета”. Эти средства рекомендуется использовать, прежде всего, на досрочное погашение обязательств, выходящих за пределы долговой емкости в будущие периоды, а затем на финансирование первоочередных инвестиционных проектов в данном году.

Положительные значения доступной долговой ёмкости в последующие годы внутри горизонта планирования являются ограничениями по объему при планировании новых долговых обязательств.

Результатом планирования обслуживания и погашения уже имеющихся прямых и условных обязательств являются:

- сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ;

- потребность в заимствованиях на цели рефинансирования уже имеющихся прямых и условных обязательств;

- доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований, ДДЕ.

Сводный график обслуживания и погашения используется на этапе бюджетного планирования, а остальные результаты данного этапа планирования используются системой управления долгом при планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

Планирование объёмов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств

Численные ограничения долговых показателей. При планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств должны быть учтены численные ограничения долговых показателей:

1. Ограничения объема долга и платежей по его обслуживанию, установленные Бюджетным кодексом.

2. Ограничения регионального законодательства на объем обязательств и объем операций, связанных с их привлечением, погашением и обслуживанием.

Ограничения регионального законодательства закрепляются нормативными документами на региональном уровне.

Перечень данных ограничений может совпадать с федеральным или быть более широким, например, включать ограничения на риск. Предельные значения могут совпадать с федеральными или быть более жесткими.

3. Ограничения, накладываемые доступной долговой емкостью бюджета для новых заимствований, ДДЕ.

Данное ограничение не имеет фиксированного предельного значения, а определяется ежегодно на этапе бюджетного планирования в соответствии с подходом, описанным выше. В течение года ограничение может корректироваться с учетом изменения экономических условий, влияющих на уровень бюджетных доходов и расходов.

4. Ограничения, накладываемые рынком, к которым относятся:

§ ограничения по риску;

Примером ограничения по риску является нежелание кредиторов предоставлять кредиты по фиксированной ставке на фоне негативных инфляционных ожиданий.

§ ограничения по структуре долгового портфеля;

Ограничение по структуре возникает, в частности, при невозможности привлечения долгосрочных заимствований.

§ ограничения по стоимости заимствований;

Ограничения по стоимости возникают, например, при дефиците кредитных ресурсов или нежелании кредиторов снижать стоимость заимствований.

Уровень доходности долговых инструментов, который является приемлемым для кредиторов, может оказаться неприемлемым для администрации субъекта РФ, так как привлечение таких заимствований может привести к невыполнению законодательных ограничений или ограничений по долговой емкости.

В случае ослабления ограничений, накладываемых рынком, то есть появления благоприятных условий для заимствований, может приниматься решение о добровольном рефинансировании существующих обязательств.

Определение предельных объемов заимствований. Доступная долговая ёмкость для новых заимствований, ДДЕ, в каждом интервале планирования делится на три части:

ДДЕ = ДДЕп + ДДЕу+ ДДЕо,где

ДДЕп - часть доступной долговой ёмкости бюджета, предназначенная для платежей по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых прямых обязательств;

ДДЕу - часть доступной долговой ёмкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам (“резерв по возможной ответственности”);

ДДЕо - неиспользуемая (“страховочная”) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Величина ДДЕо определяется администрацией субъекта РФ как фиксированная величина или доля ДДЕ и зависит от точности бюджетного прогноза. Представляется целесообразным установить ДДЕо в объеме не менее 20% ДДЕ в пессимистичном сценарии социально-экономического развития субъекта РФ.

Далее в процессе планирования каждого типа заимствований используется соответствующая доля доступной долговой ёмкости для новых заимствований, определяя, таким образом, ограничение по долговой емкости.

Соотношение между ДДЕу и ДДЕп, либо доли, которые они составляют в доступной долговой емкости в каждом интервале планирования, определяются финансовым органом субъекта РФ.

Далее, планирование привлечения обязательств производится раздельно для прямых и условных обязательств.

Планирование условных обязательств

Планирование новых условных обязательств распространяется на выдаваемые гарантии. Для планирования необходимо наличие перечня планируемых к выдаче гарантий.

Данный перечень предоставляет орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный проводить конкурсный отбор заявок на предоставление гарантий. Список планируемых гарантий должен быть упорядочен по приоритетности их предоставления в порядке снижения приоритетности. Приоритетность гарантий определяется политикой администрации субъекта РФ по предоставлению гарантий, а также результатами конкурсного отбора гарантий.

Перечень планируемых гарантий должен сопровождаться сведениями об оценке вероятности наступления гарантийного случая (методика расчета вероятности приведена в Приложении) и ожидаемых платежах по планируемым гарантиям. Сведения готовятся органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным контролировать финансовое состояние получателей гарантий.

Рекомендуемая процедура планирования условных обязательств состоит из следующих этапов:

1. Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала, поочередно выбираются гарантии, которые могут быть предоставлены. Для каждой выбранной гарантии, k, строится график ожидаемых платежей, ОПгарантия k. Этот график вычитается из ДДЕу, и образуются новые значения доступной долговой емкости, отводимой на покрытие ответственности по новым гарантиям:

ДДЕу k = ДДЕу - ОПгарантия k

2. Если после выбора очередной гарантии из списка ДДЕу оказывается положительной на всём интервале планирования, то гарантия считается отобранной для выдачи в планируемом интервале.

3. Процедура повторяется для следующей по списку гарантии пока:

- список гарантий не исчерпается;

В этом случае к выдаче принимается весь перечень государственных гарантий.

- для очередной гарантии значение ДДЕу хотя бы в одном из периодов интервала планирования не окажется отрицательным;

- для очередной гарантии нарушаются законодательные ограничения.

В двух последних случаях процедура останавливается на предыдущей рассматриваемой гарантии.

Результатом данной процедуры планирования является список планируемых к принятию в будущем периоде условных обязательств, а также график ожидаемых платежей по этим условным обязательствам.

Планирование прямых обязательств

Классификация прямых обязательств. По целям заимствований прямые обязательства делятся на три вида:

1. Заимствования на рефинансирование.

Заимствования на рефинансирование привлекаются для погашения уже существующих государственных обязательств.

Рефинансирование обязательств может быть вынужденным, когда объёмы обслуживания и погашения уже существующих обязательств превышают возможности текущего бюджета, и рефинансирование необходимо, или добровольным, когда оно осуществляется на добровольной основе в целях улучшения условий обслуживания и погашения имеющихся прямых обязательств. Добровольное рефинансирование представляет собой операцию активного управления обязательствами и относится к “лучшей практике”.

2. Заимствования на покрытие временных кассовых разрывов.

Под кассовым разрывом бюджета понимается краткосрочное, в пределах нескольких месяцев одного финансового года, превышение расходных обязательств бюджета над бюджетными доходами, которое в последующие месяцы года компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами.

3. Инвестиционные заимствования.

Инвестиционные заимствования привлекаются для финансирования капитальных расходов бюджета. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ текущие расходы бюджета не могут превышать его доходов. Таким образом, дефицит допускается только по бюджету капитальных расходов внутри бюджета субъекта РФ. Инвестиционные заимствования являются одним из нескольких источников покрытия этого дефицита.

Исходя из сроков погашения различных видов обязательств, планирование инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование осуществляется в рамках одной процедуры, а заимствований на финансирование кассовых разрывов - в рамках другой.

Планирование заимствований на финансирование кассовых разрывов

В силу своей краткосрочности заимствования на финансирование кассовых разрывов в планируемом году не оказывают влияние на бюджеты последующих финансовых лет. В связи с этим ограничение по долговой емкости существенно для этих заимствований только в планируемом году. При этом, поскольку чистое привлечение (с учетом погашения) этих заимствований по итогам года равно нулю, существенными являются лишь расходы на обслуживание этих заимствований.

Процедура планирования заимствований на финансирование кассовых разрывов включает следующие этапы.

1. Определение потребности в заимствованиях.

Потребность в заимствованиях на финансирование кассовых разрывов определяется в рамках бюджетного планирования. Органу, управляющему долгом, передается информация о величине и длительности кассового разрыва.

2. Выбор инструментов для финансирования и расчет графика платежей.

Конкретные инструменты заимствования выбираются на основе сформулированных потребностей и минимизации стоимости заимствований. Исходя из параметров выбранных инструментов определяется объём обслуживания заимствований на финансирование кассовых разрывов.

Результатом планирования являются:

- набор конкретных заёмных инструментов, полностью покрывающий потребности в заимствованиях на финансирование временных кассовых разрывов в планируемом году;

- величина расходов по обслуживанию этих инструментов, которая включается в консолидированный график погашения и обслуживания долговых обязательств в планируемом году.

Планирование заимствований на рефинансирование

Процедура планирования заимствований на рефинансирование производится в несколько этапов.

1. Определение потребности в заимствованиях на рефинансирование.

Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяется уполномоченным органом, осуществляющим управление долгом на этапе планирования погашения и обслуживания действующих долговых обязательств.

2. Выбор инструментов и планирование платежей

Заимствования на рефинансирование с целью приведения графика обслуживания и погашения уже имеющихся обязательств в соответствие с долговой ёмкостью бюджета имеют наибольший приоритет среди остальных видов прямых и условных долговых обязательств и, соответственно, планируются в первую очередь.

Заимствования на рефинансирование планируются таким образом, чтобы сводный график обслуживания и погашения прямых долговых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам с учетом рефинансирования не выходил за установленные ограничения (законодательные ограничения и пределы долговой емкости бюджета). Предпочтительным является, чтобы в результате рефинансирования сводный график платежей по всем долговым обязательствам (прямым и ожидаемым условным) был как можно более равномерным на всём горизонте планирования.

Из доступной долговой емкости ДДЕп вычитаются платежи по погашению и обслуживанию заимствований на рефинансирование. Результатом этого этапа является определение скорректированной доступной долговой емкости бюджета для прямых долговых обязательств ().

График обслуживания и погашения заимствований может быть приведен в соответствие с долговой емкостью с помощью досрочного погашения долговых обязательств. В этом случае доступная долговая емкость уменьшается на величину досрочного погашения, а затем увеличивается на сумму платежей по погашению и обслуживанию досрочно погашенных обязательств.

Планирование инвестиционных заимствований

Планирование инвестиционных заимствований производится следующим образом:

1. Отбор инвестиционных проектов, которые могут быть профинансированы за счет доходов бюджета.

Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется на основе инвестиционной программы (программы капитальных расходов). Инвестиционная программа должна иметь вид упорядоченного по социально-экономической значимости списка инвестиционных проектов (программ) со сроками их реализации и графиками их финансирования.

Список должен начинаться с инвестиционных проектов, начатых в прошлые годы и не законченных к началу периода планирования. За ними в списке должны идти новые проекты, ранжированные в порядке приоритетности.

На данном этапе производится последовательный отбор проектов, финансирование которых будет осуществляться за счет доходов бюджета субъекта РФ в планируемом году. Расходы на финансирование инвестиционных проектов вычитаются из скорректированной долговой емкости. Отбор проектов происходит до тех пор, пока этот показатель не становится отрицательным в каком либо периоде. Если показатель принимает отрицательное значение только в первом планируемом году, то начинается осуществление второго этапа отбора проектов.

Таким образом определяется список инвестиционных проектов и соответствующий объём капитальных расходов, который может быть профинансирован за счёт доходов бюджета. Следующим шагом на данном этапе должно стать планирование заимствований на финансирование кассовых разрывов, расходы на обслуживание которых уменьшат доступную долговую ёмкость первого года внутри горизонта планирования.

Оставшиеся неудовлетворёнными потребности в инвестиционном финансировании удовлетворяются за счёт заимствований, не превосходящих скорректированную доступную долговую емкость для новых заимствований.

2. Определение возможных объёмов заимствований, не превосходящих скорректированную доступную долговую ёмкость бюджета для новых заимствований.

На этом этапе определяется возможный объём инвестиционных заимствований. Из упорядоченного перечня инвестиционных проектов (инвестиционной программы), начиная с первого, непрофинансированного за счет средств бюджета субъекта РФ, поочередно выбираются проекты.

С учётом доступности заёмных инструментов строится график погашения и обслуживания заимствования j, необходимого для финансирования соответствующего инвестиционного проекта :

График погашения и обслуживания строится на основе консервативной (то есть максимальной из вероятных) рыночной оценки стоимости заимствований.

График погашения и обслуживания строится в тех же временных интервалах, что и график долговой емкости.

Построенный график исключается из , скорректированной с учетом планируемых потоков платежей, связанных с рефинансированием, досрочным погашением, и с учетом расходов на осуществление инвестиционных проектов, отобранным в рамках п. 1., образуя новые значения доступной долговой ёмкости для прямых обязательств:

= - (Погашение j+Обслуживаниеj)

В каждом интервале планирования проверяются законодательные ограничения и ограничения, накладываемые долговой емкостью.

Если значение является положительным во всех интервалах внутри горизонта планирования начиная со второго года, и для всех периодов выполняются законодательные ограничения, то проект считается отобранным для финансирования в планируемом интервале и процедура повторяется для следующего проекта.

Процедура останавливается, если выполнено одно из следующих условий:

o список проектов исчерпан;

В этом случае к финансированию принимаются все инвестиционные проекты (программы), содержащиеся в представленном упорядоченном перечне.

o для очередного проекта хотя бы в одном из периодов интервала планирования нарушаются законодательные ограничения на объёмы обязательств и их обслуживания, или в каком-либо периоде, начиная со второго, оказывается отрицательным.

В этом случае процедура останавливается на предыдущем инвестиционном проекте (программе).

Таким образом, в рамках данной процедуры определяются предельные допустимые объёмы заимствований с разными сроками до погашения, а также перечень инвестиционных проектов (программ), принимаемых к финансированию в предстоящем финансовом году.

Привлечение заимствований

Разработка программы заимствований и принятия условных обязательств

Разработка программы заимствований субъекта РФ осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ. Весь процесс разработки и утверждения программы заимствований состоит из следующих этапов.

1. Разработка проекта программы заимствований.

Разработка проекта программы производится в процессе подготовки проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год. В рамках этого процесса осуществляется планирование прямых и условных обязательств по описанной выше процедуре. Проект программы подготавливается органом, уполномоченной управлять долговыми обязательствами субъекта РФ.

Проект программы содержит следующую информацию:

- объём принятия прямых долговых обязательств в очередном году, включая привлечение заимствований на финансирование дефицита бюджета и временных кассовых разрывов внутри финансового года;

- объём принимаемых условных обязательств в очередном году;

- объём погашения прямых обязательств в очередном году;

- объем условных обязательств к исполнению в очередном году, включая исполнение гарантополучателями, а также исполнение за счет средств бюджета субъекта РФ (для обязательств, по которым ранее наступил гарантийный случай).

Информация об объеме долга приводится:

- по всем обязательствам;

- по видам долговых обязательств;

- по направлениям:

o на финансирование дефицита бюджета;

o на финансирование временных кассовых разрывов бюджета;

o на погашение действующих обязательств.

2. Согласование проекта программы заимствований и принятия условных обязательств в органах исполнительной власти субъекта РФ.

Разработанный проект программы заимствований передаётся на согласование в органы исполнительной власти субъекта РФ, ответственные за формирование инвестиционной программы, проведение конкурсного отбора заявок на предоставление гарантий и формулирование экономической и бюджетной политики.

Предметом согласования являются списки инвестиционных проектов и гарантий, которые планируется профинансировать. Эти списки определяются в рамках системы управления долгом на этапе планирования прямых и условных обязательств.

В процессе согласования могут быть изменены основные исходные данные процедуры планирования долга: инвестиционная программа субъекта РФ, перечень гарантий, упорядоченный по приоритетам, а также доли долговой ёмкости, предназначенные для погашения ожидаемых платежей по новым условным обязательствам и для обслуживания и погашения новых прямых обязательств. Если в эти исходные данные вносятся изменения, то планирование прямых и условных обязательств осуществляется заново и подготавливается новая программа заимствований. Согласование не рекомендуется проводить более одного раза.

3. Утверждение в составе закона субъекта РФ о бюджете на очередной год программы заимствований и принятия условных обязательств.

Программа заимствований вносится органом исполнительной власти в законодательный орган субъекта РФ в виде приложения к проекту бюджета для утверждения в составе бюджета на очередной год.

Изменения в программу заимствований могут вноситься в процессе утверждения бюджета законодательным органом субъекта РФ на этапе того чтения, в предмет которого входят инвестиционная программа на очередной год, программы заимствований и предоставления гарантий.

Изменения могут быть внесены только посредством изменения приоритетов инвестиционной политики и изменения долей долговой ёмкости, отводимой на вновь принимаемые прямые и условные обязательства.

Если формирование приоритетов инвестиционной политики и долговой политики (изменение долей долговой емкости) входит в сферу полномочий законодательного органа, то этот орган меняет соответствующие исходные параметры для планирования долга. После этого производится планирование прямых и условных обязательств для новых исходных параметров, и к следующему чтению бюджета подготавливаются новые программа заимствований, инвестиционная программа и программа выдачи гарантий на планируемый год. Новые программы принимаются в процессе этого чтения. Дальнейших корректировок данных программ не производится.

Если формирование приоритетов инвестиционной и долговой политик не входит в сферу полномочий законодательного органа, то должны быть задействованы согласительные процедуры, которые позволят законодательному органу внести коррективы в указанные приоритеты. После этого планирование прямых и условных обязательств осуществляется для новых исходных параметров, значения которых согласованы с законодательным органом. К следующему чтению проекта бюджета подготавливаются новые: программа заимствований, инвестиционная программа и программа выдачи гарантий на планируемый год, которые и принимаются в процессе этого чтения. Дальнейших корректировок этих программ не производится.

Выбор и принятие долговых обязательств

Под привлечением заимствований понимается комплекс формальных процедур, основной задачей которых является выбор заемных инструментов из перечня возможных и принятие обязательств, обладающих приемлемым уровнем риска и удовлетворяющих текущим потребностям администрации субъекта РФ.

Привлечение заимствований осуществляется на основе решений, выработанных на стадии планирования заимствований и охватывающих:

§ требуемые цели заимствований;

§ объемы заимствований;

§ условия привлечения, погашения и обслуживания обязательств.

Процедура привлечения заимствований реализуется в три этапа:

1. анализ долговых инструментов;

2. выбор долговых инструментов;

3. непосредственно привлечение заимствований.

Анализ доступных обязательств представляет собой процедуры по сбору информации обо всех обязательствах, привлечение которых возможно. В отношении каждого обязательства собирается информация о:

- процентной ставке и правиле ее изменения (в случае плавающих ставок);

- возможном объеме привлечения заимствований;

- условиях погашения и обслуживания долга;

- для рыночных инструментов правила обращения бумаг на рынке.

Конкретные долговые инструменты выбираются на основе трёх следующих критериев, приведённых в порядке их приоритетности.

- Величина рисков.

Анализ предполагает количественную оценку рисков. Основным риском, который оценивается на этапе выбора инструментов заимствования, является риск процентной ставки.

Величина рисков может быть оценена с помощью проведения стресс-тестов. Возможность проведения стресс-тестов должна быть предусмотрена в автоматизированной системе учета и анализа прямых и условных обязательств.

По результатам сравнения рисков доступные для привлечения обязательства ранжируются в порядке увеличения риска.

- Сроки до погашения (срочность).

Основное требование к выбору долгового инструмента - это соответствие его срочности и условий привлечения, погашения и обслуживания расчетному графику привлечения и погашения обязательств, разработанному на этапе планирования.

При выборе сроков погашения необходимо минимизировать риск пролонгации и риск цены выкупа. Риск пролонгации исключается при отказе от заимствований с возможностью пролонгации или при включении их в консолидированный график обслуживания и погашения без учёта пролонгации. Риск цены выкупа исключается при выборе инструментов заимствований в пределах долговой емкости бюджета, как это описаны выше.

- Стоимость заимствований.

В случае если на рынке имеется нескольких инструментов с приемлемыми уровнями риска и срочностью, определяющим критерием становится стоимость заимствования.

Под стоимостью в зависимости от срочности обязательств понимаются расходы по их обслуживанию в выбранном интервале времени (для обязательств с погашением менее чем через год) или чистая дисконтированная (приведенная) стоимость обязательств (для обязательств, срок до погашения которых более года).

Отбор государственных гарантий осуществляется на этапе планирования обязательств, поэтому этап привлечения обязательств включает только оформление необходимых документов.

Процедура принятия долговых обязательств (за исключением выдачи гарантий) гарантий должна состоять из следующих шагов:

1. Вступление в силу документов, являющихся основанием для возникновения обязательств.

В перечень таких документов входят кредитные договоры и соглашения, договоры о реструктуризации и пролонгации обязательств, документы о регистрации ценных бумаг.

2. Возникновение долговых обязательств.

Конкретные обязательства возникают.

- В случае кредитных соглашений и договоров, а также договоров о получении бюджетных и кредитов - при зачислении заемных средств на бюджетные счета субъекта РФ (муниципального образования). Обязательства возникают в объеме зачисленных средств.

- По ценным бумагам субъекта РФ (муниципального образования) - в момент их размещения. Объем обязательства определяется на основе итогов размещения бумаг.

- В случае реструктуризации и/или пролонгации - в момент заключения соответствующих соглашений.

Процедура принятия условных обязательств в виде государственных гарантий включает следующие этапы:

1. Заключение договора о предоставлении государственной гарантии.

Договор заключается между администрацией субъекта РФ (муниципального образования) и кредитным учреждением или иной организацией, предоставляющей кредитные ресурсы. В договоре оговаривается ответственность администрации в случае наступления гарантийного случая. Объём обязательств администрации по гарантии (объём гарантии), указанный в договоре, может быть меньше объёма гарантируемого обязательства или совпадать с ним.

2. Заключение договора об условиях предоставления гарантии.

Договор заключается между администрацией субъекта РФ и гарантополучателем. В договоре оговаривается ответственность гарантополучателя перед администрацией в связи с предоставлением ему гарантии, включая:

§ Требования к периодической и оперативной отчетности гарантополучателя перед региональной (муниципальной) администрацией.

§ Ответственность гарантополучателя при наступлении гарантийного случая, включая требование регресса, необходимость предоставления залога, а также условия предоставления гарантии (в случае платной государственной гарантии).

Одновременно с договором о предоставлении гарантии заключается договор залога. Залог предоставляется в обеспечение гарантополучателем его ответственности перед администрацией по предоставленной государственной гарантии.

Договор должен содержать описание залога (страхового покрытия) и его оценочную рыночную стоимость. Стоимость залога не должна быть ниже объема гарантии. Залогодателем может быть сам гарантополучатель или третье лицо. Предметом залога может быть любое имущество, принадлежащее залогодателю на праве собственности и не обременённое какими-либо обязательствами. В качестве залога не может выступать государственное имущество.

До момента наступления гарантийного случая администрация субъекта Российской Федерации (муниципального образования) не осуществляет управления заложенным имуществом.

Оценка залога должна производиться независимым оценщиком, которого выбирает залогодатель из числа нескольких оценщиков, отобранных администрацией на основе открытого конкурса. Оценка должна проводиться непосредственно перед оформлением договора залога. Расходы по оценке залога несёт залогодатель.

Требование залога обусловлено тем, что при наступлении гарантийного случая, государственная гарантия в соответствии с правилами бюджетного учета оформляется как предоставление бюджетного кредита гарантополучателю с требованием его возврата. При этом наличие залога является необходимым.

Договор об условиях предоставления гарантии должен содержать требование регресса обязательства в случае наступления гарантийного случая. Регресс осуществляется одним из следующих способов:

§ погашением гарантополучателем бюджетного кредита в соответствии с условиями договора об условиях предоставления государственной гарантии;

§ путем реализации залога с зачислением выручки от продажи в объеме возникших обязательств на бюджетные счета. Целесообразным является реализация залога с использованием открытых аукционов.

3. После заключения договоров о предоставлении государственной гарантии и гарантийных условиях между кредитным учреждением и гарантополучателем заключается кредитный договор.

Конкретные условные обязательства администрации субъекта РФ по данному виду обязательств возникают в момент поступления кредитных ресурсов на счета гарантополучателя.

Обязательство в виде государственной гарантии переходит из категории условных в категорию прямых в случае наступления гарантийного случая. Гарантийный случай считается наступившим в случае, если одновременно выполняются следующие условия:

§ необходимый платеж не был осуществлен гарантополучателем в срок и в полном объеме;

§ от кредитора в финансовый орган администрации субъекта РФ поступило требование погасить задолженность в соответствии с условиями договора о предоставлении государственной гарантии.

Прямое обязательство принимается в объеме и на условиях, установленных в договоре о предоставлении государственной гарантии, и относится к одному из типов в соответствии с принятой классификацией прямых обязательств (например, кредитные соглашения и договоры).

...