Размещено на http://www.allbest.ru/

Межбюджетные отношения и фискальная децентрализация в Кыргызской Республике



Содержание

Вступительное слово

Предисловие

1. Международный опыт развития фискальной децентрализации и межбюджетных отношений

2. Этапы развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

3. Внедрение среднесрочного планирования бюджета на уровне местных органов самоуправления Кыргызской Республики

4. Как составлять среднесрочный прогноз местного бюджета органов местного самоуправления

5. Прогнозы социально-экономического развития муниципального образования

6. Прогнозирование доходов бюджета местного самоуправления

7. Прогнозирование расходов бюджета муниципального образования

8. Организация процесса среднесрочного прогноза местного бюджета

9. Интеграция среднесрочного прогноза местного бюджета в бюджетный процесс

10. Бюджетный процесс, бюджетный цикл в Кыргызской Республике

11. Участие граждан в бюджетном процессе: прозрачность

12. Что означает термин «подотчетность» применительно к независимому уровню государственной власти

13. Какие преимущества получает местная администрация от участия представителей общественности в бюджетном процессе

14. Вопросы, которые целесообразно обсуждать с общественностью

15. Основные вопросы и ответы, интересующие финансовых работников органов местного самоуправления



Вступительное слово

Наша страна после приобретения независимости начало реструктуризацию всей экономической системы, созданы необходимые предпосылки для работы в условиях рыночной экономики. Несмотря на то, что экономика Кыргызстана сейчас пребывает в ситуации острого недостатка денежных ресурсов, совершенствование управления государственными ресурсами является для нас целью первостепенной важности. Это предполагает необходимость эффективной подготовки бюджета и оперативное исполнение бюджета на всех уровнях государственного управления, начиная с республиканского уровня и до самых малых административных единиц. Это в свою очередь подразумевает необходимость распределения обязанностей и ресурсов между различными уровнями управлений, таким образом; чтобы дать им возможность, эффективно исполнять и обеспечивать функциональное полномочие. В связи с этим, реформа межбюджетных отношений и децентрализация финансово-бюджетной системы является важным и неотъемлемым направлением программы реформ Кыргызской Республики на стадии перехода к рыночной экономике. бюджет фискальный самоуправление

В данной работе авторами проводится сравнительный анализ зарубежных стран для развития реформы в сфере межбюджетных отношений и фискальной децентрализации. Кроме того, авторы предлагают совершенствование процесса планирования бюджета на местном уровне, а также активное привлечение населения в бюджетный процесс местного самоуправления. В центре внимания авторы попытались показать, что именно активное участие населения в бюджетном процессе позволит получить положительные результаты в проводимой реформе и повысит качество предоставляемых общественных услуг. Как бы не были важны денежные средства и количественные цели, намеченные Правительством Кыргызской Республики, проблема развития гораздо шире, главная забота - о людях. В своей работе авторами приведены убедительные примеры предоставления услуг, работающих на интересы населения. Это происходит тогда, когда население заинтересовано в общественной жизни и социально-экономическом развитии местного сообщества и активно принимает участие в этом, а местные власти ответственны и подотчетны перед населением, их деятельность должна быть прозрачно.

Общественные услуги для населения могут предоставляться эффективно, когда мы учитываем неразрывную связь между наличием и использованием ресурсов. Улучшение использования ресурсов повышает эффективность их дополнительного привлечения и усиливает аргументы предоставления помощи, а привлечение внешних ресурсов способствует изменениям в политике и практике их использования, ведущим к повышению эффективности. Таким путём мы можем продвигаться к достижению поставленных целей и задач.

Рекомендации, предлагаемые авторами в сфере планирования местного бюджета органов местного самоуправления, это стандарты прозрачности бюджетного процесса направленные на укрепление отношений взаимной подотчётности между разработчиками политики, поставщиками услуг и гражданами. Безусловно, я убеждён, что такой подход даст позитивные сдвиги в проводимой реформе, особенно в сочетании с адекватными ресурсами и стремлением к объективной оценке результатов и принятию решений.



Предисловие

После приобретения независимости нашей республики вопрос стабилизации и развития экономики является одним из актуальных и проводимые реформы в этом направлении, особенно бюджетной сферы требует от государственной власти конкретных результатов. Так как, от проводимой бюджетной политики Правительства Кыргызской Республики зависит не только экономическое развитие страны, но и благосостояние каждого человека нашей республики.

В связи с этим, в своей работе авторы рассмотрели практически-правовой аспект развития проводимых реформ в сфере межбюджетных отношений и фискальной децентрализации в Кыргызской Республике. В хорошем сочетании обобщен и изложен сравнительный анализ международного опыта развития в данной сфере реформы. Проведена глубокая и подробная исследовательская работа истории и хронологии укрепления финансово-экономической базы органов местного самоуправления. Авторами сделана, серьёзная попытка выявления и решения проблем органов местных самоуправлений по дальнейшему совершенствованию их бюджетного процесса. При этом особое внимание уделяется среднесрочному прогнозированию местного бюджета органов местных самоуправлений, как одной из основных путей решения вопросов в повышении их финансово-экономического потенциала.

Анализируется проводимая политика Правительства Кыргызской Республики и органов местных самоуправлений о внедрении методов прозрачности бюджетного процесса и привлечения к участию граждан в бюджетном процессе. Учитывая в настоящее время приводимую работу Правительства Кыргызской Республики в борьбе с коррупцией, внедрение стандартов и методов прозрачности бюджетного процесса и подотчетность местной власти перед гражданами, является одним из эффективных методов борьбы с коррупцией. Кроме того, предлагаемые рекомендации авторов в своей работе, относительно активного привлечения населения в бюджетный процесс, поможет не только сокращению коррупции, но и позволит эффективному решению социально-экономических проблем и повышению качества предоставляемых общественных услуг.

Учитывая это, авторы обращают внимание на необходимость дальнейшего продвижения реформы фискальной децентрализации. Это активное привлечения населения в решении социально-экономических проблем местного сообщества и их участие бюджетном процессе местного самоуправления. Для этого авторы предлагают свои рекомендации, которые могут финансовые работники органов местного самоуправления руководствоваться в своей работе.

Таким образом, данная проделанная работа авторов является ценным, как с теоретической точки зрения, так и может, использована, как пособие для слушателей ВУЗов, специальных курсов, семинаров, работникам, как в государственном управлении, так и в сфере местного самоуправления.



1. Международный опыт развития фискальной децентрализации и межбюджетных отношений

Виды систем местного самоуправления с различной степенью фискальной автономии

Системы местного самоуправления, действующие на сегодняшний день в разных странах, отличаются друг от друга в основном по степени фискальной автономии органов местного самоуправления.

Для иллюстрации различий в степени фискальной автономии муниципалитетов рассмотрим особенности четырех основных моделей местного самоуправления, действующих на сегодняшний день в разных государствах, как с федеративным, так и с унитарным устройством.

Англосаксонская модель местного самоуправления

Во-первых, англосаксонская модель, на сегодняшний день утвердившаяся в основном в англоязычных странах (США, Канада и др.), характеризуется наличием полной автономии органов местного самоуправления. Избираемые населением местные власти здесь абсолютно самостоятельны. Ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали общенациональное законодательство.

Во-вторых, в англосаксонской модели отсутствует прямое подчинение органов местного самоуправления государственным органам власти. Каждая местная община представляет собой отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам (хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми нормами). В случае нарушения своих интересов муниципалитет США или Канады способен привлечь к судебной ответственности любого промышленного гиганта, и никакого одобрения их исков свыше при этом не потребуется.

В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. Именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте новый детский сад. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и должностных лиц, возглавляющих исполнительные органы местного самоуправления. Так, в США жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров .

В-четвертых, данная модель не предусматривает наличия в муниципалитетах представительств центрального правительства, назначаемых для осуществления контроля над органами местного самоуправления. Местные советы в пределах закона, сложившейся практики и судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль над органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок, путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные власти вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями), в форме судебного контроля.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”. В соответствии с этим принципом, органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны им законом.

В странах англосаксонского права используется два различных варианта передачи финансовых ресурсов: разделение доходов и система грантов - безвозмездной финансовой помощи, предоставляемой в виде нецелевых и целевых трансфертов.

В зависимости от степени контроля местных органов над объемом поступлений из соответствующих источников, местные доходы в странах с англо-саксонской моделью можно классифицировать следующим образом:

1. Собственные или эксклюзивные налоги. Эти налоги в полном объеме зачисляются в бюджет соответствующего уровня власти. При этом органам власти соответствующего уровня принадлежат полномочия по определению ставки и базы налога. Эксклюзивные налоги - наиболее близкий к идеалу фискальной автономии вид ресурсов. Именно наличие эксклюзивных налоги являются наиболее характерным признаком самостоятельности муниципалитетов.

2. Совместные, «пересекающиеся» налоги или налоги с разделенными ставками. База совместных налогов определяется федеральным законодательством и используется органами местного самоуправления совместно с другими органами власти, но у муниципалитета есть полномочия по определению и изменению ставки налога в доле, зачисляемой в местный бюджет. По сути, эти налоги представляют собой надбавки к общегосударственным налогам, поступающие в определенном проценте в местный бюджет.

3. Нецелевые гранты (субсидии). Субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления и, как правило, связаны с перераспределительной функцией государства. При этом органы власти, получающие субсидии, вправе самостоятельно определять направления расходования этих средств.

4. Целевые гранты. В случае выделения целевых грантов средства должны расходоваться на определенные программы. За счет целевых грантов осуществляется субсидирование программ, польза от которых выходит за пределы территории единицы местного самоуправления.

Континентальная модель системы местного самоуправления

Континентальная модель утвердилась в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Она имеет следующие особенности:

Во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственных органов власти, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес.

Во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов управления различных уровней. В Италии, например, области следят затем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. Они же определяют основные направления развития указанных территорий.

В-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента).

Для Франции, являющейся родоначальницей континентальной модели, высокая степень централизации власти является традиционной. В этой стране достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих уровней управления. В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов (коммуны). Деятельность муниципалитета осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Во многих государствах континентальной модели муниципалитеты имеют право взимать местные налоги, но только с одобрения государственных органов власти. Все решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом подлежат утверждению руководителями ведомств, осуществляющих надзор за их деятельностью. Правительство также дает муниципалитетам рекомендации, которые фактически являются для последних обязательными к исполнению.

Континентальная модель свойственна в основном унитарным государствам. Не смотря на субординацию уровней власти, многие унитарные государства являются вполне демократичными (Франция, Италия, Испания и др.). Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время в демократически развитых странах не носят принципиального характера. Одна из современных тенденций состоит в том, что между ними происходит сближение: в странах англосаксонской традиции все более заметен государственный контроль над муниципалитетами, а государства -- приверженцы континентальной модели, напротив, наделяют местные власти все большей свободой.

Смешанные модели

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты системы местного самоуправления, в той или иной степени, вобравшие в себя черты англосаксонской и континентальной моделей и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели в различных источниках называются по-разному - либо смешанными, либо промежуточными, либо комбинированными.

Свою способность к "сращиванию" рассматриваемые модели доказали в тех странах, где им приходилось соседствовать друг с другом. Таким, к примеру, является случай Канады. В результате английских колониальных захватов, осуществленных во второй половине XVIII столетия, к британским владениям в Северной Америке был присоединен отобранный у Франции Квебек. Не желая обострять отношения с новыми подданными, англичане решили сохранить на завоеванных территориях привычную для их обитателей континентальную систему местного самоуправления, в свое время вывезенную ими из бывшей метрополии. В последующие века обе модели развивались бок о бок. Сегодня франкоязычный Квебек по-прежнему использует собственную систему самоуправления, в то время как остальные канадские провинции ориентированы на англосаксонские начала. Сходная ситуация сложилась и в американском штате Луизиана, в начале XIX в. выкупленном американским правительством у ослабевшей Франции. Здесь до сих пор сохранилось особое административное деление, а принципы формирования и функционирования местной власти имеют целый ряд самобытных черт, которых нет в других американских штатах.

В ряде государств, среди которых Австрия, Германия, Япония, местное самоуправление обладает сходством как с англосаксонской, так и с континентальной моделями. В определенной степени это объясняется послевоенными реалиями: упомянутые страны после разгрома фашизма были оккупированы войсками антигитлеровской коалиции, в результате чего в каждой активно насаждалась американская модель демократии. Кроме того, местное управление в них обладало некоторыми особенностями, позволявшими говорить о своеобразных смешанных или гибридных его формах. Скажем, Германия еще в XIX в. была известна весьма необычным сочетанием прочных общинных традиций и сильной государственно-бюрократической власти. Специалисты отмечают, что привычные трактовки муниципального строительства -- "сверху вниз" или "снизу вверх" -- в данном случае несостоятельны, поскольку речь идет о промежуточном, "среднем" варианте.

Есть и такие государства, где комбинированные модели самоуправления создавались намеренно и вполне целенаправленно. Примером такого рода может служить Индия. По большинству параметров местное самоуправление здесь схоже с английской моделью, но в то же время в этой стране функционирует не свойственное данной модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников. Кроме того, в индийскую систему местного самоуправления вплетаются общинные институты, традиционные для этой страны.

"Советская" модель

Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет "советская" модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах социалистического лагеря, а также в ряде развивающихся государств просоциалистического типа. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например, Беларусь, Узбекистан).

Основным признаком данной модели является: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

В странах, которым присуща данная модель, органы местного самоуправления фактически не обладают фискальной автономией. Территориальные бюджеты утверждаются органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивают их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. Такая система может функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных уровней власти .

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В некоторых странах органы местного самоуправления до сих пор сохраняют суверенное право устанавливать и взимать налоги в пределах своей территориальной юрисдикции, оставляя центральным органам "производное" право по согласованию взимать с их территории определенные виды налогов, предназначенные на покрытие некоторых общегосударственных расходов. Такая система свойственна конфедерациям, которых на сегодняшний день почти не осталось (Швейцария, частично Швеция).

Существует огромное множество вариантов систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

Со времени обретения независимости в 1991 году, в Казахстане был проведен ряд комплексных политических и социально-экономических реформ для формирования демократического государства с социально-ориентированной рыночной экономикой. Эти реформы были направлены на создание благоприятных условий развития потенциала государства, стимулирования долгосрочного экономического роста и повышения уровня жизни населения. Эффективное и подотчетное местное самоуправление является важным условием реализации национальной стратегии развития Казахстана до 201 0 года, учитывая географические размеры и региональные особенности страны.

Централизованная система управления раннего периода независимости Казахстана была оправдана стратегическими целями того времени, которые включали формирование независимого государства, укрепление суверенитета и обеспечение территориальной целостности. Эффективное и подотчетное местное управление является важным условием реализации национальной стратегии развития, учитывая географические размеры и разнообразие региональных условий Казахстана. Как определено в стратегическом плане развития Казахстана до 2010 года, необходимо разработать государственную стратегию постепенной децентрализации, принимающую во внимание мировой опыт децентрализации наряду с реалиями и традициями Казахстана. В настоящее время Казахстан включает 14 областей (регионов), 84 крупных города, 160 районов, 236 округов, 200 поселков и 7684 сельских населенных пункта. В данном контексте децентрализация и передача полномочий органам местного управления является важным элементом общего процесса государственного управления в Казахстане. С этой целью в 2001 году была создана Государственная комиссия по разделению функций государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений. Главная задача этой Комиссии - определять и разделять функции органов управления. Для того, чтобы местные органы работали эффективно, необходимо наделить их реальными полномочиями в отношении их бюджетов; при этом каждый уровень управления должен располагать своим собственным источником доходов и обладать правом независимого распределения расходов. Помимо своей основной деятельности представительство ПРООН в Казахстане оказывало содействие Администрации Президента по проведению ситуационного анализа регионального развития и местного управления с целью улучшения стратегического планирования на местных уровнях. Совместными усилиями донорского сообщества, а также через реализацию региональных программ ПРООН был проведен ряд мероприятий по ознакомлению смешанных групп руководителей из Администрации Президента, Парламента и Правительства с различными аспектами децентрализации, такими, как финансовая, административная и политическая децентрализация. Вместе с тем, структура местных органов власти пока не претерпела каких-либо существенных изменений; она включает три уровня иерархии (область, район и город (село)) со слабыми вертикальными и горизонтальными связями, что приводит к дублированию функций различных органов на местном уровне.

В целом, стратегическим планом развития государства до 2010 года определены следующие первоочередные задачи децентрализации:

· Разделение сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями власти;

· Создание условий для эффективного функционирования местных государственных органов;

· Внедрение местного самоуправления как основы демократического государства.

Разработка республиканского и местного бюджетов регулируется следующими актами:

1. Бюджетная система в Казахстане состоит их государственного, республиканского и местного бюджетов, местные бюджеты являются объединением областных и районных бюджетов.

2. Вместе с тем, распределение доходов между областными и районными бюджетами не имеет законодательного закрепления. Это позволяет области самостоятельно определять свои расходы и доходы. Каждый год производится подготовка проекта закона «О республиканском бюджете» на следующий финансовый год. Далее, проект одобряется Парламентом и впоследствии подписывается Президентом Республики Казахстан. Утвержденный республиканский бюджет может пересматриваться в течение года республиканской бюджетной комиссией. На местном уровне представительные органы (маслихаты) утверждают проекты местных бюджетов. В соответствии с законом «О бюджетной системе» объем доходов местных бюджетов, распределенный между республиканским и местным бюджетами утверждается местными представительными органами по представлению местных исполнительных органов в сумме, согласованной с Министерством финансов Республики Казахстан. В течение года утвержденные местные бюджеты могут пересматриваться маслихатами по представлению бюджетной комиссии на соответствующем уровне. Пересмотр в середине года приводит к повышению доходов местных бюджетов.

Администрирование расходов и одобрение приоритетов расходования бюджетных средств в основном осуществляется на центральном уровне. Республиканская бюджетная комиссия занимается урегулированием несоответствий между республиканским и местными бюджетами на стадии их разработки и утверждает главные приоритеты государственного финансирования. Нормы и процедуры разработки республиканского и местных бюджетов устанавливаются центральным правительством. Ключевая роль при разработке бюджетов на областном уровне отводится областным бюджетным комиссиям; при этом районные бюджеты полностью зависят от решения областной бюджетной комиссии. В 1999 году был разработан ряд мер по реформированию бюджетной системы Казахстана, включающий развитие межбюджетных финансовых отношений. Такие меры предусматривали внедрение механизмов равновесия между республиканским и местными бюджетами посредством субвенций и изъятий. Это положило начало новым принципам финансовых отношений между бюджетами различных уровней Республики Казахстан.

Принципы межбюджетных отношений:

· Равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетом районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом:

· Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности:

· Обеспечение предоставления одинакового уровня государственных услуг:

· Максимальные эффективность и результативность предоставления государственных услуг:

· Максимальное приближение уровня предоставления государственных услуг к их получателям:

· Ответственность за эффективное и целевое использование официальных трансфертов и кредитов.

В период реализации этих мер были достигнуты следующие результаты:

· законодательное разделение доходов и других обязательных платежей в государственный бюджет между центральным и местными бюджетами, основанное на единых нормах для всех местных бюджетов (вместо ранее действовавшей системы уравновешивания между центральным и местными бюджетами индивидуально для каждого региона);

· планирование и осуществление расходов государственного бюджета в соответствии с классификацией на три типа: финансирование административных расходов органов центрального и местного управления, содержание бюджетных организаций и финансирование государственного сектора для предоставления коммунальных услуг;

· законодательное определение главных принципов и этапов бюджетного планирования. Было сокращено количество государственных организаций, финансируемых из государственного бюджета, а также количество государственных служащих на центральном уровне;

· объединение всех сверхбюджетных средств с государственным бюджетом; создание национальной налоговой службы, ответственной за исполнение доходной части бюджета;

· дальнейшее развитие государственной службы, повышение финансового потенциала местных органов, повышение отчетности, прозрачности и эффективности взаимодействия между государственными и местными органами;

· бюджеты на всех уровнях исполняются через Комитет казначейства Министерства финансов, что улучшило мониторинг использования государственных средств.

1. Обзор финансирования местных органов управления

Нестабильность финансовых отношений между центральным и местными бюджетами делает разработку и исполнение местных бюджетов зависимыми от решений центральных органов. Это также подразумевает, что процесс формирования государственного бюджета становится ежегодным процессом переговоров между Министерством финансов и местными органами. Областные и районные бюджетные комиссии создаются местными органами управления соответствующего уровня. В функции местных бюджетных комиссий входят: (1) определение лимитов расходования средств в рамках текущих бюджетных программ и программ развития; (2) рассмотрение и утверждение бюджетных заявок администраторов бюджетных программ; (3) разрешение затруднений, возникающих при работе с нижестоящими бюджетами. Таким образом, существующий механизм определения размеров субвенций и изъятий учитывает общий объем расходов, финансируемых из собственных средств и субвенций местных бюджетов, включая текущие бюджетные программы и бюджеты программ развития. Вместе с тем, важно измерять межрегиональные пропорции, связанные с реализацией отдельных инвестиционных проектов в течение нескольких лет, переходящих из бюджета одного года в бюджеты последующих. Более того, потребность каждого региона в дополнительных инвестициях должна основываться на размерах социальной и промышленной инфраструктуры и географических условиях области. Анализ межрегионального равенства в рамках бюджета развития должен принимать в расчет наличие основных средств на душу населения, куда входит физическая инфраструктура региона, такая, как школы, больницы и другие объекты социального характера. Оценка реальной потребности области может послужить основой для определения размера бюджета развития.

Официальные трансферты общего характера

Бюджетными субвенциями являются официальные трансферты, передаваемые из вышестоящих бюджетов на нижестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском бюджете или областном бюджете.

Бюджетными изъятиями являются официальные трансферты, передаваемые из нижестоящих бюджетов в вышестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.

Официальные трансферты общего характера

Объемы официальных трансфертов общего характера устанавливаются в абсолютном выражении на трёхлетний период с разбивкой по годам:

Между республиканским бюджетом и областными, городов республиканского значения, столицы бюджетами - законом Республики Казахстан;

· Между областным бюджетом и бюджетами районов (городов областного значения) - решением областного маслихата.

· Объемы официальных трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и затрат соответствующего местного бюджета.

· При превышении прогнозного доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета устанавливаются бюджетные изъятия в вышестоящий бюджет.

· При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются субвенции из вышестоящего бюджета.

Официальные трансферты общего характера

Прогнозные объемы доходов рассчитываются с учётом налогового потенциала региона и на основе распределения поступлений между уровнями бюджетов.

Прогнозные объемы затрат местных бюджетов рассчитываются с учётом их разделения на текущие бюджетные программы и бюджетные программы развития.

Официальные трансферты общего характера

· Объем текущих расходов бюджетных программ определяется с учётом бюджетной обеспеченности, установленных натуральных норм и на основе распределения расходов между уровнями бюджетов

· Объем бюджета развития определяется в процентном соотношении к текущему бюджету

Целевые текущие трансферты

· для реализации отельных текущих бюджетных программ, не учитываемых при расчетах бюджетных изъятий и субвенций, вытекающих из государственных, отраслевых или региональных программ

· на компенсацию потерь нижестоящих бюджетов при принятии вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расхода \ уменьшение доходов на мероприятия, финансируемые из резерва Правительства Республики Казахстан.

Целевые трансферты на развитие

Из республиканского бюджета - для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных государственными, отраслевыми программами.

Из областного бюджета - для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных региональными программами.

Администраторами местных бюджетных программ являются государственные органы, финансируемые из местного бюджета и ответственные за финансовое обоснование и исполнение местных бюджетных программ. Первоочередные цели администраторов местных бюджетных программ состоят в следующем:

· подготовка отчета о реализации бюджетных программ предыдущего года в соответствии с росписью бюджетных программ для местных органов;

· выработка предложений по перечню расходных приоритетов местных бюджетов (область или район);

· выработка предложений по перечню местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрованию в течение прогнозного года;

· подготовка бюджетных заявок в пределах расходов по текущим бюджетным программам и программам развития, перечня инвестиционных проектов, под лежащих финансированию из местных бюджетов, с учетом бюджетных задолженностей и бюджетных росписей.

Расходы из местных бюджетов делятся на капитальные и текущие. Капитальные расходы включают инновационную и инвестиционную деятельность, а также другие расходы, связанные с субсидированием производства. Текущие расходы включают операционную поддержку органов государственного управления и другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Республики Казахстан.

Расходы, финансируемые из местных бюджетов:

· Работа государственных представительных, исполнительных и других органов, выполняющих общие функции государственного управления;

· Работа государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность;

· Работа государственных органов, вовлеченных в деятельность, связанную с военной службой и организацией работ по чрезвычайным ситуациям;

· Разработка и принятие Бюджетного кодекса Республики Казахстан, который с позволит обеспечить единую законодательную основу для разработки, утверждения и исполнения бюджетов;

· Закрепление налогов и взимания налогов за определенными уровнями государственного бюджета;

· Создание эффективной системы трансфертов;

· Наделение регионов независимостью определения приоритетов социально-экономического развития в рамках государственной стратегии развития и расходования бюджетных средств в соответствии с этими приоритетами.

2. Политическая экономика процесса формирования бюджетов на местном уровне.

Исполнение и контроль над республиканским и местными бюджетами также регулируется рядом законодательных актов. Контроль над исполнением бюджетов является важным компонентом бюджетной системы. Он включает процесс мониторинга, анализа, оценки качества исполнения бюджетных программ, а также эффективности бюджета и использованной методики при его формировании. Участниками системы бюджетного контроля в Казахстане являются: Президент, Парламент, Комитет счетного контроля, Комитет финансового контроля Министерства финансов, Национальный банк, Казначейство и другие центральные исполнительные и представительные органы, а также маслихаты, территориальные и административные отделы и исполнительные органы на местном уровне. Министерство финансов и местные исполнительные органы осуществляют контроль над утверждением расходов государственных организаций, финансируемых из местных бюджетов, а также контроль над использованием бюджетных средств. Ревизионные комиссии представительных органов, таких как маслихаты, а также Министерство финансов и его территориальные отделы осуществляют контроль над разработкой и исполнением местных бюджетов. Министерство финансов и местные представительные органы также определяют процедуру и последовательность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов в соответствии с законодательством Казахстана. Можно выделить три типа контроля:

Типы финансового контроля

· Предварительный контроль выполняется во время обсуждения проекта закона о бюджете и иного бюджетного или фискального законодательства;

· Текущий контроль производится при обсуждении вопросов в части исполнения бюджета во время рабочих встреч, комиссий и заседаний представительных органов;

· Последующий контроль производится при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета.

Необходимость анализа бюджетной системы и финансового контроля была реализована через проведение функционального анализа в Казахстане при финансировании Всемирного банка и ПРООН. Функциональный анализ дал возможность государственным органам определить недостатки бюджетной политики, а также оценить эффективность государственных институтов и придать бюджетному процессу больше прозрачности. Функциональный анализ включил подготовку Программы действий Правительства Республики Казахстан на 1998-2000 г.г., поддержанной постановлением о реформировании бюджетных программ. На республиканском уровне была создана бюджетная комиссия распоряжением Премьер-министра для обобщения результатов финансового анализа государственного сектора, принятия согласованных решений по лимитам финансирования функционального анализа национального бюджета 1999 года и планирования мероприятий по организации государственного финансирования. Комиссия подготовила отчет о результатах проделанной работы, сфокусированный на специализации объединения государственных функций, распределении функций между центральными и региональными органами власти и передаче функций анализа с одного уровня власти на другой. До начала разработки бюджета 1999 года руководством Министерства финансов была создана комиссия из числа работников Министерства для решения следующих задач при планировании бюджета:

· Разработки точных критериев оценки деятельности и методов анализа, позволяющих оценивать эффективность работы государственных органов и делать выводы о необходимости частичной или полной передачи их функций частному сектору;

· Сбора и уточнения информации, связанной с некоторыми видами деятельности государственных органов, перечнем организаций, выполняющих государственные функции, а также состояния и источников их финансирования;

· Оценки функций предприятий, финансируемых из государственного бюджета в условиях рыночной экономики для распределения функций между различными уровнями власти;

· Рационализации функций исполнительных органов для определения того, какие функции и организации не должны финансироваться из государственного бюджета и того, каким образом это будет осуществляться.

В результате проведенного функционального анализа были даны следующие рекомендации, направленные на обеспечение прозрачности бюджета:

· Ужесточение контроля над использованием бюджетных средств с целью оценки их эффективности;

· Мониторинг расходов должен осуществляться по более жесткой и совершенной системе;

· Необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательной базы для развития внутреннего и внешнего аудита государственного сектора;

· Необходимо укреплять роль Комитета счетного контроля и его региональных отделов;

· Сведения по вопросам государственного финансирования на центральном и региональном уровнях должны публиковаться в средствах массовой информации.

Как упомянуто в стратегическом плане развития Казахстана до 2010 года, финансовая прозрачность должна стать руководящим принципом при разработке предупредительных мер против коррупции в секторе государственного финансирования.

Пересмотр первоначальных источников дохода местных органов управления

Принятие вновь разработанного в 2002 году налогового кодекса привело к перераспределению налогов между уровнями бюджетной системы, которое производится в соответствии с законом о бюджетной системе. Вместе с тем, с принятием нового налогового кодекса по прежнему сохранилась необходимость его дальнейшего совершенствования в связи с трудностями реализации на местном уровне.

Доходы местных бюджетов

Налоги, сборы и другие обязательные платежи:

· Подоходный налог с юридических лиц;

· Акциз со всех типов спирта (50%), водки (50%), ликера (50%), вина (50%), коньяка (50%);

· Подоходный налог с физических лиц;

· Социальный налог, уплачиваемый физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;

· Земельный налог;

· Единый земельный налог;

· Налог на транспорт;

· Доля государства в разделении производства по заключенным контрактам в части, относящейся к доходам местных бюджетов;

· Сборы за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

· Лицензионные сборы за право участия в отдельных видах деятельности;

· Сборы за государственную регистрацию юридических лиц;

· Сборы за проведение аукционов;

· Сборы за право продажи товаров на рынке;

· Сборы за использование символики города Алматы в торговых марках в соответствии с законодательством;

· Сборы за использование платных дорог местного значения;

· Сборы за водопользование;

· Сборы за использование лесных ресурсов.

· Нефинансовые доходы:

· Нефинансовые доходы физических лиц и финансовых организаций;

· Административные сборы;

· Государственные пошлины;

· Штрафы и взыскания;

· Другие нефинансовые доходы.

Разделение собственности на республиканскую и местную (коммунальную) началось в 1999 году. Правительство утвердило перечень государственных долей в компаниях с ограниченной ответственностью в республиканской собственности, а также компаний, переданных в коммунальную собственность. Государственные доли в национальных компаниях, а также в других важных объектах экономики передаются в республиканскую собственность, социальные объекты передаются в коммунальную собственность, такие как школы, детские сады, больницы, библиотеки, спортивные комплексы и театры, а также вся инфраструктура, включая газо-, энерго- и теплоснабжение. На местном уровне только Акимы областей и Акимы городов Астана и Алматы имеют коммунальную собственность и могут продавать ее или сдавать в лизинг через аукционы.

Доходы от операций с капиталом:

· Доходы от приватизации объектов коммунальной собственности;

· Доходы от продажи зерновой продукции, приобретенной для собственных нужд регионов;

· Доходы от продажи земельных участков и права постоянного землепользования.

В новом налоговом кодексе, вступившем в силу с 1 января 2002 года, были определены все виды налогов и методика их сбора. Налоговый кодекс сфокусирован на создании благоприятной среды для оптимального сочетания интересов государства и налогоплательщиков и обобщении регуляторных норм в рамках одного законодательного акта:

· корпоративного подоходного налога,

· индивидуального подоходного налога,

· налога на добавленную стоимость,

· акцизов,

· налогов и особых платежей пользователей природных ресурсов,

· социального налога,

· земельного налога,

· налога с транспортных средств

· и налога на собственность.

Доля подоходного налога на юридических лиц увеличилась с 13,5% в 1998 до 26,3% в 2000 г. однако в 2001 г. доля указанного налога сократилась до 20,3% в связи с созданием Национального фонда Республики Казахстан. Поступления поданной статье с 2002 г. включаются в республиканский бюджет.

Поступления по НДС осуществляются за счет г. Астана и включатся в республиканский бюджет. В целом в структуре местных бюджетов расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение преобладают и почти 70% средств из местных бюджетов были выделены на эти отрасли в 1999 г. и 60% - в 2000 г. механизм субвенций и изъятий применятся с 1999 г. и в тех регионах, где поступления превышают расходы, профицит в виде субвенций направляется в регионы, где поступления не обеспечивают все бюджетные потребности.

Существует тенденция, в соответствии с которой размер изъятий обуславливает увеличение размера субвенций. В результате в 2001 г. 84 155 млн. тг были изъяты и размер субвенций возросло 35 504 млн. тг. Данная система субвенций и изъятий требует дальнейшего совершенствования, поскольку регионы-получатели и регионы-доноры не удовлетворены ею.

В отношении фискальной политики, предполагалось, что внедрение точного распределения всех типов налогов и расходов между центральными и местными органами, а также постепенный переход к стабилизации сумм субвенций и изъятий займут порядка трех-пяти лет. Субвенции представляют собой трансферты из республиканского бюджета в местные бюджеты, доходный потенциал которых ниже, чем потребность в расходной части; изъятия - это трансферты из местных бюджетов в республиканский бюджет в тех случаях, когда доходный потенциал превышает потребность в расходной части. Важно отметить, что объем расходов местных бюджетов в переходный период должен достигнуть среднего уровня местных расходов на душу населения по республике. Это создаст равные условия для всех местных бюджетов в конце переходного периода. На конец переходного периода исполнение доходной и расходной части местных бюджетов будет в меньшей степени зависеть от исполнения республиканского бюджета, поскольку суммы субвенций и изъятий будут закреплены соответствующим законом на долгосрочной основе. Это укрепит потенциал местных бюджетов в случае образования дополнительных доходов. Однако предложение о закреплении сумм субвенций и изъятий было отклонено в ходе рассмотрения бюджета Парламентом Казахстана в 1999 году. Одной из основных причин отклонения стала неспособность местных органов использовать выделяемые бюджетные средства по целевому назначению в соответствии с законом «О бюджетной системе» в связи с отсутствием инструкций и процедур, а также нехваткой обученных кадров, участвующих в бюджетном процессе регионов. Во внимание также не были приняты региональные особенности и удаленные расстояния, что создало дополнительные трудности при формировании четкой картины субвенций и изъятий. Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан приступит к разработке проекта Бюджетного кодекса, который будет направлен на рассмотрение в Парламент в мае 2003 года, и в котором будут выработаны четкие инструкции для местных органов.

В долгосрочной перспективе для достижения бюджетной децентрализации в последующие пять-семь лет были предусмотрены следующие меры, вошедшие в стратегию развития до 2010 года:

· Создание эффективной системы межбюджетных отношений через предоставление максимальной независимости местным бюджетам;

· Достижение четкого законодательного разграничения между финансовыми полномочиями и соответствующей отчетностью;

Несмотря на достигнутые результаты, имеются следующие проблемы:

· Незавершенная децентрализация бюджетной системы по-прежнему остается критической проблемой межбюджетных отношений;

· Сохраняется диспропорция между децентрализацией бюджетных резервов и централизацией бюджетных органов;

· Значительное региональное неравенство подрывает преимущества децентрализации бюджетной системы;

· Собственные источники доходов не закреплены на районном и областном уровнях;

· Чрезмерное исполнение доходной части местного бюджета через частичное поступление доходов в республиканский бюджет зачастую создает свободные средства государственного бюджета;

· Местные исполнительные и представительные органы сталкиваются с проблемой невозможности повышения плана доходов по этим источникам и перераспределения средств по дополнительным расходам. Образующиеся дополнительные средства могут быть своевременно включены в оборот и направлены на решение серьезных социальных и экономических проблем на местном уровне;

· Переоценка или недооценка прогнозных данных из различных источников доходов происходит довольно часто и приводит к дестабилизации исполнения бюджета на различных уровнях;

· Законодательные процедуры по определению долгосрочных изъятий и субвенций недостаточно исполняются на практике;

· Расходная часть местных бюджетов в основном сфокусирована на текущих расходах; в отношении капитальных затрат имеется неопределенность;

· Существующий механизм трансфертов не содержит каких-либо важных критериев для опенки состояния регионов, он недостаточно прозрачен и нуждается в постоянном обновлении центром;

· Недостаточная прозрачность в процессе исполнения государственного и местных бюджетов приводит к слабому контролю государственных расходов;

· Отсутствует система мониторинга эффективности расходования бюджетных средств.

Первоначальные источники доходов и местное государственное заимствование

Процесс государственного заимствования, а также местного заимствования регулируется в соответствии со следующими законодательными актами. Государственное заимствование местных органов ограничивается следующими параметрами:

· Утвержденными лимитами заимствования в местном бюджете и долгом местного исполнительного органа;

· Объемом средств местного бюджета, выделенных в счет погашения задолженностей местных исполнительных органов.

...