Бюджетная система России

При определении размеров субвенций применяется утвержденный правлением Федерального фонда перечень оценочных критериев, который включает:

1) степень реализации Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» -- наличие утвержденной в установленном порядке территориальной программы обязательного медицинского страхования, обеспеченность ее источниками финансирования, полнота сбора страховых взносов (платежей);

2) эффективность использования финансовых средств всеми участниками системы ОМС;

3) наличие фактов изъятия и нецелевого использования средств ОМС по решениям региональных властей и местных администраций;

4) дотационность бюджета субъекта РФ;

5) комплексный показатель здоровья населения.

В последние годы, когда система обязательного медицинского страхования в основном сформировалась, на долю субвенций территориальным фондам приходилось 85% расходов Федерального фонда.

Федеральный фонд также финансирует целевые программы развития ОМС.

Финансовые средства, которые аккумулирует Федеральный фонд ОМС, включают в себя:

* часть страховых взносов предприятий;

* взносы территориальных фондов на реализацию совместных программ;

* ассигнования из федерального бюджета на выполнение программ ОМС в масштабах страны;

* доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда;

* нормированный страховой запас финансовых средств Федерального фонда.

Принятая на федеральном уровне базовая программа ОМС граждан РФ определяет объем и условия оказания медицинской помощи. На основе базовой программы в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге разрабатываются территориальные программы. Исполнители этих программ -- территориальные фонды ОМС.

30.6 Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды

Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды носят характер налоговых платежей. Их обязательность для работодателей предопределила ряд общих организационных моментов. Прежде всего с обязанностью уплаты взносов связана обязанность регистрации работодателей в указанных фондах в качестве плательщиков.

Находящиеся на территории Российской Федерации работодатели подлежат обязательной регистрации в качестве страхователей в региональных отделениях Фонда (их филиалах). В качестве работодателей выступают: организации, являющиеся юридическими лицами, независимо от организационно-правовых форм (в том числе иностранные организации, осуществляющие деятельность на территории РФ через постоянные представительства); граждане (в том числе иностранные), использующие труд наемных работников в личном хозяйстве.

Граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), частные детективы, охранники, аудиторы, нотариусы, занимающиеся частной практикой, регистрируются в качестве страхователей в добровольном порядке за исключением Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования.

В 1999 г. от уплаты страховых взносов в ПФ, РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования освобождаются:

1) организации любых организационно-правовых форм в части выплат в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством РФ;

2) общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда -- не менее 25%), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций;

3) индивидуальные предприниматели, являющиеся инвалидами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством РФ.

В законах о федеральном бюджете на соответствующий год силовые и правоохранительные органы освобождаются от уплаты страховых взносов в отдельные государственные социальные фонды. Так, в 1999г. от уплаты страховых взносов в ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования с денежного довольствия освобождались лица рядового и начальствующего состава силовых министерств и ведомств. От уплаты страховых взносов в ПФ РФ I освобождались правоохранительные органы в части заработной платы судей, прокуроров, следователей и работников таможенных органов, имеющих специальные звания.

Начисление страховых взносов осуществляется по тарифам, ежегодно устанавливаемым федеральным законом. В сумме средств всех фондов страховые платежи составляют более 90%. В 1992--1999 гг. ставки тарифов оставались относительно неизменными, если не считать повышения ставки тарифа по ГФЗН с 1 до 2%, а затем уменьшения с 1996 г. до 1,5% и применения более высокой ставки пенсионных взносов с 1997 г. для некоторых видов плательщиков.

В 1999 г. эти тарифы составляли:

* в Пенсионный фонд -- 28% для работодателей (юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей), а по остальным видам плательщиков -- 20,6%; 1% для всех работающих граждан, включая пенсионеров и инвалидов;

* в Фонд социального страхования -- 5,4%;

* в Фонд занятости -- 1,5%;

* в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования -- 0,02%;

* в территориальные фонды обязательного медицинского страхования -- 3,4% по отношению к начисленным выплатам в пользу работников по всем основаниям. Понятие выплат начисленных по всем основаниям трактуется достаточно широко и включает выплаты штатным работникам, внештатным (совместителям), сезонным, временным, а также (за исключением ФСС РФ) работающим по гражданско-правовым договорам, связанным с выполнением работ и оказанием услуг.

30.7 Другие федеральные внебюджетные фонды

Помимо рассмотренных выше наиболее значимых федеральных внебюджетных фондов существует ряд других-- социальных, экономических и научно-технических. К ним, в частности, относятся:

* Федеральный фонд социальной поддержки населения;

* Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства;

* Государственный фонд конверсии;

* Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Эти фонды были образованы различными правовыми актами. Например, Государственный фонд конверсии и Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства были образованы соответствующими законами и поэтому в большей или меньшей мере аккумулируют бюджетные средства. Их отличие от предыдущих четырех социальных фондов в том, что они не имеют столь надежной доходной базы в виде налогоподобных платежей, как предыдущие. Два других фонда созданы соответственно Указом Президента РФ и Постановлением Правительства РФ.

Так, Правительство Российской Федерации создало Фонд содействия развитию малых форм предприятий в целях государственной поддержки развития инновационной деятельности в научно-технической сфере и начиная с 1996 г. Министерство науки и технической политики РФ направляет ежегодно этому Фонду средства в размере 1% ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на финансирование науки.

Помимо бюджетных средств перечисленные внебюджетные фонды аккумулируют различные другие средства, не запрещенные законодательством. Это стоимость дооценки оборотных средств предприятий, отчисления от себестоимости и чисто коммерческие источники по тем фондам, которым разрешена коммерческая деятельность, и другие источники.

30.8 Территориальные внебюджетные фонды

Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управления в нашей стране возник еще в конце 70-х годов. Целесообразность и возможность формирования таких фондов была предложена и обоснована в работах Научно-исследовательского финансового института Минфина СССР Г. Б. Поляком.

При проведении в начале 80-х годов экономического эксперимента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, расположенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробированы на практике разработанные им методические рекомендации по формированию и использованию средств внебюджетных фондов.

Результаты этого опыта были положительно оценены в директивных документах Правительства о Потийском экономическом эксперименте. В 1986 г. в Постановлении Совета Министров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было разрешено формировать такие фонды. С тех пор организация внебюджетных фондов на областном, районном и городском уровнях стала повсеместной.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 мая 1993 г. 4807-1) предоставил перечисленным в наименовании Закона субъектам соответствующие права в области создания внебюджетных фондов. В результате к созданным на тот момент по инициативе Правительства РФ территориальным внебюджетным фондам (дорожный, экологический и др.) добавился целый ряд других, создаваемый по решению органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Правда, их средства в большей мере имели внебюджетное содержание, так как упомянутым Законом в качестве доходных источников установлены:

1) добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

2) суммы штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

3) суммы штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов ис-торико-культурного наследия;

4) иные доходы внебюджетных фондов в соответствии с законодательством. Законом также установлено, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды, а бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Начиная с 1995 г. законодательным органам власти субъектов Федерации в Законе «О федеральном бюджете на 1995 г.» рекомендовано консолидировать в состав региональных бюджетов средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных и исполнительных органов за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений. Однако однозначных решений в регионах не последовало. Косвенно это подтверждается тем, что во всех последующих бюджетных законах эта рекомендация для региональных властей повторялась. Поэтому трудно сказать, какая часть ранее созданных внебюджетных фондов была консолидирована, а какая осталась в прежнем положении.

К сожалению, отсутствуют точные цифры финансовых ресурсов, аккумулируемых в территориальных внебюджетных фондах. Однако приблизительное суждение об их объемах можно сделать, опираясь на опыт города Москвы. Доходная часть ее бюджета в 1997 г. составила 55 трлн. руб. Финансовые средства внебюджетных фондов за тот же период, расходованные на обеспечение реализации городских программ социальной защиты населения, поддержку правоохранительных органов и строительства, составили 15,4 трлн. руб., т. е. -- 28% доходной части бюджета.

Законодательные акты предоставляют право представительным органам власти субъектов РФ самостоятельно образовывать любые внебюджетные фонды. Поэтому наряду с общераспространенными территориальными фондами (как правило, являющимися отделениями федеральных фондов) существуют отдельные специфические внебюджетные фонды территорий.

Примером такого фонда может послужить внебюджетный фонд Тульской области, предназначенный для создания финансовых резервов с целью оказания срочной помощи малоимущим, больным, престарелым, органам народного образования и здравоохранения, увеличения расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, учреждениям культуры и спорта, органам внутренних дел и охраны природы, авансирования целевых программ и мероприятий по развитию территорий.

Опыт создания и функционирования внебюджетных фондов в городе Москве.

Московская городская Дума 28 июня 1995 г. приняла Устав города Москвы, в гл. 3 которого закреплено территориальное устройство города: районы, административные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

В гл. 6 Устава определены финансово-бюджетные отношения, согласно которым финансовые ресурсы города Москвы включают в себя средства бюджета города, средства внебюджетных и валютных фондов города, иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством Москва имеет единый бюджет города, который утверждается Законом города (единая бюджетная система в Москве формируется в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96).

По представлению мэра Дума принимает решения об образовании внебюджетных валютных фондов города, утверждает Положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использовании фондов.

Управление фондами на основе утвержденных Положений осуществляют Правительство Москвы и иные органы городской администрации.

Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляет городская администрация и Дума.

На территории Москвы созданы и функционируют различные внебюджетные фонды, имеющие разные статусы, направленные на решение специфических задач.

Отраслевые внебюджетные фонды создаются при департаментах и комитетах для поддержки важнейших отраслей промышленности, науки, культуры и искусства в связи с недостаточностью бюджетного финансирования и собственных финансовых ресурсов. Источниками их формирования являются: добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан, профильные штрафные санкции, целевые поступления и иные, не запрещенные законодательством внебюджетные источники. В Москве создаются и действуют специальные отраслевые экономические внебюджетные фонды и территориальные фонды, включающие фонды города, округов и районов.

Отраслевые и территориальные внебюджетные фонды имеют большое значение в формировании финансов города Москвы для реализации Правительственной программы развития города в части развития социального комплекса и мероприятий по социальной защите малообеспеченных слоев населения; развития и поддержки экономики городского хозяйства; развития городского инвестиционного комплекса.

30.9 Отраслевые внебюджетные фонды

Наряду с общегосударственными, т.е. федеральными и территориальными внебюджетными фондами, существуют отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.

Среди всех отраслевых внебюджетных фондов значительную долю составляли фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР).

Экономическое содержание внебюджетных отраслевых фондов НИОКР ограничено перераспределением в рамках отрасли части прибавочного продукта, назначение которого -- расширенное воспроизводство.

Во исполнение решения Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 165-р и Постановления Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 604 был установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и мероприятий по освоению новых видов продукции. За предшествующие годы решениями Правительства РФ указанные фонды были образованы в составе следующих организаций:

* Федеральной службы лесного хозяйства;

* Комитета РФ по рыболовству;

* Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

* Рослегпрома;

* Комитета РФ по металлургии;

* РАО «Газпром»;

* Минтопэнерго РФ;

* Комитета РФ по машиностроению;

* Рослеспром;

* Комитета РФ по химической и нефтехимической промышленности;

* Федеральной службы геодезии и картографии;

* Минстроя РФ;

* Минтранса РФ (семь фондов по видам (транспорта) Минсвязи РФ;

* Министерства путей соотшения РФ.

Источником формирования фондов являются средства, предусматриваемые в себестоимости продукции (работ, услуг), выпускаемой предприятиями, объединениями и организациями.

Указанные средства включаются в себестоимость товарной продукции (работ, услуг) в безусловном порядке. Величина включаемых средств устанавливается единой для всех видов продукции (работ, услуг) в размере 1,5%.

Отчисления в фонды производятся, исходя из установленного размера в процентах к полной себестоимости товарной продукции (работ, услуг).

В составе себестоимости продукции (работ, услуг) отчисления в фонды отражаются промышленными предприятиями по статье «Внепроизводственные расходы», другими предприятиями (организациями) -- по аналогичным статьям. В элементном разрезе указанные отчисления отражаются по элементу «Прочие расходы».

Средства фондов, формируемые за счет ежеквартальных отчислений предприятий, используются целевым назначением на финансирование научно-технических программ (проблем), исследований и разработок, работ по освоению достижений науки и техники, имеющих важное республиканское и общеотраслевое значение.

Ответственность за правильность и своевременность перечисления средств в фонды возлагается на плательщиков и их должностных лиц.

Средства фондов формируются министерствами, ведомствами, концернами, корпорациями и ассоциациями на специальных счетах в банках, открываемых по представлению Министерства науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации. Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциации ежеквартально представляют в Миннауки Российской Федерации информацию о движении средств указанных Фондов.

Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциации ежеквартально перечисляют 10% собранных средств своих фондов в Российский внебюджетный фонд финансирования важнейших межотраслевых НИОКР мероприятий по освоению новых видов продукции («Российский фонд технологического развития») при Миннауки РФ.

Для осуществления операций, связанных с движением средств отраслевых внебюджетных фондов, открываются депозитные счета в коммерческих банках. Распорядителями этих счетов являются отраслевые органы управления (министерства, комитеты и др.), концерны, корпорации, ассоциации. Однако значительная доля средств не подлежит отраслевому перераспределению и используется непосредственно на предприятиях, выполняющих НИОКР.

Помимо перечисленных были образованы еще ряд внебюджетных фондов различного назначения. Большинство из них прекратило свое существование. Остались и существенно увеличились лишь внебюджетные отраслевые фонды НИОКР.

Контрольные вопросы

1. Перечислите федеральные внебюджетные фонды, выделите из их состава фонды, образуемые за счет налоговых поступлений.

2. Сравните государственные социальные внебюджетные фонды с другими федеральными фондами.

3. Расскажите о целях и задачах, организационной структуре, источниках доходов ПФ РФ, ФСС РФ, ГНЗН РФ, федерального и территориальных фондов ОМС.

4. Что является базой для начисления страховых взносов в социальные внебюджетные фонды и каковы ставки этих начислений?

5. Назовите направления расходования средств ПФ РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ, федерального и территориальных фондов ОМС.

6. Приведите примеры территориальных внебюджетных фондов.

7. Охарактеризуйте источники формирования и направления расходования отраслевых внебюджетных фондов.

РАЗДЕЛ V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов

ГЛАВА 31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета

31.1 Виды и органы финансового контроля

Финансовый контроль предопределяется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Являясь инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса.

Контрольная функция финансов проявляется в процессе наблюдения за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

Государственный финансовый контроль основывается на Конституции РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, федеральных законах, законодательных актах субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Финансовый контроль включает:

* бюджетно-финансовый контроль;

* контроль над сбором налогов;

* таможенный и валютный контроль;

* ведомственный и внутрихозяйственный контроль.

Бюджетно-финансовый контроль обеспечивает мобилизацию доходов бюджетов всех уровней, проверку целесообразности и законности расходования средств бюджета.

Контроль над сбором налогов -- это проверки по выполнению хозяйствующими органами и физическими лицами своих обязательств перед государством.

Таможенный и валютный контроль обеспечивает экономическую безопасность страны.

Ведомственный и внутрихозяйственный контроль осуществляется в целях повышения эффективности деятельности предприятия, способствует выявлению внутренних резервов, росту прибыли, предупреждению нарушений гражданского и налогового законодательства.

В Российской Федерации функционирует довольно разветвленная система органов финансового контроля. Федеральные и региональные законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете, при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета, а также при утверждении отчетов об исполнении бюджетов.

В целях контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума в соответствии с Конституцией РФ создали Счетную Палату. Ее состав и порядок деятельности определены Федеральным законом «О Счетной Палате» (от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ)

Задачами Счетной Палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная Палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Субъекты Федерации могут создавать аналогичные органы финансового контроля -- контрольно-счетные палаты, которые осуществляют контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, информационную и иную деятельность в рамках единой системы бюджетного контроля.

Федеральные и местные исполнительные органы власти выполняют контрольные функции через финансовые органы:

* Министерство финансов РФ;

* Федеральное казначейство;

* финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, финансовый контроль осуществляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Этот контроль проводится методом проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций.

Министерство финансов РФ -- федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Для исполнения своих полномочий Министерство финансов создает свои территориальные органы. Структура Министерства финансов РФ представлена на рис. 31.1.

Министерство финансов РФ осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В случаях, специально оговоренных Бюджетным кодексом РФ, Министерство финансов контролирует исполнение бюджетов субъектами Федерации. Кроме того, оно организует проверки и ревизии юридических лиц -- получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства обеспечивает совместно с контрольно-ревизионными управлениями субъектов Российской Федерации осуществление в пределах своей компетенции возложенных на Министерство финансов Российской Федерации функций государственного финансового контроля. Кроме того. Департамент организует развитие аудиторской деятельности в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).

Департамент государственного финансового контроля и аудита в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции:

* осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

* участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

* проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

* организует и проводит самостоятельно и с привлечением контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

* осуществляет руководство деятельностью контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации и контроль за организацией этой деятельности;

* участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в Российской Федерации. Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в субъекте Российской Федерации является территориальным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ и создается по его решению в установленном порядке. Основная задача деятельности управления -- осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта РФ или региона РФ.

Управление в соответствии с возложенной на него задачей выполняет следующие основные функции:

* осуществляет последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

* проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;

* проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;

* проводит в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на договорной основе ревизии и финансовые проверки поступления и расходования средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в их собственности, при условии выполнения в полном объеме ревизий и проверок. Расходы по проведению таких ревизий и финансовых проверок возмещаются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

* в соответствии с поручениями Министерства финансов РФ осуществляет контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе);

* участвует в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции управления;

* анализирует практику применения законодательства по вопросам, относящимся к компетенции управления, представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию этого законодательства;

* осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба;

* координирует свою деятельность с деятельностью других органов финансового контроля в целях устранения параллелизма и дублирования в проведении ревизий и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контроля и координирует их работу.

На главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств возложены обязанности контроля за целевым использованием и своевременным возвратом бюджетных средств, а также вопросы отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. В этих целях им разрешено проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

В 1998 г. завершилось создание системы органов Федерального казначейства, позволяющей оперативно осуществлять финансирование расходов бюджета и контролировать целевое использование выделенных средств. Минфину удалось решить основные задачи по формированию эффективно действующей казначейской системы.

Территориальные органы Федерального казначейства были созданы по состоянию на 1 января 1999 г. в 88 субъектах РФ за исключением Республики Татарстан. До перевода на казначейскую систему исполнения бюджета учреждений и организаций федерального подчинения, находящихся на территории Республики Татарстан, Минфин с 1 мая 1998 г. осуществляет их финансирование через счета управления Федерального казначейства по Чувашской Республике.

В настоящее время функционируют 87 управлений федерального казначейства по субъектам РФ (кроме Чеченской Республики) и развернуто 2153 отделения Федерального казначейства.

Учет доходов федерального бюджета осуществляется 2222 территориальными органами Федерального казначейства в 85 субъектах РФ, или 99,2% от общего их количества. В Республике Башкортостан, Республике Татарстан и Эвенкийском автономном округе операции на счетах по учету доходов осуществляют налоговые органы.

В 1998 г. практически завершен процесс перевода на казначейское исполнение министерств и ведомств РФ (за исключением Минобороны России). В 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997г. №477 и постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997г. №1082 было принято решение о переводе Минобороны РФ на финансирование через органы Федерального казначейства. В целях исполнения данного решения Минфином РФ был организован эксперимент по финансированию воинских частей Приволжского военного округа и Балтийского флота через органы Федерального казначейства.

Завершается перевод бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые им в органах Федерального казначейства. По предварительным данным, на 1 января 1999 г. из 48,9 тысяч бюджетополучателей, финансируемых на основании бюджетных назначений и утвержденных смет расходов (без учета бюджетополучателей по Республике Татарстан и Чеченской Республике, а также Минобороны России), переведено на финансирование через лицевые счета в органах Федерального казначейства 47,6 тысяч, или 97,2% от общего количества бюджетополучателей.

Финансовый контроль также осуществляется финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Эти органы проводят контроль за операциями с бюджетными средствами всех участников бюджетного процесса в части использования ими средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Налоговый контроль возложен на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Федеральную службу налоговой полиции РФ, а также Министерство финансов РФ. Кроме того, контрольные функции выполняет институт аудиторства, на который возлагается проверка достоверности информации, отражаемой в бухгалтерской и налоговой отчетности.

На Министерство РФ по налогам и сборам возложены выработка и осуществление единой налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме (рис. 31.2).



Федеральная служба налоговой полиции РФ осуществляет контрольные функции путем выявления, предупреждения и пресечения налоговых поступлений и правонарушений.

Департамент налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации совместно с Министерством РФ по налогам и сборам и другими федеральными органами исполнительной власти разрабатывает предложения о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы РФ, координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет.

31.2 Формы и методы бюджетно-финансового контроля

Органы всех уровней законодательной власти осуществляют следующие формы бюджетно-финансового контроля:

1) предварительный контроль -- в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете, а также других законов и решений по бюджетно-финансовым вопросам;

2) текущий контроль -- в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

3) последующий контроль -- в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Ежегодно, не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную Палату отчет об исполнении федерального бюджета. Отчет за прошедший финансовый год представляется в форме федерального закона и соответствует структуре и бюджетной классификации утвержденного федерального бюджета. Одновременно на утверждение вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Счетная Палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение полутора месяцев после представления отчета в Государственную Думу. При этом используются результаты проведенных проверок и ревизий. По окончании проверки выносится заключение Счетной Палаты, которое включает:

* заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета. При этом раскрываются суммы кассовых расходов, использованных по целевому назначению, а также случаи нецелевого использования бюджетных средств. Выявляются руководители органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявшие решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностные лица Федерального казначейства, допустившие осуществление таких платежей;

* заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым допущен перерасход средств федерального бюджета, также с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших данные решения, и должностных лиц Федерального казначейства, допустивших осуществление таких платежей;

* заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете либо бюджетной росписью;

* анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;

* анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ, расследование каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;

* анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;

* анализ выполнения плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

* иные материалы, определенные постановлениями Государственной Думы или Совета Федерации.

Руководители и аудиторы Счетной Палаты несут ответственность за полноту и достоверность фактов и сведений, содержащихся в заключении.

31.3 Формы и методы налогового контроля

Формы и методы налогового контроля в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ.

В соответствии со ст. 82 части I Налогового кодекса РФ налоговый контроль проводится посредством:

* налоговых проверок;

* получения объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц;

* проверок данных учета и отчетности;

* осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);

* других форм, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.

Государственные налоговые инспекции в соответствии со ст. 11 Закона «О Государственной налоговой службе РСФСР» несут ответственность за полный и своевременный учет налогоплательщиков предприятий, учреждений и организаций, основанных на любых формах собственности. С этой целью проводятся проверки правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в бюджет государственных налогов и других платежей.

Налоговые проверки подразделяются на камеральные и выездные.

1. Камеральные проверки проводятся территориальными органами налоговой службы в отношении всех налогоплательщиков на основании налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа. Проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями обычно в течение двух месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога.

Если проверкой выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести соответствующие исправления в установленный срок.

При проведении камеральной проверки налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения, получить объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.

На суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы налога и пени.

2. Выездные налоговые проверки могут проводиться в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей. Выездная налоговая проверка, в практике налогового контроля именуемая документальной, проводится на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя.

Документальной проверкой считается налоговая проверка с выходом на предприятие и изучением всех документов, относящихся к предмету проверки. Такие проверки проводятся по утвержденному плану работы налоговой инспекции на год. В развитие годового плана проверок разрабатываются квартальные графики по каждому участку работы. Один и тот же налогоплательщик проверяется не чаще одного раза в год. В первую очередь проверкам подвергаются организации, получившие прибыль в значительных размерах, или, наоборот, допустившиe убыточность своей деятельности. Кроме того, проверяются организации и предприниматели, допускающие грубые нарушения налогового законодательства и правил ведения бухгалтерского учета. Выездная налоговая проверка, осуществляемая в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика, а также вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку, может осуществляться независимо от времени проведения предыдущей проверки.

Руководитель налоговой инспекции назначает ревизионную группу и устанавливает срок проверки с учетом размеров предприятия, особенностей его деятельности и объема проверяемых объектов. Предельный срок документальной проверки -- два месяца, но он может быть продлен в исключительных случаях руководителем налоговой инспекции или его заместителем до трех месяцев.

Перед проверкой разрабатывается программа ее проведения с учетом имеющейся информации о допускаемых нарушениях налогового законодательства, о финансовом состоянии налогоплательщика, материалов прошлых проверок и другой информации. Программа утверждается руководством налоговой инспекции.

По результатам проверки ревизионная группа составляет акт, в котором излагаются все нарушения с классификацией их в соответствии с действующим на момент допущения нарушения законодательством. В акте налоговой проверки должны быть указаны документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, или отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и применению санкций за нарушение законодательства о налогах и сборах. После представления акта руководитель налоговой инспекции определяет меру ответственности налогоплательщика за допущенные нарушения.

Акт налоговой проверки вручается руководителю организации-налогоплательщика либо индивидуальному предпринимателю под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате его получения налогоплательщиком. В случае направления акта налоговой проверки по почте датой вручения акта считается шестой день, начиная с даты его отправки.

Если по результатам налоговой проверки не составлен акт налоговой проверки, то считается, что проверка состоялась и правонарушений не обнаружено.

Налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменные мотивированные возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы отказа от подписания акта проверки.

По истечении двухнедельного срока, в течение не более 14 дней руководитель налогового органа или его заместитель рассматривает акт налоговой проверки, в котором зафиксированы налоговые правонарушения и предложения проверяющих лиц по устранению выявленных нарушений и применению соответствующих санкций, документы, изъятые у налогоплательщика, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком.

В случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей. О времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган должен известить налогоплательщика заблаговременно. Если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возражения, объяснения, другие документы и материалы, рассматриваются в его отсутствие.

Налоговой проверкой могут быть охвачены не более чем три календарных года деятельности налогоплательщика, предшествовавших году проведения проверки. Если при проведении камеральных и выездных налоговых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанной с иными лицами, налоговым органом могут быть истребованы у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика, т. е. проводится встречная проверка.

Налоговым кодексом РФ запрещено проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком за уже проверенный налоговый период. Исключение может быть сделано в случае, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку. Повторная выездная налоговая проверка в порядке контроля за деятельностью налогового органа проводится вышестоящим налоговым органом на основании их мотивированного постановления.

31.4 Методы и порядок проведения документальных проверок

Методы проверок. При документальных проверках налоговый инспектор сталкивается со значительной трудоемкостью проводимой работы. Больший объем переработки информации вызывает необходимость оптимизации методов проверок: определение центров ответственности, исследование движения потоков информации, нахождение ключевых точек контроля и т. п.

Необходимость проверки и анализа большого количества документов за отпущенный небольшой срок требует применения статистических методов оценки риска необнаружения ошибок и нарушений.

При документальных проверках используются методы сплошной и выборочной проверки. Как правило, эти методы сочетаются друг с другом. Некоторые объекты учета проверяются сплошным методом, т. е. проверяются все документы и записи в регистрах бухгалтерского учета, другие подвергаются выборочной проверке -- проверяется часть первичных документов в каждом проверяемом месяце или за несколько месяцев проверяемого периода.

По сложившейся в нашей стране практике контрольно-ревизионной работы сплошным проверкам подвергаются кассовые и банковские операции. К остальным операциям этот метод применяется в случае обнаружения при проведении выборочной проверки серьезных нарушений налогового законодательства или правил ведения бухгалтерского учета, приведших к занижению налоговых платежей. В необходимых случаях снимаются копии документов или документы, свидетельствующие о злоупотреблениях, сокрытии (занижении) налогооблагаемых доходов, изымаются с составлением описи изъятых документов. При проведении выборочной проверки наиболее сложный вопрос -- выявление репрезентативной (представительной) выборки, т. е. научный подход к определению количества выборочно проверяемых документов с целью обнаружения ошибок, искажений и злоупотреблений при ведении бухгалтерского учета. Для снижения риска пропуска ошибок и злоупотреблений при выборочной проверке применяются методы теории вероятности и математической статистики.

Выборочная проверка -- это техника, состоящая в проверке части множества и позволяющая делать из этого выводы, распространяющиеся на все множество. При этом используются статистические или эмпирические методы. Статистическая выборочная проверка позволяет количественно определить риск принятия ошибочного решения. Накопленный налоговыми инспекциями при документальных проверках опыт позволяет в значительной мере использовать метод эмпирической выборочной проверки.

Исследуя большое количество документов, проверяющий использует те или иные методы проверок.

Методы проверки различных операций определяются проверяющими лицами самостоятельно и должны преследовать цель объективной оценки достоверности и законности бухгалтерского учета, отчетности и расчетов по налогам.

Достоверность хозяйственных операций определяется с помощью формальной и счетной проверки документов или специальных приемов документального и фактического контроля.

Формальной проверкой определяется правильность заполнения всех реквизитов документов, наличие не оговоренных исправлений, подчисток, дописок, подлинность подписей должностных и материально-ответственных лиц. С помощью арифметической проверки определяется правильность подсчетов итогов в первичных документах, бухгалтерских регистрах и отчетах. Необходимо также использовать методы логической проверки, которая заключается в анализе взаимосвязей счетов, сумм и итогов. Кроме того, арифметическая проверка в совокупности с логической позволяет удостовериться в правильности корреспонденции счетов и увязке показателей в различных формах отчетности.

Достоверность хозяйственных операций может быть проверена при необходимости проведением встречных проверок на предприятиях-контрагентах, а также запросами в банки и другие организации.

...