Анализ правового регулирования формирования и осуществления расходов на образование как внутренней функции государства с учетом исторического опыта и современного состояния

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Формирование расходов на образование: историко-правовые аспекты

§ 1. Формирование расходов на образование в дореволюционной России

§ 2. Формирование расходов на образование в СССР

Глава 2. Финансово-правовое регулирование расходов на образование в Российской Федерации

§ 1. Организационно-правовые основы образования в Российской Федерации

§ 2. Правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации

§ 3. Финансовый контроль за расходами на образование в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Введение

Общество - это динамичная категория и сложный механизм, структурированный институтами, складывающимися в разных сферах социальных взаимодействий Четвернин В.А. Проблемы общей теории права и государства. М., 2010. С. 14. Постоянно изменяясь и совершенствуясь, оно требует этого и от государственной политики, направленной на урегулирование всех видов общественных отношений с помощью правовых и иных действенных средств. Мысль о том, что совершенствование качества жизни общества и переход государства на новую ступень развития зависят от образовательной сферы, точнее от возможности осуществления гражданами права на образование, качества оказания образовательных услуг на протяжении последних нескольких лет действительно актуальна.

Назначение и сущность государства выражается в разрешении им наиболее важных задач, которые возникают и изменяются в процессе общественного развития, усложнения общественных связей и потребностей. Не подвергается сомнению тот факт, что реализация основных государственных функций становится возможной при соответствующей финансовой поддержке.

В Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность образования. Однако во многом данные гарантии приобретают возможность своего непосредственного воплощения в жизнь через обоснованную, исходя из принципов разумности и достаточности, и должным образом реализуемую государственную политику в сфере финансового обеспечения образовательной сферы.

Связь между образованием и бюджетными средствами, выделяемыми на образовательные цели - очевидна. По мере изменения курса государственной политики в области улучшения качества образовательных услуг - изменяются рычаги, способы и механизмы финансирования образования. Стык экономических и социальных функций современного образования предъявляет особенные требования к качеству последнего и позволяет выделить его в одну из основных государственных и общественных потребностей.

Некоторые ученые, труды которых внесли вклад в развитие науки финансового права, через категорию «потребности» подходят к определению государственных расходов. Так, Капустин М.Н. отмечает, что государственные расходы имеют своим назначением удовлетворение общественных потребностей не непосредственно самими лицами, а при посредстве государства, которое берет на себя расходование получаемых им долей народного дохода Капустин М.Н. Чтение о политической экономии и финансах. Ярославль, 1879. С. 43.. В.А. Лебедев отмечает, что государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. Также, он указывает на важный неоспоримый факт изменения потребностей в зависимости от исторического развития и усложнения Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права; Т. 2. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 1998-2000. С. 115..

Руководствуясь изложенным, при анализе публичных расходов, мы должны иметь четкое представление о том, как они соотносятся с государственными и общественными потребностями; каков «общий характер государственной жизни», на каком этапе исторического развития находится государство.

Принимая во внимание определение потребностей, предложенное В.А. Лебедевым, их сущность не вызывает вопросов. Своими словами, это то, в чем нуждается общество для осуществления жизнедеятельности и государство как особая форма организации общества и посредник реализации интересов последнего. Однако что именно имеется в виду, когда говорится об общем характере государственной жизни? Чтобы ответить на этот вопрос необходимо раскрыть сущность таких категорий как функции государства и государственная политика. Общепризнанным в теории государства и права является определение государственных функций как основных направлений деятельности государства. Функции государства отражают его сущность и назначение. Что касается государственной политики, то это более широкое понятие по сравнению с государственными функциями. Государственная политика заключает в себе стратегию государства, основанную на необходимости достижения определенных целей и задач и способы ее реализации в целях осуществления государственных и общественных интересов. Таким образом, функции государства раскрываются через разработку и проведение государственной политики, функции основное средство реализации государственной политики.

Что касается важности временного фактора в формировании государственной политики, то она заключается в объективных государственных и общественных изменениях, в наличие целей, приоритетов, сформированных под влиянием того или иного промежутка времени, на которые обязаны реагировать органы государственной власти, выступающие в качестве посредников реализации государственной политики.

В рамках диссертационного исследования предполагается осуществить комплексный анализ как государственных потребностей и сформированной под их влиянием государственной политики, так и функций государства на определенном временном отрезке, ибо ни один государственный институт не существовал и не существует обособленно от других. Также предполагается рассмотреть схему формирования расходов на образование, которая будет основана на нескольких последовательных стадиях: формирование государственной и/или общественной потребности в образовании (просвещении); образование (просвещение) становится частью государственной политики; на развитие образования (просвещения) направлена деятельность государства, непосредственное формирование расходов на образование (просвещение) в системе публичных расходов.

Актуальность работы при этом не подвергается сомнению и выражается в необходимости изучения проблематики, связанной с формированием публичных расходов в Российской Федерации, посредством анализа нормативной правовой базы, государственной политики в сфере образования, государственной политики в области достаточного и разумного расходования бюджетных средств на реализацию данного приоритетного направления. При этом не менее важным, на наш взгляд, является изучение эволюции образования и роста расходов на образование, начиная с этапа их появления в системе публичных расходов.

Степень научной разработанности проблемы. Учитывая, что рассматриваемая нами проблематика находится на стыке образовательного и бюджетного права, представляется обоснованным изучение литературы двух обозначенных направлений в их взаимосвязи. Так, основы изучения конституционного права граждан на образования были заложены В.М. Сырых, в более детальное рассмотрение проблемных аспектов права на образование внесли свой вклад А.В. Белозеров, Т.А. Владыкина, Е.Д. Волохова, В.В. Гаврищук, А.Г. Кислов, А.Н. Козырин, Ю.А. Кудрявцев, Н.Г. Типенко, Т.Н. Трошкина, Д.А. Ягофаров и другие. Основы науки финансового права и проблемные аспекты основных ее категорий, в том числе и вопросы финансового обеспечения, нашли отражение в работах К.С. Бельского, Е.Ю. Грачевой, Т.С. Ермаковой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, А.А. Ялбулганова и т.д.

Принимая во внимание, что в рамках диссертационного исследования приводятся исторические данные относительно процесса формирования расходов в дореволюционной России и Советском союзе были изучены труды таких ученых как Г.В. Вернадский, Л.К. Воронова, В.А. Лебедев, Е.Н. Медынский, П.П. Мигулин, И.Х. Озеров, К.Н. Плотников, В.Н. Сторожев, К.И. Субботина, С.В. Рождественский, Б.А. Рыбаков, И.И. Янжул.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе правового регулирования формирования и осуществления расходов на образование как внутренней функции государства с учетом исторического опыта и современного состояния. Постановка обозначенной цели обусловлена необходимостью решения следующих задач:

- дать общую характеристику публичным расходам посредством исторического анализа и соотношения с такими категориями как государственные расходы и бюджетные расходы;

- проанализировать историю возникновения расходов на образование в системе публичных расходов в российском государстве;

- исследовать содержание расходов на образование;

- оценить финансовое обеспечение образования с учетом принципов эффективности и разумности;

- выявить тенденции в формировании расходов на образование в Российской Федерации;

- дать характеристику финансовому контролю в сфере образования.

Объект исследования: отношения, складывающиеся в процессе формирования расходов на образование.

Предмет исследования: нормативно-правовая база, регулирующая расходы на образование и складывающаяся вокруг нее правоприменительная практика.

Методология исследования: при подготовке исследования использовался ряд общенаучных методов (диалектический метод как универсальный метод познания, метод анализа и синтеза); частнонаучных методов (логический, исторический, социологический методы, метод анализа статистических данных), а также собственно юридические методы (сравнительно-правовой и формально-юридический).

Практическая и теоретическая значимость исследования: теоретико-правовые наработки, с учетом современных реалий, могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в учебном процессе.

В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Образование прошло длительный путь от признания его в качестве второстепенной функции государства, существующей в целях содействия реализации иных направлений деятельности государства, к одной из приоритетных государственных и общественных потребностей, что отражалось на формировании расходов.

2. Особенностью расходов на образование в системе публичных расходов всегда являлась их ориентированность не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем.

3. Публичные расходы отражают основные направления деятельности государства, требующие финансовой основы и сформированные в зависимости от государственных и общественных потребностей.

4. Какими бы существенными изменениями не сопровождалось развитие системы образования, и как бы в зависимости от этого не изменялась государственная политика в области ее финансирования, первостепенным инструментом в области установления законности в сфере реализации права каждого на образование является финансовый контроль.

Апробация результатов исследования осуществлена через публикацию основных тезисов диссертации в виде статей в научных журналах и сборниках, представление отдельных частей диссертации посредством выступления на международных и межвузовских конференциях, научно-практических семинарах, участия в конкурсах, выставках, форумах.

Глава 1. Формирование расходов на образование: историко-правовые аспекты

§ 1. Формирование расходов на образование в дореволюционной России

Развитие системы образования - одно из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации. Однако так было далеко не всегда. Именно поэтому интересным и актуальным представляется рассмотрение вопросов о том, когда в Российском государстве возникла потребность в образовании; с какого момента образование можно считать одним из направлений деятельности государства, а также, когда появились расходы на образование в системе публичных (бюджетных) расходов. Учитывая тот факт, что система образования, исходя из содержательного критерия, включает в себя несколько уровней, предстоит ответить на вопрос о том, когда в системе государственных расходов появились расходы на общее среднее и высшее образование.

Этап Киевской Руси. Придерживаясь выбранной нами за основу концепции, отметим, что основные государственные потребности на обозначенном историческом отрезке представляли собой защиту от кочевых племен и укрепление связей с соседями в целях распространения торговли. С необходимостью удовлетворения соответствующих потребностей сталкивались все государства раннего средневековья. В целях их достижения необходимо было добиться государственного единства. Отчасти, это повлияло на формирование государственной политики Киевской Руси, которая была направлена на объединение славянских земель, укрепление культурного и идейного единства государства. Нетрудно заметить, что принятие в 988 году единой государственной религии - христианства было необходимо в контексте реализации государственной политики. Однако одного факта принятия было недостаточно. Именно поэтому одним из направлений деятельности древнерусского государства (его непосредственной функцией) становилось распространение христианства на Руси. Как видно, просвещение как таковое, не входило в число государственных приоритетов, и напрямую не являлось направлением государственной политики. Однако косвенно оно было необходимо для удовлетворения потребностей, обозначенных выше, в связи с тем, что для реализации функции распространения христианства на Руси возникает необходимость в обученном духовенстве. Именно поэтому появляются первые школы при церквях.

Так начали появляться первые расходы на образование. Система расходов Киевской Руси была довольно проста - на княжеские нужды, на содержание двора направлялось 1/3 доходов, 2/3 - на государственные потребности. Образование в Киевской Руси финансировалось церковью и князьями. Первоначально князь Владимир выделил на поддержание церкви десятую часть своих доходов - десятину Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества. М., 1995. С. 323. . Впоследствии десятиной стали именовать налог, взимаемый с населения в пользу церкви Холмогоров В.И. Исторические материалы для составления церковных летописей Московской епархии. Вып. 4. М., 1885. С.7. Как отмечает В.А. Лебедев, не каждая цель государственная влечет за собой расход из государственной казны, при этом конкретизируя, что удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе См. Золотые страницы финансового права России. С.119.. Таким образом, расходы на образование в Киевской Руси, являясь государственными, производились церковью, которая в свою очередь финансировалась посредством взимания с населения особого налога - десятины. Ярослав продолжил распространение духовного образования, создав в 1030 г. богословские школы в Новгороде и Курске Вернадский Г.В. История России. Т.1. Древняя Русь. Тверь - М. 1996. С. 136..

В период феодальной раздробленности монастыри по-прежнему остаются центрами образования Погодин М.П. Образование и грамотность в древнем периоде Русской истории. М., 1871. С. 1-28.. Продолжают функционировать школы и училища по подготовке духовных лиц. В период татаро-монгольского ига образование не развивается. Татарское иго значительно затормозило политическую и духовную жизнь России, в связи с чем более развитые западные соседи стали причислять ее к числу азиатских государств. Неустройства сказывались во всем: в области государственного управления, народного хозяйства, судоустройства, ратного дела, в отношении нрава и образа жизни Михеев С.П. История Русской армии. Вып. 1. М. 1910-1912. .

К проблеме необходимости развития образования возвращаются лишь во второй половине XVII века. Так, по мнению В.Н. Сторожева В.Н.Сторожев с 1888 по 1895 гг. являлся служащим архива Министерства юстиции Российской империи. После выхода в отставку работал преподавателем в одном из Московских частных учебных заведений. В. Н. Сторожев известен своими печатными сочинениями в периодических изданиях («Русская мысль», «Сборник Правоведения», «Образование»). именно после смутного времени начинается коренное перерождение всех основ русской жизни, где основной целью является создание могучего политического целого, составившего крупное звено в европейской цивилизации. Михаил Федорович принял государство в крайне трудном положении: при отсутствии средств в казне, они были необходимы, и в первую очередь, на войны с врагами и усмирение мятежей. Именно поэтому на содержание армии направлялось значительное количество имеющихся средств (в 1631 году - 3 млн., а в 1680 - 10 млн.) Мигулин П.П. Экономический рост русского государства за 300 лет (1613-1912). М. 1913. С. 29.. При этом, по мнению П.П. Мигулина П.П. Мигулин -- экономист, окончивший Харьковский университет. С 1899 года читал лекций по финансовому праву в Харьковском университете. Известен своими трудами «Регулирование бумажной валюты в России», «Русский государственный кредит со времен Екатерины II до наших дней», «Русский государственный кредит» (Т. II) и т.д., на народное образование в современном понимании этого слова средства не выделялись. То есть государственной заинтересованности в образованности населения не было. Однако очевидна была другая потребность - повышение уровня военного искусства. Государственные средства тратились на оплату труда иностранцев, без помощи которых удовлетворить эту потребность не представлялось возможным.

Именно XVII век создает платформу для петровских преобразований, благодаря которым в XVIII веке Россия становится полноценным «европейским политическим телом» Сторожев В.Н. К истории русскаго просвещения XVII в. Киев. 1890. С. 13.. Что интересно, для XVII века основная потребность государства опять-таки заключается не в развитии образования как основы для повышения культурного уровня населения, а в модернизации уклада жизни в целом. То есть развитие образования не являлось самоцелью. Так широко сформулированная государственная потребность реализуется посредством вполне определенных направлений государственной политики: преодоление отсталости по сравнению с Западом, настройка государственного уклада на европейский политический лад. В целях реализации соответствующих направлений государственной политики XVII века приходит осознание необходимости умственного и нравственного развития. Реформы требуют знаний. Интересным представляется тот факт, что некоторые ученые (см., например, В.Н. Сторожев) объединяют все открывающиеся в то время образовательные учреждения под наименование «правительственная школа». Объясняется это следующим: «… школу XVII века создали не идеальное стремление к познанию, не потребность в умственной выправке, а нужда в ученых, справщиках книг священного писания, образованных переводчиках, ловких бюрократов, знакомых с Европой дипломатов» Там же. С. 14.. Таким образом, одной из государственных функций (которая является основным направлением деятельности государства в рамках выбранного им курса государственной политики) можно считать создание «правительственной школы», готовящей специалистов в духе основных государственных потребностей. Однако открывающиеся в то время школы существовали недолго и сталкивались с проблемой отсутствия учителей (единственной образованной группой в то время было духовенство). Первая «правительственная школа» создается при содействии патриарха Филарета в 1632 году и существует до 1634 года. Однако педагогические кадры, компетентные в разрешении поставленных перед школой задач, отсутствовали. Несмотря на то, что способствовать разрешению проблемы могло приглашение специалистов из-за границы, их не приглашают, поскольку опасаются чрезмерного влияния католических и протестантских учений.

В 1648 году открывается Андреевский училищный монастырь, в рамках которого преподают киевские ученые, владеющие латинским и греческим языками Вернадский Г.В. История России. Т.5. Московское царство. В 2-х ч. Ч. 1. Тверь, М. 1997. С. 236.. Необходимо отметить, что монастырь открывается частным лицом - Ртищевым Ф.М. на собственные средства.

Подготовка государственных кадров является не единственной функцией, которую пытались решить посредством образования школ. Как известно значимым событием XVII века являлся церковный раскол. В рамках данных событий на школы возлагалась обязанность по исправлению церковно-богослужебных книг. Так, например, в этих целях в 1665 году создается Заиконо-Спасская школа. Однако все школы, как уже отмечалось, существовали недолго. Исключение составляет лишь открывшаяся в 1682 году Славяно-Греко-Латинская академия, просуществовавшая до 1814 года.

Что касается расходов на образование рассматриваемого периода, то какие-либо цифры, на основании которых можно было бы определить их место в системе публичных расходов, привести довольно-таки сложно в виду отсутствия статистических данных. Тем не менее некоторую данные приводит Мигулин П.П. за 1648 год: из 1125 тыс. рублей государственных расходов, расходы на армию составляли 700 тыс. рублей, на дворцовое управление ? 224 тыс., на казенные предприятия ? 68 тыс., на пенсии ? 42 тыс, на пути сообщения и постройки по 36 тыс. рублей. Как видно, расходы на образование не были в числе государственных.

Можно предположить, что применительно к XVII веку схема финансирования образования не претерпела существенных изменений по сравнению с Киевской Русью, образование по-прежнему финансировалось церковью при санкционировании этого процесса государством. Также с данного этапа начинается внедрение в систему финансирования образования частных средств, что приобретет широкий размах в последующие годы (в особенности в период правления Александра I).

К началу правления Петра I четко осознавалась потребность в повышении технического потенциала страны. В XVII веке не было открыто не одной школы, основанной на преподавании естественных и технических наук. Именно поэтому в числе основных государственных потребностей лежала необходимость модернизации уклада жизни, которая находила отражение в направлениях государственной политики Петра I. На наш взгляд, основными направлениями государственной политики начала XVIII века являлись: преодоление отсталости по сравнению с Западом и укрепление как внешнего, так и внутреннего положения России на карте мира.

Что касается просвещения, то оно по-прежнему не стояло в числе государственных приоритетов. Однако именно при Петре I развитие просвещения «вырастает» из государственного мероприятия в рамках реализации государственных функций до самостоятельной государственной функции, имеющей, правда, прикладное значение. При этом является важным, что в системе публичных расходов появляются расходы на образование. Так, при Петре I появляются расходы на медицину, на школы, академии, духовенство, благотворительность. Также, он сокращает расходы на дворцовое управление с 19% (как в 1680 году) до 4,5% (в 1701 году), а в последующем до 3% (в 1724 году). При всем при этом необходимо отметить, что основную часть расходов составляли военные расходы (3/4 бюджета), в число которых входили также расходы на флот Лешков В.Н. Народное просвещение по указам Петра Великого: читано 21 февр. 1877 г. в годичном заседании Московскаго юридическаго о-ва. М., 1877. С. 23.

В.Н. Лешков -- известный юрист, профессор Московского университета второй половины XIX века. Область профессиональных интересов - международное право и полицейское право. Известен рядом статей в издании московского юридического общества под названием «Юридический вестник», а также такими трудами как «Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в.» и «О древней русской дипломатии»..

Распространена точка зрения, что Петр I уделял повышенное внимание развитию образования, так почему же нами отмечается, что данная функция носила второстепенный характер и существовала во исполнение других, более важных?

Образование и оборона страны. Действительно, во время правления Петра I было открыто значительное по сравнению с предыдущими периодами количество школ. Более того, они стали выстраивать собой некоторую систему: низшие и средние школы; общие и специальные. Однако принимая во внимание опыт предшественников, и понимая, что церковное образование не может обеспечить подготовку кадров, в том числе в области военного искусства, большинство открытых государственных школ носят специализированный характер, например, в 1701 году создается Навигацкая школа, основной задачей которой является подготовка кадров для флота; в 1715 году открывается Морская академия; в 1707 году ? Медицинская школа при военном госпитале; в 1715 году ? Инженерная и Артиллерийская школы Мигулин П.П. Указ. соч. С. 36.

Образование и промышленность. Развитие торговли и промышленности рассматривались Петром I как путь к повышению уровня государственного благосостояния. Мы не будем заострять внимание на конкретных направлениях деятельности в рамках обозначенного направления в период правления Петра I, т.к. об этом достаточно много написано в учебной и научной литературе. Необходимо отметить, что в рамках государственной политики, направленной на развитие промышленности, начало уделяться внимание образованию. Именно при Петре I осознается значимость образования для успехов промышленности и торговли, а последнее является неотъемлемым условием экономического развития государства. Во второй половине XIX века И.И. Янжул верно отметил: «Важнейшим моментом в развитии промышленности является образование народа во всех его видах одинаково как степень его общего умственного развития, так и технического, ремесленного обучения» Янжул И.И., Чупров А.И. Экономическая оценка народного образования. СПб., 1899. С. 28..

Как и в случае с военным искусством развитие образования в рамках расширения промышленности заключалось в открытии специализированных школ, например горнозаводских, горнорудных школ при заводах. Например, в 1716 году была открыта горнозаводская школа при Олонецких заводах Кеппен А.П. Горнозаводская промышленность России: (История горн. дела; горно-учеб. заведения). СПб. 1893..

Необходимо отметить, что Петр I внес значительный вклад в развитие самого понятия «просвещение». Применительно к образованию именно Петр I выявил основные составляющие его элементы: воспитание и обучение. А также разделил образование на воспитание и обучение, которое осуществляется семьей, общинами и собственно просвещение, составляющее продукт всего народного общества, с его наукой и искусством Лешков В.Н. Указ. соч. С. 18.. К тому же, Петр I отделил светское образование от духовного. От этого напрямую зависело формирование государственных расходов.

Образование и централизация власти в стране. Основная идея централизации власти в стране как важное направление государственной политики Петра I заключалась в формировании предметной специализации управления (по делам армии, юстиции, коммерции и т.д.). При этом существенным изменениям подверглась система церковного управления: церковь стала подчиняться Императору. Таким образом, если ранее церковь была самостоятельна в выборе приоритетов своего существования, то теперь именно Император определял основные направления ее деятельности. Именно этим и начал заниматься Петр I. Так, Указом от 28 января 1723 года были утверждены следующие положения:

- посредством монастырских средств необходимо было создавать лазареты, госпитали, семинарии для образования и т.д.

- необходимо было рассмотреть, сколько хлеба и сколько денежных средств у монастырей и вычесть оттуда на образовательные учреждения (духовные училища, семинарии, школы).

Принципиальным нововведением стал являться тот факт, что в рамках реализации церковной реформы государство стало участвовать в планировании расходов, осуществляемых церковью. Так, церковные расходы включали в себя следующее: жалование церковным чинам, средства на удовлетворение церковных потребностей, на больных и страждущих, на библиотеки. Расходы на школы при церквях при этом определялись в размере, указанном Синодом Там же. С. 21. .

Что касается формирования расходов на образовании, то применительно к периоду правления Петра I в этом процессе происходят некоторые изменения. Принимая во внимание, что ранее образование финансировалось только церковью, в начале XVIII века в этом процессе стали задействоваться отдельные ведомства, заинтересованные в развитии той или иной профессиональной отрасли. Что касается духовного образования, то ранее церкви, будучи автономными в отношении государства, могли открывать духовные училища, семинарии, школы и, соответственно, финансировать их, а могли этого и не делать. Теперь же в отношении церквей действовал императив в области необходимости развития системы образования.

По мнению С.В. Рождественского, пестрый порядок управления профессиональными школами не выделялся в особую отрасль государственного управления, а, соответственно, в общем государственном бюджете расход на народное образование не мог быть выделен в особую рубрику Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVIII-XIX веках. Т. 1. СПб. 1912. С. 134.. Тем не менее, при Петре I финансирование народного образования приобрело систематический характер. Нельзя сказать, что развитие образования было одной из приоритетных потребностей государства, однако последнее было заинтересовано в его развитии в виду его значимости в реализации иных, приоритетных направлений государственной политики и вытекающих из них конкретных направлений деятельности государства.

Что касается потребностей, то нами отмечалось, что они делятся на государственные и общественные. В современной России они чаще всего совпадают в виду того, что народ является единственным источником власти, а на государство в лице его компетентных органов возлагается задача выражать волю народа. Иначе обстояло дело в имперской России, когда государственные и общественные потребности не совпадали. В отношении образования в Указе Петра I от 5 ноября 1723 года отмечается, что «народ как дети, которые никогда за азбуку не примутся, когда от мастера не приневолены будут». И в продолжение этой мысли добавляется: «не все ль неволею сделано?».

Одной из задач, которую не удалось удовлетворить Петру I, являлось создание университета. Однако опять-таки в основе функционирования этого университета, по мнению Петра I должно было лежать «профессиональное (техническое) обучение». Называя воспитание в качестве составной части образования, Петр I не уделяет ему должного внимания, отмечая, что это прерогатива семьи, а государство должно заботить просвещение именно в общегосударственном значении.

Обозначенная проблема получила свое разрешение в рамках государственной политики его последователей. Вопрос финансирования образования в России не был статичен. Так, во время правления Екатерины II расход на образование был выделен в особую рубрику и составлял при этом 73 тыс. рублей в год (в рамках обозначенной суммы финансировались академии наук и художеств и университет). В отношении остальных образовательных учреждений система финансирования не изменилась Там же. С. 176..

Образование и его финансирование при Александре I. На момент восхождения на престол Александра I в России существовали следующие виды образовательных учреждений: училища (приходские, уездные), гимназии, университеты (первый университет был открыт при Елизавете Петровне). За время правления Александра I было открыто 4 университета, 4 лицея, 58 гимназий, 100 уездных училищ, множество народных школ. Именно с этого периода можно говорить, что появилась потребность в образовании в современном понимании этого слова. Как справедливо отмечает Рождественский С.В.: «потребовалось целое столетие на то, чтобы задачи народного просвещения, смутно обозначившиеся в конце XVII, были поставлены вполне ясно и отчетливо: чтобы светское образование, отделившееся от религиозно-нравственного просвещения, разделилось, в свою очередь, на две одинаково важные области, образование общее и профессиональное, чтобы выяснилось самостоятельное значение общего образование, чтобы государство определило свои права и обязанности по отношению к народному просвещению» Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб. 1902. С. 785..

В связи с возникновением потребности в образовании, сформировались и некоторые направления государственной образовательной политики, которые выражались в перерастании государственной потребности в образовании в общественную, стимулировании получения образования посредством государственных льгот, расширении пределов знаний развитием науки и т.д. Основные ориентиры государственной политики находили отражение в конкретных направлениях деятельности государства - его функциях. Применительно к системе образования в период правления Александра I основной функцией являлось распространение просвещения, формирование принципов образования.

Как известно, одной из значимых реформ Александра I была министерская реформа, в рамках которой управление народным образованием было сосредоточено в самостоятельном ведомстве - Министерстве народного просвещения. Что касается формирования расходов в период правления Александра I, то в данном процессе также произошли кардинальные изменения. Точнее сказать изменения произошли во всем процессе ведения хозяйства, оно стало оформляться в форме некоторого плана на определенный период времени.

По мнению И.Х. Озерова, до XIX века бюджет представлял собой форму домашнего счетоводства короля: не было государственного контроля, не было отчетности Озеров И.Х. Основы финансовой науки: курс лекций, чит. в С.-Петерб. и Моск. ун-те. Вып. 1-2. М. 1909-1910. С..

Приведем статистические сведения относительно расходов на образование во время правления Александра I, а также отметим, какой процент им отводился в системе публичных расходов. Так в расходы по части Министра народного просвещения в 1803 году входили расходы на училища и воспитательные дома (1.182,681 рублей), на экспедицию для приискания цветных камней 15 тыс. рублей, на доделку Московского университета, расположенных в течение 10 лет, в каждом по 5 тыс. рублей Вся использованная далее статистика - Куломзин А.Н. Финансовые документы царствования императора Александра I. СПб. 1885..

В 1804 году расходы по части Министра просвещения составили 2.281.383 рублей, что составляет 2 % от общего количества расходов. В рамках данного раздела выделялись следующие виды расходов: на жалование министру ? 29,187 рублей, на департамент ? 21.072 рублей, на училища и воспитательные дома ? 2.149.213 рублей, на экспедицию для приискания цветных камней - 15 тыс. рублей, на устроение Харьковского университета - 66.910 рублей.

В 1805 году заметен небольшой рост расходов на просвещение, сумма которых выросла до 2.610.682 рублей. Однако в системе публичных расходов их место не изменилось: расходы по части Министерства народного просвещения составили 2% от общего количества расходов. В рамках данного раздела предусмотрены расходы на жалование министра - 29.187 рублей, на департамент ? 21.072 рублей, на училища и воспитательные дома ? 2.810.422 рублей.

Проследим динамику роста расходов на образование посредством приведения статистических данных за 1824-1825 годы, т.е. к концу правления Александра I. Так, в 1824 году расходы на образование составили 6.538.350 рублей, что составляет 1,5% от общего количества расходов, а в 1825 году - расход составил 3.636.281 рублей (1% от общего количества расходов).

Следует отметить, что бюджетные расходы были не единственным источником финансирования образования. Так, государство было заинтересовано в привлечении внебюджетных источников, в основном в форме добровольных пожертвований. Причем для их привлечения использовалась нетипичные средства стимулирования граждан. К тому же с согласия государства привлечением внебюджетных источников занималась профессура, работающая в образовательных учреждениях.

Так, Н.Я. Аристов в своей работе приводит следующие факты Н.Я. Аристов - известный историк. Работал преподавателем истории в Казанском, Варшавском, Харьковском университетах, в Нежинском историко-филологическом институте. Круг профессиональных интересов довольно-таки широк, в числе которых экономическая история со времен Киевской Руси, народные движения, археология и т.д.. Профессор Казанского университета Кондырев П.С. «в течение трех лет ездил по России, приглашал к пожертвованиям население и всюду встречал живое сочувствие к делу и собирал средства. Пожертвования ежегодно доходили до нескольких десятков тысяч» Аристов Н.Я. Состояние образования России в царствование Александра I-го. Киев. 1879. 44с.. На соответствующим образом привлеченные средства были открыты в 1803 году Харьковский университет (Слободско-украинское дворянство пожертвовало 400 тысяч рублей), Ярославская гимназия (Демидов П.П. жертвует 3578 душ и 300 тыс.рублей) в 1805 году Училище высших наук в Нежине (Безбородко А.А. завещал 210 тысяч рублей) Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. Спб. 1902. .

Что касается инструментов стимулирования пожертвований, то они были выражены в основном в форме поощрений за пожертвования.

Так, в целях поощрения жертвователей государством назначались награды и почести. Штиглиц, например, пожертвовал 100 тысяч рублей в целях обеспечения своих братьев дворянским достоинством. Еще один интересный пример: уровень образования влиял на количество лет службы в армии: без образования ? 6 лет; начальная школа ? 4 года; городское или уездное училище ? 3 года, высшее образование - полгода.

Также государство активно стимулировало процесс получения образования. Так, например, с 1803 года не допускались к гражданской службе лица, не окончившие курс в училище. С 1809 году запрещено было производить в 8-й и 5-й классы чиновников, не имевших университетского аттестата Именной указ, данный Сенату от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» // ПСЗ-I. Т. XXX. № 23771..

Таким образом, начиная с правления Александра I можно говорить о формировании потребности в образовании, которая непосредственно находила отражение в направлениях государственной политики и конкретных направлениях деятельности государства - его функциях. Следует отметить, что именно с этого момента зарождаются некоторые принципы образования - бесплатность, всесословность и преемственность образовательных программ.

Следующий этап, который бесспорно внес коррективы в процесс формирования расходов на образование, относится к концу XIX - началу XX века. Начиная обзор принципиальных изменений со времени правления Александра II, необходимо отметить реформу местного самоуправления и финансовую реформу. Государство во время вступления на престол Александра II переживало тяжелые времена в связи с неблагоприятным исходом Крымской войны: казна была опустошена, промышленность не развивалась. Однако война оказало благоприятное воздействие на формирование государственной политики. При столкновении с развитым во всех отношениях Западом была обнажена отсталость России во всех сферах государственного и общественного уклада. Поэтому основной государственной потребностью было восстановление, оздоровление и развитие экономического, политического, социального секторов государства, что всецело осознавалось Александром II.

Что касается финансовой реформы, то ключевой фигурой в ее реализации являлся В. А. Татаринов. Будучи командированным в Западную Европу в целях заимствования положительного опыта (1862 год), Татаринов привнес ценные нововведения в процесс составления бюджетной росписи (появились правила ее составления), а также в процесс осуществления финансового контроля.

Что касается земской реформы 1864 года, то, не вдаваясь в ее подробности, отметим, что образование, как и расходы на него, входило в число вопросов земского значения. Нельзя при этом сказать, что государство не финансировало образование, в общей смете расходов предусматривались расходы на образование. Однако основной груз ответственности за данный процесс был возложен именно на земства. Хотя, как отмечает В.А. Лебедев, в первое время существования земств полноценной работы в отношении составления земского бюджета, а, соответственно, и финансирования тех или иных отраслей не осуществлялось, т.к. не было практического опыта См. Золотые страницы финансового права России. С. 114.. Именно поэтому, в первые годы существования земств расходы на образование были не значительны. Причем из этих расходов основное значение приобретало финансирование начальных школ. Возможно, именно в начальном образовании состояла общественная потребность, учитывая, что земства при составлении бюджета должны были на нее опираться.

Однако нельзя не отметить один положительный момент: до XIX века о существовании общественной потребности в образовании говорить не приходилось. При Александре I необходимость в образовании и сам смысл образования расценивался обществом неоднозначно, потребность отчасти признавалась, но способы ее реализации - нет. Аристов Н.Я., например, приводит в своей работе слова Шишкова А.С., высказывающегося против внедрения иностранного элемента в развитие образования: «русскому надобно русское воспитание, он должен любить свой язык, свою одежду и сохранять черты благородного характера предков» См. Аристов Н.Я. Указ. соч. С.16..

Создание земств и возложение на них обязанности удовлетворять местные потребности способствовало самостоятельному общественному осмыслению и обеспечению этих потребностей. Возможно, именно этим обусловлен приоритет в области финансирования начального образования: необходимо было освоить азы просвещения, и общественность это понимала, что, несомненно, являлось шагом вперед.

Однако публиковались научные рассуждения, основанные на обратной точке зрения. Так, А.М. Геренштейн в своей работе отмечает, что затраты на образование в губерниях постоянно растут, «от народной школы трещит земский бюджет». Однако при этом «крестьяне смотрят на нее с каким-то своеобразным почтением, не понимая как ничтожно ее образовательное значение». Геренштейн А.М. отмечает, что земская школа дает азбучную грамотность, которая никакой цены не имеет, если за ней не следует дальнейшее образование Геренштейн А.М. Народное образование. Спб. 1897. С. 5.

Возвращаясь к вопросу государственного финансирования образования, необходимо отметить, что в правилах составления росписей была заложена ведомственная классификация, именно поэтому образование относилось к числу расходов не только Министерства народного просвещения. Так, В.А. Лебедев приводит следующую статистическую информацию относительно расходов на образование, актуальную на 1870-1880 годы:

- расходы Министерства народного просвещения составляют в среднем 17 млн. рублей;

- расходы Министерства военного на военные образовательные учреждения составляют около 5 млн. рублей;

- расходы Министерства морского - 450 тыс. рублей;

- расходы Министерства финансов - 30 тыс. рублей;

- расходы Министерства государственных имуществ - 80 тыс. рублей;

- расходы Министерства Внутренних дел -71 тыс. рублей;

- расходы Министерства путей сообщения - 185 тыс. рублей;

- расходы Министерства юстиции - 168 тыс. рублей.

К тому же на образование расходовало средства Синодальное ведомство (около 11 млн. рублей) См. Золотые страницы финансового права России. С. 116..

Рост расходов на образование заметен применительно к 90-м годам XIX века. Что касается земств, то их доля в общем количестве расходов на образование составляла 57 % Медынский Е.Н., Пфингстен Н. Бюджеты земских школ // Земское дело. 1914. № 21. С. 23.. Причем интересный момент: расходы на просвещение зависели от конкретной местности, принимая во внимание, что земское положение было введено не во всех административных единицах. Где действовало земское положение, образование финансировалось в совокупности с государственными расходами и колебалось в размере от 0,7% (Олонецкая губерния) от общего количества расходов земств до 10,9% (Херсонская губерния) Мирские доходы и расходы за 1894 год в 50-ти губерниях Европейской России, с подробным подразделением по отдельным статьям. Спб. 1898. 190 с.. В тех губерниях, где не было введено земское положение, расходы на образование представляли собой сумму, реально необходимую для содержания всех учебных заведений, находящихся на определенной территории. Не сложно предположить, что в этих губерниях расходы на образование были выше и занимали более высокий процент в системе публичных расходов. Так, расходы на образование (рассматриваем на примере статистических данных за 1894 год) Бессарабской губернии составляли в среднем 14,3% в системе публичных расходов, Витебской ? 20,4%, Волынской ? 20,5%, Гродненской ? 12,2%, Екатеринославской ? 14,9%, Киевской ? 16,6%, Ковенской ? 16,6%, Курляндской ? 19,8%, Лифляндской ? 21%, Минской ? 12, Могилевской ? 12,5%, Подольской ? 19,8%, Таврической ? 16,2%, Эстляндской ? 19,7%.

Что касается места расходов на образование в системе публичных расходов земств, то они составляли в среднем 8,5% от их общего количества. В общее количество расходов входили расходы на содержание администрации, постройку, ремонт зданий, содержание разъездных и почтовых лошадей, общественную безопасность, на религиозные потребности, больницы, хлебозапасные магазины, пожарную часть, благотворительность, пути сообщения, уплату долгов, сельскохозяйственные расходы.

Следует отметить, что расходы на образование постепенно росли и в рамках государственного бюджета (так, с 1989 до 1914 года расходы выросли в 4 раза).

Таким образом, за период конца XIX ? начала XX века в отношении образования произошли изменения в сторону пробуждения общественного осознания потребности в его развитии, формировании отдельных направлений образовательной политики, которая стала неотъемлемым звеном государственной политики, реализации конкретных функций, в том числе и в области финансирования этого процесса.

Заканчивая раздел, посвященный формированию расходов на образование в имперский период, отметим, что образование прошло длительный путь от направления деятельности государства в рамках реализации иных приоритетных направлений государственной политики к одной из приоритетных государственных и общественных потребностей, что сказывалось и на росте расходов. Однако в советской литературе относительно образования в имперской России высказывалось значительное количество критических замечаний, заключающихся в следующем: правящие классы использовали школу как орудие сохранения и укрепления своего господства, школы финансировались из многих источников, не было твердой финансовой базы, бюджеты городов и земств были скудны, расходы на образование были крайне «распылены» по различным ведомствам Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965. С. 10..

§ 2. Формирование расходов на образование в СССР

финансовый регулирование образование контроль

В советское время сфера образования подверглась качественным изменениям. С первых аккордов советской власти народное образование и просвещение находят отражение в государственных программах и выступают одним из основных способов модернизации и усовершенствования, как советского общества, так и советского человека. Необходимо отметить, что приоритеты государственной политики, обусловленные внешними и внутренними факторами и тесно связанными с ними потребностями за время существования советской власти, не раз менялись. Выбранная нами за основу периодизация имеет условный характер и включает в себя следующие этапы: 1918-1921 годы (первые годы советской власти); 1922-1928 годы (период новой экономической политики), 1928-1941 годы (период довоенного сталинизма), 1941-1945 (годы Великой отечественной войны), 1945-1953 годы (период послевоенного сталинизма), 1956 - 1981 годы (оттепель-застой), 1985-1991 годы (перестройка).

В первые годы советской власти образование начало рассматриваться в качестве орудия социалистического преобразования общества, призванного обеспечивать развитие и удовлетворение духовных и интеллектуальных потребностей советского человека.

В виду признания образования в качестве одной из основных общественных и государственных потребностей, необходимо рассмотреть вопрос о государственной политике в сфере образования как стратегии удовлетворения потребностей.

Вопрос о государственной политике в сфере образования немыслим без анализа норм, отражающих ее, и содержащихся в нормативных правовых актах советского периода. Так, в Программе Коммунистической партии, принятой в 1919 году на VIII съезде партии, отражена необходимость становления равенства всех граждан СССР в получении образования независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и социального положения Принципы системы народного образования в СССР // под ред. В.И. Логиновой, П.Г. Саморуковой. М., 1983.С. 35.. В Положении о единой трудовой школе РСФСР от 30 сентября 1918 года отмечается следующее: «Трудовое начало станет мощным педагогическим средством в том случае, если труд в школе будет творчески радостным, свободным от приемов насилия над личностью учащегося и при всем этом планомерно и социально организованным» СУ РСФСР. 1918. № 74. Ст. 812..

Необходимо отметить, что в рассматриваемый период было принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования, но их основной идеей, наряду с организацией системы образования в стране, было воспитать граждан, «стоящих на платформе Советской власти» СУ РСФСР. 1918. № 46. Ст. 551..

Следующее, не менее важное направление образовательной политики было сформулировано 19 июня 1920 года Совнарком РСФСР, получившее название как «ликвидация неграмотности». Для этой цели была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности. Ликвидация безграмотности как перспективная концепция того времени была тесно связана с общей политикой в сфере образования. Презюмировалось, что распространение всеобщей грамотности не возможно без создания и развития образовательных учреждений, соответствующих советским реалиям. Интересным представляется тот факт, что в политике ликвидации неграмотности были заинтересованы некоторые ведомства. Приведем в пример Приказ Революционного военного совета Республики от 28 декабря 1921 года № 2915 «Правила по организации борьбы с неграмотностью в частях войск» Сборник приказов Революционного Военного Совета Республики 1921 года. Так, Приказом устанавливается обязанность красноармейских школ в «поднятии культурного уровня, боеспособности красноармейцев как сознательных бойцов революционной рабоче-крестьянской Красной Армии и Флота», а также обязанность обучаться в общеобразовательных школах всех неграмотных красноармейцев и моряков и малограмотных, которые должны составлять не более 10% от их общего количества в части.