Анализ правового регулирования формирования и осуществления расходов на образование как внутренней функции государства с учетом исторического опыта и современного состояния

Установление «пределов» формирования расходов по тому или иному разделу представляется очень важным вопросом. Нетрудно заметить, что история показывает нам достаточное количество интересных примеров направлений расходования государственных средств в рамках раздела «образование». Необходимо отметить, что и самостоятельного раздела с соответствующим названием не было. В советское время образование было подразделом раздела «просвещение», куда входили также расходы на библиотеки, избы-читальни, архивы, музеи, театры, картинные галереи, социальное обеспечение обучающихся. В дореволюционной России, в рамках рассмотрения расходов на образование, приведен интересный пример расходования государственных средств на экспедиции для приискания цветных камней. Принимая во внимание, что уже советский законодатель основывался на функциональной классификации при формировании расходов, важно понимать, реализацию какой именно функцию обеспечивает тот или иной расход. В этой связи, в советском государстве образование можно было рассматривать не только как самостоятельную функцию, но и как подфункцию просвещения. Это вполне объяснимо тем, что грани между просвещением и образованием были размыты при наличии государственной потребности в общественной эволюции: от ликвидации всеобщей неграмотности к формированию разносторонне развитой личности социалистического общества.

В Российской Федерации законодатель исходит именно из сущностного наполнения термина «образование» как функции государства: формирование расходов в рамках раздела «образование» основано именно на обеспечении процесса обучения и воспитания в зависимости от уровня образовательной системы, типа и вида образовательного учреждения. Рассматривая иные публичные расходы (расходы на культуру, расходы на социальную политику), которые в Российской Федерации выделяются в самостоятельные разделы, но при этом в Советском союзе предусматривались как расходы на просвещение, необходимо также отметить, что ключевым звеном в установлении их пределов, является их сущностное наполнение как функций государства.

Так, в рамках раздела «культура, кинематография» объединяются расходы на предоставление услуг в этой сфере, обеспечение деятельности учреждений культуры, управление объектами, предназначенными для культурных целей, организацию, проведение или поддержку культурных мероприятий и т.д. В рамках раздела «социальная политика» аккумулируются расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание и социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства Приказ Минфина России от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Финансовая газета. 2013. № 7..

Однако нельзя также сказать, что публичные расходы существуют изолированно друг от друга. Именно поэтому расходы, способствующие обеспечению государственной функции образования, могут проходить по иным разделам бюджетной классификации. Приведем пример. По подразделу 1004 «Охрана семьи и детства» раздела 1000 «Социальная политика» предусматриваются расходы на выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Соответствующий расход напрямую вытекает из норм образовательного законодательства. Так, согласно статье 52 Закона «Об образовании» родители детей, посещающих образовательные организации, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, имеют право на получение компенсации части платы, взимаемой за содержание детей (присмотр и уход за детьми) в указанных организациях Закон РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797..

Таким образом, чтобы ответить на вопрос, каковы объем и границы формирования расходов в рамках раздела «образование» рассмотрим, что же представляет собой система образования.

Образование в Российской Федерации представляет собой систему, состоящую из ряда подсистем: содержательной, функциональной и организационно-управленческой. В понятие содержательная подсистема включают государственные образовательные стандарты и образовательные программы, поскольку именно данные элементы представляют содержательную сторону образования в той или иной стране.

В функциональную подсистему российского образования входят образовательные учреждения, реализующие образовательные программы вне зависимости от формы собственности, типа и вида.

Рассматривая вопросы управления в системе образования необходимо различать органы управления системой образования и органы управления образовательным учреждением. Управление системой образования представляет собой комплексное понятие, отражающее деятельность в области организации образовательного процесса трех уровней органов:

- федерального, представленного Министерством образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);

- уровня субъекта РФ, выражающегося в наличии региональных органов управления образованием;

- местного уровня - муниципальных органов управления системой образования.

Кроме того, современные образовательные учреждения - сложные социально-педагогические учреждения, строящиеся на принципах единоначалия и самоуправления.

От организационной деятельности федеральных и региональных органов управления образованием во многом зависит целостность образовательного пространства России и качество образовательной услуги. Деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение реализации государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

При раскрытии вопроса о формировании публичных расходов в данной сфере обозначенные составляющие образовательной системы имеют первостепенное значение. Так, содержательный аспект подразделов, указанных в рамках раздела «образование» функциональной классификации расходов на образование включает в себя образовательные программы отдельного уровня образовательной системы и виды образовательных учреждений. Более подробная информация по данному вопросу будет представлена в соответствующем разделе, однако, на наш взгляд, обоснованным представляется рассмотрение основных типов и видов образовательных учреждений в целях упрощения ее понимания в дальнейшем.

В соответствии с законом Российской Федерации от 10 июля 1992 № 3266-1 «Об образовании» и типовыми положениями о соответствующих типах образовательных учреждений, утвержденными постановлениями Правительства РФ, имеются следующие типы и виды образовательных учреждений. Детские дошкольные образовательные учреждения, реализующие общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности, которые в свою очередь, делятся на детские сады общеразвивающего вида, детские сады компенсирующего вида, детские сады присмотра и оздоровления, детские сады комбинированного вида, центры развития ребёнка. Общеобразовательные учреждения, реализующие образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования бывают следующих видов: начальная общеобразовательная школа, основная общеобразовательная школа, средняя общеобразовательная школа, средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов, гимназия, лицей. Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии бывают следующих видов: специальная (коррекционная) начальная школа - детский сад; специальная (коррекционная) образовательная школа; специальная (коррекционная) образовательная школа-интернат. Кадетские школы и кадетские школы - интернаты - это образовательные учреждения, реализующие программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и дополнительные образовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан, обучающихся в кадетской школе, кадетской школе-интернате, к государственной службе, муниципальной службе, а также несению государственной службы российского казачества. Образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей - тип образовательных учреждений, объединяющих детские дома, детские дома - школы, школы - интернаты, специальные (коррекционные) детские дома, специальные (коррекционные) школы - интернаты для детей, лишившихся родителей или оставшихся без их попечения, а также детей, нуждающихся в помощи и защите государства. Следующим типом образовательных учреждений является общеобразовательная школа - интернат, реализующая программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования. В свою очередь общеобразовательные школы - интернаты делятся на следующие виды: школа-интернат начального общего образования; школа-интернат основного общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования с углубленным изучением отдельных предметов; гимназия-интернат; лицей-интернат. Специальное учебно-воспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением - это образовательное учреждение, реализующее основные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, основная идея создания и функционирования которых в обеспечении психологической, медицинской, социальной реабилитации детей с отклоняющимся поведением. Образовательное учреждение начального профессионального образования - это тип образовательной организации, реализующий образовательные программы начального профессионального образования, осуществляющий профессиональную подготовку, профессиональную переподготовку граждан, а также повышение квалификации и дополнительное профессиональное образование. Образовательные учреждения среднего профессионального образования - это тип образовательной организации, реализующий программы среднего профессионального образования, направленные на подготовку работников квалифицированного труда по всем основным направлениям общественно полезной деятельности, подготовку квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена. Высшее учебное заведение - это образовательная организация, реализующая программы высшего профессионального образования, основной целью деятельности которой является подготовка специалистов высшей квалификации, научных и педагогических кадров для различных отраслей хозяйства, науки и культуры Закон РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797..

Как видно сфера образования довольно - таки широка и объемна и складывается из нескольких уровней: дошкольного образования, общего образования, начального профессионального образования, среднего профессионального образования, высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования, дополнительного образования, каждый из которых регулируется отдельным нормативным правовым актом, содержит свой понятийно-категориальный аппарат и круг субъектов. При этом, говоря о такой функции государства как образование, можно представить ее в виде обеспечения процесса передачи и усвоения знаний, умений и навыков с учетом имеющихся типов и видов образовательных учреждений. Образовательное учреждение, указывая в учредительных документах тот или иной тип и вид, приобретает тем самым совокупность не только совокупность обязанностей по отношению к другим участникам образовательных правоотношений, но и прав по отношению к государству в части достойного финансирования их реализации.

В завершение раздела необходимо отметить, что достойная реализация права на образование во многом определяет уровень развития государства. Стремительное развитие обозначенной сферы в Российской Федерации способствует постепенному изменению подхода к определению сущности образования. Содержательное наполнение термина образование выходит за рамки представленного в Законе Российской Федерации «Об образовании» определения. Так, современное образование - это не только целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, но и отрасль экономики, ориентированная на экспорт и обеспечивающая стабильный приток финансовых средств в национальную экономику Козырин А.Н.Финансирование экспорта образовательных услуг в Российской Федерации // Реформы и право, 2010. № 3. C.22--28. .

На болонском семинаре «Болонья 2020: раскрывая потенциал Европы - вклад в улучшение мира», состоявшемся 18-20 мая 2008 г. в Генте, применительно к высшему профессиональному образованию была сформулирована мысль о том, что «университет больше не то тихое место, где можно неторопливо учить, заниматься ученой деятельностью и созерцать вселенную, как в прошлые века. Это большой, сложный, ответственный, конкурентный бизнес, требующий постоянных масштабных инвестиций» Байденко В.И., Селезнева Н.А. Болонский процесс: глоссарий. М., 2009.  С.18.. Стык экономических и социальных функций современного образования предъявляет особенные требования к качеству последнего. Гибкая система высшего образования, наличие учебных дисциплин, разработанных с учетом требований и заинтересованности современного общества, компетентностный подход к обучению, активизации самостоятельной образовательной деятельности обучающихся, распространение дистанционного образования, виртуальной мобильности, трансграничного образования, стимулируемое развитием информационных технологий и Интернета- это незримая часть перспектив, открывающихся в процессе подготовки специалистов «нового поколения» и, одновременно, элемент образовательной и экономической интеграции.

Важностью образовательной сферы обуславливается выбор приоритетов в области государственной политики Российской Федерации, что оказывает непосредственное влияние на формирование расходов на образование. При этом особенностью расходов на образование в системе публичных расходов Российской Федерации является их ориентированность не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем.

§2. Правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации

Прежде чем приступить к вопросу о правовом регулировании, формировании и осуществлении расходов на образование, необходимо разобраться, что представляют собой публичные расходы в целом. По нашему мнению, публичные расходы - это теоретическая категория. При этом нет общего подхода к определению сущности публичных расходов, а также критериев разграничения данной категории с близкими к ней «государственными расходами» и «бюджетными расходами».

Используя исторический анализ формирования расходов на образование, представленный в первой главе, отметим, что публичные расходы можно признавать в качестве таковых в том случае, если они направлены на удовлетворение публичной потребности, публичной цели. При рассмотрении данного вопроса вновь приведем слова В.А. Лебедева: «не каждая цель государственная влечет за собой расход из государственной казны … удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе». На основании приведенного утверждения можно выделить несколько положений, имеющих отношение к формированию публичных расходов:

- необходимо разделять средства государственной казны и средства иных публичных организаций;

- обязанность осуществления расходов на реализацию государственной потребности лежит на государстве;

- … в том случае, если обязанность осуществления расходов на реализацию государственной потребности не возлагается государством на иные «публичные организации».

Так, в дореволюционной России одной из соответствующих публичных организаций была церковь. Хоть и косвенно, но в развитии образования было заинтересовано государство. При этом оно, не выделяя средства из казны, материально обеспечивало исполнение обозначенного направления посредством возложения обязанности на церковь. Во время правления Петра I к числу публичных организаций добавились заводы, мануфактуры и иные производственные единицы, расходующие средства на образование, согласно его указам. В советской России соответствующими публичными организациями были колхозы, профсоюзы и иные общественные организации, обязанные финансировать образование согласно советским нормативным актам (примеры актов приводятся в главе 1). На наш взгляд, расходы иных публичных организаций наряду с расходами самого государства и есть публичные расходы.

При этом нельзя относить к публичным расходам средства частных лиц, даже если они направлены на удовлетворение государственной потребности, по одной причине - частных лиц нельзя обязать на это. Возникает вопрос, почему нельзя обязать частных лиц осуществлять расходы на выполнение государственных функций, если можно возложить, например, обязанность уплачивать налоги и сборы? Ответ на этот вопрос возникает уже из сущности государства, которое выделилось из общества, и было наделено обязанностью выполнения основных функций. Налог являет обязательным платежом, взимаемым в целях обеспечения этих функций. Отдав часть своего дохода, частные субъекты приобретают гарантии реализации этих функций.

Итак, первый критерий разграничения категорий публичные расходы и государственные расходы выражается в круге субъектов, являющихся носителями обязанности осуществления расходов. Исходя из соответствующего подхода, категория публичные расходы шире категории государственных расходов.

Применительно к современной России необходимо отметить, что в 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который окончательно закрепил существование местного самоуправления в Российской Федерации, заложил его правовые и экономические начала. Выделение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации - это также одна из потребностей, диктуемых обществом, т.к. именно местное самоуправление позволяет учитывать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.. Данные вопросы решаются на местном уровне самостоятельно, независимо, под свою ответственность и за счет средств местных бюджетов. При этом местные потребности, обеспечиваемые посредством реализации функций местного самоуправления, создают основу для выделения в структуре публичных расходов (наряду с государственными расходами и расходами «государственных организаций») местных расходов.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации указанные нами условия формирования публичных расходов в основном соблюдаются. Так, по мнению Черноверхского А. М., публичные расходы представляют собой затраты публичных фондов денежных средств, опосредованные социально-экономическими отношениями публичного характера, связанными с распределением и использованием финансовых ресурсов, направленные на удовлетворение публичного интереса Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: Автореф. … дисс. канд. юрид. наук. М., 2010. .

Категория публичные расходы тесно связана с категорией бюджетные расходы. На первый взгляд может показаться, что это одно и то же, однако, это не так. Публичные расходы отражают основные направления деятельности государства, требующие финансовой основы и сформированные в зависимости от потребностей государственных и общественных. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации под расходами бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. На наш взгляд, можно сделать вывод, что публичные расходы - это отправная точка формирования бюджетных расходов, которые направлены на реализацию конкретных программ и мероприятий, предусмотренных в рамках реализации той или иной публичной функции.

Существует также и еще одна существенная разница между категориями публичные расходы и бюджетные расходы. Так, понятие расходы бюджета невозможно охарактеризовать без ключевого понятия - бюджет. Интересным представляется тот факт, что бюджет может пониматься как форма, план, совокупность обязательств, закон и фонд Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011. С. 41-45.. При этом, на наш взгляд, каждое из определений подчеркивает важность временного промежутка. Например, бюджет в качестве плана представляет собой прогноз финансовой деятельности государства (муниципального образования) на определенный период. При определении бюджета как совокупности обязательств обращает на себя внимание такая их характеристика как изменяемость. При понимании бюджета в качестве правового акта нельзя забывать, что закон о бюджете действует в рамках одного конкретного года и утверждает прогноз на ближайшие два года. При этом, говоря о публичных расходах, обращает на себя внимание факт не привязанности к временному промежутку. Можно предположить, что в рамках текущего и планового периода обозначенные в законе о бюджете расходы на образование будут являться бюджетными. При этом обозначенные, например, в Законе о бюджете на 2000 год расходы на образование по отношению к тому промежутку времени были бюджетными, а применительно к настоящему - являются публичными, т.к. подчеркивают функциональную важность образования, государственную и муниципальную функцию в отрыве от конкретных временных рамок.

Структура публичных расходов в том виде, в котором она представлена на современном этапе развития общества, складывается из публичных расходов государства (расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, расходов государственных предприятий и учреждений); публичных расходов местного самоуправления (расходов местных бюджетов, расходов муниципальных учреждений и предприятий).

Вопросы образования в Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в статье 28 Закона РФ «Об образовании» установлены финансовые полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Расходы на образование в Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования.

Таким образом, расходы на образование в самом общем виде - это публичные расходы, т.к. направлены на обеспечение государственной функции и объединяют расходы государственного и местного бюджета. При этом конкретизацию данный вопрос получает при рассмотрении категории расходы бюджета на образование.

Так, существует несколько классификаций расходов, которые используются для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Выделяются классификация операций сектора государственного управления, функциональная классификация, классификация по экономическому признаку, ведомственная классификация, классификация по необходимости, классификация по времени осуществления Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3.. Применительно к расходам на образование, на наш взгляд, эффективнее применять функциональную классификацию расходов.

Под функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации понимается группировка расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которая отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства Буневич К.Г. Бюджетная система Российской Федерации: учебно-методический курс [Электронный ресурс].URL.: http://www.e-college.ru/xbooks/xbook120/book/index/index.html?go=part-018*page.htm (дата обращения: 03.06.2012). По сути, функциональная классификация означает, что расходы, обозначенные в ней, сложились исторически, и будут существовать всегда. Распределение государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется законодательно, в составе законов о бюджете.

Функциональная классификация расходов включает в себя четыре уровня:

- разделы отражают направления расходования бюджетных средств, необходимых для выполнения основных функций государства;

- подразделы конкретизируют указанные в разделах направления;

- целевые статьи отражают конкретные направления деятельности главных распорядителей, указанные в рамках подразделов;

- виды расходов еще более детализируют направления расходования бюджетных средств.

Основываясь на функциональной классификации, рассмотрим предоставление бюджетных ассигнований из федерального бюджета на образование более подробно. Итак, разделом классификации будет являться «образование», который состоит из девяти подразделов. Так, в Федеральном законе от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» обозначены следующие подразделы раздела «образование»:

- дошкольное образование;

- общее образование;

- начальное профессиональное образование;

- среднее профессиональное образование;

- переподготовка и повышение квалификации;

- высшее профессиональное образование;

- молодежная политика и оздоровление детей;

- прикладные научные исследования в области образования,

- другие вопросы в области образования Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СЗ РФ. 2011. № 49. Ст. 7049..

Содержательный аспект подразделов, указанных в рамках раздела «образование» формируется исходя из образовательного законодательства Российской Федерации, и включает в себя образовательные программы отдельного уровня образовательной системы и виды образовательных учреждений.

Исходя из этого, например, подраздел «общее образование» будет включать в себя расходы на:

- начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование,

- содержание и обеспечение учебного процесса общеобразовательных учреждений, учреждений по внешкольной работе с детьми, специальных (коррекционных) учреждений, школ-интернатов, кадетских школ, школ для детей с девиантным поведением, школ для детей-сирот и т.д.

Согласно закону «Об образовании» начальное общее образование, основное общее образование и среднее (полное) общее образование являются соответствующими образовательными программами на уровне общего образования. А общеобразовательные учреждения (школы), кадетские школы, школы-интернаты и т.д. - видами образовательных учреждений, реализующими программы начального общего, основного общего и среднего полного общего образования. На наш взгляд, самостоятельное объединение в рамках соответствующих подразделов расходов видов образовательных учреждений и образовательных программ, реализуемых на уровне общего образования не случайно.

Образовательные программы любого уровня образовательной системы обеспечивают развитие, обучение, подготовку обучающихся с учетом возрастных и индивидуальных особенностей. Основные образовательные программы одинаковы для всех образовательных учреждений определенного уровня, они не отражают специфики обучающихся. При этом в статье 43 Конституции Российской Федерации отмечено, что каждый вне зависимости от гражданства, национальности, языка, уровня развития, состояния здоровья, имеет право на образование Конституция Российской Федерации // Российская газета. № 7. 2009.. Так, например, лица с ограниченными возможностями здоровья, дети-сироты нуждаются в особенной защите со стороны государства, при их непосредственной реализации права на образование. Образовательный процесс лиц с ограниченными возможностями должен быть адаптирован к их индивидуальным особенностям посредством медицинского оборудования, специальных учебных приспособлений. Именно поэтому при формировании расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации забывать об этом никак нельзя. Вот почему в подразделах раздела «образование» функциональной классификации наряду с образовательными программами содержатся и виды образовательных учреждений. Также при планировании расходов в рамках данного подраздела в первую очередь необходимо пользоваться Типовыми положениями о соответствующих видах образовательных учреждений и недавно принятыми федеральными образовательными стандартами образования.

Что касается целевых статей указанных в рамках подразделов, которые указывают на основные направления деятельности главных распорядителей бюджетных средств, то в качестве примера можно привести расходы на реализацию федеральных целевых программ в области образования, разработанные Министерством образования и науки Российской Федерации и утвержденные в форме Постановлений Правительства РФ. Так, например, в 2010 году на территорию Российской Федерации распространяли свое действие 22 федеральные целевые программы («Русский язык (2006-2010 годы)», «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации» на 2008-2010 годы, «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы). Большинство программ реализуются в 2012 и в 2013 годах, при этом добавились и новые целевые программы, например Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, Проект модернизации региональных систем общего образования, инициатива «Наша новая школа» и т.д. На реализацию направления модернизация региональных систем школьного образования в федеральном бюджете на 2011 год предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 20 млрд. рублей. При этом в 2012 году их размер вырос до 60 млрд. рублей. К тому же на настоящий момент одним из основных расходов в сфере образования является программа государственной поддержки ведущих российских вузов. В ее рамках запланированы следующие мероприятия: поддержка программ развития МГУ и СПбГУ, поддержка федеральных университетов в части модернизации научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности, поддержка национальных исследовательских университетов и т.д. При этом запланировано выделение финансовых средств федерального бюджета в размере 90 млрд. рублей, которые выделяются в 2010-2012 годах в размере 30 млрд. рублей ежегодно.

На наш взгляд, стремительное развитие образования и динамика соответствующих расходов определяются одним первостепенным фактором: значимостью сферы образования и прямой зависимостью развития экономики, производства от уровня образованности общества. Соответственно, расходы на образование нацелены не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Для реализации задачи улучшения качества образования необходим специальный механизм, в котором должны быть слажены все элементы, его составляющие, а это: 1) перспективность самой идеи, выражающейся в потенциальной возможности отдельных направлений улучшения образовательной сферы. Данная цель, как правило, является первостепенной при разработке целевых программ; 2) эффективность, достаточность расходов, предусмотренных для обеспечения обозначенной цели.

Нами был произведен анализ выбора приоритетов в сфере образования, начиная с 2001 по 2012 годы, которые первостепенным образом влияют на формирование расходов в обозначенной сфере.

Согласно Посланию Президента РФ в 2001 году было провозглашена необходимость изменения подхода к образованию Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. № 66. Было выдвинуто утверждение о том, что темпы развития современной экономики, науки, информационных технологий требуют перехода к непрерывному - в течение всей жизни - образованию. Была отмечена негативная по тем временам констатация факта необходимости привлечения в сферу образования внебюджетных источников в связи с недостаточным количеством бюджетного финансирования. Отмечалось, что внебюджетное финансирование образовательных учреждений - это нелегальный рынок, что официальная «бесплатность» образования при его фактической, но скрытой платности развращает и учеников, и преподавателей. Интересным данное Послание представляется в силу того, что на настоящий момент привлечение внебюджетных источников в образовательную сферу является одним из приоритетных направлений в области оптимизации финансового обеспечения образования. При этом согласно Федеральному закону «О Федеральном бюджете на 2002 год» в рамках раздела «Образование» предусматривались расходы в количестве 80 млрд. рублей Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // Российская газета. 2001. № 256..

В 2003 году образование стало рассматриваться в качестве одной из основ конкурентоспособности страны, был выбран курс на международное сотрудничество в данной сфере Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003 . № 93.. В Федеральном законе о бюджете на 2003 г. расходы на образование возросли до 99 млрд. рублей Федеральный закон от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // Парламентская газета. 2002. № 246-247.. В 2004 году повысились требования к профессиональному образованию, в связи с тем, что профессиональное образование не имело устойчивой связи с рынком труда. Основной приоритет заключается в соответствии профессионального образования не только внутригосударственным потребностям, но и мировым стандартам Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. № 109.. В Законе о бюджете на 2004 год расходы на образование составили 119 млрд. рублей Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Парламентская газета. 2003. № 239.. В 2005 году начался процесс качественного реформирования системы образования. С 2005 года был объявлен старт приоритетного национального проекта (ПНП) «Образование», основная цель которого в создании эффективной, отвечающей современным реалиям системы образования Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 86.. Учитывая, что в рамках нацпроекта действует несколько направлений, например, таких как: стимулирующие выплаты за классное руководство, инновационные школы, сельский школьный автобус, интернетизация образования и т.д. расходы на образование заметно возросли и стали составлять 160 млрд. рублей Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5277.. В 2006 году политика направлена в первую очередь на поддержку высших учебных заведений, которые реализуют инновационные программы, в том числе путем закупки для вузов новейших отечественных и зарубежных образцов оборудования. К тому же продолжается реализация приоритетного национального проекта «Образование» Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006г. // Российская газета. 2006. № 97. В Законе о бюджете на 2006 год предусмотрено 211 млрд. рублей  Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5602.. В 2007-2008гг. в Российской Федерации организовывается работа в области поиска талантливой и одаренной молодежи и в России, и за рубежом, содействие приходу молодых, одаренных людей в фундаментальную и прикладную науку, продолжение реализации нацпроекта «Образование», главным результатом которого должно стать соответствие школьного образования целям опережающего развития. К тому же с 2008 года заложена основа реализации инициативы «Наша новая школа» Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. «Российская газета». 2008 . № 230.. В Законе о бюджете на 2007 год на реализацию качественного и доступного образование предусматривалось 287 млрд. рублей, на 2008 - 307 млрд. рублей Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995..

Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию расходных обязательств в сфере образования из года в год увеличивается. Так, в 2010 году он составил 416,4 млрд. рублей, в 2011 году расходы на образование составили 495,8 млрд. рублей, а в 2012 году - 603,52 млрд. рублей Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СЗ РФ. 2011. № 49. Ст. 7049.. Согласно основным направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, а также Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Российская газета. 2012. № 283. в 2013 году расходы на образование предусмотрены с некоторым уменьшением по сравнению с 2012 годом. Так в 2013 год они составят 597,4 млрд. рублей, в 2014 - 544,3 млрд. рублей - в 2015 году - 573 млрд. рублей Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов // СПС «Консультант плюс».. Согласно бюджетной политике снижение бюджетных расходов на образование обусловлено завершением некоторых государственных программ.

В рамках работы образование рассматривается нами преимущественно в качестве внутренней функции государства. Это положение подкрепляется выводами, сформулированными, исходя из исторического анализа, представленного в главе 1, а также из прочтения норм действующего образовательного законодательства, которое также признает последнее в качестве внутренней функции государства и национального достояния.

С 1 сентября 2013 года вступает в силу Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», согласно которому изменяется подход к определению сущности образования посредством признания образования как способа интеграции с зарубежными странами и констатации его выхода на международный уровень.

В данном контексте важным представляется рассмотрение вопроса о транснациональном образовании как современной тенденции развития образования в целом. При этом под транснациональным образованием понимаются все виды образовательных программ, курсов обучения, образовательных услуг, при осуществлении которых обучаемые находятся в другой стране, нежели та, где расположен вуз, присваивающий квалификацию Козырин А.Н. Финансирование экспорта образовательных услуг в Российской Федерации // Реформы и право, 2010. № 3. C.23.. Так, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» приводятся формулировки, имеющие отношение к распространению транснационального образования. Например, в статье 15 приводится такая форма реализации образовательных программ как сетевая, которая способствует совместной деятельности организаций (в том числе иностранных), осуществляющих образовательную деятельность, зачету организацией, осуществляющей образовательную деятельность, реализующей основную образовательную программу, результатов освоения обучающимся образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598..

Распространение транснационального образования может стать одной из основных тенденций развития образования и первостепенным образом отразиться на росте расходов в рамках обозначенного направления. В-первую очередь, в целях улучшения качества образовательных услуг, оказываемых российскими образовательными учреждениями, что будет способствовать привлечению к получению российского образования иностранных обучающихся, а, во-вторых, в целях соответствия материально-технического оснащения учебных заведений, возлагаемым на них задачам, что будет способствовать развитию всех форм академической мобильности, в том числе виртуальной.

Сближение Российской Федерации с ведущими зарубежными государствами в рамках реализации Болонской декларации, использование зарубежного опыта при обеспечении права на образование на уровне общего и профессионального образования является необходимым условием конкурентоспособности России не мировой арене. Именно поэтому все чаще иностранные инструменты задействуются в рамках реализации государственной образовательной политики. Так, финансирование образования посредством частных взносов - это далеко не «внедренный иностранный элемент». Как удалось выяснить, в дореволюционной России стимулировалось привлечение частных финансов в сферу образования. Однако в Советском союзе и даже в современной России (до 2003 года) привлечение частных финансов в процесс финансирования образования являлось неприемлемым. В связи с этим, интересным представляется современное изменение отношения к внебюджетным источникам, которые, как уже отмечалось выше, ранее признавались нелегальным рынком.

Частные финансы представляют собой личные, семейные, корпоративные и т.д. финансы, т.е. такие, которые не отражают необходимости обеспечения государственной функции, но способствуют ее реализации. Необходимо констатировать, что механизм привлечения крайне не сформирован. Отчасти, причина этому заключается в неудовлетворительной законодательной базе урегулирования данного вопроса. Так, в Законе РФ «Об образовании» образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных Уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц Закон Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» // СЗ РФ. 1996.№ 3. Ст. 150..

Исходя из данной статьи Закона, можно выделить следующие виды внебюджетных источников финансирования образования:

- денежные средства, полученные образовательными учреждениями посредством оказания дополнительных платных образовательных услуг;

- денежные средства, полученные от сдачи в аренду имущества образовательных учреждений;

- добровольные пожертвования;

- целевые взносы физических и юридических лиц;

- спонсорские средства и благотворительная помощь.

При использовании частных финансов существует одно важное отличие, выражающееся в том, что в частных финансах именно доходы определяют расходы, в тот момент как в публичных финансах напротив расходы мобилизуют доходы.

Необходимо отметить также, что привлеченные государственным образовательным учреждением внебюджетные средства создают основу для формирования публичных расходов на образование «на микроуровне», т.е. на уровне образовательного учреждения с одним лишь ограничением: они должны быть направлены на обеспечение уставных целей.

§ 3. Финансовый контроль за расходами на образование в Российской Федерации

В последнее время в рамках государственной образовательной политики Российской Федерации предпринимается большое количество попыток улучшения качества образовательных услуг, выражающихся в долгосрочных мероприятиях, целевых программах, изменении законодательной базы Российской Федерации и т.д.

Специфика Российской Федерации в области реформирования сферы образования выражается в том, что последнее осуществляется методом проб и ошибок. Многое заимствуется из зарубежного опыта, при явном невнимании к тому факту, что опыт может и не прижиться в Российской Федерации. Многое основывается исключительно на теоретических рассуждениях о том, что определенная целевая программа или нововведение непременно должны повысить качество образовательных услуг. При этом нередко практика вносит свои коррективы в идеальные теоретические концепции или попросту их отвергает.

Масштабы современного реформирования сферы образования требуют больших усилий в области внедрения в практику новых элементов. Однако еще больших усилий требует достижение принципа эффективности расходов с учетом нововведений. В связи с существованием таких проблем и спорных моментов особенную важность приобретает финансовый контроль в сфере образования.

В нормативных источниках не закрепляется исчерпывающее определение финансового контроля. Так, в Бюджетном кодексе в разделе IX упоминается лишь о формах финансового контроля и субъектах, его осуществляющих. В Лимской декларации под финансовым контролем понимается не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

При этом в научной литературе предоставляется множество определений финансового контроля. На наш взгляд, применительно к финансовому контролю в сфере образования наиболее подходит определение, выведенное А.А. Ялбулгановым: «основанная на нормах финансового права система мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью финансовых операций, порядком формирования и использования федерального и регионального бюджетов, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, а также за состоянием государственного внутреннего долга» Ялбулганов А.А. «Модельный закон о государственном финансовом контроле»: развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом контроле» //Государственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск, Москва, 2011. С.10. Так, мероприятия по контролю за экономической обоснованностью использования государственных средств приобретают особенную актуальность на этапе разработки и принятия целевых программ в сфере образования. Соблюдение финансовой дисциплины, которое напрямую вытекает из принципа законности и представляет собой соблюдение установленных законодательством норм в области порядка образования, распределения и использования денежных фондов государственными органами, должностными лицами и гражданами, особенно важно в сфере образования в связи с приобретающими системность нарушениями.

Весьма важное значение в силу специфики образовательных правоотношений, необходимостью реализации права каждого на качественное, бесплатное образование с учетом региональных особенностей населения, проживающего на определенных территориях имеют принципы объективности и ответственности, заключающиеся в беспристрастности выводов по результатам проверок, которые должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами. Тем более что, как показывает практика, значительное количество денежных средств, выделяемых из бюджетов бюджетной системы, становится предметом нецелевого использования и злоупотреблений органов управления в сфере образования.

Контроль за эффективностью использования налоговых льгот особенно важен в силу полного освобождения образовательных учреждений согласно Налоговому кодексу РФ от бремени уплаты налогов. Рассмотрим, каким образом осуществляется контроль за эффективностью использования налоговых льгот на примере налога на прибыль организаций. В связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Налоговом кодексе Российской Федерации была закреплена норма, фактически освобождающая образовательные учреждения, при соблюдении определенных условий, от уплаты налога на прибыль организаций Федеральный закон от 28.12.2010 № 395-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Российская газета. 2010. № 296.. Освободив образовательные учреждения от уплаты налога на прибыль организаций, государство лишает себя части дохода, а, значит, посредством обнуления налоговой ставки реализуются иные государственные и общественные приоритеты. Проанализировав научную и учебную литературу, посвященную налоговой тематике, можно отметить, что прибегая к использованию таких инструментов как снижение налоговых ставок, их обнуление, государство стимулирует общественно полезную деятельность См. напр. Антонова М.Е. Роль регулирующей функции налогов в налоговой системе РФ: Автореф. дисс... канд. экон. наук. М., 2009. . К тому же одной из основных целей налоговой политики в Российской Федерации на 2012 и плановый период 2013 и 2014 годов является совершенствование налогообложения организаций, осуществляющих деятельность в социально значимых областях  Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Социальный мир. 2011. № 35..

Образовательные учреждения в сфере налогообложения обладают особенным статусом, именно поэтому налогообложение образовательных учреждений неоднократно становилось предметом научных размышлений и судебных споров. Согласно статье 246 НК РФ налогоплательщиками налога на прибыль организаций являются российские организации; иностранные организации, осуществляющие свою деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства и (или) получающие доходы от источников в Российской Федерации. Также согласно статье 247 НК РФ получаемая российскими и иностранными организациями прибыль в процессе осуществления их деятельности является объектом налогообложения. Однако согласно подпункту 22 пункта 1 статьи 251 НК РФ при определении налоговой базы не учитываются доходы в виде имущества, безвозмездно полученного государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также негосударственными образовательными учреждениями, имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельности. К тому же, в соответствии со статьей 284.1. НК РФ организации, осуществляющие образовательную деятельность вправе применять налоговую ставку 0 процентов при соблюдении определенных условий и тем самым освобождаться от бремени уплаты налога на прибыль организаций. Налоговым кодексом предусматриваются условия обнуления налоговой ставки согласно статье 284.1 НК РФ, в которой отмечается, что организации, осуществляющие образовательную и (или) медицинскую деятельность, должны иметь лицензию на осуществление образовательной деятельности, доходы организации за налоговый период от осуществления образовательной деятельности должны составлять не менее 90 процентов ее доходов; в штате организации непрерывно в течение налогового периода должно числиться не менее 15 работников; организация не должна совершать в налоговом периоде операций с векселями и финансовыми инструментами срочных сделок Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ / СЗ РФ. 2000.№ 32. Ст. 3340.. При этом отмечается, что при несоблюдении организациями, перешедшими на применение налоговой ставки 0 процентов хотя бы одного из условий с начала налогового периода, в котором имело место соответствующее несоблюдение, они лишаются возможности применения налоговой льготы. Также, одним из наиболее важных условий применения соответствующей налоговой ставки можно признавать следующее: вид образовательной деятельности должен быть включен в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации. Так, Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 № 917 Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 № 917 «Об утверждении перечня видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций» / Российская газета. 2011. № 260. включает в себя следующие виды образовательной деятельности: