Анализ правового регулирования формирования и осуществления расходов на образование как внутренней функции государства с учетом исторического опыта и современного состояния

Важным в Советском Союзе являлось обеспечение языковой политики и ее непосредственное влияние на образовательную политику. Именно в Советском Союзе были заложены основы национального образования с приоритетом этнокультурного компонента. В школах образовательные программы преподавались на языках большинства населения республик. Данный принцип тесно связан с интернациональным подходом к вопросам установления советских правовых норм. Именно посредством данного подхода и его проявлениями во всех сферах общественной и государственной жизни, в том числе в сфере образования, удавалось обеспечить единство советского права и советской политики.

Также, 21 января 1918 года в связи с обнародованием декрета «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», была заложена основа такого направления государственной политики как светскость образования. Из компетенции духовного ведомства было выведено образование, при этом все существующие на тот момент образовательные учреждения с принадлежащими им постройками и иными ценностями были переданы в ведение Наркомата народного просвещения.

Таким образом, приводя перечисленные нами положения в некоторую систему, отметим, что основной потребностью государства на этапе 1917-1921 годов являлось осуществление социалистической революции, в рамках которой особенную значимость приобретало развитие образования. Действительно, посредством образования можно было достичь цели воспитания общества в духе советских преобразований. Однако потребность в образовании выражалась и в необходимости повышения общей культуры и грамотности общества. Советское государство противопоставлялось царскому. Правящие классы царской России, по мнению советских властей, использовали школу в качестве инструмента укрепления собственного господства Едва ли можно согласиться с указанным мнением, однако именно оно чаще всего находит отражение в трудах советских ученых.. Именно поэтому советское государство стремилось сделать школу инструментом укрепления власти советского народа.

Соответствующие потребности находят непосредственное выражение в основных направлениях государственной образовательной политики. В самом общем виде государственная стратегия в области образования будет определяться через превращение школы в орудие полного уничтожения деления общества на классы. При этом направлениями образовательной политики являлись обеспечение всеобщности, доступности, бесплатности образования.

Государственная воля всецело находила отражение в мероприятиях, осуществляемых партией: в ликвидации безграмотности, формировании и реализации принципов образования, отделении школы от церкви и т.д.

Что касается формирования расходов в указанный период, то данный процесс также подвергся изменениям. Во-первых, принимаются нормативные правовые акты, в которых утверждаются правила составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовых смет народных комиссариатов и прочих центральных учреждений и росписи общегосударственных доходов и расходов РСФСР (Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1919 года «О сметных правилах» СУ РСФСР. 1919. № 29. Ст. 318.; Декрет СНК РСФСР от 28 февраля 1921 года «О порядке рассмотрения финансовых смет местных отделов, учреждений и предприятий» СУ РСФСР. 1921. № 16.Ст. 102.), а также правила осуществления финансового контроля, о предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности правительственных и общественных учреждений и предприятий (Декрет СНК РСФСР от 26 ноября 1918 года «О производстве государственным контролем ревизий) СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 898..

Что касается места расходов на образование в системе публичных расходов первых годов советской власти Приведенная ниже статистика: Теремитин Ф. Расходы на народное образование при Советской власти и царском правительстве: М., 1922. С. 5., то в 1918 году они составили 6,3%, что, несомненно, выше по сравнению с Царской Россией. При этом расходы на образование постепенно растут: в 1919 году они составляют 8% бюджета, в 1920-м - 10,4%, в 1921 - 8,9%. Что касается других расходов, то их система следующая:

- расходы на общее управление составляют 1918 год - 9,3%, 1919 год - 6,1%, 1920 год - 7,4%, 1921 год - 4,1%.

- расходы на охрану труда: 1918 год -3%, 1919 год - 11,6%, 1920 год - 12,1%, 1921 год - 4,7%.

- промышленность: 1918 год -16,4%, 1919 год - 25,5%, 1920 год - 30,3%, 1921 год - 43%.

- продовольствие: 1918 год -10,4%, 1919 год - 15,7%, 1920 год - 14,8%, 1921 год - 19,2%.

- земледелие: 1918 год -1,4%, 1919 год - 1,8%, 1920 год - 5,1%, 1921 год - 9,6%.

- пути сообщения: 1918 год -18%, 1919 год - 9%, 1920 год - 8,8%, 1921 год - 6,2%.

- оборона: 1918 год -33,6%, 1919 год - 19,4%, 1920 год - 11,1%, 1921 год - 4,2%.

- уплата долгов: 1918 год -1,6%, 1919 год - 0,8%, 1920 год - 0%, 1921 год - 0%.

- прочие расходы: 1918 год -0,4%, 1919 год - 2,6%, 1920 год - 0%, 1921 год - 0%.

При этом предметом расходов на образование в период с 1918 - 1921 годы являлось: содержание центральных учреждений, содержание местных учреждений, разные организационные расходы центра, содержание ученых учреждений и научных библиотек, содержание высших учебных заведений, низшее и среднее образование, подготовка школьных работников, строительные расходы Там же. С.7. Также в рамках расходов на образование предусматривался раздел «прочие расходы», в который входили расходы на: внешкольное образование, театры, музеи, социальное обеспечение обучающихся.

Несмотря на то, что с приходом советской власти был взят быстрый старт на комплексную модернизацию общественной жизни, где бюджетные расходы составляли материальную основу преобразований, рост расходов не мог сам по себе снизить неблагоприятные последствия гражданской войны и военной интервенции. Требовалось выработать новую политику, направленную на восстановление народного хозяйства и построение социализма Обозначенные государственные потребности довольно часто приводятся в трудах ученых советского периода. См. например, Субботина К.И. Планирование и финансирование расходов на просвещение: Дисс … канд. эконом. наук. М., 1958.. Так, в 1920-м году был выбран курс на новую экономическую политику (НЭП). Развитие образования в рамках НЭПа занимало значимое положение. Во-первых, НЭП сопровождалась проведением культурной революции. Во-вторых, от уровня образованности трудящихся напрямую зависит общий доход государства.

В рамках государственной образовательной политики в период НЭПа продолжают осуществляться задачи повышения культурного уровня и образованности населения, ликвидации безграмотности. Для этого реализуются следующие государственные мероприятия: развиваются национальные культуры и нивелируются разница между городом и селом, укрепляется сельская школа. Начальное образование становится всеобщим и обязательным. Также в числе приоритетов ставится проблема отсутствия собственных технических кадров и квалифицированных рабочих (хотя основной упор на это будет сделан в период индустриализации).

На уровне союзных республик уделяется значительное внимание вопросу управления в сфере образования. Так, приведем в пример некоторые задачи, закрепленные в Постановлении ВЦИК от 15 октября 1924 года «О мероприятиях по народному просвещению» и касаются упорядочения системы управления и нормативного обеспечения в сфере образования СУ РСФСР. 1924. № 87. Ст. 875.. Так, в Постановлении отмечается необходимость донесения основных приоритетов в области развития и распространения просвещения, в гармонизации нормативных актов, регулирующих сферу образования, в распределении круга обязанностей в области развития образования по ведомствам. В соответствии с этим документом в 1928 году было принято совместное Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О мероприятиях по укреплению местных органов народного образования» СУ РСФСР. 1928. № 102. Ст. 643..

В период 1922-1928 годов расходы на образование увеличиваются, при том факте, что сам процесс финансирования всех сфер жизни общества (в том числе образования) изменяется. Так, в системе финансирования в первые годы существования советской власти были выявлены существенные недостатки, выраженные в отсутствии финансовой дисциплины, не соблюдении сметных правил, утвержденных Декретом СНК РСФСР от 24 мая 1919 года, отсутствии соблюдения правил обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств. Именно поэтому в период новой экономической политики принимается ряд важных положений, направленных на устранение несовершенств. Так, 21 декабря 1923 года было принято Постановление Наркомфина СССР «Общие правила финансового контроля» СУ РСФСР. 1924. № 21. Ст. 210.. Постановлением устанавливается обязанность производить финансовый контроль в целях соблюдения законности и правильности поверяемых оборотов, определения выгодности для государства производимых расходных операций, а также в целях обеспечения целевого использования расходуемых средств. При этом финансовый контроль производился по каждому виду доходов и расходов в особых перечнях, утверждаемых Народным комиссаром финансов СССР. В 1926 году было принято совместное Постановление ЦИК и СНК СССР «О режиме экономии» СЗ СССР. 1926. № 40. Ст. 291., которое было также посвящено необходимости соблюдения законности в государственном аппарате, а также необходимости скорейшего и строжайшего принятия мер в области пресечение злоупотреблений, бесхозяйственности, расточительности и небрежности в расходовании государственных средств. Для достижения обозначенных целей признавалась необходимость введения и соблюдения режима строжайшей экономии.

12 ноября 1923 года Постановлением ЦИК СССР было введено временное положение «О местных финансах» СУ РСФСР. 1923. № 111 - 112. Ст. 1045., которое просуществовало с изменениями и дополнениями до 1926 года, когда ЦИК СССР принял Постановление «О введении в действие положения о местных финансах» СЗ СССР. 1926. № 31. Ст. 198..

Так, согласно временному положению, на местные средства относились расходы по народному образованию в части финансирования:

- школ по ликвидации неграмотности и малограмотности, школ для взрослых и воскресных школ;

- хозяйственных надобностей школ политической грамоты, кроме учебных расходов и содержания учебного персонала;

- хозяйственных и канцелярских надобностей советских партийных школ 1-й и 2-й ступени.

В основе формирования государственных и местных расходов лежала функциональная классификация. Расходы на народное образование были предусмотрены в качестве подраздела раздела «народное просвещение». Наряду с образованием в рамках данного раздела предусматривались также расходы на культуру и науку. Согласно временному положению на местный уровень передавалось финансирование:

- местных музеев, архивов и картинных галерей;

- изб-читален, местных библиотек;

- театров, зрелищ;

- ученых учреждений, за исключением тех, которые были отнесены на государственные бюджеты союзных республик.

Интересным представляется тот факт, что Положение вводило систему дотаций, предусматриваемых в целях покрытия местных расходов. Так, в статье 114 Положения отмечается, что в том случае, если в силу стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций местные бюджеты не могли быть сведены без дефицита, они могли претендовать на получение дотаций. Для этого на уровне СССР был образован специальный дотационный фонд, бюджет которого утверждался ежегодно Наркомфином СССР.

С момента введения Положения «О местных финансах» от 25 апреля 1926 года к местным расходам по народному образованию относились:

- расходы по организации, оборудованию и содержанию различных профессионально-технических школ низшего типа;

- расходы по организации, оборудованию и содержанию: школ первой ступени, школ второй ступени, школ-семилеток и девятилеток, школ крестьянской молодежи, детских домов и колоний, детских садов, площадок, очагов, школ подростков;

- расходы по организации, оборудованию и содержанию изб-читален, библиотек;

- расходы на школы по ликвидации неграмотности и малограмотности;

- расходы на школы для взрослых и школы политграмоты местного значения,

- расходы на содержание музеев, театров, выставок и т.д.

При этом Положение не содержит сведений относительно Дотационного фонда, однако в рамках бюджетов союзных республик могли предусматриваться субвенционные фонды в целях софинансирования местных расходов. Так, Субботина К.И. отмечает, что субвенционные фонды играли значительную роль в области воздействия на объем и структуру расходов в виду недостаточного уровня бюджетного планирования Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965. С. 37.. Так, ей приводится некоторая статистика относительно влияние субвенционных фондов на развитие образования. В 1926 годах общая сумма фонда по бюджету РСФСР составила 34769 рублей.

Что касается места расходов на просвещение в системе публичных расходов в период новой экономической политики, то в 1923- 1924 годах они составили 11,9%, где расходы на образование составили 64,4%, в 1924-1925 годах 11,7%, где расходы на образование занимают 63,1%, в 1925-1926 годах 12,4%, где расходы на образование составляют 65,1%.

Представим общую картину расходов на период 1923-1926 годов:

- народное хозяйство: 1923-1924 годы -27%, 1924-1925 годы - 29,9%, 1925-1926 годы - 28,5%;

- социально-культурные мероприятия: 1923-1924 годы -17,5%, 1924-1925 годы - 17,2%, 1925-1926 годы - 17,7%;

- оборона: 1923-1924 годы -19,9%, 1924-1925 годы - 13,7%, 1925-1926 годы - 13,5%;

- государственное управление: 1923-1924 годы -20,2%, 1924-1925 годы - 16,9%, 1925-1926 годы - 17,4%;

- займы: 1923-1924 годы -3,7%, 1924-1925 годы - 2,3%, 1925-1926 годы - 2,9%;

- прочие расходы: 1923-1924 годы -11,1%, 1924-1925 годы - 6,3%, 1925-1926 годы - 4,1% Плотников К.Н. Бюджет советского государства. М., 1945 С. 50.

Как уже отмечалось, значимая часть расходов на образование передавалась на местный уровень. В основном, это касается школ. Субботина К.И. приводит следующую статистику: в 1923-1924 годах местные расходы на школы составили 97,2% от общегосударственных, в 1924-1925 годах - 96,4% от общегосударственных, в 1925-1926 годах - 93,1% от общегосударственных Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965., С. 32..

1928 год связывают с началом осуществления плана индустриализации страны. Так, Плотников К.Н. отмечает, что индустриализация была необходима в целях роста экономики, являющегося рычагом обеспечения экономической независимости, укрепления ее обороноспособности и построения социализма Плотников К.Н. Указ. соч. С. 59.. Основной акцент в политике индустриализации был расставлен над созданием и развитием тяжелой промышленности. Однако для того, чтобы промышленность развивалась, необходимы специалисты, способные ее развивать. Для осуществления индустриализации требовались кадры.

Еще в период НЭПа на союзном и республиканском уровнях был принят ряд нормативных правовых актов, реализация которых пришлась уже на период индустриализации страны и имела к ней непосредственное отношение. 17 марта 1926 года Советом народных комиссаров РСФСР был принят Декрет «Об утверждении положения о профессионально-технических школах», который регламентировал деятельность профессионально-технических учебных заведений в целях подготовки квалифицированных рабочих СУ РСФСР. 1926. № 18. Ст. 139..

С 1926 года стали открываться первые школы фабрично-заводского ученичества. При этом в 30-е годы государством стал предприниматься ряд мероприятий, способствующих их распространению и улучшению качества их работы. Так, в 1930-м году началось капитальное строительство школ фабрично-заводского ученичества, однако в установленный план уложиться не удалось. Поэтому 8 июня 1931 года СНК СССР принял Постановление «О мероприятия по улучшению работы школ фабрично-заводского ученичества, находящихся в ведении советов народного хозяйства СССР и союзных республик» СЗ СССР. 1931. № 41. Ст. 285., в котором отмечается необходимость установить жесткие календарные сроки строительства в виду невыполнения плана в 1930 году.

В совместном Постановлении ЦИК СССР и СНК СССР от 15 сентября 1933 года «О школах фабрично-заводского ученичества» СЗ СССР. 1933. № 59. Ст. 357. был выявлен ряд недочетов в работе школ, готовящих квалифицированных рабочих. Фабрично-заводские школы были специализированными, поэтому органами государственной власти указывался недостаток наличия смежных предметов, которые «отвлекают» от получения основного профиля, в котором нуждается государство. Также был предпринят ряд мер в области обеспечения дальнейшей работы учащихся по выбранной специальности в форме прямого нормативного запрета: «прекратить практику перехода окончивших школы фабрично-заводского ученичества в учебные заведения (техникумы, вузы и втузы)». Каждый выпускник был обязан проработать на производстве по специальности не менее трех лет.

В период 1928-1940-х годов в сфере образования произошли существенные изменения. Так, 14 августа 1930 года был принят совместный документ ЦИК СССР и СНК СССР - Постановление «О всеобщем обязательном начальном обучении» СЗ СССР. 1930. № 39. Ст. 420.. В этом нормативном правовом акте отмечается, что несмотря на важность и необходимость развития начального обучения в системе органов управления образованием были выявлены недостатки, выраженные в неудовлетворительном темпе распространения всеобщего начального образования и недостаточному вниманию советских органов к этой проблеме. В соответствии с Постановлением было решено: принять в школу всех детей возраста 8,9,10 лет, которые в связи с какими-либо причинами в ней не обучались, при этом обязанность получения образования детьми возлагалась на их родителей, законных попечителей; развивать школы колхозной молодежи, в целях обучения в них основной массы колхозной молодежи. Реализовывались мероприятия в области материальной поддержки детей из малоимущих семей (бесплатное снабжение учебниками, письменными принадлежностями, обувью, одеждой, питанием, транспортом и т.п.)

В целях осуществления указанных мероприятий государство значительно увеличивало ассигнования, как по местному, так и по единому государственному бюджету. К тому же, в целях реализации мероприятий, государство привлекало средства общественных, профсоюзных, колхозных организаций.

Что касается расходов на просвещение в системе публичных расходов в первую пятилетку (1929-1932 годы), то в 1928-1929 году они составили 111, 7 млн. рублей (12,7%), где расходы на образование составили 71,6%; в 1929-1930 году - 173,8 млн. рублей (13,4%), где расходы на образование составили 69,4%; в 1930-м году (особый квартал) - 60,5 млн. рублей (12%), где расходы на образование составили 67,8% в 1931 году - 283 млн. рублей (11,3%), где расходы на образование составили 68,2%; в 1932 году - 381,7 (10%), где расходы на образование составили 65,4% Расходы на социально-культурные мероприятия по единому государственному бюджету СССР за 1 и 2 пятилетки. М., 1939. С. 22-25..

Представим общую картину расходов на период первой пятилетки (1928-1932 годов):

- народное хозяйство: 1928-1929 годы - 43,3%, 1929-1930 годы - 51%, 1930 год - 55%, 1931 год - 65%, 1932 год - 67%;

- социально-культурные мероприятия: 1928-1929 годы -29%, 1929-1930 годы - 26%, 1930 год - 21%, 1931 год - 21%, 1932 год - 19%;

- оборона: 1928-1929 годы - 10%, 1929-1930 годы - 7,8%, 1930 год - 8,6%, 1931 год - 5,1%, 1932 год - 3,1%;

- государственное управление: 1928-1929 годы -5,8%, 1929-1930 годы - 4,7%, 1930 год - 2,6%, 1931 год - 3,7%, 1932 год - 3,1%;

- займы: 1928-1929 годы -3,6%, 1929-1930 годы - 3%, 1930 год - 1,4%, 1931 год - 1,6%, 1932 год - 2,5% Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 21.

В 1933 году СНК СССР совместно с Центральным комитетов ВКП(б) принял Постановление «О структуре начальной и средней школы в СССР» СЗ СССР. 1934. № 26. Ст. 205. от 15 мая 1934 года, в рамках которого регулируются некоторые вопросы функциональной составляющей системы образования, а именно устанавливаются типы общеобразовательной школы, а именно: начальная школа, неполная средняя школа и средняя школа.

СНК ССР совместно с ЦК ВКП(б) 23 июня 1936 года было принято Постановление «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой» СЗ СССР. 1936. № 34. Ст. 308. в рамках которого констатируется неудовлетворительное состояние подготовки кадров в высшей школе. Для этого предпринимается реализовывать такие мероприятия как обеспечение высших учебных заведений научно-педагогическими кадрами, лабораториями, кабинетами, библиотеками, в результате чего планировалось повысить уровень обучения. Также регламентируются правила управления высшими учебными заведениями, приема в ВУЗы и т.д.

Что касается расходов на просвещение в системе публичных расходов в вторую пятилетку, то с 1933 по 1937 год они выросли с 11 до 15,4%, где расходы на образование варьировались от 67% до 73% Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик. Статистический сборник. М., 1962. С. 18.. Что касается системы публичных расходов на указанный период, то она по-прежнему представлена расходами на:

- народное хозяйство: 1933 год -60%, 1934 год - 57%, 1935 год - 54%, 1936 год - 46%, 1937 год - 40%;

- социально-культурные мероприятия: 1933 год -22%, 1934 год - 21%, 1935 год - 22%, 1936 год - 27%, 1937 год - 29%;

- оборона: 1933 год -3,3%, 1934 год - 9%, 1935 год - 11%, 1936 год - 16%, 1937 год - 16%;

- государственное управление: 1933 год -3,8%, 1934 год - 3,8%, 1935 год - 3,8%, 1936 год - 3,7%, 1937 год - 4,2%;

- займы: 1933 год -3%, 1934 год - 3,3%, 1935 год - 2,4%, 1936 год - 2,4%, 1937 год - 3,2% Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 22..

С 1940 в связи с принятием таких документов как Постановление СНК СССР от 2 октября 1940 года «О призыве городской и колхозной молодежи в ремесленные училища, железнодорожные училища и школы фабрично-заводского обучения» и Указа Президиума ВС СССР «Об ответственности учащихся ремесленных, железнодорожных училищ и школ ФЗО за нарушение дисциплины и за самовольный уход из училища» Ведомости ВС СССР. 1941. № 1. от 28 декабря 1940 года была установлена взаимная обязанность государства и обучающихся по отношению к развитию фабрично-заводского обучения.

При этом на колхозы была возложена обязанность материального обеспечения призываемой молодежи в ремесленные училища, железнодорожные училища и школы фабрично-заводского обучения предметами первой необходимости, продуктами питания, а также средствами передвижения для проезда до железнодорожной станции.

Применительно к трем годам третьей пятилетки расходы на просвещение в системе публичных расходов занимали следующее положение: в 1938 году - 15%, из которых расходы на образование составили 71%, в 1939 году - 13%, из которых расходы на образование составили 69%, в 1940 году - 12,8%, из которых расходы на образование составили 67% Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик. Статистический сборник. М., 1962. С. 25..

Что касается системы публичных расходов в обозначенный период, то она представлена расходами на:

- народное хозяйство: 1938 год - 41%, 1939 год - 39%, 1940 год - 33%;

- социально-культурные мероприятия: 1938 год - 28%, 1939 год - 24%, 1940 год - 23%;

- оборона: 1938 год -18%, 1939 год - 25%, 1940 год - 32%;

- государственное управление: 1938 год -4,3%, 1939 год - 4,2%, 1940 год - 3,9%;

- займы: 1938 год -1,5%, 1939 год - 1,3%, 1940 год - 1,6% Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 23..

Период 1933-1940-х годов характеризуют как этап завершения социалистической реконструкции народного хозяйства и победы социализма в СССР. В сфере образования удалось достичь значительных успехов. Народное образование было всецело под контролем советской власти: принимался ряд нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования, отмечалась необходимость некоторых изменений и предлагались конкретные мероприятия, способствующие этому, расходы на образования росли. Принимая во внимание, что с начала становления советского государства, образование рассматривалось в большинстве нормативных правовых актов как обязанность тех или иных органов государственной власти в области его развития, необходимо отметить, что на этапе 1933-1940-х годов, регламентируются и гарантируются некоторые права в сфере образования, например, право детей из малоимущих семей на материальную поддержку в целях получения образования и т.д.

Период 1941-1945 годов охватывает собой страницы истории российского государства, связанные с Великой отечественной войной. Что касается системы образования в данный период, то интересным представляется тот факт, что несмотря на военные расходы, на которые уходила 1/3 национального богатства, расходы на образование по-прежнему предусматривались советским бюджетом. Субботина К.И. отмечает, что именно в годы Великой отечественной войны появился такой вид образовательных учреждений как школы-интернаты (на которые было ассигновано 40 млн. рублей). Обучающиеся были выведены из опасных мест и продолжали обучение в учебных заведениях, располагающихся на сравнительно «спокойных» территориях. Государство по-прежнему было заинтересовано в распространении фабрично-заводского обучения, в организации системы образования без отрыва от производства и подготовке кадров. Субботина К. И. приводит некоторую статистику на этот счет: так, в 1943 году на среднее специальное образование было выделено 60,4 млн. рублей, на подготовку кадров в высших учебных заведениях - 117,9 млн. рублей; в 1944 году - по идентичным статьям расходовалось 139,5 млн. рублей и 214, 2 млн. рублей; в 1945 году - 214,4 млн. рублей и 303 млн. рублей соответственно Субботина К.И. Указ. соч. С. 55..

После окончания Великой отечественной войны начался период восстановления народного хозяйства. Кардинальных изменений в области организации народного образования и процесса его финансирования в этот период не произошло. Единственное, что необходимо отметить, что благодаря грамотно спланированной государственной политике достичь довоенного уровня во всех сферах, производственных и непроизводственных, и превысить его по многим показателям удалось достичь довольно быстро. Так, в годы четвертой пятилетки (1946- 1950 годы) расходы на просвещение выросли с 12% до 14%, где расходам на образование отводилось примерно 70%. В годы пятой пятилетки (1951-1955 годы) они составляли примерно 13%, где расходам на образование отводилось 65-68%.

Рассмотрим общую картину публичных расходов на период четвертой и пятой пятилеток.

- народное хозяйство: 1946 год - 34%, 1950 год - 38%, 1951 год - 40%; 1955 год - 43%;

- социально-культурные мероприятия: 1946 год - 26%, 1950 год - 28%, 1951 год - 27%; 1955 год - 27%;

- оборона: 1946 год - 24%, 1950 год - 20%, 1951 год - 21%; 1955 год - 20%;

- государственное управление: 1946 год - 3,8%, 1950 год - 3,3%, 1951 год - 3%; 1955 год - 2,3%;

- займы: 1946 год - 1,7%, 1950 год - 1,2%, 1951 год - 1,5%; 1955 год - 2,6% Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 24-25..

С точки зрения политических изменений советского государства общепризнанным является выделение таких самостоятельных этапов как «оттепель» (1956-1963 годы) и «застой» (1964-1981 годы). Однако применительно к развитию системы образования в советском государстве, объединим данные этапы в один, охватывающий 1956 - 1984 годы на основании того, что все изменения, коснувшиеся образования на рубеже 50-60-х годов, распространились на весь рассматриваемый период.

Так, 24 декабря 1958 года был принят Закон СССР «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР». Можно сказать, что с момента принятия данного Закона начинается новый виток развития образования в советском государстве. Во-первых, в данном акте подводились некоторые итоги уже проделанной работы в сфере распространения образования, его роли в осуществлении культурной революции и национальной политики. Тем не менее, согласно анализируемому документу, народное образование нуждалось в перестройке: учебные заведения среднего общего образования всех видов должны были готовить образованных людей, сознательно способных принести пользу обществу и государству; среднего профессионального образования - рабочих высокого профессионально-технического уровня; высшая школа - разносторонне образованных людей, разбирающихся в науке и технике. Применительно к системе среднего общего образования - изменялись сроки освоения образовательных программ (средняя школа становилась восьмилетней); расширялась сеть вечерних школ и школ-интернатов; развивались сельские школы с учетом местных особенностей, модернизировались учебные планы образовательных учреждений. Видоизменялись школы фабрично-заводского обучения, учебным заведениям, реализующим программы начального профессионального образования, присваивалось наименование профессионально-технических училищ, улучшалось материально-техническое обеспечение образовательных учреждений.

Принимая во внимание важность технических специальностей, усиливалось внимание к организации приема в техникумы, повышались входные требования к абитуриентам. В сфере высшего образования обеспечивался комплексный научно-практический подход к подготовке студентов, усилению компонента коммунистического воспитания в рамках образовательного процесса и т.д.

Указанные положения находили отражение также в других нормативных правовых актах, принятых в указанный период: в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 10 ноября 1966 года «О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы», в Постановлении Совета министров от 4 мая 1971 года «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности», в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 22 декабря 1977 года «О дальнейшем совершенствовании обучения, воспитания учащихся общеобразовательных школ» и т.д.

Необходимо также обратить внимание на то, что в Конституции СССР от 7 октября 1977 года впервые закреплялось право на образование как неотъемлемое и гарантируемое советским государством. В Конституции отмечается бесплатность всех видов образования, его непосредственная связь с жизнью и производством и т.д. Свод законов СССР. Т. 3. 1990. С. 14..

Что касается финансовой составляющей вопроса, то необходимо отметить, что с конца 1950-х начала 1960-х годов особенное внимание уделяется вопросам финансового планирования и эффективности расходования бюджетных средств. Так, 4 мая 1955 года Советом министров СССР принимается Постановление «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик». Также было принято значительное количество нормативных актов, отражающих важность и необходимость финансового планирования расходов применительно к конкретным сферам.

Важность эффективного планирования государственных расходов находит отражение в научных работах в области финансов и финансового права. Так, исследованием данного вопроса занимается Субботина К.И. в уже освещаемом ранее труде - «Планирование и финансирование расходов на просвещение», также подробный анализ планирования государственных расходов приводится в работе Вороновой Л.К. «Правовые основы расходов государственного бюджета». При этом Воронова Л.К. описывает такой общий критерий эффективности при планировании расходов, как необходимость соответствия целевой направленности и видов затрат основной задаче государства, записанной в преамбуле к Конституции СССР Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев. 1981. С. 89..

Необходимо пронаблюдать, повлияли ли указанные изменения на процесс формирования расходов на образование.

Так, с 1956 по 1961 год расходы на просвещение вырастают с 13% до 14,8%, где расходам на образование отводилось примерно 73%. В 1965 году они составляют 17,2%, в 1970 - 16%, в 1975 году - 15,3%, где доля расходов на образование оставалась примерно неизменной и колебалась от 65% до 75% Народное хозяйство СССР за 60 лет. Юбилейный статистический сборник. М., 1977. С.653.. За период с 1976 по 1980 годы расходы на просвещение составили 139420,1 млн. рублей (10% от общего количества расходов). При этом расходы на образование составляли приблизительно 62% Государственный бюджет СССР 1981-1985. Статистический сборник. М., 1987. С. 46..

Отдельным этапом в развитии образование необходимо выделять период с 1985 по 1991 годы, получивший название перестройка. Основной государственной потребностью в рамках данного этапа можно смело признавать осуществление глубоких преобразований во всех сферах общественной и государственной жизни. Так, к началу 80-х годов стало осознаваться, что сложившаяся советская система экономики, управления, образования, цензуры и т.д. перестали соответствовать уровню развития общества, в связи с чем предпринимается попытка реформирования всех сфер: производственных и непроизводственных. В период перестройки вводятся некоторые рыночные принципы в сложившуюся систему плановой экономики, реализуется ряд мероприятий в рамках социальной политики. Все это способствует демократизации общества и, соответственно, отражается на системе народного образования.

12 апреля 1984 года принимается Постановление ВС СССР «Об основных направлениях реформы общеобразовательной школы», в рамках которого утверждаются основные направления государственной политики в сфере образования. В Постановлении отмечается, что образование, несомненно, способствовало взлету советского государства, его победам и достижениям. Советское государство приложило достаточно усилий как стратегического, так и материального характера, способствующих трансформации советского общества от в целом неграмотного до образованного. В рамках реформы образования предусматривалось внести коррективы в процесс подготовки личности и гражданина социалистического общества. Согласно образовательной реформе акцент в процессе обучения расставляется в сторону подготовки «не просто носителя суммы знаний, но как активного строителя коммунизма, с присущими ему идейными установками, моралью и интересами, высокой культурой труда и поведения» Ведомости ВС СССР. 1984. № 16. Ст. 237.. Компонентами образовательной реформы становятся: развитие социальной функции образования, повышение качества обучения и воспитания, усовершенствование содержательной подсистемы образования. Также в концепции реформы находят отражение развитие функциональной системы образования, объединяющей типы и виды образовательных учреждений, реализующих образовательные программы всех уровней и организационно-управленческой подсистемы, представленной органами управления образованием и образовательным учреждением. Внимание уделяется также вопросу ответственности в сфере образования как обучающихся, так и обучающих.

Таким образом, необходимо отметить, что образование становится одновременно и потребностью, и одним из приоритетных направлений государственной политики, и основной внутренней функцией государства. При этом в рамках концепции уделяется внимание и формированию расходов на образование, так по-прежнему в этом процессе задействуются средства государственных и кооперативных предприятий, совхозов и колхозов (например, в части строительства, ремонта учебных зданий).

При этом расходы бюджета на образование в период 1894-1991 годы составляют примерно 20% в 1986 году Государственный бюджет СССР. 1988. Краткий статистический сборник. М., 1988. С. 18. и 10-9% от общего количества расходов в 1988- 1989 годах Государственный бюджет СССР. 1989. Краткий статистический сборник. М., 1989. С. 17..

Какие основные выводы можно сформулировать, исходя из проделанного анализа. На формирование публичных расходов оказывает непосредственное влияние государственная политика, основанная на удовлетворении государственных и общественных потребностей. Однако применительно к системе образования нетрудно заметить, что его развитие долгое время не находило отражения в рамках государственной политике и числе приоритетов. Тем не менее, нельзя сказать, что его развитие не предусматривалось в рамках конкретных направлений государственной деятельности. Изначально, образование являлось дополнительной функцией государства, затем стало основной и лишь в последние годы советской власти стало рассматриваться и как функция, и как направление государственной политики и как потребность. Нельзя также не отметить тот факт, что государство участвовало в финансировании образования еще с Киевской Руси. Однако не с помощью осуществления расходов из казны, а посредством возложения обязанности на иные структуры. Долгое время этой «структурой» была церковь. Окончательная и неукоснительная обязанность расходования ею средств на образование была закреплена при Петре I, как, впрочем, и идентичная обязанность заводов, которые должны были участвовать в подготовке специалистов. Также, с начала XVIII века расходы на образование (пусть и незначительные) предусматривались в бюджете российского государства. С 1864 года обязанность по расходованию бюджетных средств была разделена между государством и земствами. При всем при этом, в дореволюционной России существовал еще один важный источник финансирования образования - расходы частных лиц. Однако есть весомая разница в процессе их привлечения - «государственные структуры» можно было обязать, а частные - стимулировать. Пример стимулирования подробно расписан в рамках рассмотрения государственной политики Александра I. При советской власти была похожая ситуация. Кроме бюджетных расходов на образование была нормативно закрепленная обязанность финансирования образования такими субъектами как профсоюзами и колхозами. При сложившемся исключении в том, что не предусматривалось участие в этом процессе частных лиц.

Необходимо также обратить внимание на такой момент, что по поводу признания образования в качестве конкретной потребности государства можно спорить. Однако нельзя оспорить тот факт, что оно всегда являлось внутренней основной или дополнительной, явной или латентной функцией государства. Именно поэтому государство «находило» необходимые средства для его финансирования.

Глава 2. Финансово-правовое регулирование расходов на образование в Российской Федерации

§1. Организационно-правовые основы образования в Российской Федерации

В законодательстве Российской Федерации образование определяется как общественно значимое благо, целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, семьи, общества, государстваЗакон РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797..Тезис об особом значении образования для духовного и социально-экономического развития нашего общества, укрепления российской государственности едва ли нуждается в аргументации. Без преувеличения можно сказать, что от состояния образования зависит не только экономическое благополучие России, но и само будущее нашего государства. Именно поэтому образование является одной из основных функций любого современного государства. Однако одного признания в качестве государственной функции недостаточно для того, чтоб образование развивалось: необходимы конкретные государственные мероприятия, способствующие этому процессу. Российское образование имеет давние и богатые традиции. Современное государство должно максимально полно их учитывать, подытоживая достижения и двигаясь дальше. При этом особенную важность приобретают принципы образования, как руководящие основополагающие начала, которыми государство обязано руководствоваться при формировании основных направлений государственной политики, законодательства в области образования, а суды, органы управления образованием, иные правоприменители учитывать на практике.

Как нам представляется, именно через призму принципов, складывающихся не в одночасье, отражается преемственность столетий и сущность образования.

Большинство из принципов начало формироваться в Советском государстве посредством масштабной по тем временам государственной политики, направленной на развитие системы образования. С первых аккордов советской власти было провозглашено равенство всех граждан СССР на получение образования, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и социального положения. Именно так зародился такой принцип системы образования как всеобщность. Данный принцип можно считать базовым: его успешная реализация создавала и создает по сей день основу для возникновения и обеспечения иных принципов, например, бесплатности образования, его обязательности и гуманистической направленности, основанной на приоритете общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Гуманистический характер образования был особенно важен в силу необходимости укрепления патриотизма, уважения к государственному строю, воспитания высоконравственного поколения. 21 января 1918 года посредством обнародования декрета «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», был заложен еще один принцип образования, который не утратил своей значимости - принцип светскости образования.

На современном этапе развития общества все принципы регулирования системы образования можно разделить на две группы: общеправовые и отраслевые. К общеправовым принципам относятся принципы законности, равноправия, гуманизма, верховенства закона, приоритета и охраны прав и свобод личности. Отраслевые принципы системы образования сформулированы в ст. 2 Закона РФ «Об образовании». К таким принципам относятся: гуманистический характер образования, соблюдение единства федерального культурного и образовательного пространства, общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников, светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, свобода и плюрализм в образовании, автономность образовательных учреждений, бесплатность образования, защита личности от любых форм дискриминации в области образования.

Под гуманистическим характером образования международные правовые акты и российское законодательство понимают воспитание гражданственности, трудолюбия, ответственности, уважения к законам, правам и свободам личности, патриотизма, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования. На первый взгляд, отраслевой принцип гуманистического характера образования напоминает общеправовой принцип гуманизма, однако это далеко не так. Если расшифровать гуманизм как право человека и гражданина на свободу, счастье, развитие, проявление своих способностей, то, по сути, любое отклонение от данного правила является нарушением данного принципа. Не трудно заметить, что принцип гуманистического характера воспитания на первый план выводит именно воспитание как неотъемлемую часть образования и первостепенным образом адресован участникам образовательного процесса, ответственным за его качество. Особенно это важно на уровне среднего общего образования, в процессе получения которого у нас закладываются базовые характеристики личности.

Соблюдение единства федерального культурного и образовательного пространства; защиты и развития национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства - это принцип, вытекающий из конституционного определения Российской Федерации как федеративного и многонационального государства, особенно важный при формировании и реализации государственной политики Российской Федерации в области образования.

Принцип общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников является одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование. Каждый, независимо от его пола, возраста, национальной принадлежности, вероисповедания, местожительства, экономического достатка, имеет доступ к получению образования в рамках, установленных законом. В ряде случаев для обеспечения общедоступности образования необходимо адаптировать систему образования к особенностям развития и подготовки обучающегося или воспитанника, например образовательные учреждения компенсирующего вида для детей со сложными (комплексными) нарушениями в развитии предполагают совмещение обучения с лечением и коррекцией нарушений в развитии.

Отраслевой принцип светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях вытекает из положений ст. 14 Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом». Воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания.

Такой принцип как свобода и плюрализм в образовании не должен ассоциироваться с вседозволенностью, пропагандой и реализацией идей, запрещенных законом (расовая, религиозная и национальная вражда и нетерпимость, фашизм, пропаганда войны и т.д.). Его суть заключается в том, что образование должно быть свободным, обеспечивающим плюрализм мнений, взглядов и убеждений. В противном случае невозможно воспитать подлинно свободную и независимую личность, гарантировать многие конституционные права и свободы (свобода мнений, творчества и т.д.).

Принцип автономности образовательных учреждений проявляется в предоставлении обучающимся, педагогическим и научным работникам определенных академических свобод - свободы педагогических работников излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свободы обучающихся получать знания согласно своим склонностям и потребностям. Предоставление академических свобод нацелено на создание оптимальных условий для научного и педагогического творчества, поиска истины, ее свободного изложения и распространения.

Применительно к высшим учебным заведениям предоставление основных академических свобод является общепризнанным принципом образовательного права и закрепляется в ряде международно-правовых документов высших учебных заведений Принцип автономии высших учебных заведений и предоставление академических свобод становился основным предметом обсуждения на международных конференциях, в частности, Конференции по академической свободе и университетской автономии, Синая, 1992 г..

В большинстве зарубежных стран автономия вузов ассоциируется со свободой в области разработки и внедрения учебного плана, индивидуального в каждом конкретном случае; прозрачностью, открытостью организационной деятельности учебных заведений, академической мобильностью обучающихся и т.д.

Автономия высших учебных заведений в области реализации образовательных программ - это определенно новое состояние для системы высшего профессионального образования России, так как до ее присоединения к Болонской декларации органы государственных властных структур оказывали непосредственное влияние на подготовку образовательных программ. Основные принципы, непосредственно отражающие самостоятельность ВУЗов впервые были оглашены на международном семинаре «Университет XXI века - новая модель независимости», а в настоящий момент широко представлены в основных документах Болонского процесса.

Среди них наибольшей значимостью отличаются следующие руководящие начала: вузам должна быть предоставлена реально действующая автономия и свобода действий; академическая свобода должна быть гарантирована; следует обеспечить надлежащую дистанцию между высшими учебными заведениями и министерствами через нейтральные органы-посредники; развитие высшего образования должно определяться долгосрочной стратегической перспективой; высшие учебные заведения признаны отчитываться за все государственные и частные средства; обеспечение и совершенствование качества, внешняя оценка и аккредитация должны быть сферами внимания со стороны вузов; уполномоченные органы не должны ущемлять право автономии вузов и обременять их бюрократическими процедурам Байденко В.И., Селезнева Н.А. Болонский процесс: глоссарий. М., 2009. С. 15..

Так, соблюдение обозначенных принципов образования - это непосредственная обязанность государства, реализация которой становится возможной при соответствующем государственном обеспечении. Именно поэтому важно пониматься, что именно имеет в виду законодатель, формулируя ту или иную норму права. Приведем пример.

Так, законодательно закреплено, что образование должно быть бесплатным, по меньшей мере, в том, что касается начального и общего образования. Однако явной проблемой, на наш взгляд, является отсутствие в законодательстве самого определения понятия «бесплатное образование». И существуют ли пределы, выходя за которые образование становится «платным»? Можно ли признавать так называемые «добровольные пожертвования» со стороны родителей или покупку каждый год ими учебной литературы, предназначенной программой определенного курса - платой за получение их ребенком начального и общего образования?

Значение понятия «бесплатное образование» складывается из двух составляющих его определений: «бесплатный», т.е. такое, за которое не взимается плата, и «образование», т.е. целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Нетрудно заметить, что последнее определение включает в себя еще два понятия «обучение» и «воспитание». Под «обучением» понимается - процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду, а под «воспитанием» - процесс целенаправленного, систематического формирования личности в целях подготовки её к активному участию в общественной, производственной и культурной жизни.

Соответственно, «бесплатное образование» можно расшифровать как: целенаправленный процесс формирования личности в целях подготовки её к активному участию в общественной, производственной и культурной жизни, возможный на основании передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней, гарантированный и предоставляемый государством без взимания определенной платы. Закрепляя принцип бесплатности в качестве одного из основополагающих начал в сфере образования, государство возлагает на себя обязанность осуществлять расходы в том объеме, в котором это необходимо, в целях обеспечения его реализации. Именно поэтому так важно понимать, что именно должно финансироваться, чтобы можно было с уверенностью сказать, что принцип бесплатности соблюдается. Как нам кажется, покупка родителями каждый год литературы и других учебных принадлежностей, внесение ими добровольных пожертвований на развитие образовательных учреждений, в случае, если они действительно добровольны, не могут расцениваться как нарушение принципа бесплатности образования, так выходят за его пределы.