Анализ правового регулирования формирования и осуществления расходов на образование как внутренней функции государства с учетом исторического опыта и современного состояния

- реализация основной образовательной программы дошкольного образования;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы начального общего образования;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы основного общего образования;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы среднего (полного) общего образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ начального профессионального образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ среднего профессионального образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ высшего профессионального образования (программы бакалавриата, программы подготовки специалиста, программы магистратуры);

- реализация основных образовательных программ послевузовского профессионального образования;

- реализация дополнительных образовательных программ;

- реализация образовательных программ профессиональной подготовки, осуществляемая образовательными учреждениями.

Что же это означает в контексте стимулирования. Во-первых, закрепление соответствующих условий позволяет разграничить образовательную деятельность как некоммерческую, соответствующую уставным целям и регулируемую Законом РФ «Об образовании» и не образовательную, направленную на получение прибыли, через установление такого признака образовательной деятельности как ее осуществление управомоченными посредством лицензии юридическими лицами. Особенно это важно в процессе возрастающего процента реализации не управомоченными субъектами разовых лекций, стажировок, семинаров, не требующих приобретение лицензии на осуществление соответствующей деятельности и направленных исключительно на приобретение прибыли. Соответственно, можно утверждать, что осуществление семинаров, разовых мероприятий не соответствуют обозначенным нами признакам и не подлежит применению налоговой ставки 0 процентов.

Что касается условия, что доходы от образовательной деятельности составляют не менее 90% ее доходов, то в данном случае необходимо рассмотреть, что понимается под источниками внебюджетного финансирования и какие именно из них способствует соблюдению данного условия. Так, согласно подпункту 22 пункта 1 статьи 251 НК РФ при определении налоговой базы не учитываются доходы в виде имущества, безвозмездно полученного государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также негосударственными образовательными учреждениями, имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельности. Данная норма была зафиксирована еще в первой редакции части второй НК РФ и не претерпела изменений. К тому же, в пункте 2 данной статьи отмечается, что при определении налоговой базы также не учитываются целевые поступления.

Как нами уже отмечалось, выделяют следующие виды внебюджетных источников финансирования образования:

- денежные средства, полученные образовательными учреждениями посредством оказания дополнительных платных образовательных услуг;

- денежные средства, полученные от сдачи в аренду имущества образовательных учреждений;

- добровольные пожертвования;

- целевые взносы физических и юридических лиц;

- спонсорские средства и благотворительная помощь.

При этом применительно к добровольным пожертвованиям в статье 582 Гражданского кодекса Российской Федерации обозначено одно важное ограничение их использования, а именно: юридическое лицо может использовать это имущество по определенному назначению, не выходящему за пределы уставной деятельности Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (часть вторая) / СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.. Применительно к целевым взносам физических и юридических лиц действует также важное условие - цель взимания, которая определяется физическим или юридическим лицом и должна соответствовать уставной деятельности образовательного учреждения. Таким образом, некоторые источники внебюджетного финансирования всецело подпадают под пункт 2 статьи 251 Налогового кодекса и не учитываются при формировании налоговой базы.

Что касается дополнительных платных образовательных услуг, то данный вопрос получил наибольшую конкретизацию в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг». В отношении оказания образовательными учреждениями платных образовательных услуг законодательно установлено одно важное правило: образовательные учреждения не имеют права оказывать на платной основе образовательные услуги, реализуемые в рамках основной образовательной программы Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» / Российская газета. 2001. № 130.. Данный вид источников не подпадает под пункт 1 статьи 251 НК РФ, т.к. не обладает признаком безвозмездности, а во-вторых, не указан в пункте 2 соответствующей статьи в качестве источника целевого поступления. Однако согласно Закону РФ «Об образовании» дополнительные платные образовательные услуги являются частью образовательной деятельности, а соответственно и в отношении доходов от них ставка 0 процентов может применяться.

Применение налоговых льгот способствует привлечению образовательными учреждениями дополнительных финансовых средств или прибыли, необлагаемой налогом. Так, в национальной доктрине образования обозначен один из приоритетов развития системы образования, выражающийся в виде создания условий для привлечения в обозначенную сферу средств из внебюджетных источников. Учитывая тот факт, что привлеченные образовательными учреждениями средства могут использоваться ими самостоятельно, но с единственной оговоркой, выражающейся в том, что направляться они должны лишь на функционирование образовательного учреждения, основная цель внебюджетного финансирования, на наш взгляд, заключается в создании механизма, наиболее полно обеспечивающего потребности образовательных учреждений.

Однако в отношении сдачи в аренду имущества образовательных учреждений возникают сложности. На наш взгляд, именно эти доходы должны составлять не более 10% от общего количества доходов образовательного учреждения. По нашему мнению, это плюс для развития системы образования, т.к. на основании анализа практики прокурорского реагирования в Российской Федерации все чаще помещения, предназначенные для образовательного процесса, сдаются в аренду организациям, коммерческая деятельность которых негативно отражается на обучении и воспитании детей. Так, администрации образовательных учреждений предоставляют отдельные помещения учебных заведений коммерческим структурам под цели проката видеокассет, под продажу алкогольной и табачной продукции, под складские помещения, мастерские, диспетчерские, офисы, магазины, парикмахерские, сауны, солярии, производственные цеха, склады, теплицы, автомастерские, гаражи, магазины, телефонные станции Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.: http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2012)..

Таким образом, посредством введения соответствующего условия применения налоговой ставки 0 процентов достигается необходимость образовательных учреждений реализовывать именно уставную, не связанную с предпринимательской деятельность, что способствует достойной реализации права на образование гражданами.

Применение налоговой ставки 0 процентов - это лишь фактическое освобождение от уплаты налога, формально же, исходя из налогового законодательства, образовательные организации являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций. Почему же законодатель в целях стимулирования выбрал именно инструмент обнуления налоговой ставки, а не, например, установление законодательной налоговой льготы, которая просто фиксирует освобождение образовательных учреждений от уплаты налога?

Рассмотрим налоговую категорию, имеющую непосредственное отношение к рассматриваемой тематике - налоговую фикцию. Фикция в самом общем виде определяется как прием, заключающийся в том, что действительность подводится под условную формулу, не имеющую реального содержания Современный словарь иностранных языков. М., 1992. С.647. Сущность фикции проявляется в том, чтобы нечто несуществующее в реальности в целях правового регулирования провозгласить как реально существующее или наоборот.

На наш взгляд, фикции осуществляют определенную роль, выражающуюся, во-первых, в упрощении юридических конструкций, а, во-вторых, в рассматриваемом нами процессе стимулировании образовательных учреждений, позволяют осуществлять налоговый контроль. Почему мы рассматриваем обнуление налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в качестве фикции. Согласно статье 246 НК РФ образовательные организации являются налогоплательщиками налога на прибыль. Если анализировать данную статью, то в ней отмечаются организации, которые не являются налогоплательщиками. В обозначенном перечне нет образовательных организаций, однако посредством обнуления налоговой ставки при соблюдении определенных условий, образовательные организации фактически освобождаются от уплаты налога. На наш взгляд, обозначенная конструкция соответствует такому виду фикции как отрицающие существование реальных обстоятельств. Однако, как уже было отмечено, обращаясь к фикции, как к приему юридической техники, законодатель преследует определенную цель - возможность осуществлять налоговый контроль уполномоченными органами в отношении образовательных организаций как плательщиков налога на прибыль организаций, который направлен на соблюдения обозначенных выше условий, а также на анализ эффективности использования налоговых льгот. К тому же, анализ эффективности использования налоговых льгот является неотъемлемой частью налоговой политики в Российской Федерации на современном этапе. Согласно основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, регулярное проведение анализа как востребованности, так и практики администрирования установленных механизмов налогового стимулирования и налоговых льгот является одним из важнейших элементов налоговой политики, поскольку увеличение количества предоставляемых льгот в отсутствие сведений об их результативности не только приводит к выпадающим доходам бюджетной системы, но и дискредитирует саму идею предоставления налоговых льгот  Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Социальный мир. 2011. №35..

При этом одним из элементов налоговой политики в рамках обозначенного направления является создание системы мониторинга применяемых налоговых льгот и оценки результативности их действия, позволяющей принимать решения об их продлении или отмене, а также создание системы оценки доходов, не поступивших в бюджетную систему в результате применения налоговых льгот и освобождений, для их учета в качестве налоговых расходов бюджетов при подготовке закона о бюджете и отчета об исполнении бюджетов.

Проведение мониторинга востребованности налоговых стимулирующих механизмов возможно на основе отчетности Федеральной налоговой службы, формируемой на базе информации, содержащейся в налоговых декларациях, предоставляемых налогоплательщиками в налоговые органы. В целях проведения рассматриваемого мониторинга в существующие формы налоговых деклараций были внесены изменения, направленные на получение сведений, характеризующих количественные параметры использования налогоплательщиками определенного перечня налоговых льгот. Согласно статье 80 НК РФ налоговая декларация представляет собой письменное заявление или заявление, составленное в электронном виде и переданное по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи, налогоплательщика об объектах налогообложения, о полученных доходах и произведенных расходах, об источниках доходов, о налоговой базе, налоговых льготах, об исчисленной сумме налога и (или) о других данных, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. На наш взгляд, именно поэтому законодатель обращается к налоговой фикции в отношении образовательных организаций и признает их плательщиками налога на прибыль при фактическом и полном их освобождении от уплаты обозначенного налога.

Таким образом, одной из основных целей налоговой политики в Российской Федерации на современном этапе развития государства и общества является совершенствование налогообложения организаций, осуществляющих деятельность в социально значимых областях. Применение налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций в отношении образовательных учреждений, деятельность которых соответствует обозначенным в статье 284.1 НК РФ условиям, на наш взгляд, преследует следующие цели: свободное привлечение внебюджетных источников, сокращение до минимума не предусмотренной уставом деятельности, которая должна составлять всего 10 процентов.

В большинстве развитых зарубежных стран используются разнообразные инструменты стимулирования по отношению к налогообложению образовательной деятельности. Так, довольно-таки сложная налоговая система США применительно к налогообложению образовательных учреждений строится на принципах предоставления льгот и связана в первую очередь с такими понятиями, как «налоговое освобождение» (tax exempt), «налоговый вычет» (tax deduction) и «налоговая скидка» (tax credit) Корф Д.В. США: Правовое регулирование налогообложения в сфере образования // Ежегодник российского образовательного законодательства. Т.2. 2007. С.211- 224.. Налогообложение в сфере образования Великобритании отличается тем, что связано с предоставлением различных налоговых льгот, привилегий, освобождений и послаблений налогоплательщикам-участникам образовательных отношений: родителям (в форме определенных налоговых вычетов и налоговых скидок по налогу на доходы как работникам и как предпринимателям), образовательным учреждениям, фондам и иным юридическим лицам, основные уставные цели создания которых так или иначе связаны с сектором образования (в форме освобождений и вычетов по налогу на доходы корпораций, НДС, налогам на недвижимость и некоторым другим), студентам (в форме налоговых скидок в размере процентных ставок по образовательным кредитам, вычетов по налогу на доходы, освобождений от налогообложения подоходным налогом стипендий и выплат по грантам, выделенным на научные исследования) Корф Д.В. Налогообложение в сфере образования в Великобритании // Финансовое право. №10.2007..

В российской же практике инструменты налогообложения образовательных учреждений не достигли своего финального завершения. Однако, учитывая положительный опыт ведущих зарубежных стран в области установления льгот участникам образовательных правоотношений, посредством введения статьи 284.1 налоговая политика Российской Федерации заметно продвинулась вперед.

Существует несколько классификаций финансового контроля. Так, по субъекту контроля выделяют государственный, общественный, муниципальный, внутренний и внешний финансовый контроль, по времени проведения: предварительный, текущий, последующий, по направлению: контроль правомерности, аудит эффективности. Учитывая, что финансовый контроль выступает в качестве института общей части финансового права Д.Л. Комягин «К вопросу о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства» // Государственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск, Москва, 2011. С.18, такая его классификация будет одинаково применима ко всем сферам общественный жизни, в рамках которых он осуществляется. Однако в целях определения специфики финансового контроля в образовательной сфере введем собственную классификацию финансового контроля - по содержанию.

На наш взгляд, условно все расходы в области образования можно поделить на три большие группы:

- направленные на функционирование образовательных учреждений и вытекающие из этого расходы на обеспечение предоставления ими образовательных услуг гражданам;

- направленные на развитие системы образования в Российской Федерации;

- направленные на функционирование органов управления образованием.

Исходя из данной классификации, исключительно применительно к системе образования, можно по содержанию выделить четыре вида финансового контроля:

- финансовый контроль за предоставлением достаточного количества бюджетных средств, направленных на обеспечение потребностей образовательных учреждений;

- финансовый контроль за обоснованностью и результативностью принятия решений о целевых программах, направленных на развитие системы образования;

- финансовый контроль за деятельностью органов управления образованием.

Основная цель финансирования образования выражается в обеспечении возможности достойной реализации права на образование. В последнее время ключевым в вопросе о предоставлении образовательных услуг является результат. Так, применительно к системе среднего общего образования с принятием Стандартов образования произошла смена основной направленности образовательного процесса: если раньше она была ориентирована на процесс обучения, по окончании которого выпускник овладевал обязательным минимум навыков и умений, то теперь она изначально ориентирована на результат. Что касается системы высшего профессионального образования, то во-первых термин результат образования установлен в документах Болонской системы и представляет собой совокупности компетенций, выражающих, что именно студент будет знать, понимать или будет способен делать по завершении процесса обучения Байденко В.И., Селезнева Н.А. Болонский процесс: глоссарий. М., 2009. С. 70. Также, одним из основополагающих принципов построения европейской системы образования является принцип «студентоцентрированного образования», суть которого выражается в активизации самостоятельной образовательной деятельности обучающихся. При этом акцент в области подготовки студентов смещается от процесса обучения в сторону результатов обучения и приобретения обучающимися соответствующих компетенций.

Как уже было отмечено, государственная политика в сфере финансового обеспечения образования направлена, в-первую очередь, на достижение тех целей, которые ставит перед собой современная государственная политика в сфере образования. А значит, целью финансового обеспечения образования является достойное осуществление образовательной деятельности, основанное на необходимости достижения положительного результата. Проверка достижения результата и перспектива его достижения в будущем является на современном этапе основным направлением осуществления финансового контроля. При всем этом нерешенным остается следующий вопрос: как определить эту эффективность? Ведь если она не достигается в процессе реализации права на образования, расходы можно смело характеризовать как неэффективные.

Приведем один пример. Так, например, предшествующие государственные стандарты I поколения вводили понятие национально - регионального компонента образования как составной части государственной образовательной структуры. Цель его введения заключалась в привлечении органов государственной власти субъектов РФ к разработке и внедрению региональной составляющей государственных стандартов образования в общеобразовательный процесс. При этом регулирование регионального компонента всецело было передано на уровень субъектов. Интересным представляется тот факт, что далеко не все субъекты в своих нормативных правовых актах закрепили его определение, цели, задачи внедрения и т.д. Однако в связи с принятием 01. 12. 2007 г. Закона РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части изменения понятий и структуры государственного образовательного стандарта» Федеральный закон от 18.07.2009 № 184-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам выплаты стипендий и организации образовательного процесса в образовательных учреждениях» / СЗ РФ. 2009.- № 29. Ст. 3621. национально - региональный компонент исключен из системы государственных образовательных стандартов в сфере образования. По сути, данный закон отменил обязательное требование включения компонента в учебные планы школ. Вследствие этого ситуация сложилась следующим образом: в некоторых субъектах Российской Федерации национально - региональный компонент введен в образовательные программы школьного образования и при этом на его реализацию уже было выделено значительное количество бюджетных средств. В других же, напротив, национально - региональный компонент не предусмотрен, и в связи с изменениями в области его правовой базы на федеральном уровне, вводить его в учебный процесс уже нет необходимости. Применительно к Республике Мордовия национально - региональный компонент был представлен в виде:

- оборудования и оснащения кабинетов мордовских языков необходимыми для обучения инструментами: электронными дисками, наглядными пособиями, портретами общественных деятелей Республики Мордовия (в общеобразовательных учреждениях республики оборудовано 152 кабинета родного языка);

- организации культурных мероприятий, экскурсий, олимпиад и т.д. Школы республики и регионов РФ с компактным проживанием мордовского населения ежегодно бесплатно обеспечиваются учебниками национально-региональной тематики. Только в 2010 году издано и приобретено 22 наименования учебной литературы национально-региональной направленности для общеобразовательных учреждений Республики Мордовия и регионов РФ с компактным проживанием мордовского населения.

Учитывая тот факт, что в Мордовии согласно последней переписи мордвы 30,2% Официальный сайт региональной газеты «Республика молодая» [Электронный ресурс].URL.: http://rm.saransk.ru/?id_refer=2443 (дата обращения: 29.02.2012), можно ли признавать эффективными произведенные расходы в рамках реализации национально-регионального компонента, учитывая, что последний уже официально не существует в связи с изменением структуры образовательных стандартов? И вообще, в чем заключалась эта предполагаемая эффективность в тот момент, а именно в 2004 году, когда стандарты I поколения его предусматривали? Ведь от оснащения кабинетов, обучения мордовскому языку и обеспечения бесплатной литературой уровень образованности населения существенно не изменился.

Рассмотрим более подробно каждый из обозначенных нами видов финансового контроля в сфере образования.

1. Контроль за обоснованностью и результативностью принятия решений о целевых программах развития образования синонимичен понятию «аудит эффективности».

В последнее время вопросы обеспечения эффективности бюджетных расходов являются обоснованно актуальными. Более того, проблемам обеспечения эффективности расходования бюджетных средств, необходимых для реализации целевых государственных программ посвящается большое количество научных работ. При этом эффективность публичных расходов можно характеризовать как совокупность обязательных признаков финансовой деятельности, а именно: результативности, экономности, целевого характера и своевременности публичных расходов Барыкин Е.А. Организационно-правовые основы реализации принципа эффективности публичных расходов в российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10..

На наш взгляд, эффективность расходования бюджетных средств предопределяет эффективность мероприятия, на реализацию которого они выделяются, и наоборот, эффективность мероприятия обуславливается эффективностью бюджетных расходов. Именно поэтому эффективность той или иной концепции будет также обладать обозначенными выше признаками. При принятии долгосрочного мероприятия, предполагающего значительное расходование бюджетных средств, в первую очередь необходимо анализировать его концепцию на предмет наличия данных признаков.

Так, например, в целях обеспечения безбарьерного доступа лиц с ограниченными возможностями к объектам и услугам, в том числе образовательным органами государственной власти была принята государственная программа «Доступная среда», реализация которой рассчитана на 2011-2015 гг. Полноценная реализация безбарьерных условий невозможна без значительных и предназначенных для этого бюджетных расходов. Однако в тексте программы отмечено наличие некоторых рисков самой концепции, выраженных в отсутствии ожидаемых конечных результатов, неактуальности планирования мероприятий относительно развития технологий, недостаточной гибкости и адаптируемости концепции к внешним факторам, дублировании и несогласованности действий при реализации мероприятий в рамках программы и т.д. Исходя из этого, риск неэффективных бюджетных затрат также имеет место быть Постановление Правительства РФ от 17.03.2011 № 175 «О государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1765..

Таким образом, как видно из рассматриваемой нами проблематики, в программе «Доступная среда» результативность, своевременность и целевой характер изначально ставятся под сомнение, а значит, органы государственной власти отчасти допускают возможность признания программы «Доступная среда» в отношении учащихся неэффективной. Программа рассчитана на пять лет, вопрос о том, когда можно будет сказать, эффективна программа или нет, также остается открытым.

Итак, целью образовательной деятельности, реализуемой вне зависимости от уровня образовательной системы и субъектного состава, соответствующего этому уровню, является обеспечение обучающихся умениями и навыками, сопровождаемое констатацией достижения ими установленных государством образовательных цензов. Исходя из этого, возникает вопрос, как проверить на эффективность некоторые государственные программы, в частности программу «Доступная среда», ждать, пока «экспериментальные обучающиеся» будут сдавать экзамены в целях выявления улучшений в области их подготовки?

Так, основными методами рассматриваемого вида контроля являются в первую очередь аналитические методы, а именно анализ первоначальных данных о состоянии сферы вложения бюджетных средств, анализ результатов реализации программы, направленной на улучшение состояния определенной сферы, анализ достаточности выделяемых бюджетных средств, анализ соотношения запланированного и полученного. Однако на практике чаще всего получается ситуация, когда аудит эффективности начинает применяться по истечении какого-либо промежутка времени, т.е. когда программа уже принимается, на ее реализацию выделяются денежные средства, т.е. когда расходы в определенной степени уже производятся. В 2010 году нами был произведен социологический опрос учителей средних общеобразовательных учреждений г. Саранска с целью выяснить эффективность реализации приоритетного национального проекта «Образование». На основании полученных данных можно было сделать вывод о том, что большинство принимаемых целевых программ в сфере образования - это чисто теоретические проекты, не основанные на практике. На наш взгляд, аудит эффективности должен включать в себя такие методы исследования обоснованности и результативности осуществления расходов на тот или иной проект, которые будут актуальны не по мере практической реализации проекта, а заблаговременно. Аудит эффективности, как нам кажется, должен основываться на социологических методах: опросах, анкетировании и т.д. с целью выяснения именно у субъектов образовательных правоотношений, может ли тот или иной проект улучшить их положение или нет.

2. Финансовый контроль за предоставлением достаточного количества бюджетных средств, направленных на обеспечение потребностей образовательных учреждений. В основе финансового обеспечения образовательных учреждений лежит принцип нормативно-подушевого финансирования. Это означает, что количество денежных затрат определяется на одного обучающегося и количества обучающихся в образовательном учреждении. Целью перехода на нормативно-подушевое финансирование является ориентация на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования. Учитывая, что потребности определяются самостоятельно образовательным учреждением, в раскрытии данного вопроса необходимо четко представлять, что означает потребность в сфере образования. По сути потребности образовательного учреждения достигаются посредством, во-первых, их точного определения в зависимости от количества учащихся, их специфики, стоимости образовательной услуги и ряда других условий, а во-вторых, выделения на них денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом норматив представляет собой размер бюджетного расхода, который приходится в расчете на одного обучающегося. Таким образом, потребности определяют нормативы. С учетом этого определения можно выделить следующие виды потребностей, возникающих и существующих в рамках деятельности каждого образовательного учреждения: потребности в педагогическом составе, материальном обеспечении, социальном обеспечении. Однако в Российской Федерации предусмотрены типы образовательных учреждений, которые обладают определенной спецификой, что также нужно учитывать. Финансовый контроль за предоставлением достаточного количества бюджетных средств, направленных на обеспечение потребностей образовательных учреждений особенно важен на современном этапе развития общества в силу недостаточного опыта образовательных учреждений формировать свои потребности. Приведем пример. Как уже было отмечено, норматив утверждается исходя из типа образовательного учреждения, что позволяет учесть и финансово обеспечить отдельные категории обучающихся, особенно нуждающиеся в социальной поддержке. Так, согласно Закону РМ от 28.12.2004 № 102-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия» бесплатными комплектами учебников должны обеспечиваться дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей и т.д. Закон Республики Мордовия от 28.12.2004 № 102-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия // Справочно-правовая система Гарант [Электронный ресурс].URL.: http://www.garant.ru/hotlaw/mordovia/333052/#review (дата обращения: 11.12.2011). Всего в 2010 году на субвенции, выделенные из республиканского бюджета, приобретено 35000 экземпляров учебной литературы, что является недостаточным для обеспечения всех нуждающихся. Так, например, в Чамзинском районе на период 2010 г. существовала реальная необходимость обеспечения 176 обучающихся, из которых были обеспечены лишь 37 Информация предоставлена Прокуратурой Республики Мордовия.. Отчасти существующая проблема возникает в связи с неудовлетворительным участием образовательных учреждений в планировании посредством принципа нормативно-подушевого финансирования расходов, необходимых для обеспечения гарантий права на образование всех категорий граждан.

Принцип нормативно-подушевого финансирования, основная цель введения которого заключается в повышении уровня образовательной услуги за счет достаточного и эффективного финансового обеспечения сферы образования, в настоящий момент не в полной мере реализуется. В связи с расширением финансовой самостоятельности школ особенно важен контроль в процессе дальнейшего неукоснительного распределения полученных средств на удовлетворение потребностей.

Основными методами рассматриваемого вида контроля, на наш взгляд, будут являться наблюдение за подконтрольным объектом или общее ознакомление с состоянием его финансовой деятельности и проверка, которая проводится на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 212..

Однако по мере изменения некоторых содержательных аспектов в сфере образования методы осуществления соответствующего вида финансового контроля также претерпевают изменения. Так, в основе организации финансового контроля лежат соответствующие нормативно-закрепленные, руководящие идеи - принципы. Их неукоснительное соблюдение и реализация в области финансового обеспечения общего (среднего) образования - оптимальное решение. Так, например, принцип гласности финансового контроля, выражающийся в процедуре информирования граждан о содержании различных финансово-плановых мероприятий должен реализоваться в образовательной сфере за счет обязывания школ предоставлять или, к примеру, самостоятельно выкладывать необходимую информацию о расходах на одного обучающегося в сети интернет на официальных сайтах.

3. Финансовый контроль за деятельностью органов управления образованием. По мнению Ю.А. Крохиной, субъекты бюджетного контроля могут быть контролирующими и контролируемыми. При этом, например, в отношении формирования и исполнения федерального бюджета контролирующими субъектами являются Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, Росфиннадзор. При этом Ю.А. Крохина отмечает, что контролируемыми субъектами могут быть главные распорядители, распорядители бюджетных средств и т.д. Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник. М. 2010. С.408 - 409.. В свою очередь главные распорядители бюджетных средств или применительно к нашей классификации органы управления системой образования организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности, осуществляют контроль за целевым использованием, представлением отчетности об использовании бюджетных средств подведомственных им государственных и муниципальных учреждений.

В части 4 Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» представлены несколько составов правонарушений, которые имеют непосредственное отношение к системе управления образованием Российской Федерации, более того - распространены на практике. Необходимо отметить, что вопрос о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства дискуссионный. По мнению Д.Л.Комягина «непосредственная связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью существует де-факто, т.к. без возможности применения санкций проведения контрольных мероприятий теряет смысл. Практика показывает, что содержание института финансового контроля полноценно можно изучить, только исследуя по очереди его составляющие - бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, для чего необходимо перейти в специальную часть финансового права» Комягин Д.Л. К вопросу о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Государственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск, М., 2011.С.18..

Как уже было отмечено, необходимо выделять финансовый контроль за деятельностью органов управления образовательным учреждением. Современная средняя общеобразовательная школа - сложное социально-педагогическое учреждение, строящееся на принципах единоначалия (директор) и самоуправления (ученического, педагогического и родительского). На наш взгляд, данный вид контроля тесно связан с финансовым контролем за соблюдением законодательства в сфере образования, по сути, это одно и тоже. Проанализировав практику прокурорского реагирования в сфере образования, размещенную на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, можно прийти к выводу, что почти повсеместно права детей нарушаются самими учителями и администрациями образовательных учреждений.

Приведем пример. Так, в 2006 году с начала реализации в рамках приоритетного национального проекта «Образование» проверки проведены в 140 образовательных учреждениях республики (20% от общего количества получателей средств по приоритетному национальному проекту «Образование»). В 41 проверенном образовательном учреждении выявлены финансовые нарушения администрациями учебных заведений на общую сумму 85,8 тыс. руб., касающиеся начисления и выплаты вознаграждения за классное руководство педагогическим работникам. Как видно, злоупотребления органов управления образовательным учреждением непосредственно отражается на правах субъектов образовательных правоотношений, что недопустимо.

Следует отметить также в последнее время активно развивающийся вид финансового контроля в сфере управления образовательным учреждением - общественный контроль, который осуществляется путем создания попечительских советов в школах. Попечительский совет школы представляет собой коллегиальный орган самоуправления, первостепенной задачей функционирования которого, в соответствии с уставом школы, является решение отдельных вопросов привлечения внебюджетных средств для обеспечения деятельности и последующего их направления на развитие общеобразовательного учреждения в соответствии с его уставными целями и задачами. Однако о положительной практике осуществления общественного контроля посредством привлечения попечительских советов, добросовестно осуществляющих контроль за целевым использованием внебюджетных средств администрацией общеобразовательного учреждения, на сто процентов говорить не приходится. Ведь нередки случаи привлечения внебюджетных источников с явным нарушением законодательства.

Приведем пример. Прокурор обратился в суд в интересах воспитанников-инвалидов «Ладвинского дома-интерната для умственно отсталых детей», оставшихся без попечения родителей. В нарушение законодательства с детьми были заключены договоры о платном стационарном обслуживании, по которым с их лицевых счетов ежемесячно удерживалось 75% пенсии по инвалидности. Кроме того, на основании решения попечительского совета дома-интерната со счетов воспитанников производились списания ежемесячных денежных выплат и дополнительные удержания из пенсии, что, конечно же, недопустимо.

Современное реформирование сферы образования, которое в некоторых моментах далеко от совершенства, и выражается во внедрении в сложившуюся практику большого количества теоретических и заимствованных положений, как никогда требует достижения принципа эффективности финансирования этих нововведений. В связи с существованием таких проблем и спорных моментов особенную важность приобретает финансовый контроль в сфере образования. Однако еще большую актуальность финансовый контроль приобретает в связи с участившимися нарушениями в сфере образования. Расходы на развитие образования с каждым годом возрастают, а вместе с тем возрастают нецелевое использование бюджетных средств и злоупотребления субъектов управления в сфере образования. Поэтому финансовый контроль выступает неотъемлемым и необходимым финансовым инструментом.

Заключение

Потребности государства и общества, возникновение которых обусловлено историческим развитием, сменой приоритетов в области внутренних и внешних связей формируют функции государства, под которыми понимаются основные, главные направления его деятельности. Публичные расходы формируются в зависимости от публичного интереса и потребностей и представляют собой затраты публичных фондов денежных средств, опосредованные социально-экономическими отношениями публичного характера. Расходы на образование являются значимой частью системы публичных расходов в Российской Федерации и выступают в качестве затрат, необходимых для формирования социально, культурно и профессионально ориентированной личности, необходимой для развития современного общества, а также для повышения уровня конкурентоспособности России на мировой арене.

При формировании расходов на образование в Российской Федерации имеет первостепенное значение организационно-правовая основа образования. С ее учетом, условно все расходы в области образования можно поделить на три большие группы:

- расходы, направленные на функционирование образовательных учреждений и вытекающие из этого расходы на обеспечение предоставления ими образовательных услуг гражданам;

- расходы, направленные на развитие системы образования в Российской Федерации;

- расходы, направленные на функционирование органов управления образованием.

В Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность образования. Формирование расходов на образование первостепенным образом зависит от государственной политики в области образования в РФ. При этом образовательная политика и государственная политика в области достаточного для этого финансового обеспечения - два самостоятельных, но тесно связанных механизма реализации одной и той же цели, причем непродуманность отдельных аспектов одной - влечет неэффективность и нерациональность другой сферы.

Современное реформирование сферы образования, которое в некоторых моментах далеко от совершенства, и выражается во внедрении в сложившуюся практику большого количества теоретических и заимствованных положений, как никогда требует достижения принципа эффективности финансирования этих нововведений. В связи с существованием таких проблем и спорных моментов особенную важность приобретает финансовый контроль в сфере образования. Однако еще большую актуальность финансовый контроль приобретает в связи с участившимися нарушениями в сфере образования. Область образования, как отмечается в Законе РФ «Об образовании» является приоритетной, расходы на ее развитие с каждым годом возрастают, а вместе с тем возрастают нецелевое использование бюджетных средств и злоупотребления субъектов управления в сфере образования. Таким образом, какими бы существенными изменениями не сопровождалось развитие системы общего (среднего) образования и как бы в зависимости от этого не изменялась государственная политика в области ее финансирования, первостепенным инструментом в области установления законности в сфере реализации права каждого на образование является финансовый контроль.

Важностью образовательной сферы как приоритетного направления государственной политики обусловлен тот факт, что расходы на образование составляют высокий процент в общем объеме бюджетных расходов. Именно поэтому особенную важность приобретает системный анализ как образовательной, так и бюджетной составляющей одного процесса - процесса развития образование как общественно значимого блага, целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, семьи, общества, государства.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 7.

2. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

5. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.

6. Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Российская газета. 2012. № 283.

7. Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Российская газета. 2012. № 283.

8. Федеральный закон от 18.07.2009 № 184-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам выплаты стипендий и организации образовательного процесса в образовательных учреждениях» / СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3621.

9. Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СЗ РФ. 2011. № 49. Ст. 7049.

10. Федеральный закон от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // Парламентская газета. 2002. № 246-247.

11. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.

12. Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5602.

13. Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5277.

14. Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Парламентская газета. 2003. № 239.

15. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

16. Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // Российская газета. 2001. № 256.

17. Закон Республики Мордовия от 28.12.2004 № 102-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия // Справочно-правовая система Гарант [Электронный ресурс].URL.: http://www.garant.ru/hotlaw/mordovia/333052/#review (дата обращения: 11.12.2011)

18. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. № 66.

19. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003. № 93.

20. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. № 109.

21. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 86.

22. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. № 97.

23. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. «Российская газета».- 2008 .- № 230.

24. Постановление Правительства РФ от 17.03.2011 № 175 «О государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1765.

25. Приказ Минфина России от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Финансовая газета. 2013. № 7.

26. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов // СПС «Консультант плюс».

27. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Социальный мир. 2011. №35.

28. Аристов Н.Я. Состояние образования России в царствование Александра I-го. Киев. 1879.

29. Байденко В.И., Селезнева Н.А. Болонский процесс: глоссарий. М., 2009.

30. Барыкин Е.А. Организационно-правовые основы реализации принципа эффективности публичных расходов в российской Федерации Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2011.

31. Вернадский Г.В. История России. Т.1. Древняя Русь. Тверь - М. 1996.

32. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев. 1981.

33. Геренштейн А.М. Народное образование. Спб. 1897.

34. Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик. Статистический сборник. М., 1962.

35. Государственный бюджет СССР. 1988. Краткий статистический сборник. М., 1988.

36. Государственный бюджет СССР. 1989. Краткий статистический сборник. М., 1989.

37. Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права; Т. 2. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 1998-2000.

38. Капустин М.Н. Чтение о политической экономии и финансах. Ярославль, 1879.

39. Кеппен А.П. Горнозаводская промышленность России: (История горн. дела; горно-учеб. заведения). СПб. 1893.

40. Козырин А.Н. Финансирование экспорта образовательных услуг в Российской Федерации // Реформы и право, 2010. № 3.

41. Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3.

42. Комягин Д.Л. «К вопросу о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства» // Государственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск, Москва, 2011.

43. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011.

44. Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США // Дисс. на соискание учёной степени кандидата наук, М., 2009.

45. Куломзин А.Н. Финансовые документы царствования императора Александра I. СПб, 1885.

46. Лешков В.Н. Народное просвещение по указам Петра Великого: читано 21 февр. 1877 г. в годичном заседании Московскаго юридическаго о-ва. М., 1877.

47. Медынский Е.Н., Пфингстен Н. Бюджеты земских школ // Земское дело. 1914. № 21.

48. Мигулин П.П. Экономический рост русского государства за 300 лет (1613-1912). М., 1913.

49. Мирские доходы и расходы за 1894 год в 50-ти губерниях Европейской России, с подробным подразделением по отдельным статьям. Спб, 1898.

50. Михеев С.П. История Русской армии. Вып. 1. М. 1910-1912.

51. Народное хозяйство СССР за 60 лет. Юбилейный статистический сборник. М., 1977.

52. Озеров И.Х. Основы финансовой науки: курс лекций, чит. в С.-Петерб. и Моск. ун-те. Вып. 1-2. М., 1909-1910.

53. Плотников К.Н. Бюджет советского государства. М., 1945.

54. Погодин М.П. Образование и грамотность в древнем периоде Русской истории. М., 1871.

55. Расходы на социально-культурные мероприятия по единому государственному бюджету СССР за 1 и 2 пятилетки. М., 1939.

56. Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVIII-XIX веках. Т. 1. СПб, 1912.

57. Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб, 1902.

58. Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества. М., 1995.

59. Сторожев В.Н. К истории русского просвещения XVII в. Киев, 1890.

60. Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965.

61. Субботина К.И. Планирование и финансирование расходов на просвещение: Дисс … канд. эконом. наук. М., 1958.

62. Теремитин Ф. Расходы на народное образование при Советской власти и царском правительстве: М., 1922.

63. Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962

64. Холмогоров В.И. Исторические материалы для составления церковных летописей Московской епархии. Вып. 4. М., 1885.

65. Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации // автореф. дисс. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010.

66. Четвернин В.А. Проблемы общей теории права и государства. М., 2010.

67. Ялбулганов А.А. «Модельный закон о государственном финансовом контроле»: развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом контроле» // Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля.- Курск, Москва, 2011.

68. Янжул И.И., Чупров А.И. Экономическая оценка народного образования. СПб, 1899.

Размещено на Allbest.ru

...