Планирование и прогнозирование бюджета регионов Республики Казахстан для эффективного управления доходами и расходами

В настоящий момент бюджетные отношения формируются субъективным подходом, поскольку утверждаемые центром суммы спускаются на места, а качество бюджетного планирования еще далеко от совершенства, и расхождение прогнозов с реалиями очень велико. Таким образом, ставя телегу впереди лошади, мы в лучшем случае будем иметь перекосы в распределении бюджетных средств, а в худшем - неисполнение расходной части бюджета, т.е. хроническое недофинансирование местных программ будет продолжаться, что и происходит из года в год. Это и показывает практика последних лет: нельзя считать справедливым распределение денежных доходов между республиканским и областными бюджетами, когда нижестоящие бюджеты формируются по остаточному принципу [25].

Советская централизованная финансовая система практически сохранилась в первозданном виде. Директивные методы изъятия и централизации финансовых ресурсов стимулировали советскую глобализацию управленческих функций и потребительских расходов центральной власти. Неограниченность потребительских аппетитов центральной власти стала наглядно проявляться в динамике роста государственных долгов. Правительство, концентрируя финансовые ресурсы, являющиеся средством разрешения проблем и задач территории, легализовало неповоротливую, затратную и неэффективную систему финансового регулирования и управления. Вместе с тем централизованный характер постсоветской финансовой машины не сопровождался эффективным плановым разрешением потребностей территории. В итоге элементарно разрешимые задачи непрерывно экспортируются в центральную власть, по дороге приобретая критический и агрессивный характер. Вместо того чтобы непрерывно работать на экономику, деньги налогоплательщиков обрекаются на длительное нахождение в пути, в стадии накопления и выявления наиболее пожарных направлений [26].

Система изъятия и централизации финансовых ресурсов в рыночных условиях обеспечивает многолетнюю привлекательность кресел в центральной исполнительной власти для олигархов, коммерсантов и прочих деятелей, создавая благоприятную почву для коррупции, а также неизменно воспроизводит клановую борьбу, конфликт и антагонизм экономических интересов в регионах [1, 26].

Закон "О бюджетной системе" предусматривает утверждение маслихатами различных уровней местных бюджетов. Данная норма закона является декларативной, т.к. утверждение парламентом вносимого правительством республиканского бюджета предусматривает утверждение субвенций и изъятий по регионам, тем самым косвенно парламент санкционирует и объемы областных бюджетов. Говоря другими словами, маслихаты не утверждают, а распределяют доведенный объем бюджета, разработчиком которого является Минфин Республики Казахстан (РК). К выходу из сложившейся ситуации могут привести две предпосылки (более подробно пути решения разъясняются в «Методике формирования республиканского и местных бюджетов»): субвенции и изъятия необходимо определять после формирования местных бюджетов по нормативному методу, включающему в себя определение расходов по утвержденным нормам; принятие государственного бюджета, включающего в себя полный объем доходной части бюджета, а также утверждение расходной части бюджета необходимо осуществлять через определение удельного веса отрасли (образования, здравоохранения и т.д.) к ВВП [4, 23].

Рассмотрим основные положения Методики формирования республиканского и местного бюджетов. Основным недостатком существующей системы формирования доходов республиканского и местного бюджетов наряду с нестабильностью нормативов бюджетных изъятий и субвенций является отсутствие четкого понимания, за какую часть экономики региона ответственны местные органы власти. Действующая схема регулирования изъятий и субвенций при нестабильном распределении источников доходов не способствует эффективному функционированию системы межбюджетных отношений. Поэтому требуется новый подход по формированию доходов республиканского и местных бюджетов, стимулирующего финансовую самодостаточность и экономическое развитие регионов.

Министерство государственных доходов РК предлагает подход по формированию доходов республиканского и местного бюджетов, основанный на разделении поступлений по так называемым базовой и региональной экономикам. К предприятиям базовой экономики следует отнести предприятия с большим удельным весом поступлений в государственный бюджет, в то же время имеющие в 2006-2007 гг. существенную долю в поступлениях в региональном разрезе. Как правило, предприятия базовой экономики связаны с использованием национальных природных ресурсов или являются естественными монополистами, и их деятельность регулируется и контролируется центральными исполнительными органами. У многих из этих предприятий имеется государственная доля участия, являющаяся республиканской собственностью. Экономическое положение данных предприятий во многом зависит от конъюнктуры мировых рынков на сырьевые товары [23].

При этом включение тех или иных предприятий в перечень предприятий базовой экономики может быть фактором, регулирующим соотношение поступлений в республиканский и местный бюджеты.

Под региональной экономикой понимаются все предприятия региона, не входящие в перечень предприятий базовой экономики. Основное содержание подхода заключается в том, что доходы от предприятий региональной экономики, за исключением НДС и таможенных платежей, а также поступления по некоторым видам налогов (земельный налог, налог на имущество, налог на транспортные средства) от предприятий базовой экономики направляются в местные бюджеты.

Доходы от предприятий базовой экономики, за исключением земельного налога, налога на транспортные средства и налога на имущество, направляются в республиканский бюджет. Для выравнивания уровня доходности региональных бюджетов по предприятиям базовой экономики возможен вариант установления нормативов отчислений в местные бюджеты по индивидуальному подоходному и социальному налогам [14].

Кроме того, потенциально возможным регулируемым налогом является НДС от предприятий региональной экономики. Учитывая, что поступления НДС, в т.ч. от предприятий региональной экономики, зависит от правильной организации розничной торговли как конечного звена цепочки образования НДС, то в перспективе направление части НДС в местные бюджеты может стать стимулом для повышения роли местных органов власти в правильной организации розничной торговли, что в конечном итоге будет приводить к улучшению администрирования НДС [23, 24, 27].

Для достижения сбалансированного уровня расходов местных бюджетов был предложен гипотетический вариант обеспечения равенства ряда социальных расходов (образование, здравоохранение, культура) по нормативам на тысячу жителей.

Сравнительный анализ отдельных статей расходов местных бюджетов областей относительно среднереспубликанского показателя отношения расходов по статьям в тенге на душу населения в настоящее время показывает сильный разброс и неравномерное распределение расходов.

Поэтому предлагается, как вариант для анализа выровнять по среднереспубликанскому показателю расходы по таким статьям, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальная помощь, а также культура, спорт, туризм и информационное пространство. При этом по некоторым областям для сглаживания резкого изменения применяются смягчающие коэффициенты, ограничивающие снижение более чем на 15%.

Расчеты показывают, что при таком распределении почти вдвое сглаживается неоднородность отдельных статей расходов относительно среднереспубликанского показателя. Если требуется серьезная дифференциация объемов расходов в зависимости от базового уровня развития социальной сферы региона, то возможен вариант разделения социальных расходов на инвестиционно-социальные расходы (разовые) и расходы на непосредственное обслуживание населения (постоянные).

В противном случае сохраняется принцип не "разделизма" бюджетов различных уровней, а "обделизма". Республиканский бюджет обделяет областные бюджеты, областные - районные, которые в свою очередь утверждают сметы сельских округов по остаточному принципу.

Сама схема формирования бюджета в стране перевернута с ног на голову, т.к. идет сверху вниз. В целях придания регионам самостоятельности в вопросах развития, а также адекватного подхода к формированию бюджета различных регионов страны должна быть принята следующая модель формирования бюджета: вначале утверждаются нормативы расходов на заработную плату с отчислениями, отопление, освещение, связь, медикаменты и другие статьи расходов объектов и отраслей социальной сферы, объектов коммунальной собственности; по данным нормативам рассчитываются расходы отраслей, в целом финансируемых из местных бюджетов; полученные расчеты сопоставляются с предположенными поступлениями собственных доходов каждого региона. На основе их определяются субвенции и изъятия из местных бюджетов.

Ожидаемый контраргумент оппонентов заключается в том, что принятие данной модели может привести к увеличению дефицита государственного бюджета. Во избежание этого предлагается устанавливать понижающий коэффициент расходов социальной сферы в целом по территориям и отраслям, приводить их к среднему размеру среднереспубликанских показателей. При этом все регионы будут находиться в равных условиях, что для унитарного государства является важнейшим условием. Дополнительно получаемые доходы, образовавшиеся от деятельности властных структур на местах (от создания дополнительных рабочих мест, развития малого бизнеса), направлять на увеличение расходов. Таким образом, уровень жизни населения региона будет зависеть от их руководителей.

Принципиальным отличием предлагаемой схемы является то, что принятие государственного бюджета определяет обязанности правительства в части ответственности за всю страну. В противном случае проведение дальнейшей политики «разделизма» может привести к тому, что правительство будет управлять только Домом правительства, поскольку все остальные функции отойдут к регионам. С одной стороны, это очень удобно - не отвечать за состояние дел в регионах, всегда можно найти "стрелочника", однако вряд ли это отражает суть центральной исполнительной власти в сложившемся конституционном поле.

Без решения основы функционирования местного государственного управления - бюджета, отвечающего реалиям сегодняшнего дня, - невозможно решить проблему делегирования каких-либо функций управления на места. Принцип старый как мир - кто платит, тот и заказывает музыку - в этой ситуации приобретает особую значимость.

Из этого вытекает вывод, что без формирования бюджета сельского округа на современном уровне развития демократии уже не обойтись. Одновременно с этим должна решаться проблема передачи прав уровням бюджетов по распоряжению, управлению и владению коммунальной собственностью, находящейся на их территории [23].

Кроме того, наконец, следует определиться, что понимается под термином "экономия средств местных бюджетов". При финансировании на 10-15% от потребности социальной сферы, когда финансируется практически одна зарплата у местных представительных и исполнительных органов власти, возникает так называемая экономия бюджетных средств. Это связано с действующей системой формирования местных бюджетов, о чем говорилось выше, когда органы местного государственного управления, разделив доставшийся пирог и представив его в органы казначейства Министерства финансов РК, не имеют права направить на дополнительное финансирование средства, заработанные регионами сверх установленной квоты доходной части местного бюджета. Так образуется мнимая экономия средств местных бюджетов, которая становится для правительства мощным аргументом для проведения политики дальнейшего "обделизма". Местные представительные органы и исполнительные органы власти лишены возможности без согласия опять же Министерства финансов увеличить расходную часть местных бюджетов. Это связано с несовершенством самой системы бюджетного планирования [26].

Если говорить об изыскании дополнительных доходов, то в этом направлении работа правительства все еще остается малопродуктивной. Например, взаимоотношения с национальными компаниями и РГП (республиканские государственные предприятия), где 100% активов принадлежат государству. В утвержденных правительством индикативных планах определяются в краткосрочной перспективе расходования получаемых доходов. Однако контроля за финансовой деятельностью этих компаний со стороны правительства нет. Закон "Об акционерных обществах" в действующей редакции позволяет пусть не в полной степени, но все же осуществлять контрольные функции. Но и это не делается, что позволяет компаниям направлять значительные потоки получаемой сверхприбыли в инвестиционные программы, не предусмотренные индикативными планами развития компаний. А что говорить о сотнях РГП, которые работают на свои ведомства, финансируя себя в обход бюджета?!

Внедрение рыночного принципа использования и потребления заработанных средств обеспечит ненужность и невостребованность многолетней правительственной борьбы за чиновничью скромность, за экономию бюджетных средств, за сокращение штатов и обслуживающего персонала. Ведь ни для кого не секрет, что из года в год мы наблюдаем, как в бюджет закладываются необоснованно раздутые административные расходы государственных органов, а призыв к местным властям жить скромнее давно набил оскомину.

Исходя из вышеизложенного, введение прямой зависимости доходов местных бюджетов от результатов деятельности хозяйствующих субъектов регионов, а также формирование расходов местных бюджетов на основе утвержденных нормативов будут способствовать стабилизации и развитию местных бюджетов и как следствие обеспечат реальные предпосылки к устойчивому экономическому росту страны в целом. Для этого необходимо рассмотреть формы регулирования местных бюджетов.

1.4 Формы бюджетного регулирования местных бюджетов

Местные бюджеты представляют собой часть бюджетной системы РК и входят в состав государственного бюджета страны. Они пополняются не только за счет местных налогов и сборов, но также за счет части республиканских налогов и сборов, которые перераспределяются с помощью механизмов бюджетного регулирования. Хотя доходная часть местных бюджетов включает в себя собственные доходы, поступления от регулирующих налогов, финансовую помощь и заемные средства, однако различия в социально-экономическом развитии регионов и территорий приводят к недостатку ресурсов для обеспечения эффективного воздействия органов местной власти на процессы по оказанию государственных услуг [26].

Неравномерность распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий предоставляет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. В качестве одного из механизмов проведения такой политики используется метод горизонтального бюджетного выравнивания на душу населения по местным бюджетам. Суть данного метода заключается в обеспечении единого стандартного уровня потребления госуслуг жителями различных регионов и территорий страны посредством применения единых формализованных расчетов распределения финансовой помощи. При этом основной целью проведения подобной политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними госуслуг [26].

Введенный в 1999г. механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций не в полной мере обеспечивал прозрачность в бюджетных отношений, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частных уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим в действующую систему бюджетного выравнивания на местном уровне внесены изменения, в частности, утверждение методики расчетов межбюджетных трансфертов и другие, стимулирующие экономическое развитие регионов.

Наряду с этим отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов оставались разнородными и нестабильными. Имели место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.

В областях применялись различные и неунифицированные методы распределения доходов. К таковым можно отнести ежегодное установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов, ежегодное установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по плательщикам, ежегодное зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий.

В целях нивелирования этих недостатков и обеспечения рационализации государственных расходов в Бюджетном кодексе наряду с действующими принципами балансирования между доходами и «потребностями» установлена и такая форма регулирования межбюджетных отношений местных бюджетов, как нормативы распределения доходов. Они имеют стабильный характер, определяется на основе среднесрочной фискальной политики. Это стало возможным в результате распределения функций между уровнями государственного управления с разграничением и упорядочением расходных полномочий по уровням бюджетов, которые отражены в единой бюджетной классификации.

В связи с целесообразностью проведения финансирования из бюджета того уровня власти, на котором осуществляется определенная функция, полномочия по обеспечению финансирования этой функции и ее непосредственное осуществление законодательно закреплены за одним уровнем власти. Такой подход на уровне область-район позволяет исключить произвольную передачу расходных обязательств по уровням управления и тем самым достигнуть более благоприятных условий для планирования бюджетных расходов [27].

Для обеспечения системности в распределении расходных полномочий в Бюджетном кодексе предусмотрены следующие положения:

- в законодательных актах, которыми предусматривается выполнение определенных государственных функций, четко определяется компетенция государственных органов по уровням управления с последующим закреплением за ними расходных полномочий;

- в случае наделения нижестоящих уровней государственного управления дополнительными функциями осуществляется и закрепляется в законодательных актах передачи соответствующих финансовых средств, необходимых для их реализации;

- уровни местного государственного управления имеют законодательно установленное право на компенсацию расходов местных бюджетов для реализации решений, возникающих в результате принятия нормативных правовых актов вышестоящими органами государственной власти.

В результате проведения разграничения расходных полномочий между уровнями государственного управления в Бюджетном кодексе пересмотрен механизм межбюджетных отношений, связанный с изменением «функциональной нагрузки» различных уровней в финансовом обеспечении.

В этой связи для самостоятельной реализации всеми уровнями власти их полномочий и ответственности за каждым из них предусмотрено закрепление налоговых и неналоговых источников доходов, отвечающих их расходным полномочиям, а также определены соответствующие формы регулирования межбюджетных отношений. К примеру, перечень налогов на уровне область - район определен на законодательном уровне, что соответствует унитарному характеру государственного устройства страны [28].

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения как самостоятельности бюджетов, так и обеспечения высокой собираемости налогов. В связи с этим при закреплении доходных источников за уровнями государственного управления учитывается следующие критерии их разграничения [29]:

1) стабильность поступлений - за местными уровнями власти закрепляются налоги, поступления от которых носят стабильный характер и сравнительно мало зависят от экономических спадов или подъемов. Аргументом в пользу такого распределения является то, что центральный уровень управления в гораздо большей степени влияет на экономический климат в стране, в связи с чем он и должен нести основное бремя финансовых последствий экономического спада;

2) экономическая эффективность за каждым уровнем власти закрепляются налоги, размеры поступлений которых зависят от эффективности работы этого уровня власти;

3) равномерность распределения налоговой базы - чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений. Неравномерность распределения налоговой базы между регионами вызывает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, поскольку жители территорий, имеющих доступ к налоговым ресурсам, которых лишены другие регионы, оказывается в более выгодном положении, чем жители остальных регионов;

4) социальная справедливость - налоги, носящие перераспределительный характер, закрепляются за более высокими уровнями бюджетной системы;

5) мобильность налоговой базы - налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающие высокой мобильностью, закрепляются за низовыми уровнями власти;

6) экспорт налогового бремени - за местными уровнями власти нерационально закреплять налоги, бремя которых ложится не на население и предприятия данных территорий, а на налогоплательщиков других территорий, поскольку в таком случае получается, что бюджетными услугами пользуются одни, а финансируют эти услуги другие, что никак не может способствовать эффективности бюджетных расходов;

7) бюджетное соответствие сборов и затрат - налоговые и неналоговые сборы, представляющие плату за услуги, оказанные госорганами, поступают в тот бюджет, из которого финансируются соответствующие услуги.

8) с законодательным закреплением за каждым уровнем управления собственных доходных источников обусловлено определение самой системы регулирования межбюджетных отношений, что позволяет:

9) придать формам регулирования стабильный характер посредством закрепления размеров субвенций и изъятий на среднесрочный период;

10) определить распределяемые виды налогов, установив стабильные на среднесрочный период нормативы индивидуально для каждого конкретного региона. При этом предусматривается вертикальное выравнивание бюджетов различных уровней в целях исключения механизма бюджетных изъятий. Например, перераспределять между республиканским бюджетом и местными бюджетами поступления по индивидуальному подоходному налогу с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социальному налогу;

11) осуществить в доходах республиканского бюджета централизацию индивидуального подоходного налога с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социального налога. При этом межбюджетные отношения регулируются через установление субвенций, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты.

В целях обеспечения результативности финансовой поддержки регионов предусмотрено осуществление постепенного перехода от предоставления межбюджетных трансфертов на «общие нужды» по критерию бюджетной обеспеченности к системе целевых и предельно локализованных трансфертов. Основой для перехода на новые принципы предоставления межбюджетных трансфертов станет предусматриваемая к реализации группировка государственных функций по степени приоритетности - на обязательные, основные и дополнительные функции. Подобное структурирование направлено в целом на обеспечение концентрации усилий государственных функций и соответственно обеспечение их первоочередного бюджетного финансирования [28, 29].

Финансирование обязательных функций (которые обязательно исполняются всеми уровнями государственного управления) осуществляется на базе единых по всей стране норм и нормативов в рамках текущих расходов государственного бюджета, в основном не подлежащих секвестрованию.

Финансирование основных функций осуществляется в рамках текущих программ государственного бюджета, а также программ развития, направленных на улучшение материально-технической базы государственных учреждений, включая новое строительство, исходя из нормативов сети государственных учреждений социальной сферы.

Дополнительные функции, как на республиканском уровне, так и на местном финансируются в рамках бюджетных программ, если выполнение таких функций носит временный или разовый характер. Полнота обеспечения финансированием этой категории функций будет зависеть от текущего состояния экономики и прогноза показателей бюджета.

В соответствии с вышеприведенной группировкой приоритетности государственных функций предоставление субвенций нижестоящим бюджетам возможно по двум категориям:

1) на обеспечение финансирования обязательных функций государственного управления в виде целевых трансфертов;

2) на обеспечение финансирования программ развития регионов в виде инвестиционных трансфертов.

При этом трансферты нижестоящим бюджетам предусмотрено выделять в первую очередь на максимальное покрытие их текущих расходов. В основу расчетов их размеров заложен принцип обеспечения населения соответствующих территорий набором минимальных социальных услуг, рассчитанных на основе норм и нормативов. С этой целью, а также для реальной оценки потребностей государственных органов управления в финансировании разработана типовая структура управления областных и районных уровней власти.

В результате рыночных преобразований, произошедших в течении последних лет, социальная сфера неоднократно модернизировать и оптимизировать, что, в конечном итоге, привело к тому, что во многих регионах сложилась различная сеть государственных учреждений социальной сферы, не учитывающая плотности и реальных потребностей населения. С этих позиций, а также для достижения необходимого уровня финансового обеспечения гарантированного Конституцией страны объема бесплатной медицинской помощи, введения систем обязательного социального и медицинского страхования, предусмотрен переход на среднесрочные нормативы межбюджетных трансфертов.

Предоставление трансфертов для обеспечения финансирования программ развития регионов осуществляется с учетом приоритетов государственной региональной политики. Одновременно с этим для расширения самостоятельности местных бюджетов в планировании и исполнении своих расходов усовершенствован механизм финансирования данного уровня управления. Таким образом, свободные остатки бюджетных средств местных бюджетов не подлежат изъятию в вышестоящий бюджет, кроме случаев, установленных Бюджетным кодексом, временно свободные бюджетные средства могут размещаться на депозиты в Нацбанке РК, т.е. использоваться для получения дополнительного дохода.

государственный услуга региональный бюджетирование



2. Определение системы показателей для целей бюджетирования, отражающих результаты деятельности государственных органов как субъектов бюджетного планирования

2.1 Общее понятие показателей, используемых в бюджетировании, и их классификация

Реформирование бюджетирования, ориентированного на результат требует разработки системы показателей, характеризующих результаты деятельности государственных органов, с точки зрения улучшения качества предоставления государственных услуг и повышения общей результативности административных органов.

Система показателей является эффективным инструментом реформирования в таких областях, как стандарты государственных услуг, управление по результатам, повышение открытости власти, которые требуют очень точного толкования и применения надежных методов мониторинга изменений для обеспечения успешной реализации бюджетных программ.

В этой связи, выработка приемлемых и учитывающих казахстанские условия рекомендаций, требует акцентирования внимания на трех основных вопросах. Во-первых, рассмотрение возможных инструментов реализации реформ и обоснование наиболее эффективных способов их применения. Во-вторых, анализ показателей, уже опробованных в Казахстане за последние пять лет, и определение наиболее эффективных. И, наконец, изучение подходов, которые используются и дают хорошие результаты в странах с аналогичными многоуровневыми системами государственного управления.

Основные трудности при переходе на новую систему государственного управления состоят в формулировании целей и задач государственных органов и определении соответствующей системы показателей результативности. Задачи стратегического планирования и бюджетирования, ориентированные на результат, предопределили первостепенное значение показателей, отражающих конечные результаты деятельности государственных органов. По своему содержанию бюджетирование является особым методом управления бюджетным процессом - методом, который охватывает все стадии данного процесса (планирование, рассмотрение и утверждение, исполнение и контроль над исполнением бюджета) и направлен на использование бюджетных средств с учетом приоритетов социально-экономической политики государства для достижения прямых и конечных общественно значимых результатов. Отсюда важной становится задача увязки бюджетных расходов приоритетами государственной политики, т.е распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям.

В самом широком бюджетных показателем результативности понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели, а так же эффективность бюджетных расходов. Система показателей предусматривает следующие основные типы показателей.

- Показатели затрат характеризуют объем денежных и иных ресурсов вложенных в проект, программу или мероприятие.

- Показатели непосредственных результатов измеряют объем и качество получаемых в результате реализации проекта программы или мероприятия, и продуктивность этого процесса, программы или мероприятия.

- Показатели эффективности использования ресурсов характеризуют объем затраченных ресурсов или издержек на единицу непосредственных результатов в денежном и в натуральном выражении.

- Показатели результативности указывают на степень достижения в течении планируемого периода цели, ради которой производилась данная услуга.

- Показатели конечных результатов характеризуют социально значиемые результаты предоставления услуги, например,его влияние на состояние конкретной социальной проблемы.

- Показатели эффективности затрат измеряют соотношение между полученными конечными результатами и затраченными на их получение денежными ресурсами. Имеют исключительно денежное выражение.

- Показатели затрат описывают объем финансовых или иных ресурсов, вложенных в программу, дающую непосредственные результаты, которые работают на те конечные результаты, в достижении которых состоит поставленная перед программой цель. Показатели затрат, например, могут характеризовать общие издержки, набор используемых ресурсов или объем ресурсов, выделенных на конкретное мероприятие. Вот несколько примеров показателей затрат:

Число работников, занятых полный рабочий день;

Количество отработанных человеко-часов;

Общие эксплуатационные расходы;

Денежные средства, потраченные на оплату труда, приобретение бюджетирования оборудования, аренду помещения.

Показатели непосредственных результатов характеризуют объем, качество и продуктивность произведенных услуг или выполненную работу в целом, т. е. они описывают, что и в каком количестве получено в результате процесса. Они не измеряют эффективность предоставленных услуг - это делается с помощью других показателей. Сравнение текущих непосредственных результатов с результатами предыдущих периодов может выявить перебои в деятельности или, наоборот, ее стабильность.

Показатели объема непосредственных результатов измеряют их количественный аспект. Вот несколько примеров таких показателей:

*Количество предоставленных полицейских отчетов;

Количество выданных разрешений;

Количество устраненных утечек газа;

Количество часов учебной нагрузки;

Площадь отремонтированных дорог;

Количество выездов по экстренным вызовам;

Вес переработанного мусора в тоннах.

Показатели качества непосредственных результатов характеризуют надежность, способность к адаптации мероприятий, осуществляемых в рамках программы. Вот примерь таких показателей:

Процент правильно введенной в базу данных информации;

Степень соблюдения допустимого процента ошибок;

Издержки, связанные с ошибками в лицензиях, которые требуют их отзыва или отмены.

Сложность качественной адекватности системы показателей можно проиллюстрировать следующим практическим примером. Например, такой показатель, как количество человек (на 1000 человек с высшим образованием, ничего не говорит ни о качестве этого образования, ни о его востребованности в стране, ни о его реально применении на практике (работа по специальности) и т.д. Таким образом, цифры плохо отражают качественные параметры, всесторонняя оценка качества для каждой выбранной позиции требует кропотливой экспертной проработки в каждом конкретном случае.

Показатели эффективности характеризуют объём выполненной работы по отношению к объему использованных ресурсов. Часто эти показатели представляют собой величину затрат на единицу оказанной услуги. Обычно они называются «затратами на обработку одного заявления», «затратами на ремонт одного километре дорожного покрытия», «затратами на обучение одного ученика» и т.д. Показатели могут быть выражены также и обратным отношением «число единиц, произведенных за 1 человеко-час» или «число документов, обработанных за один час». Вот несколько примеров показателей эффективности:

*Число потребителей услуги к числу задействованных в ее предоставлении работников;

*Издержки переподготовки одного слушателя программы; Среднесуточные издержки содержания одного заключенного;

Срок, требуемый на принятие решения по одной жалобе (может также служить индикатором качества);

Эксплуатационные издержки на один километр системы автобусного обслуживания;

Издержки на ремонт одного счетчика.

Показатели конечных общественно значимых результатов

характеризуют степень, в которой деятельность или процесс в рамках определенной программы способствуют достижению заявленных целей. Они оценивают тот эффект, который общество (отдельные граждане или социальные группы) получают от деятельности государственного органа - администратора бюджетных программ. Конечные результаты - это, в сущности, совокупность реально достигнутых результатов и их влияние на ситуацию в обществе. Программы, связанные с оказанием направленных на человеческое развитие услуг, могут иметь конечные результаты, характеризующиеся изменениями в поведении, знаниях и навыках людей, их ценностях, условиях жизни, статусе и т.п. Эти показатели, по сути, отражают то, что знают, думают или умеют делать граждане; отражают модели их социального поведения или условия их жизни, а также вызванные реализацией программы изменения в этих условиях. Показателями непосредственных результатов такой программы будут количество проведенных учебных курсов, процентное отношение удовлетворенных их качеством слушателей и уровень их подготовки. Вот несколько примеров показателей конечных результатов:

Процент учеников, получивших на выпускных экзаменах балл, превышающий средний по стране;

Снижение количества смертных случаев при пожарах;

Число владеющих навыками чтения и письма после завершения образовательных курсов для взрослых;

Снижение числа рецидивов преступлений;

Снижение уровня смертности на дорогах;

Процент слушателей курсов переподготовки, которым в течение 3-х месяцев после окончания курсов была поручена работа, соответствующая программе их переподготовки.

Уровни конечных результатов

Одна из трудностей заключается в дифференциации уровней конечных результатов. Многие программы имеют не просто единичный конечный результат, а, скорее, целый ряд результатов, которые последовательно ведут к реализации цели программы. Хотя источники по данному вопросу могут давать различное толкование терминов и числа уровней, в большинстве из них утверждается, что такие уровни следует различать. Например, предположим, что Министерство индустрии и торговли должно содействовать развитию внешней торговли и создавать новые рабочие места. Поскольку данная цель является долгосрочной, министерство (как администратор бюджетных программ) выделяет первоначальные и промежуточные показатели, позволяющие оценить процесс продвижения к этой цели. К таким показателям могут относиться следующие.

Первоначальный уровень конечных результатов: сами по себе не являются конечным результатом программы, но служат необходимым ориентиром на пути к поставленной цели. Например:

Число компаний, получивших предложения по участию в экспортной деятельности;

Число новых компаний, получивших специальную подготовку по экспорту продукции.

Промежуточный уровень конечных результатов обеспечивают связь результатов первоначального уровня с долгосрочными конечными результатами. Например:

Число компаний, принявших решение об участии в экспортной деятельности;

Число компаний, заключивших контракты с иностранными фирмами об экспорте своей продукции.

Долгосрочные конечные результаты: отражают более удаленные во времени положительные изменения, непосредственно вызванные программой либо заложенные в цели программы. Например:

Число компаний, открывших новые вакансии в связи со своей экспортной деятельностью;

Число компаний, поставляющих продукцию или услуги на внешний рынок.

Однако, по самой своей сути конечные показатели не могут быть строго первоначальными, промежуточными или долгосрочными. То, что для одной программы является промежуточным показателем конечного результата, для другой может служить долгосрочным. Администратор бюджетных программ должен ясно представлять себе логическую последовательность программы и определить этапы измерения результатов для оценки уровня продвижения к конечной цели.

Иерархия показателей

Совокупность показателей конечного эффекта и непосредственного результата представляет собой иерархию, в которой каждому показателю конечного эффекта соответствует некоторый набор показателей непосредственного результата.

Один показатель непосредственного результата может соответствовать разным показателям конечного эффекта.

Иерархия показателей результативности отражает декомпозицию цели в тактические задачи: показатель непосредственного результата объясняет, за счет чего обеспечивается показатель конечного эффекта.

Показатели эффективности затрат

Показатели эффективности затрат нацелены на измерение соотношения между полученными конечными (а не непосредственными!) результатами и затраченными на их получение денежными ресурсами. Имеют исключительно денежное" выражение. Данный вид показателей может быть разработан только на основе грамотно разработанных показателей конечных результатов.

Модель конечного результата программы

Программы могут быть как очень простыми, так и очень сложными. Программы, которые сформулированы однотипно, могут существенно различаться с точки зрения их действия. Работу над эффективной системой измеряющей результаты показателей администратор бюджетных программ может начать с построения логической модели всей программы. Логическая модель программы представляет собой схематическое описание (диаграмму) работы программы по достижению поставленных целей. Диаграмма отражает целый ряд возможных в результате реализации программы изменений, отвечая на вопрос «что если?» и отражая взаимосвязи и взаимовлияние таких факторов, как используемые ресурсы, мероприятия, непосредственные и конечные результаты. Такая модель программы:

* обеспечивает основу для определения конечных результатов;

*заставляет администратора бюджетных программ продумать шаги реализации программы и сформулировать реальные цели; а также

*определяет важнейшие составляющие элементы программы, необходимые для оценки общей социальной эффективности программы в целом.

Обычно, логическую модель программы представляют в форме диаграммы, элементы которой представляют затраты, мероприятия (деятельность), непосредственные результаты и конечные результаты. Эти элементы могут располагаться как горизонтально, так и вертикально

Затраты - денежные средства или иные ресурсы, выделенные на программу/потребляемые программой. Примером могут служить денежные расходы, сотрудники и их время, добровольцы и их время, бюджетирования оборудование, техника и расходные материалы.

Непосредственные результаты - это непосредственный продукт деятельности по программе, который может быть представлен различными способами (примеры: объем выполненных работ, число обученных групп, число проведенных консультаций, число получивших определенную услугу потребителей, количество заасфальтированных километров дороги, количество рассмотренных жалоб).

Конечные социально значимые результаты - это те блага, которые общество получает в результате осуществления программы. Для программы, связанной с человеческим развитием, - это то или иное изменение условий жизни и деятельности участников программы; для программы по транспорту - это изменения в способах перемещения товаров и людей; для программ экономического развития - это изменения в экономической ситуации на той или иной территории. Главное - отразить изменения, вызванные программой, показать, каков ее вклад в повышение общественного благосостояния.

Показатель использования ресурсов

Данных двух типов показателей результативности (непосредственные и конечные) недостаточно для обоснования расходов государственного органа.

Декомпозиция тактических задач государственного органа до уровня бюджетных программ означает необходимость введения показателей результативности более низкого уровня, в частности показателей использования ресурсов (не путать с показателями входящих ресурсов, input measure).

Показатель использования ресурсов - это показатель, отражающий технологию использования ресурсов в процессе создания непосредственного результата деятельности государственного органа при заданных бюджетных ограничениях и для достижения целевых значений показателей непосредственного результата.

Пример: на непосредственный результат оказания услуги «Обеспечение права гражданина на получение основного общего образования» будут влиять такие факторы, как количество учеников в классе, нагрузка учителей, наличие лабораторного оборудования, частота уборки в классах и так далее. Соответственно, достижение целевого значения показателя непосредственного результата «доля выпускников со средним баллом не ниже 3,75» будут обеспечивать такие показатели использования ресурсов, как «доля классов с количеством учеников не более 25», «доля учителей, педагогическая нагрузка которых соответствует нормативной», «доля учебных занятий, полностью обеспеченных лабораторным оборудованием» и так далее.

Технология использования ресурсов (или технология оказания услуги, выполнения функции) включает в себя количественные и качественные характеристики ресурсов в натуральном или стоимостном выражении и порядок (процедуры) оказания услуги, выполнения функции.

Поскольку стоимость услуги зависит от используемой технологии оказания услуги, то от целевых значений показателей использования ресурсов зависит объем используемых при оказании услуги ресурсов, то есть размер бюджета государственного органа.

Показатели использования ресурсов являются базой для планирования расходов. Ресурсы должны учитываться детально настолько, чтобы обеспечить отдельный учет каждого ресурса, который является фактором изменения какого-либо непосредственного результата.

Пример: для обеспечения целевого значения показателя непосредственного результата «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта дорог в текущем году» единицей ресурса является «инженер» или «прораб», а для показателей непосредственного результата «доля дорожного покрытия, требующего ремонта до истечения нормативного срока эксплуатации», «доля дорожно-транспортных происшествий, обусловленных несоответствием дорожного полотна нормативам» единицей ресурса является не «инженер» или «прораб», а «рабочее время, затраченное инженером или прорабом на обоснование ремонтных работ».

Общий перечень наименований показателей использования ресурсов, рассматриваемых при планировании деятельности в данном году, может отражать использование не всех ресурсов, или отражать использование группы ресурсов в целом.

Перечень ресурсов, учитываемый при бюджетном планировании в любом случае, должен быть полным, независимо от того, влияют ли отдельные ресурсы на ожидаемые результаты или нет, иначе часть расходов не будет включена в бюджет.

Показатели использования ресурсов позволяют связать деятельность государственного органа с его расходами. На основе полного набора показателей использования ресурсов можно рассчитать стоимость оказания услуги (выполнения функции). Формирование перечня показателей использования ресурсов предполагает наличие стандарта оказания услуги или регламента выполнения функции государственного органа. Анализ фактических значений показателей использования ресурсов выявит «узкие места», то есть покажет, недостаток какого ресурса или нерациональная организация какого процесса не позволила обеспечить достижение целевого значения показателя непосредственного результата.

Принципиальное отличие показателей использования ресурсов от показателей конечного эффекта и показателей непосредственного результата: они не являются обязательством субъекта бюджетного планирования. При оценке результата оказания услуги отклонение фактического значения показателя использования ресурсов от целевого значения является сигналом к поиску возможной лучшей технологии оказания услуги. Возможные перевыполнения плановых значений, так же как и недовыполнение - это сигнал к реорганизации деловых процессов или к перераспределению средств. Показатели использования ресурсов позволяют формализовать и вынести на обсуждение инициативы организаций, предоставляющих услуги.

2.2 Методика формирования системы показателей бюджетирования

Показатели результативности различных типов должны быть разработаны для каждой стадии бюджетного процесса, а именно:

при постановке целей госоргана;

при планировании деятельности;

при обосновании расходов;

при проведении оценки результатов деятельности.

Основой для построения такой системы показателей является иерархическая система целей и задач государственного органа в части, имеющей непосредственное отношение к его деятельности в роли субъекта бюджетного планирования. Четкость формулировок целей и их ориентация на количественную измеримость являются необходимыми предпосылками «качества» системы целевых показателей, характеризующих уровень их достижения.

Задачи определения целей и формулирования показателей непременно должны рассматриваться как взаимосвязанные. При этом представляется важным четкое изложение целей и формулирование показателей. При их решении следует учитывать также особенности управленческой культуры, структуры организаций и действующей автоматизированной системы управления.

Бюджетирование показателей

При отборе показателей следует учитывать, что они должны не только давать обобщающую характеристику ситуации в соответствующем госоргане, но и непосредственно отражать его деятельность, с возможностью расчета целевых значений.

Следует тщательно продумать, что именно надо измерять. Также важно ответить и на вопрос, каким образом должны проводиться измерения, чтобы они были достаточно надежными и достоверными и не порождали «антистимулов», т.е. не поощряли такое поведение администраторов бюджетных программ, которое может помешать достижению конечных целей оказания данной услуги.

Например, такой показатель, как «Количество учеников, пропустивших занятия». Если принять такой показатель, то школы будут стремиться сокращать этот показатель путем его фальсификации. Поэтому лучше использовать показатель: «Количество учеников, пропустивших занятия по болезни».

Здесь приведены некоторые свойства хороших показателей, а также принципы, которым они должны соответствовать, и перечислены некоторые сложности, которые могут возникнуть при их выборе (построении).

Свойства хороших показателей

*Относимость - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам.

Например, Министерство труда и социальной защиты РК сформулировало цель: «Повышение уровня жизни населения» и к нему показатель: Среднедушевые доходы населения, в процентах к предыдущему году.

*Четкость и однозначность, простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных, показатель должен быть четко и грамотно определен. Показатели должны быть описаны языком, понятным пользователю, даже те, формальное определение которых требует использования технических терминов. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги.

Так, например, в проекте Стратегического плана Министерства охраны окружающей среды РК был использован показатель «Достижение наивысшего индекса СРГ ПДООС по эффективности деятельности государственного экологического контроля среди стран бывшего СССР». Данный показатель, во-первых, содержит специальные узкоотраслевые термины и выражения, и, во-вторых, может быть неоднозначно истолкован неспециалистами.

- Сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между организациями.

- Проверяемость показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. Показатели должны быть как агрегируемыми, так и дезагрегируемыми с тем, чтобы можно было проверить правильность расчетов; по возможности, к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки.

- Статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов. Показатели должны быть статистически надежными, т.е. базироваться на достаточно большой выборке.

- Экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных. Когда возникает потребность в создании нового показателя, его необходимо строить таким образом, чтобы минимизировать связанную с их сбором нагрузку на сотрудников соответствующих организаций.

...