Планирование и прогнозирование бюджета регионов Республики Казахстан для эффективного управления доходами и расходами

- Контролируемость - управляющие предоставлением услуг должны иметь возможность контролировать показатели затрат и непосредственных результатов (они должны быть либо полностью, либо, как минимум, в существенной степени подконтрольными). Это не относится к показателям конечных результатов, которые не подконтрольны администраторам бюджетных программ, хотя в целом деятельность последних должна быть направлена на оказание прямого или косвенного влияния на конечный результат.

- Чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение. Например, единовременное пособие в связи с рождением ребенка. Данный показатель можно отнести к чувствительным, так как он ежегодно изменяется в связи с изменением минимального расчетного показателя (МРП) в Казахстане.

- Отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения. Иногда приходится использовать несколько взаимодополняющих показателей.

- Гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности администратора бюджетных программ или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг.

- Быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.

Проанализировав проект Стратегического плана Министерства здравоохранения РК, необходимо отметить следующее.

В данном проекте Стратегического плана намечено стратегическое направление 1. «Укрепление здоровья граждан». В рамках этого стратегического направления выделена цель «Улучшить состояние здоровья матери и ребенка», для достижения которой необходимо решить две задачи, соответственно, совершенствование медицинской помощи матерям и детям. Это предусматривает, в частности, оказание следующих видов услуг для поддержания здоровья женщин: медицинское наблюдение женщин на ранних сроках беременности и проведение профилактических осмотров женщин детородного возраста.

В разделе бюджетных программ проекта Стратегического плана указанная цель по охране здоровья матери и ребенка проходит по бюджетной программе «Услуги по оказанию гарантированного объема бесплатной медицинской помощи населению за счет республиканского бюджета».

Однако, во-первых, в эту бюджетную программу помимо указанной цели включены еще три цели двух других стратегических направлений. Тогда как, согласно Методическим рекомендациям по разработке Стратегических планов государственных органов РК, одним из требований является необходимость составления для каждой цели и задачи отдельной бюджетной программы.

Во-вторых, бюджетная программа не охватывает планируемые виды услуг, такие, как медицинское наблюдение женщин на ранних сроках беременности и проведение профилактических осмотров женщин детородного возраста. Приведенный в бюджетной программе такой показатель количества, как «количество оздоровленных матерей в санаториях» не связан напрямую с заявленными задачами (услугами) по наблюдению женщин на ранних сроках беременности и проведению профилактических осмотров женщин детородного возраста и соответственно с показателями непосредственного результата.

В-третьих, невозможно выделить объемы расходов, направляемых конкретно на предоставление данных услуг, т.е. нет прозрачности выделения бюджетных средств для решения вышеотмеченной цели, что в конечном итоге приводит к распылению бюджетных средств между различными целями. Это также не соответствует основным принципам бюджетирования, предусматривающим выделение бюджетных средств на достижение конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики.

Помимо указанной необходимости взаимного согласования показателей бюджетирования на различных этапах планирования, важное значение имеет возможность получения данных для расчета показателей. Используемые показатели по информационной обеспеченности можно разделить на пять групп:

1. Показатели имеются в официальных статистических публикациях, их можно использовать без всяких досчетов, либо можно легко посчитать на основании официальных публикаций. Тем не менее, для этой группы показателей были выявлены следующие проблемы:

- Несопоставимость показателей в динамике. Например, показатель доли численности занятых на малых предприятиях может измениться при законодательном изменении ценза отнесения предприятий к категории малых.

Данные в статистических сборниках публикуются с запаздыванием (например, по ВРП на 18 месяцев). Следовательно, необходимо рассчитывать оценочные значения, основанные на ведомственной статистике. Данные прошлых периодов в официальных статистических публикациях со временем уточняются, что требует пересчета и основанных на них показателей.

- Специфические проблемы для государственного органа, связанные с процессом объединения с другим государственным органом. В этом случае официальные статистические публикации содержат данные отдельно по каждому государственному органу.

Показатели, для расчета которых информации в выпускаемых статистических сборниках нет, но возможно получить необходимые данные в органах статистики по специальному запросу.

Показатели, информация для расчета которых имеется только в соответствующих органах исполнительной власти. Это, например, показатели, связанные с дополнительным образованием, с состоянием и реставрацией памятников культуры, с детским спортом, со спортом инвалидов, показатели, характеризующие соответствие фактических значении плановым или нормативным потребностям.

Показатели, которые ранее вообще не рассчитывались. Для получения данных показателей необходимо сначала наладить соответствующий учет

Показатели, которые можно рассчитать только на основе социологических опросов целевых групп населения. Это касается показателей качества оказания общественно значимых услуг. Для оценки качества таких услуг должны быть разработаны стандарты. С помощью опросов целевых групп получателей услуг можно оценивать степень приближения услуг к заданным стандартам.

На примере проекта Стратегического плана Министерства здравоохранения РК предлагается примерный вариант, иллюстрирующий взаимоувязанность показателей по этапам бюджетирования.

Этапы бюджетирования	Министерство здравоохранения РК
1. Постановка целей	Стратегическое направление 1	Укрепление здоровья граждан
	Цель 1.	Улучшить состояние здоровья матери и ребенка
	Целевые индикаторы:	1. Снижение показателя материнской смертности (на 100 тыс. живорожденных)
		2. Снижение показателя младенческой смертности (на 1 тыс. живорожденных)
2. Планирование деятельности	Задача 1.	Совершенствовать медицинскую помощь женщинам
	Показатель непосредственного результата (предоставления услуг)	Доля охвата профилактическими осмотрами женщин в детородном возрасте (%)
3. Обоснование расходов	Бюджетная программа	012 - Охрана материнства и детства
	Показатель затрат	Стоимость профилактического осмотра одной женщины (тенге)
4. Проведение оценки результатов деятельности	Показатель качества	Удовлетворенность полученной медицинской помощью (процент от числа опрошенных женщин)
	Показатель эффективности	рассчитывается как отношение непосредственного результата к произведенным затратам
	Показатель конечного результата	Снижение показателя материнской смертности (на 100 тыс. живорожденных)

Следует отметить, что показатели не должны быть элементом отчетности, который навязывается сверху:

- Наименования показателей разрабатываются ведомствами, предоставляющими бюджетные услуги, с привлечением к этой работе всех заинтересованных лиц;

- Целевые значения показателей устанавливаются вышестоящими органами (независимыми организациями);

- Разработке новых показателей обязательно должно предшествовать изучение действующей статистики с тем, чтобы избежать дублирования;

- Имеющиеся в статистике показатели необходимо встроить в систему мониторинга.



3. Основные принципы разработки показателей (индикаторов) услуг

3.1 Общее понятие услуги и ее классификация

В определении понятия «услуга» в экономической литературе имеются различные толкования, заключающиеся в том, что понятие «услуга» определяют как виды деятельности, результат деятельности и как саму деятельность. Например, Ф. Котлер предлагает более широкое определение: «Услуга (service) -- любая деятельность или благо, которую одна сторона может предложить другой. Услуга по сути своей является неосязаемой и не приводит к овладению собственностью (к передаче собственности)». Можно привести и такое определение, имеющееся в литературе: «услуга -- определенное свойство объекта или субъекта, проявляющееся в результате взаимодействия с другими объектами и/или субъектами».

При этом услуга отличается, по мнению современных специалистов, от товаров четырьмя специфическими характеристиками: неосязаемость, неотделимость, непостоянство качества, несохраняемость.

Специалисты считают, что понятие «услуга» находится на стыке двух наук - экономики и юриспруденции. Следовательно, не имеет строго как экономического, так и строго юридического содержания, воплощая в себе элементы той и другой науки. Поэтому представляется важным рассмотреть услугу как экономическую категорию.

Современный словарь относительно лексических значений содержит следующее определение: услуга - действие, приносящее пользу, помощь другому. При этом понятие «услуга» сводится к двум связанным между собой элементам: цели, которой услуга служит (помощь, польза), и средствам достижения этой цели (совершение тем, кто предоставляет услугу, действия).

Международный стандарт ИСО 9004-2 определяет: «Услуга -- это, прежде всего, результат взаимодействия исполнителя и потребителя услуги». В СНС понятие услуги определяется следующим образом. Услуга представляет собой результат разнородной деятельности производителя услуг в пользу потребителя услуг, который обычно приводит к изменению состояния потребителя услуги. При этом все услуги делятся на услуги:

нерыночного и

рыночного характера.

В свою очередь, нерыночные услуги делятся на два вида:

услуги коллективного пользования;

услуги индивидуального пользования.

Услуги коллективного пользования (общественные блага), как правило, финансировались по смете в рамках «традиционной системы бюджетирования» и характеризуются следующими признаками:

- не исключаемы, то есть невозможно ограничить доступ к их потреблению всем членам общества одновременно;

- неконкурентны, то есть количество потребляемого блага не зависит от количества потребителей. Поэтому пользование услугой носит пассивный и часто превентивный характер.

Примерами коллективных услуг являются:

- управление;

- сохранение культурного наследия.

Услуги индивидуального пользования потребляются исключительно индивидуумом и финансируются на основе стоимости услуги и объема потребления. Примерами индивидуальных услуг могут быть:

- социальное обслуживание;

- услуги библиотек; образовательные услуги;

- услуги здравоохранения.

Услуги индивидуального пользования в свою очередь делятся:

простые;

комплексные.

К простым или их еще называют неделимые услуги можно отнести:

- книговыдача;

- предоставление доступа в Интернет;

- показ спектакля.

К комплексным или сложным, представляющим собой совокупность простых услуг, относятся:

- услуги библиотеки;

- услуги музея;

- театрально-зрелищные услуги.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что разнообразие понятий «услуга» приводит к разночтению в отношении понятия услуги, Оказываемой государством или «государственная услуга», что вызывает необходимость отдельного изучения этого вопроса.

Основой новой организации бюджетного процесса в Казахстане становится широко применяемая в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее - бюджетирования), в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть бюджетирования заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных программ с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных средств, прогнозируемых на долгосрочную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы является переход от сметного финансирования деятельности государственных органов к финансированию предоставляемых ими конкретных услуг.

Поскольку идея и модель бюджетирования основываются, в первую очередь, на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами, то и понятие «государственная услуга» (бюджетная услуга¹) в данном случае должно отличаться от традиционного понимания данного термина.

В настоящее время признаки контрактной системы присутствуют при оказании государством ряда конкретных услуг, в частности, за получение документа гражданин уплачивает пошлину. В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них. С другой стороны, государство предоставляет общественные услуги (например, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон «контракта», однако на практике часто этого не происходит из-за нарушений обязательств государства в качественном и своевременном предоставлении услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).

Для получения более объективной оценки работы министерств, другими словами -- степени их ответственности, объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должна быть не деятельность как таковая, а предоставление государственных услуг и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач. Таким образом,в литературе употребляются параллельно два термина: «государственная услуга» и «бюджетная услуга». Оба понятия близки по смыслу. Нередко государственные и бюджетные услуги объединяют одним понятием - «публичные услуги». Однако, разъяснения касательно отличия понятия «публичные услуги» от «государственных» представлено далее в разделе ,государственный бюджет и по определению его расходная часть должны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т.п.) со стороны государства. Целью государства в лице органов государственной власти должно быть предоставление качественных, своевременных и экономичных услуг населению (под населением или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т.д.).

В этой ситуации возникает вопрос: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформированный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, будут изложены все направления деятельности государства, а с другой -- дана их финансовая оценка.

Спрос общества к государству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т.д. практически ничем не ограничен. В то же время у государства может просто не оказаться столько средств, сколько требуется для удовлетворения всех требований общества. Государство по большей части предоставляет услуги в условиях ограниченных бюджетных средств. Стандартные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования бюджетных услуг, которые необходимы обществу и могут быть профинансированы государством? В целях решения данной проблемы можно выделить две модели:

В первой модели органами власти формируется перечень приоритетов и стратегических целей социально-экономического развития страны, который утверждается президентом или правительством. Например, в Стратегии «Казахстан-2030», среднесрочных программах социально-экономического развития страны, посланиях Президента народу, иных стратегических документах. Затем администраторы бюджетных программ в соответствии со стратегическими направлениями развития устанавливают цели и задачи и уже на этой основе формируют план мероприятий и бюджетные программы. Для реализации поставленных целей и задач администраторы бюджетных программ представляют обоснованные расчеты на их финансирование.

Во второй модели на начальном этапе выявляются потребности общества в получении услуг от государства, например, в сферах правопорядка, здравоохранения и другие. В мировой практике существуют различные методы с бюджетирования такой информации: опросы общественного мнения, специализированные исследования, мнения экспертов в конкретных областях, заключения бизнес-сообществ и объединений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному), и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и мероприятия структурируются по программам.

На следующем этапе необходимо разработать стандарты качества и единицы измерения оказываемых государственными органами услуг. Очевидно, что данный этап требует глубокого осмысления со стороны государственных органов, так как именно в этот момент происходит соотнесение содержания услуг и необходимости (т.е. спроса) в них со стороны общества.

Таким образом, составляющими бюджетного процесса в условиях реформы являются:

Определение перечня услуг по каждому полномочию;

Разработка стандартов качества услуг;

Расчет потребности в предоставлении услуги;

Оценка стоимости бюджетной услуги (задание);

Определение способа предоставления услуги;

Формирование и размещение заказа на предоставление бюджетной услуги;

Организация мониторинга услуг.

Для практической реализации методики бюджетирования необходимо четко определить показатель непосредственного результата деятельности (output), которым является бюджетная или государственная услуга, а также общественно значимый эффект (outcome), возникающий в результате предоставления этой услуги. В свою очередь, четкое определение результата необходимо для:

- повышения качества услуг, предоставляемых бюджетным сектором (разработка стандартов качества конкретного вида услуги);

- оказания бюджетных услуг в необходимых объемах и определенного качества и своевременной и полной оплаты этих услуг (переход от финансирования по смете к финансированию по результату);

- повышения прозрачности и обоснованности решений государственных органов об объемах оказываемых услуг и повышение эффективности расходов на их оказание;

- включения в процесс предоставления услуг организаций других секторов экономики (автономных и частных организаций).

В концепции бюджетирования бюджетные программы направлены на оказание услуг населению, бизнесу и государственными органами друг другу, потому что деятельность государственных органов воспринимается как оказание услуг, а не как формальное исполнение своих функций. Поэтому бюджетные программы должны отражать стоимость государственных услуг, оказываемых внешним получателям, т.е. бюджетные программы формируются не на уровне мероприятий, а на уровне услуг. Услуга - это результат осуществляемой за счет бюджетных средств деятельности государственных органов (получателей бюджетных средств). При этом под государственными услугами понимаются услуги, предоставляемые гражданам, организациям и государственными органами друг другу непосредственно в органах исполнительной власти в связи с исполнением их полномочий и за счет бюджетных средств.

Услуги, которые уполномоченные государственные органы и учреждения оказывают предпринимателям и населению, а также друг другу отличаются отраслевой спецификой, масштабами (трудоемкостью), стоимостью и другими особенностями.

В научно-методическом и практическом отношениях наиболее существенными являются вопросы формирования понятийной базы и теоретико-методического обеспечения деятельности государственных органов по оказанию услуг, разработки эффективных процедур и технологий предоставления услуг, повышения качества управления такими процессами.

Основу теории государственных услуг составляют базовые понятия - «услуга» и «государственная услуга». Проведенный анализ трактовок таких понятий, содержащихся в современных экономических теориях, позволил установить свойства, сформулировать и структурировать эти понятия.

Из вышеизложенного следует, что услуга -- усилия, действия или деятельность, представляющие для потребителя определенную ценность и направленные либо на удовлетворение его потребностей нематериального характера, либо на придание материально-вещественному предмету нового качества.

Между объектом и субъектом услуги имеется обратная связь, вектор потребительской полезности. По своей экономической природе это регулятор, поскольку именно по этой обратной связи, исходя из потребительской полезности субъекта услуги, объект принимает решение о его возможностях и целесообразности. По сути, здесь заложен социально-экономический механизм существования государственной услуги.

Государственные услуги предоставляются, как правило, безвозмездно или по регулируемым государственными органами ценам в основном в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также областях, связанных с предоставлением услуг государственными органами друг другу (например, предоставление статистической информации, повышение квалификации государственных служащих, регистрация документов и др.).

Можно выделить некоторые параметры отнесения к государственным услугам (рисунок 5), в частности:

- субъект, предоставляющий государственную услугу (органы исполнительной власти, государственные учреждения, иные организации);

объект оказания государственной услуги (граждане и организации);

подход к оплате услуги (безвозмездно или по ценам, регулируемым государственными органами);

- возможные сферы оказания услуг (образование, здравоохранение, социальная защита и др.).

Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы. Во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, государственные услуги предполагают только непосредственное их исполнение государственными структурами.

Термин «публичные услуги» гораздо шире «государственных услуг», их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, - это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств, при этом одним из основных критериев здесь является эффективность исполнения услуг.

В литературе приведены следующие признаки публичных услуг:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности. Однако, наличие интереса общества в осуществлении такой деятельности (первый признак) позволяет сделать вывод, что независимо от того, какой субъект (государственный орган, негосударственная организация) в каждом конкретном случае выполняет публичные услуги, власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда частный сектор не в состоянии или не желает оказывать определенного рода публичные услуги, государственный орган должен взять на себя выполнение такой услуги. Например, вывоз мусора, отходов, водоснабжение, другие аналогичные публичные услуги должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. Таким образом, орган государственной власти обязан либо сформировать заинтересованность у субъектов к выполнению публичной услуги, либо взять на себя ее выполнение.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что государственные услуги предполагают только непосредственное их исполнение государственными органами. В то время как публичные услуги государственные органы могут исполнять самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Необходимо также подчеркнуть, что в случае предоставления публичных услуг субъектом или получателем этих услуг выступает общество в целом. Однако, когда получателем публичных услуг является конкретное лицо, а предоставляет их государственный служащий, тогда в данном административно-правовом понимании услуги - это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических и юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага.

В таком случае среди полномочий государственных органов необходимо обособить те виды деятельности, которые предполагают получение гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом. Эти блага отражены в компетенции, целях и задачах государственных органов.

Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются. Это - здравоохранение, культура, образование, наука, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Социальные услуги могут оказываться и уже оказываются как государственными структурами, так коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями.

Соответственно, социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. Социальные услуги, например, в области образования и здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и частной системами образования и здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией.

Требования к перечню государственных услуг:

Основными характеристиками при определении перечня приоритетных услуг, для которых будут разрабатываться показатели стандартов государственных услуг, являются:

социальная и экономическая значимость предоставляемой услуги;

массовость предоставляемой услуги;

услуги, получение которых является обязательным для населения республики, иностранных граждан и лиц без гражданства;

коррупциогенные услуги.

Социальная и экономическая значимость. Социально значимыми являются услуги, которые в соответствии с действующим законодательством направлены на обеспечение социальных прав граждан. В данную группу услуг входит выдача пособий малоимущим, безработным и другим социально уязвимым слоям населения. В данную категорию услуг также могут входить услуги, связанные с регистрацией предпринимательской деятельности, и некоторые другие. В системе здравоохранения в число таких услуг входят услуги, оказываемые в рамках гарантированного объема бесплатной медицинской помощи.

Экономическая значимость определяется для каждой услуги индивидуально, на основе экспертных оценок специалистов соответствующей отрасли знаний.

Массовость. Массовыми являются услуги, востребованные значительным кругом граждан и организаций. Так же в эту группу могут входить услуги, предоставление которых осуществляется в соответствии с установленным сравнительно коротким периодом времени (ежемесячно, ежеквартально).

Обязательные услуги. В эту группу входят услуги, имеющие обязательный характер для граждан Казахстана, иностранных граждан и лиц без гражданства. К ним относятся: получение удостоверения личности, РНН, регистрация граждан по месту жительства, получение лицензии на осуществление предусмотренной действующим законодательством деятельности и т. д.

Коррупциогенность. В состав коррупциогеных услуг входят услуги, которые в действующей административной системе наиболее подвержены коррупции. В данную группу могут входить услуги государственных органов, выполняющих контрольно-надзорные, разрешительные и фискальные функции. Это обусловлено характером их деятельности, которая при недостаточной регламентации выполнения связанных с этим функций создает потенциальные условия для злоупотребления служебным положением.

Способом определения перечня государственных услуг могут быть опросы среди населения, а также работников уполномоченных органов. Анкетное обследование можно осуществить с привлечением специализированных организаций. Результаты анкетного опроса целесообразно обсудить с представителями неправительственных организаций, экспертными или рабочими группами при государственных органах.

Следует отметить, что полноценных государственных услуг не так уж много. Это, прежде всего, предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), а также различные формы консультативной и иной поддержки. Таким образом, лишь незначительная часть проявлений функций государства может быть сведена к услугам, остальная - это обязанности государства, обусловленные его природой и назначением.

Из вышеизложенного следует, что необходимые и полезные для общества публичные функции могут выполняться не только государством. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении сохраненных за государственными органами функций, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в сохранении и поддержании соответствующего статуса.

Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор может быть осуществлена в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант - государство уменьшает сферу государственного воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие его новой роли по отношению к обществу.

Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, на наш взгляд, должны являться повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом конкретном случае до передачи функций необходимо уяснить, на достижение каких целей направлена подобная передача, определить предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать предложения по их устранению.

На практике можно выявить ряд правовых ситуаций, при которых передача функций - наилучшее решение проблемы. Прежде всего, это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Так, например, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер), в сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность, другие отрасли экономики, определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. В определенных случаях та же функция может сохраняться и за государственным органом (например, в отношении права на информацию), что не позволяет говорить о передаче в чистом виде.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает:

- определение критериев, на основании - которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

- определение критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги,

- определение условий их передачи.

Представляется, что одним из обязательных условий передачи государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям является сохранение за ними государственного контроля и качества выполняемых ими услуг.

Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг, что это государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое. В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности обеспечения которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них.

3.2 Мировая практика предоставления государственных услуг

Международный опыт свидетельствует о значимости процесса реформирования государственного сектора, в частности в области совершенствования системы предоставления государственных услуг и о необходимости координации данного процесса на самом высоком уровне. При проведении реформы в сфере государственных услуг для достижения устойчивых результатов необходимо одновременно развивать соответствующие элементы инфраструктуры в поддержку системы предоставления государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных, предоставление консультаций и обучение как госслужащих, так и потребителей услуг.

За рубежом подобные организации осуществляют свою деятельность на основе следующих принципов:

- максимальная приближенность и ориентация на нужды потребителя;

- профессионализм в управлении деятельностью и предоставлении услуг;

устойчивость результатов;

практическая польза от их деятельности.

В США в 1980-1990-е гг. были сформулированы предложения по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов, ориентации государственной службы на оказание услуг клиентам и переходу к «новому государственному менеджменту» на базе трех Е (Economy, Effectiveness, Efficiency). Система три Е включает три взаимосвязанных компонента: экономичность, эффективность затрат и результативность деятельности.

Следует отметить, что путь от теории к практике проложила комиссия вице-президента США Ал. Гора, констатировавшая, что государственные структуры страны превратились в неэффективные и закрытые для граждан монополии и предложившая провести полный реинжиниринг системы государственного управления (reinventing the government). В итоге в стране была разработана и реализована модель «нацеленного на результат» государственного сектора, в которой под результатом понимались услуги гражданам и их организациям, удовлетворенность последних функционированием аппарата публичной власти.

Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сократить штаты и расходы на управление, сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти.

Примерно в это же время в Великобритании консерваторы под руководством М. Тэтчер, а затем и лейбористы приняли программу по внедрению системы «нового менеджмента» в государственное управление, делая его все более рыночным и клиентоориентированным, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа «Следующие шаги», согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность, а именно: большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность. Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности:

а) перераспределять средства между статьями бюджета;

б) переносить некоторые средства на следующий год;

в) внедрить на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.

В 1990-х годах был положен конец единообразной системе оплаты труда госслужащих. Подход правительства к предоставлению публичных услуг был сформулирован очень четко: услуги должны удовлетворять потребителя - граждан страны. Для государственной службы это имело важнейшие последствия не только в виде установления прямой увязки вознаграждения с результативностью деятельности, но и в виде постепенного отказа от пожизненной службы. Место в государственном аппарате гарантировалось только при «результативности» деятельности. В настоящий момент в Великобритании принята система управления персоналом, являющаяся, по сути, системой управления качеством оказания государственных услуг. Даже высшее руководство госслужбы (особая номенклатура из трех тысяч должностей) определяет индивидуальные цели своей работы и составляет индивидуальные планы, которые регулярно оцениваются.

В Австралии по примеру Новой Зеландии было осуществлено перенаправление бюджетных ассигнований от ведомств-поставщиков услуг к ведомствам-потребителям услуг. Поставщики стали получать оплату опосредованно - за счет оплаты услуг ведомств-получателей. Помимо этого был введен «дивиденд эффективности» - 1,25% ежегодных операционных расходов - своего рода бонус служащим. Одним из результатов реформы стало сокращение за 1990-1997 гг. численности государственного аппарата на 29%.

В настоящее время граждане и организации несут значительные временные, организационные, финансовые затраты на получение информации о порядке предоставления государственных услуг.

Мировая практика (США, Канада, Великобритания, Швеция и др.) показывает, что одним из наиболее эффективных способов обеспечения доступа граждан и организаций к информации о государственных услугах являются порталы государственных услуг в сети Интернет, создаваемые государством. Например, в Канаде действуют телефонизированные центры "1-800 Канада", которые предоставляют необходимую информацию населению о. том, где и когда можно получить определенную услугу. Также действуют "Центры доступа", которые оказывают услуги по консультированию начинающих предпринимателей. Эти центры располагаются в зданиях

государственных учреждений по всей Канаде. Их особенность состоит в том, что помимо предоставления консультаций предпринимателям они оказывают значительное количество государственных услуг и работают по принципу "одного окна".

В Польше в 2002 г. был создан Информационный центр государственной службы. Целью его создания являлось расширение доступа рядовым гражданам и самим госслужащим к информации о видах государственных услуг, сферах деятельности отдельных государственных органов и учреждений и т.д.

В Греции в рамках реформы административной системы разработана "Программа качества", которая предусматривает создание консультационных центров по государственным услугам, объединенных в единую информационную сеть.

В Венгрии в одном из регионов был осуществлен пилотный проект, в рамках которого при участии всех государственных учреждений был создан информационный центр. Этот центр открыл гражданам доступ к информации о взаимодействии с различными государственными службами. В дальнейшем этот опыт будет распространен по всей стране.

Обобщая зарубежный опыт в данной области, можно сказать о том, что эффективность рассматриваемых институтов определяется профессионализмом в управлении их деятельностью, доступностью предлагаемых услуг и как можно более широким охватом потенциальных потребителей государственных услуг.

Использование новых информационно-коммуникационных технологий позволяет расширить доступ потребителей к государственным услугам и информации о них. В этой связи в мировой практике предлагаются следующие способы доступа и информирования:

1) Через сеть Интернет, когда тексты административных регламентов публикуются на официальных сайтах ведомств.

В Австралии в 1997 г. был принят закон "Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве". Согласно этому закону, в том же году было создано государственное учреждение "Centrelink". Оно предоставляет государственные услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. "Centrelink" предоставляет услуги министерства труда, транспорта, по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, коммуникаций, информационных технологий и искусств и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и т.д. В 2002 г. этим государственным учреждением были обслужены 700 тыс. инвалидов, 500 тыс. молодых людей, включая студентов, 1,1 млн. безработных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн. семей. В данном учреждении работают 24 тыс. сотрудников.

Другим примером в сфере предоставления услуг на основе использования информационно-коммуникационных технологий в Австралии является проект "Canberra-Connect", посредством которого населению столицы предоставляются услуги всеми государственными учреждениями. В мае 2003 г. "Canberra-Connect" предоставлял 132 вида услуг в обычных офисах, 77 - через Интернет и 62 - через телефонизированные центры. Посредством веб-сайта этой организации в режиме он-лайн предоставляются такие услуги, как регистрация предприятия, регистрация автомобиля, оплата за коммунальные услуги, поиск работы, услуги здравоохранения и другие. По результатам деятельности проекта "Canberra-Connect" за 2001 г. доход составил 161 млн., за 2002 г. - 205 млн. и за 2003 г. - около 310 млн. австралийских долларов.

В Германии разработана программа электронного правительства "BundOnline-2005". Предоставление услуг административными органами государства усовершенствовано путем использования информационных технологий. В федеральном правительстве уже 170 видов услуг оказываются с использованием Интернет. Особое внимание при этом уделяется упрощению процедур регистрации предприятий малого и среднего бизнеса.

В Венгрии в 2001 г. была начата программа "Электронное правительство". Данная программа нацелена на интеграцию стратегий и проектов по развитию информационных технологий различных секторов и государственных учреждений для обеспечения граждан услугами высокого качества. В данное время Офис Уполномоченного Министра координирует 36 программ, которые осуществляются в 17 государственных учреждениях. Результатом данной программы должно стать эффективное и прозрачное управление и качественное предоставление услуг.

В Малайзии реформы по внедрению системы электронных государственных услуг (e-public services) проводятся Отделом Административной Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU) в составе канцелярии Премьер-министра. Целью данных реформ является обеспечение эффективной внутриведомственной и межведомственной координации и предоставление упрощенного доступа предпринимателей и граждан к государственным, услугам. В настоящее время инициированы несколько пилотных проектов по предоставлению услуг через Интернет:

1) Регистрация автомобилей, выдача водительских прав; оплата за коммунальные услуги; предоставление информации Министерства здравоохранения; осуществление государственных закупок; электронная биржа труда.

2) В местах предоставления услуги путем размещения текстов административных регламентов в печатном виде на информационных стендах, а также бесплатного распространения экземпляров административных регламентов в достаточном для получателей услуг количестве;

3) Публикация текстов административных регламентов в ведомственных печатных изданиях;

4) Информирование по справочным телефонам центральных государственных органов и их территориальных органов (телефоны должны указываться в административных регламентах), а также по справочным телефонам многофункциональных центров по предоставлению государственных услуг.

При обращении в справочную телефонную службу гражданину сообщаются следующие сведения:

- местонахождение и график работы структурных подразделений государственных органов, предоставляющих государственную услугу;

адреса электронной почты и официальных интернет-сайтов государственных органов, содержащих информацию о предоставлении государственной услуги;

порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления государственной услуги, в том числе о ходе ее исполнения;

исчерпывающий перечень необходимых для предоставления государственной услуги документов, способы их получения (в том числе в электронной форме), порядок их представления;

- максимально допустимые сроки предоставления государственной услуги и прохождения отдельных административных процедур;

- порядок информирования об отказе в исполнении государственной функции, включая отказ в приеме и рассмотрении документов;

- порядок обжалования заявителями действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе предоставления государственной услуги, в том числе досудебного (внесудебного) обжалования.

5) SMS-сервис:

Впервые для оказания публичных услуг SMS-сервис был использован мэрией Стокгольма в 2001 году. Первый проект касался сферы социального обеспечения, а точнее -- найма медицинских сестер и синхронизации графиков их работы. Телефонные звонки заменила веерная SMS-рассылка. Второй проект был реализован в школах Стокгольма. Если ребенок не пришел на занятия, родителям высылалось соответствующее SMS-уведомление. В конце 2001 года в швейцарском городе Булле были впервые проведены выборы с использованием мобильных телефонов.

В последнее время SMS-сервисы широко применяются для информирования туристов, прямой и обратной связи в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и правопорядка. В Эстонии доступ к аудиоклипам с описанием достопримечательностей обеспечивается по короткому мобильному номеру -- он указан на картах, которые выдаются туристам, на электронных картах, размещенных на сайтах, и на табличках рядом с памятниками. В сфере городского хозяйства Тарту создан сервис «короткий номер» -- на него поступают заявки о сломанных парковых скамейках, фонарях, опасных сосульках и т.д. Аналогичный сервис работает в Нью-Йорке и Маниле. Функционирует целый ряд сервисов в сфере правопорядка. В Маниле и Ирландии очевидцы присылают в полицию MMS с фотографией о криминальных ситуациях на улицах. Сервис Neibourhoodwatch («соседи в дозоре») работает в Тарту с января 2005 года. Если с человеком случается беда -- пропал ребенок, потерялась собака, украли машину, -- то полиция рассылает сообщения, например, с номером пропавшей машины таксистам Тарту, водителям автобусов, охранным компаниям или добровольцам проекта. Такая же служба работает в Великобритании и Германии. В Тарту, Гонконге и во многих университетских библиотеках создан сервис SMS-уведомлений о поступлении предварительно заказанной книги, аудиозаписи или фильма в библиотеку. В школах и университетах Стокгольма, Тарту, Йоркшира, Манилы рассылаются сообщения о переносе занятий, оценках на экзамене. SMS помогали правительствам Италии и Ирландии наладить контакт с гражданами этих стран при чрезвычайных ситуациях. В здравоохранении Великобритании пациенту накануне приема приходит SMS-напоминание о записи к врачу, что позволило уменьшить число пропущенных вызовов на 20% и снизить ущерб от несвоевременного лечения. В Италии и Эстонии развит сервис для добровольных доноров через систему SMS-уведомлений. Это не только удобно, но и экономически эффективно, так как SMS-рассылка стоит в три раза дешевле, чем телефонные голосовые уведомления. Аллергикам ирландские доктора рассылают SMS-уведомления о повышенном содержании пыльцы в воздухе. В сфере потребительского рынка, для оплаты парковок и проезда в пассажирском транспорте в Германии, Эстонии, Швеции широкое распространение получили мобильные платежи, обеспечивающие удобство, оперативность и сокращение оборота наличных средств. В Индии SMS позволяют гражданам уплачивать налоги с помощью мобильного телефона и, таким образом, решается весьма острая проблема собираемости налоговых платежей в сельских районах.

По сравнению с Internet, эффективными традиционными каналами информирования населения через газеты, телевидение, радио, SMS-канал имеет несколько преимуществ. Прежде всего, это степень охвата населения услугами операторов мобильной связи. Он превышает соответствующий показатель провайдеров Internet-услуг. Мобильный канал связи позволяет повысить доступность государственных услуг. SMS-канал продвижения услуг является очень перспективным, так как SMS пользуются, по ориентировочным оценкам экспертов, более семидесяти процентов владельцев мобильных телефонов. Важным свойством предоставляемых таким путем услуг является их адресность и доступность в любое время и в любом месте, что особенно важно при необходимости распространить срочные сообщения, например, при кризисных ситуациях. Немаловажным фактом является доступность подобных услуг для слабослышащих. Также большое значение имеет привлечение к диалогу молодежи, для которых SMS-коммуникации являются неотъемлемой частью повседневной жизни.

...