Образовательная политика и финансирование образования

Проект реформы предполагает разветвленную систему грантов, которая будет поддерживать переход к более высоким стандартам посредством финансирования программ повышения грамотности, разрабатываемых на уровне штата, а также материальной поддержки бедных районов, внедряющих высококачественные программы обучения преподавания грамотности в школах. Программы, о которых идет речь, могут разрабатываться штатами самостоятельно, при этом приоритет должен отдаваться тем из них, где отражены результаты, применимые на практике и дающие в дальнейшем возможность быть примененными в профессиональной жизни, когда ребенок, отучившись в школе, выходит в мир.

Согласно реформе закона каждый штат должен разработать систему тестирования по основным предметам (английский, математика, естественные науки), опираясь на образовательный стандарт штата. Только те штаты, которые разработали действующие стандарты до 2015 года и на них основывают свой механизм оценки, будут получать финансирование. Однако оценка в новой редакции должна затрагивать не только академическую успеваемость, она фиксирует количественные данные по таким критериям, как «посещаемость в классе», процент выпускников, обучающая среда и климат в школе.

Реформа открывает ряд программ, которые акцентируют внимание на уже изложенных в NCLB инициативах и предлагают более новый и эффективный способ их реализации. Основной же акцент заключается в смещении фокуса оценки результатов учащихся в сторону повышения конкурентоспособности последних.

Критика реформы заключается (прежде всего) в том, что она не решает проблему чрезмерного влияния стандартизованного тестирования на процесс образования, что (по мнению экспертов) не отличает ее существенно от NCLB. Процедура распределения грантов так же предполагает экспертное наблюдение за использованием выделенных средств, контроль отчетности, мониторинг грантополучателя на стадии внедрения проекта, на который получены деньги, что является дорогостоящей процедурой и не всегда выполняется на практике.

Recovery Act (2009), Закон о восстановлении

Министерством образования, как и рядом других исполнительных департаментов США, был предложен список программ, реализуемых в рамках Закона о восстановлении и реинвестировании Америки (American Recovery and Reinvestment Act, далее - ARRA) [83]. Всего их на данный момент - 21, с полным списком можно ознакомиться на официальном сайте министерства:

1. Базы данных для использования на уровне штата (Statewide Longitudinal Data Systems)

2. Фонд поддержки учителей (Teacher Incentive Fund)

3. Гранты на использование технологий в образовании (Education Technology State Grants)

4. Образование для бездомных детей и подростков (Education of Homeless Children and Grants)

5. Гранты на улучшение школ согласно ESEA Title 1 (ESEA Title 1 School Improvement Grants)

6. Гранты для местных органов управления образованием согласно ESEA Title 1 (ESEA Title 1 Grants to Local Educational Agencies)

7. Фонд стабилизации налогов штата (State Fiscal Stabilization Fund)

8. Поощрительные гранты в рамках программы «Гонка к вершине» (Race to The Top State Incentive Grants)

9. Фонд инвестирования в инновации (Investing in Innovation)

10. Финансирование строительства школьных объектов (Impact Aid Construction)

11. Партнерские гранты на повышение качества учителей (Teacher Quality Partnership Grants)

12. Гранты на реабилитационный отпуск (Vocational Rehabilitation State Grants)

13. Специальное образование - гранты штатам (Special Education - Grants to States)

14. Специальное образование - гранты на дошкольное образование (Special Education - Preschool grants)

15. Специальное образование - гранты для детей и семей (Special Education - Grants for Infants and Families)

16. Гранты для самостоятельной жизни (Independent Living State Grants)

17. Гранты для самостоятельной жизни подростков с нарушениями зрения (Independent Living Services for Older Blind Individuals)

18. Центры для жизни вне семьи (Centers for Independent Living)

19. Дружественные федеральные гранты (Federal Pell Grants)

20. Федеральные гранты для работы и учебы (Federal Work-Study Grants)

21. Поддержка студентов (Student Aid Administration)

Особое внимание следует уделить программе «Гонка к вершине» (Далее - Race To the Top, RTTT), которая получила финансирование в рамках выделенных средств для реализации ARRA. Программа предписывает выполнение штатами нескольких требований для получения финансирования [69]:

1. Принятие образовательных стандартов и соответствующей системы оценки (системы тестирования), которые должны быть направлены на развитие у учащихся компетенций, необходимых для успешного поступления в университет и повышения собственной конкурентоспособности на рынке труда;

2. Разработка баз данных, отражающих успеваемость учащихся, и последующее информирование учителей и руководителей образовательных учреждений о дальнейшей необходимости улучшения методик преподавания;

3. Наем (привлечение в профессию), развитие, поощрение и стимулирование наилучших учителей и директоров;

4. Исправление школ с наиболее низкими показателями.

На реализацию программы выделено 4, 35 миллиардов долларов, для получения финансирования штаты должны предоставить развернутый, убедительный план внедрения образовательной реформы на уровне субъекта, покрывающий цели в четырех ключевых указанных направлениях.

Программа реформы каждого штата, претендующего на финансирование, оценивается по 19 критериям (Selection Criteria) Критерии отбора, подробно описанным в программе. Анализ текста RTTT дает понимание того, что ни школьная, ни широкая общественность, в том числе, родители, не могут воспринять данный проект как эффективный, решающий проблемы в образовании. Наоборот, очевидно, что предложенная реформа ужесточает контроль над школами, усиливает неравенство между штатами (в части законодательной, в первую очередь), ставит барьеры на пути профессионального и творческого развития учителей. Более подробное описание схемы финансирования программы приводится в работе далее.

2.2 Ориентация образовательной политики на ежегодный прогресс в качестве образования

История наиболее существенных законодательных инициатив в области реформирования общего образования США с 1965 года показывает, что главным объектом реформы на протяжении последующих более, чем сорока лет является академическая разница, разрыв в уровне успеваемости, achievement gap (и далее - achievement gap) среди детей [20], посещающих школу и происходящих из семей разного социального достатка. Основной задачей реформы школы было сокращение такого разрыва в количественных показателях с помощью финансирования, путем перечисления денежных средств в местные органы управления образованием (Local Education Agencies, LEAs) Section 201, Elementary and Secondary School Act, 1965, обслуживающих районы с наибольшей концентрацией малоимущих семей, что подтверждают тексты обоих законов ESEA и IASA [60]. Направление финансовых средств, согласно Title 1, в этих случаях определялось как низким социальным уровнем округа (школы), так и высоким процентом детей с низкой успеваемостью по результатам проводимых тестов. Как правило, эти показатели считались (и в действительности были) напрямую связанны между собой. Тем не менее, экономический показатель оставался первостепенным - школы, претендовавшие на средства Title 1, должны были достигать процента учащихся из малоимущих семей не менее семидесяти пяти [57]. Стоит отметить, что на практике этот показатель не всегда был «чистым» - отчеты школ в упомянутые семьдесят пять процентов включали не только детей из семей с достатком ниже среднего, но и детей с просто низкими показателями тестов вне зависимости от их социального уровня [57]. Предполагалось, что получаемое школой финансирование уходило на разработку новых стратегий и программ, способствующих повышению порога академической успеваемости [43].

Принятый в 2001 году федеральный закон No Child Left Behind (NCLB) ввел механизм санкций как основное средство реализации задачи по повышению академической успеваемости в школах.

Была разработана и введена категория «обязательного годового прогресса» (Adequate Yearly Progress, далее - AYP), которая стала инструментом измерения академической успеваемости учащихся по всей стране на уровне школы, округа и штата. Основная цель AYP - определить насколько успешно учащиеся осваивают образовательные стандарты (academic standards) штата в области математики, чтения (письма) и (с 2007-2008 года) естественных наук No Child Left Behind. Sec 1111 (3) (A). Стандарты разрабатываются каждым штатом самостоятельно по тем предметам, которые выберет штат, однако, обязательной является разработка стандартов по все тем же - математике, чтению (письму) и с 2005-2006 гг. No Child Left Behind. Sec 1111 (1) (C) - по любому предмету естественнонаучного цикла. На уровне штата стандарты являются едиными для всех групп учащихся и должны включать:

a. Обязательное описание знаний, умений и навыков, которые должен приобрести учащийся по результатам освоения предмета;

b. Полноценную, разработанную с самыми высокими (дословный перевод текста) требованиями программу предмета;

c. Стандарты обучения на самом продвинутом уровне (дословный перевод текста), которые поспособствуют достижению учащимися высоких академических результатов No Child Left Behind. Sec. 1111 (1) (D)

Образовательные стандарты должны описывать два уровня академических достижений в освоении материала - «экспертный» (proficient) и «продвинутый» (advanced). Дефиниция «базового» уровня (basic) должна включать развернутое описание прогресса учащихся с низкими академическими показателями в достижении «продвинутого» и «экспертного» уровней при освоении предмета Ibid..

Показатель «обязательного годового прогресса» (AYP) был утвержден с целью внедрения на уровне каждого штата системы ежегодной отчетности, которая должна быть разработана субъектом самостоятельно и обязательно содержать следующие характеристики:

1. Система отчетности должна основываться на достижении вышеупомянутых образовательных стандартов и стандартов академической успеваемости, и учитывать достижения всех зачисленных в начальную и среднюю школу (для государственных образовательных учреждений);

2. Система должна быть единой для всех округов штата и государственных школ начального и среднего уровня (elementary and secondary schools), находящихся в ведении штата;

3. Структура отчетности должна включать понятия санкций и поощрений (бонусов) применительно ко всем государственным школам штата и округа с целью стимулирования в достижении AYP, установленным на уровне штата. No Child Left Behind. Sec 1111 (2) (A)

Понятие AYP включает в себя достижение установленного штатом «порога академической успеваемости», который должен так же показывать сокращение разрыва в образовательных результатах (achievement gap) Более широкое понятие определения включает разницу в академической успеваемости и образовательных результатах между учащимися из семей разного социального достатка, разных этнических групп, разных полов, разного уровня владения языком , в том числе, таких как количество отчисленных и окончивших учебное заведение по штату, округу и школе.

Проектирование достоверного и статистически обоснованного показателя AYP предполагает оперирование самым подробным набором данных по достижению стандартов академической успеваемости для всех школ Согласно Закону речь идет о государственных школах штата в указанных предметных областях Математика, чтение (письмо), с 2007-2008 года оценивается любой предмет естественнонаучного цикла. Несмотря на свободу, данную каждому штату в проектировании измерителя годового прогресса, информация, включенная в отчет, должна обязательно соответствовать следующим правилам [20]:

1. Основным индикатором, измеряющим годовой прогресс, должны быть результаты тестирования, разработанного на уровне штата. Но так же обязательным является включение еще как минимум одного академического показателя успеваемости в школе (дополнительные индикаторы так же приветствуются);

2. Для отчетов по старшим классам средней школы обязательным индикатором годового прогресса является процент выпускников, окончивших школу;

3. Для отчетов по начальной и 5-8 классам средней школы обязательным индикатором AYP является процент посещаемости;

4. Каждый штат должен установить «линию отсчета» для измерения роста академической успеваемости учеников до 100% к весне 2014 года (линия отсчета, соответственно, начинается с момента вступления в силу закона, 2001/2002 учебного года);

5. Штат должен разработать ряд целевых индикаторов прогресса на каждый последующий год, достижение которых поспособствует 100% успеваемости к весне 2014;

6. Показатель AYP должен включать два разных результата - по чтению (письму) и математике С 2007-2008 года оценивается любой предмет естественнонаучного цикла. При этом оцениваться должно не просто все количество учащихся в целом, а учащиеся, разделенные на подгруппы. Каждая подгруппа внутри школы должна включать не менее 30 детей [44] (по данным некоторых штатов, при количестве менее 40 человек подгруппа не оценивается [67]). Подгруппы в каждом штате дифференцируются примерно так: дети из экономически неблагополучных семей; дети с нарушениями здоровья; дети-эмигранты (чьим родным языком не является английский); дети - представители афроамериканской расы; американцы азиатского происхождения; представители белой европеоидной расы Caucasian - полит корректный, официальный (для США) способ называть человека с белым цветом кожи, в противовес “white”, носящим расистский оттенок / Электронный словарь «Мультитран», www.multitran.ru ; дети из латиноамериканских семей; коренные американцы. От штата к штату классификация остается одинаковой, но терминология может отличаться. Так, в большинстве штатов детей из экономически неблагополучных семей (economically disadvantaged students) называют Students Receiving Free or Reduced Priced Lunches (FRL) - «учащиеся, получающие бесплатные завтраки/завтраки со скидкой». Так же дела обстоят с термином «дети с нарушениями здоровья» (students with disabilities), многие штаты фиксируют их в отчетах как Students with an Individualized Educational Plan (IEP) - «учащиеся с индивидуальным учебным планом» [59].

7. Чтобы составить отчет по годовому прогрессу и достичь AYP на уровне школы, в тестировании должно быть задействовано не менее 95% учащихся от каждой подгруппы, а так же не менее 95% по школе в целом. Все учащиеся, включенные в индикатор должны достичь (либо превзойти) заявленные штатом целевые показатели на конкретный год.

Достижение школой показателя AYP означает, что школа достигла собственной годовой планки по показателям тестирования в чтении и математике. Например, в штате Виржиния этот показатель равен более 86% в целом по школе и в каждой подгруппе по чтению, и более 85% по школе и в каждой подгруппе по математике [89].

Так же достижение AYP предполагает, что результаты, равные заявленным, достигаются не только в ходе успешного прохождения тестов по математике и чтению, но и при достижении заявленного процента посещаемости по всем ступеням школьной программы (младшая школа, средняя школа, старшая).

Достижение школой заявленного годового показателя AYP возможно двумя путями [89]:

· При полном участии школы и всех подгрупп (не менее 30 человек в каждой), где все поставленные годом ранее цели по успеваемости и посещаемости достигнуты на 100%

· Либо при 10% сокращении количества не достигающих заявленных результатов в ходе тестирования или при подсчете посещаемости

При этом важно отметить, что достижение показателя AYP предполагает, что 100% результат достигнут в каждой подгруппе. Если любая из тестируемых подгрупп не справляется с результатами тестов или рейтингом посещаемости, показатель для всей школы переходит в статус «не достигнут».

Поскольку целью федерального закона NCLB является достижение всеми учащимися, вне зависимости от происхождения, социального положения их семьи и расы, самого высокого уровня (proficiency grade-level) владения тестируемыми предметами, каждый штат обязан ежегодно поднимать минимальную планку по каждому ряду, чтобы к 2014 году была достигнута стопроцентная успеваемость во всех государственных школах США.

От штата к штату стопроцентный показатель варьируется, но невозможно сказать, что он сильно зависит от благосостояния штата, что предполагает наличие большего числа учащихся из благополучных семей. Например, в штате Мэрилэнд за сто процентов в 2013 году была взята планка 87% для прохождения тестов по математике и чтению, в штате Вирджиния это 86% по гуманитарному циклу и 85% по математике. Это штаты с уровнем дохода per capita, значительно превышающим средний, т.е. 36 000 $ в Мэриленд (+30% к месячному доходу на семью в среднем по США) и 33 300$ в штате Вирджиния на семью [85]. В штатах с более низким уровнем достатка целевые индикаторы могут отличаться в сторону снижения: в штате Орегон, с душевым доходом чуть ниже среднего по Америке (26 700 $ в месяц) показатели равны 72% по чтению и 62% по математике. Правда, есть и штаты, целевые индикаторы которых не отражают их социально-экономического уровня, например, в штате Индиана (среднедушевой доход на 12% ниже среднего по США) планка показателей для обоих предметов установлена на уровне 93% [44], что соответствует, например аналогичной целевой планке на 2013 год в штате Иллинойс (+5.5% к среднему среднедушевому по США) [42].

За ежегодный годовой прогресс до 2013 года должны были отчитываться все школы Штатов. Школы, живущие по формуле Title 1 (более 92% государственных школ США), должны проходить еще и общенациональное тестирование - NAEP (National Assessment of Educational Progress, общенациональная система образовательного прогресса) [56]. Его проходят 4 и 8 параллели по двум предметам «чтение», «математика». Но, если невыполнение AYP на уровне отдельно взятой школы, ведет к обязательным санкциям См. таблицу санкций в Приложении 1, то тестирование NAEP просто контролирует уровень успеваемости учащихся в рамках поставленных федеральным законом целей. Прохождение этих тестирований обязательно, но необходимо лишь для статистики, показывающей общенациональный уровень в академическом прогрессе. Однако в большинстве школ принято [50] считать, что ежегодное улучшение результатов AYP напрямую влияет на повышение уровня учащихся в прохождении обязательных тестов NAEP, что, по мнению ряда экспертов Соединенных Штатов в области образования, является заблуждением и это мнение подтверждалось от штата к штату на протяжении последних 7 лет неоднократно [50].

Закон No Child Left Behind с введенным в нем инструментом оценки качества школ был отнесен в США к числу «нефинансируемых федеральных мандатов» Unfunded mandate. Требования, вводимые законом, такие, как «обязательное ежегодное тестирование», «обязательная сертификация учителей», «разработка академических стандартов», «разработка плана стратегического развития школы» (improvement plan) на уровне штата, относятся к числу обязательных требований, которые не финансируются в достаточной степени. Для того чтобы продолжать получать деньги из федерального бюджета штаты должны самостоятельно финансировать вышеперечисленные приоритеты, что в разы повышает расходы каждого отдельного штата на образование.

В 2014 году федеральный бюджет программы No Child Left Behind составил 25,7 млрд. долларов, против этого штат Огайо подсчитал сумму, которую необходимо тратить ежегодно на то, чтобы удовлетворять всем пунктам программы, она составила 1,5 миллиарда долларов, которые должны быть привлечены из средств штата, но не финансируются из федерального бюджета.

На сайте одного из школьных округов Монтгомери, штата Нью-Йорк, Valley Central School District [60] ежегодно публикуется список федеральных мандатов, которым должны следовать все школы штата. Они требуют дополнительных финансовых затрат и привлечения административных и трудовых ресурсов. Мандаты финансируются на местном уровне, «образовательным сообществом» Educational community. В этот список входят, в том числе, такие инициативы, как: «полный план осуществления образовательной программы района» (Comprehensive District Education Plan); «правила внутреннего распорядка школы» (School Code of Conduct); «отчет о достижениях школы» (Public School Performance Report); «план профессионального развития учителей» (Professional Development Plan); «отчетная карточка района» (School District report Card); «индивидуальный план домашнего обучения» (Individual Home Instruction Plan), и многое другое. Список нефинансируемых федеральных мандатов можно найти на сайтах местных органов управления образованием каждого штата. В штате Техас такой список снабжен конкретными статьями, бюджета, необходимыми для осуществления каждого мандата. Точных сумм расходов на осуществление федеральных мандатов в структуре расходов штатов на образование обнаружить в открытых источниках в рамках исследования не удалось. Эти суммы на уровне штатов исчисляются в сотнях миллионов долларов.

В качестве основных особенностей финансового обеспечения ежегодной оценки качества образования штатов можно назвать: (1) необходимость расходования средств на повышение академических результатов; (2) недостаточность федерального финансирования для нужд школ; (3) санкции как инструмент перераспределения бюджетов школ [61, 36] См. Приложение 1 .



2.3 Финансирование целевых программ, обеспечивающих реализацию целей образовательной политики

Почти все федеральные образовательные программы финансируются через процесс ежегодного ассигнования. Федеральный бюджет на образование в 2014 году составил 67,3 миллиарда долларов, это на 2.4% больше, чем в 2013 году и на 55% меньше, чем в 2009 В 2009 году бюджет департамента образования США составлял 155,4 млрд. долларов, когда список федеральных программ дополнили программы в рамках «программы экономического стимулирования» Закона о восстановлении и реинвестировании Америки (American Recovery and Reinvestment Act, 2009). В структуре ассигнований, выделенных на все федеральные агентства США в 2014 году, сумма которых составила 1,1 трлн. долларов, ассигнования на образование занимают 6% [83], столько же по доле выделенных федеральных ассигнований получил Департамент здравоохранения и социальных услуг и Департамент по делам ветеранов США, в разы превышает их только бюджет Департамента обороны Соединенных штатов.

Рассматривая распределение бюджета в рамках названной суммы в 2014 году в наибольшей степени можно выделить три направления:

1 Гранты для школ, финансируемых согласно Главе 1 (Title 1 Schools); бюджет, предназначенный для местных органов управления образованием (Local Educational Agencies, LEAs), Elementary and Secondary Education Act Title I Grants - 14,3 млрд. долларов (21.4% федерального бюджета)

2 Гранты для финансирования учащихся с нарушением здоровья; бюджет, предназначенный для местных органов управления образованием, Individuals with Disabilities Education Act (IDEA) - 11,4 млрд. долларов (17.1% федерального бюджета)

3 Гранты для учащихся, поступающих в колледж (Pell Grants) - 22,7 млрд. долларов (33.9% федерального бюджета)

Оставшаяся часть бюджета в размере 18,9 млрд. долларов (27.6% от общей суммы) покрывают финансирование, например, таких направлений Данные согласно Законопроекту, объединяющему статьи ассигнования в области образования на 2014 год, Omnibus Appropriations Bill, Federal Education Budget Update: Fiscal Year 2014 Appropriations [33]:

1. Программы целевой помощи (Impact Aid Basic Support Payments), направленные на компенсацию дохода школьным округам, в районе которых находятся федеральные земли, не облагаемые налогом - 1,15 млрд. долларов;

2. Фонд стимулирования учителей - 290 млн. долларов;

3. Финансирование в рамках программы «Гонка к вершине» (Race To the Top) - 250 млн. долларов;

4. Программа «Стремимся читать» (Striving Readers) - 160 млн. долларов;

5. Программа «Инвестиции в инновации» (Investing in Innovation) - 140 млн. долларов;

6. Фонд развития образования (Fund for Improvement of Education) - 40 млн. Долларов;

7. Прочие федеральные программы в области образования - 13,3 млрд. долларов.

Федеральное финансирование в рамках закона No Child Left Behind в 2014 году составило 25,7 млрд. долларов. Ниже приведена таблица, отражающая распределение бюджета программ между собой, половина которого (55.6%) отдана на финансирование по грантам, «предписанных Главой 1» (далее - Title 1 Formula Grants) [21].



Таблица 1

Финансирование основных программ федерального закона No child Left Behind 2009 - 2014 (в млрд. долларов) [87]

Название федеральной программы	2009 год Без учета финансирования согласно программе финансирования по федеральному Закону о восстановлении и инвестировании Америки, 2009	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год
Гранты местным органам управления образованием согласно Главе 1 (Title 1 Formula Grants To LEAs)	14,492	14,492	14,442	14,516	13,760	14,385
Гранты, направленные на повышение квалификации учителей в штате (Improving Teacher Quality State Grants)	2,948	2,948	2,465	2,467	2,338	2,350
Целевая поддержка (Impact Aid) Для штатов, имеющих значительное количество федеральных земель, которые не облагаются налогом что, соответственно, уменьшает годовой доход штата	1,265	1,138	1,274	1,291	1,224	1,289
Общественные образовательные центры 21 века (21st Century Community Learning Centers)	1,131	1,166	1,154	1,152	1,092	1,149
Изучение английского языка (English Language Acquisition)	730	750	734	732	694	723
Безопасная школа без наркотиков, гранты для штатов (Safe Drug-Free Schools and Communities, State Grants)	295	--	--	--	--	--
Гранты для развития школы (School Improvement Grants)	546	546	535	534	506	506
Аттестация штата (States Assessments)	411	411	390	389	369	378
Гранты для штатов по развитию навыков чтения (Reading First State Grants)	--	--	--	--	--	--
Гранты для штатов по внедрению технологий в образование (Education Technology State Grants)	270	100	--	--	--	--
Партнерство в точных науках и математике (Math and Science Partnership)	179	180	175	150	142	150
Фонд стимулирования учителей (Teacher Incentive Fund)	97	400	399	299	284	289

Title 1 Formula Grants или гранты, распределяемые по формуле согласно Главе 1, имеют первостепенное значение в системе финансирования американских школ, внедренной федеральным законом No Child Left Behind.

Программа Title 1 федерального закона NCLB финансирует школьные округа с целью повысить качество академических результатов детей из социально неблагополучных семей. Программа является приоритетной в образовательной политике и финансирует начальную и среднюю школу. Деньги распределяются по школьным округам согласно четырем разным формулам, которые распределены на четыре вида грантов: «Основные гранты» (Basic Grants); «Точечные гранты» (Concentration Grants); «Гранты целевой поддержки» (Targeted Assistance Grants); «Стимулирующие образовательные гранты» (Education Finance Incentive Grants).

Все вышеперечисленные федеральные грантовые программы объединяют одним названием, согласно статье NCLB, которая их описывает - Title 1, Part A Grant Program (Грантовая программа Главы 1, части А) (далее - в англоязычном варианте). Формулы получения финансирования по одной из программ различаются процентной составляющей учащихся из «социально неблагополучных семей», принадлежащих штату (округу). В Таблицах 2 и 3 даны различия в критериях получения федерального финансирования по одной из формул Title 1, Part A Program [21].



Таблица 2

Гранты местным органам управления образованием (Local Educational Agencies, LEAs) по программе Title 1, Part A

Формула получения основных грантов (Basic Grants Formula)	Финансирование школьного округа происходит на основе процента детей из неблагополучных семей. Любой округ с как минимум 10 детьми из бедных семей или 2% учащихся из таких домохозяйств получаются финансирование по этой формуле. В 2014 году на это направление было выделено 6,4 миллиарда долларов, 45% всего бюджета статьи Title 1.
Формула получения точечных грантов (Concentration Grants Formula)	Финансирование происходит на основе процента детей из финансово неблагополучных семей. В этом случае школьный округ должен обнаружить не менее 15% детей из несостоятельных семей или 6 500 таких детей. Заданный «входной порог» для получения денег по этой формуле является своего рода барьером для грантополучателей. Если в округе обнаруживается 14.9% детей из несостоятельных семей (или 6 499 в цифрах), округ не получает финансирования по гранту. Финансирование по формуле Concentration Grants предоставляются вдобавок к тому, которое школа получает через Basic Grants. Бюджет этой части программы составляет в 2014 году 1,4 миллиарда долларов или 9% всего бюджета Title 1.

Примечание: И Basic Grants и Concentration Grants предполагают, что если округ проходит порог необходимого количества учащихся из неблагополучных семей для получения федерального финансирования, то он финансируется согласно формуле каждого из грантов. Сумма выплаты на одного ребенка из федерального бюджета в этом случае не меняется, вне зависимости от того зафиксировано ли в штате 15% детей их неблагополучных семей или 99% таких детей [62].



Таблица 3

Гранты местным органам управления образованием (Local Educational Agencies, LEAs) по программе Title 1, Part A

Формула получения грантов целевой поддержки (Targeted Assistance Grants Formula)	Финансирование происходит по формуле возрастающего финансирования в зависимости от возрастающей численности детей из малообеспеченных семей: грант предполагает увеличение финансирования в расчете на одного ребенка по мере того, как возрастает численность малоимущего населения в штате. Если процент бедности в школьном округе превышает 16%, финансирование на одного ребенка увеличивается в три раза. Если процент бедности превышает 38%, финансирование на одного ребенка в округе увеличивается в четыре раза. Бюджет это части программы составил в 2014 году 3,3 миллиарда долларов или 23% федеральной программы.
Формула получения стимулирующих образовательных грантов (Education Finance Incentive Grant Formula)	Финансирование по данному гранту направлено на: (1) поощрение штатов, «хорошо финансирующих школы», т.е. тех, которые тратят больше собственных средств и ресурсов на развитие образования и распределяют собственное финансирование равномерно; (2) финансовую поддержку штатов, которые не используют собственных ресурсов и распределяют финансирование неравномерно внутри штата. Уровень нуждающихся в финансировании должен составлять не менее 10 человек, которые представляют не менее 5% учащихся из неблагополучных семей. Формула финансирования согласно этому гранту распределяется исходя из формулы формирования бюджета штата, т.е. среднедушевого дохода, процент которого идет на образование. В 2014 году программа получила бюджет в размере 3,3 миллиарда долларов или 23% программы Title 1 соответственно.

С 2002 года процент финансирования по вышеперечисленным формулам значительно изменился. Если при запуске программы «Title 1, Part A» наибольший процент федерального финансирования получили основные гранты (Basic Grants) - 69%, то в 2014 году их бюджет был перераспределен на гранты целевой поддержки (Targeted Grants) и стимулирующие образовательные гранты (Incentive Grants), которые получили по 23% финансирования из бюджета программы против 10% и 8% соответственно в 2002 году [87].

Для того чтобы претендовать на финансирование, согласно вышеперечисленным грантам, местный орган управления образованием должен соответствовать минимальному критерию «входа в программу», точнее обладать минимальным процентом учащихся 5-17 лет, которые соответствуют критериям получения грантов Title 1.

Для штатов нет критериев «входа» для получения финансирования по программам Title 1, Part A, они получаются деньги, согласно пропорции их «уровня соответствия» Eligibility count.

Для того чтобы определить кол-во детей в штате или округе, получающих финансирование Title 1 или «уровень соответствия» штата или округа данному финансированию, Департамент образования США выбирает наличие учащихся в возрасте от 5 до 17 лет, которые являются выходцами из таких семей, как:

1. Семьи с доходом на уровне либо ниже «уровня бедности» (статистика приходит из Департамента торговли США) [86];

2. Семьи с доходом выше «уровня бедности», но получающие местную финансовую поддержку через различные социальные программы, например программы Части А, Главы 4, Закона о социальном обеспечении (статистика из Департамента здравоохранения и социальных услуг) [88];

3. Заведения для детей-беспризорников либо несовершеннолетних правонарушителей, находящиеся под ведомством местных органов управления (статистика Департамента образования);

4. Детские дома, при которых семья получает финансирование от штата или округа (района) за усыновление (статистика Департамента здравоохранения и социальных услуг).

Для определения «уровня соответствия» Департамент образования считает учащихся в одной или более из перечисленных категорий. Количественные показатели, которым представители вышеперечисленных когорт должны соответствовать для получения средств федерального бюджета, приведены в Таблицах 2, 3.

В практике федерального финансирования в США различают процессы «утверждения финансирования» (authorization) и «распределения финансирования» (allocation). Та сумма, которую органу управления образованием или штату предписано получить, согласно программе Title 1, называется «утвержденным бюджетом». Эта сумма строится из нескольких составляющих: (1) количество целевых учащихся, финансируемых согласно Title 1 в штате или округе; (2) расходы на образование на одного ученика в штате; (3) тот процент расходов на образование на одного ученика в штате, который финансируется Конгрессом Процент для каждого штата так же рассчитывается по определенной формуле. Так называемый реально «распределяемый бюджет» - это та сумма, которую штат или орган управления образованием получают на деле, она варьируется от штата к штату, поскольку «утвержденный бюджет» делится между штатами в разных пропорциях. На практике «утвержденный бюджет» и «распределяемый бюджет» с 2002 увеличиваются в соотношении друг к другу и уже к 2008 году «распределяемый» был на 50% меньше «утвержденного» [21], поскольку Конгресс ни разу после введения закона NCLB не профинансировал его в той сумме, в которой бюджет был утвержден первоначально.

Процесс распределения после того, как Конгресс утвердил финансирование по Title 1, берет на себя бюджетное управление Департамента образования США. Оно определяет, в каком количестве деньги распределяются между грантовыми программами. Национальный центр предоставления образовательной статистики Национальный центр образовательной статистики (The National Center for Education Statistics (NCES) является федеральным органом, отвечающим за сбор и анализ данных в области образования США и, частично, - других стран. NCES является структурным подразделением Департамента образования США и исполняет предписанное Конгрессом обязательство собирать, сопоставлять, анализировать и предоставлять статистику по системе образования в США (National Center For Educational Statistics, NCES) занимается распределением грантов между штатами и органами управления образованием (LEAs). Для выполнения верного математического подсчета центр использует программу SAS, которая распределяет финансирование программ Title 1, Part A между штатами по строго заданной формуле [56].

Помимо грантов Title 1 федеральный закон финансирует ряд других программ, направленных на преобразования в школе. Гранты, направленные на повышение квалификации учителей в штате (Improving Teacher Quality Grants, далее - ITQ) - следующая за Title 1 крупная федеральная программа, которая получила финансирование в 2014 году в размере 2,3 млрд. долларов.

Гранты ITQ, так же получившие название Title 2 Grants, гранты Главы 2, финансируют местные органы управления образованием, удовлетворяющие требованиям виды партнерств, частных лиц, некоммерческие организации, действия которых направлены на улучшение академической успеваемости через повышение квалификации директоров школ и учителей.

Title 2, или Глава 2 закона No Child Left Behind, финансирующая учителей, выросла из программы профессионального развития Эйзенхауэра (Eisenhower Professional Development Program), внедренной через закон ESEA 1965. ITQ состоит из четырех разделов:

· Часть «А»: Фонд профессионального развития и найма учителей и директоров

· Часть «B»: Партнерство в точных науках и математике

· Часть «C»: Инновации для повышения качества учителей

· Часть «D»: Повышение качества образования через технологии

Основное финансирование идет по части «А» в форме грантов для штатов, которые, в свою очередь, распределяют деньги между местными органами управления образованием (LEAs) и удовлетворяющими требованиям организациями. Часть «B» распространяется аналогичным образом в виде грантов штатам или сотрудничающим организациям (последние получают финансирование напрямую на конкурсной основе, минуя штат, в том случае, если распределенная сумма не превышает 100 миллионов долларов [22]). Гранты частей «C» и «D» распространяются на конкурсной основе.

Назначением грантов Title 2 занимается Департамент образования, Национальный центр образовательной статистики (NCES) непосредственно распределяет (allocation) финансирование между штатами. После того как центр образовательной статистики подсчитывает размер ассигнования по штатам, Департамент направляет финансирование непосредственно в сами штаты, включая округ Колумбия и Пуэрто Рико Которые считаются как административные единицы в качестве отдельных штатов.

Гранты ITQ различаются по виду назначения (или реципиентов):

· одни получают непосредственно штаты на основе формулы, распространяющие их затем в местные органы управления образованием и сотрудничающие организации. Это такие, как Часть «А»: Фонд профессионального развития и найма учителей и директоров; Часть «B»: Партнерство в точных науках и математике. Формула распределения здесь так же включает количество учащихся 5-17 лет из малоимущих семей на штат [22]. Штаты же, в свою очередь, распределяют гранты между сотрудничающими организациями на конкурсной основе.

· другие получают на конкурсной основе вышеперечисленные лица, а так же некоммерческие организации или бизнес структуры, либо же непосредственно сами учителя. К этим грантам относятся: Часть «C»: Инновации для повышения качества учителей; Часть «D»: Повышение качества образования через технологии. Формулы распределения к этим грантам нет. Они распределяются по конкурсу заявлений среди вышеназванных лиц.

Заявления, представленные на конкурсной основе, должны включать план привлечения родителей, директоров школ, административный персонал, учителей и обслуживающий персонал школы к осуществлению деятельности, направленной на профессиональное развитие учительского корпуса [19].

Следующая по объему финансирования грантовая программа, прописанная в федеральном законе No Child Left Behind - это программа грантов целевой поддержки (Impact Aid Grants), получившая 1,2 млрд. в 2014 году. Эта программа является единственной среди программ NCLB, которая предполагает финансирование школьных округов напрямую, минуя штаты. Она покрывает: (а) потерю округом дохода от налога на недвижимое имущество в виду наличия федеральных, не облагаемых налогом, земель; (б) расходы на детей из семей государственных служащих. Программа работает с 1950 года и финансирует более 1 миллиона или 8% всех школьных округов США. Школьные округа получают финансирование на основе формулы: если не менее 400 учащихся или 3% всего контингента учащихся округа являются выходцами из семей государственных служащих, то округ получает вспомогательные выплаты по программе Impact Aid Grant. Так же под финансирование попадают школьные округа, в которых площадь имеющихся федеральных земель составляет 10% от всего налогооблагаемого имущества округа. В этом случае финансирование происходит по формуле, которая включает: (а) оценку имущества, освобожденного от налога; (б) размер ставки налога на имущество в округе [33, 61]. В 2014 году 87% бюджета грантовой программы было предназначено для финансирования округов, обучающих детей из семей государственных служащих, и только 5% грантовых отчислений покрывали финансирование округов с наличием земель, свободных от налогообложения [87, 85].

Другая программа NCLB, получающая больше миллиарда на протяжении последних трех лет - Общественные образовательные центры 21 века (21st Century Community Learning Centers, далее - CCLC).

Программа направлена на федеральное финансирование внеурочной деятельности или так называемых программ групп продленного дня для обучающихся в школах с большой концентрацией детей из социально-неблагополучных семей или детей, показывающих низкие результаты по тестированиям. Программы эти включают специальные разработки, помогающие школьникам проходить тесты лучше; инициативы, направленные на борьбу с употреблением алкоголя, наркотиков, девиантным поведением; различные программы приобщения учащихся к культуре и искусству. Финансирование программы происходит на основе формулы получения денег на штат для социально-неблагополучных семей, согласно Главе 1: то есть по формуле распределения, основываясь на статистике о количестве детей из семей с низким доходом. С 2001 года финансирование программы не принижало 1 млрд. долларов и к 2014 году увеличилось на 15%.

Как видно из ряда изученных федеральных программ [63], финансирование образования в Соединенных штатах происходит на основе формулы (Formula Grants) в большей степени, чем на конкурсной основе (Competitive Grants).

Помимо программ, финансируемых, согласно NCLB, можно выделить так же ряд интересных инициатив, регламентируемых другими федеральными законами в области образования, в частности ESEA 1965, и финансирующих различные направления на основе тех или иных принципов, т.е. - по формуле или «под результат» на конкурсной основе.

Среди них можно увидеть различные программы [63], поощряющие не только достижение высоких академических результатов, но выдающие гранты на усовершенствование технологий обучения; внедрение программ продленного дня для детей из повышенных групп риска; обеспечение профессионального развития учителей и привлечение в профессию; углубленное изучение отдельных предметов школьной программы (как тестируемых, так и не тестируемых); содействие в получении высшего образования детям из малоимущих семей или детям с ограниченными возможностями здоровья, и многие другие (Приложение 2).

Большинство программ финансируются на основе формулы, то есть в соответствии с процентом учащихся из социально неблагополучных семей на штат (или округ, в том случае, если финансирование «спускается» на штат, а штат распределяет деньги по округам). Однако есть и программы, финансирование по которым происходит «на конкурсной основе» или «на основе решения федерального агентства». Здесь имеется в виду, что федеральное агентство может принять решение выделить финансирование тому или иному грантополучателю, основываясь на научном, техническом, инновационном потенциале представленных на конкурс документов, и так же принимает решение о размере финансирования в каждом конкретном случае [34].

В случае с федеральным финансированием назначение гранта определяется Департаментом образования, а получателем гранта выступают чаще всего местные органы управления образованием, получающие финансирование напрямую либо же органы управления образованием штатов, которые распределяют бюджет программ внутри. Так же среди реципиентов можно отметить организации высшего профессионального образования, некоммерческие организации и партнерства, коммерческие организации, действующие в целях осуществления той или иной программы в области образования. Обязательным условием для реципиента, если это местный орган управления образованием, является наличие определенного (согласно формуле) количества учащихся из семей с достатком ниже среднего. В случае, если получателем гранта является высшее учебное заведение или некоммерческая организация, для них обязательным условием является сотрудничество с местным органом управления образования округа, соответствующего вышеуказанному критерию. Среди принципов получения финансирования в ряде программ так же можно найти такой вариант, как «на основе частно-государственного партнерства» (в переводе автора) или на основе “cooperative agreement” в оригинале [63].

Минимальный размер федеральных грантовых программ, идущих в рамках ESEA 1965 либо NCLB, иногда в рамках других федеральных законов (в ряде случаев - в области здравоохранения, социальной защиты) исчисляется в десятках тысяч долларов, максимальный размер исчисляется в миллиардах и не ограничен Данные на 2009 год.

2.4 Финансирование «на конкурсной основе» в рамках федеральной программы Race To the Top

В июле 2009 года в рамках Закона о восстановлении и реинвестировании Америки (American Recovery and Reinvestment Act 2009) была профинансирована стимулирующая программа, направленная на внедрение инноваций и проведение реформ на уровне каждого штата и школьного округа, получившая название «Гонка к вершине» (Race to The Top, далее - RTTT) [68, 69]. Бюджет программы составил 4,35 миллиардов долларов. Основная отличительная черта программы от всех предшествующих - конкурсный механизм получения грантов, заставивший штаты соревноваться между собой. Сверх идеей внедрения программы был стимул сделать победившие штаты ролевыми моделями, которые смогут распространять пример успешного проведения реформы в школе для всей страны [53].

Сводное резюме программы RTTT дает четкое описание четырех приоритетных направлений реформы, эффективное внедрение которых на уровне штата предполагает получение государственного финансирования:

1. Принятие образовательных стандартов и соответствующей системы оценки (системы тестирования), которые должны быть направлены на развитие у учащихся компетенций, необходимых для успешного поступления в университет и повышения собственной конкурентоспособности на рынке труда;

2. Разработка баз данных, отражающих успеваемость учащихся, и последующее информирование учителей и руководителей образовательных учреждений о дальнейшей необходимости улучшения методик преподавания;

3. Наем (привлечение в профессию), развитие, поощрение и стимулирование лучших учителей и директоров;

4. Исправление школ с наиболее низкими показателями (концентрация усилий на улучшение показателей «отстающих» школ) [69].

Традиционный метод финансирования «на основе формулы» был применен Департаментом образования и в этом случае: штаты были распределены на четыре финансируемые подгруппы в зависимости от доли численности школьников в каждом из них [53]. Четыре крупнейших штата - Калифорния, Техас, Флорида, Нью-Йорк - получили финансирование в районе от 350 миллионов долларов до 700 миллионов долларов. На штаты с меньшей популяцией, состоящие в нижних подгруппах, было выделено финансирование от 20 миллионов долларов до 75 миллионов. Срок гранта - 4 года, с 2009 по 2014.

Оценка заявок, представленных на конкурсное финансирование, Департаментом образования происходила на основе шести критериев, которым должны были удовлетворять штаты. Максимальное количество баллов, которое можно было набрать в совокупности по всем категориям - 500. В документах указано, что внутри каждого из шести критериев дано от 3 до 5 оценочных пунктов, сумма которых составляет рейтинг штата - претендента на государственный грант. Ниже перечислены сами критерии в порядке убывания суммы баллов по каждому из них (то есть, наиболее значимые идут сначала) [69, 72]:

1. Сильнейшие учителя и директора (138 баллов)

2. Общие факторы успеха штата (125 баллов)

3. Стандарты и система оценивания (70 баллов)

4. Общие критерии отбора (55 баллов)

5. Улучшение отстающих школ (50 баллов)

6. Внедрение баз данных и использование данных для изменения в обучении (47 баллов)

Для того чтобы в действительности набрать баллы штаты должны на практике внедрить и отразить в конкурсной документации следующие изменения на локальном уровне:

1. Разработать систему оценки качества учителей и директоров с учетом успеваемости учащихся и положительного прогресса в ней. Для этого на уровне штата должна быть разработана всеобъемлющая база данных, которая бы позволяла оценивать успеваемость учащихся в совокупности с деятельностью учителя и «привязывать» его эффективность к этому фактору, прежде всего. Система оценки эффективности так же будет основана на общих стандартах обучения штата (Common Core Standards), которые каждый штат должен разработать и внедрить на своем уровне;

2. Разработать альтернативные маршруты сертификации Профессиональной аттестации учителей для потенциально сильных кандидатов, которые могут сталкиваться с системными трудностями в процессе профессиональной аттестации, регламентируемой существующими федеральными законами, такими, как NCLB;

3. Выявлять и планомерно исправлять школы, показывающие самые низкие академические результаты, применяя при этом одну из «санкционных» Термин автора стратегий, предложенных в программах финансирования Главы 1 федерального закона No Child Left Behind - Title 1, Part A Grants. Эти стратегии следующие - увольнение директора школы (или большей части штата школы); перевод школы в «чартерную» или под руководство внешнего консультанта; устранение школы.

Конкурс на финансирование проходил в три раунда - с января 2010 по декабрь 2013. За этот период 18 штатов и округ Колумбия получили гранты общей суммой на 4,1 миллиард долларов [83]. Согласно отчету Департамента образования США, финансирование в рамках программы получили 40 000 школ, из них 45% учащихся принадлежат к группе детей из социально неблагополучных семей [83].

Отчет о финансовых поступлениях на каждый штат (из числа 18 получивших финансирование по программе) можно найти на сайте Департамента образования. Ниже приведена таблица Таблица 4, в которой даны четыре штата из каждой когорты - малочисленные штаты (с соответствующим процентом финансирования по программе RTTT) и многочисленные штаты. Таблица так же включает информацию о численности упомянутого штата, расходах на одного ученика в штате, среднедушевом доходе и примерном проценте детей из семей с доходом ниже среднего на штат. Выборка сделана спонтанно, и преимущественно показывает соотношение численности штата и полученной в рамках программы суммы гранта, а так же условное соотношение среднедушевого дохода и расходов на одного учащегося, которые, как видно, совершенно друг с другом не связаны и об этом будет сказано в следующей главе.

...