Таблица 4

Случайная выборка по штатам, получившим финансирование в рамках программы Race to the Top в 2013 году [29, 33, 74]

Финансирование по RTTT происходит на конкурсной основе и деньги штат получает за количество набранных баллов по тому или иному блоку, имеющему разный удельный вес, а так же по количеству учащихся, которые задействованы в программе реформы, заявленной штатом. Например, штат Аризона с численностью населения почти равной численности штата Массачусетс получил в третьем раунде $25 млн., в то время, как Массачусетс получил $250 млн. во втором раунде. Штаты набрали разное количество баллов, и штат Аризона выразил намерение использовать деньги на разработку единой базы данных для родителей и учителей [24], позволяющей отслеживать успеваемость учащихся. Массачусетс получил деньги под проведение ряда глобальных реформ в образовании на уровне каждой школы [64]. Одновременно с этим штат Огайо получил во втором раунде $400 млн. за разработку программ сокращения ровно в половину разрыва в академических результатах между различными этническими группами; повышения результатов по чтению до уровня ведущих штатов страны; увеличение количества поступающих в колледжи в два раза [65]. При этом штат Пенсильвания (численность населения превышает штат Огайо на 11%) получил финансирование в третьем туре в размере $41 млн. на реализацию проекта по привлечению «выдающихся учителей» в школы. Распределение финансирования было проведено, в том числе, на основе формулы - количестве детей из малоимущих семей на штат [29].

Федеральная программа Race to the Top, первая в истории США, программа, основанная на конкурсном финансировании, помимо заслуженной похвалы со стороны штатов, получивших деньги, была так же подвержена и критике со стороны экспертов, сторонних наблюдателей и участников. В частности, в ряде экспертных материалов были выделены такие аргументы, говорящие в пользу несостоятельности RTTT [90]:

1. Для того, чтобы претендовать на участие в конкурсе для получения финансирования по программе Race to The Top в законодательных документах штата не должно быть ни единого указания на какие-либо ограничения, связанные с возможностью напрямую связывать данные о достижениях учащихся и их успехах с работой учителей и директоров. Качество работы последних должно быть полностью привязано к академической успеваемости и прогрессу в ней.

2. Претендент на финансирование (штат) должен предоставить информацию о том, какие действия (проекты) предпринимаются в сотрудничестве с местными органами управления образованием по всем четырем приоритетным направлениям реформы, и каким образом будут распределяться средства, полученные от программы (RTTT), а так же иные средства, направляемые на (1) улучшение академических результатов учащихся; (2) понижение разрыва в академических достижениях, в частности, в группах риска; (3) повышение уровня учащихся, успешно поступающих в высшие учебные заведения и готовые к конкурентному рынку труда. Так же в отчете штаты должны будут отчитаться за «иные средства» финансирования, направляемые на улучшение указанных показателей.

3. Штаты, претендующие на то, чтобы получить государственные деньги, обязаны документально продемонстрировать готовность увеличивать показатели академического прогресса учащихся; так же они должны подтвердить историю успешного проведения тестирования в 3-8-12 классах, начиная с 2003 года до сегодняшнего дня. Данная статистика должна сопровождаться подробным объяснением того, как взаимосвязан прогресс в академических достижениях по чтению, письму и математике согласно национальному тестированию (NAEP) и тестированию, проводимому на уровне штата. Анализ статистики должен сопровождаться и разъяснением причин снижения академических результатов, согласно обeим методикам тестирования. Аналитика, отражающая повышенный уровень выпускников школ (успешно освоивших школьную программу) должна быть тоже приложена к отчету.

4. Получение финансирования на внедрение и реализацию программ развития учителей штат должен предоставить развернутый план оценки учителей и руководителей школ, выстроенной из рейтингов по различным критериям, в первую очередь - по критерию прямой взаимосвязи академической успеваемости учащихся и работы учителя / руководителя. Предоставленные программы развития должны отражать прямую зависимость оценки учителей и руководителей от успеваемости в классе, а так же предлагать меры по решению проблем неуспеваемости, в числе этих мер - увольнение неэффективных учителей и руководителей образовательных учреждений.

Как и федеральный закон No Child Left Behind программа Race to the Top имеет своих сторонников и критиков в кругах экспертов и широкой общественности. Две ключевые финансирующие программы на протяжении последних 14 лет в структуре бюджетов штатов, тем не менее, не занимают, в большинстве случаев, больше половины, однако приоритеты, обозначенные в этих программах, остаются основными ориентирами реформы для американской школы. Из каких каналов еще могут приходить деньги в американские школы, и какие изменения они финансируют, рассматривает третья глава.

Цели финансирования RTTT и NCLB во многом повторяют друг друга. Обе федеральные программы финансируют образовательные стандарты, качество педагогических ресурсов, повышение академической успеваемости в школах. Однако, принцип финансирования - разный. Если NCLB финансирует - по «формуле», то федеральная программа Race to the Top предполагает конкурсное финансирование. Назначение средств тоже различается. Финансирование NCLB предполагает расходование средств по решению директора школы. В случае с RTTT - финансирование происходит под проект и деньги школа расходует на ту инициативу, с которой вышла на конкурс получения федеральных средств. Основная идея Race to The Top - привлечение лидеров в образование, условия финансирования в рамках программы являются маркером этой идеи.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАВНЫХ ФИНАНСОВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ШКОЛ

3.1 Диверсификация источников как основная характеристика модели финансирования

Ежегодно на общее среднее образование в США тратится не менее половины триллиона долларов. Средняя цифра расходов на одного учащегося в год составляет $10 660 [56], хотя варьируется от штата к штату. Процесс образования финансируется из трех источников - федеральный бюджет, бюджет штата, местный доход. Основной характеристикой модели финансирования общего среднего образования в США является именно диверсификация источников финансирования, поскольку деньги приходят в большей степени из бюджетов штатов и местного бюджета, нежели из федеральной казны [58]. В 2013-2014 годах финансирование государственных школ из бюджетов штатов составило 46.4% от суммы всего финансирования, поступившего в школы США [58]. Однако от штата к штату эта цифра отличается, в зависимости от системы доходов, ставки налогов, демографической ситуации и, как ни странно, приоритетов в образовательной политике [58]. В 2013-2014 годах вклад федерального финансирования школьное образование составил 10.5%, против 10.3% в предыдущий год. Финансирование из местного бюджета, которое складывается, в большей степени из налога на имущество [33] Property tax, составляет в этом случае не менее 44% в зависимости от штата и округа.

Департамент образования США, финансирующий отрасль через две основные федеральные программы - No Child Left Behind (NCLB) и IDEA Special Education State Grants является не единственным федеральным агентством, предоставляющим гранты на реформу образования. Не более 49% федерального бюджета приходит из него; 26% или 20 миллиардов долларов отчисляет Департамент сельского хозяйства через программы детского питания в школах; Департамент здравоохранения и социальных услуг имеет 12% в общей сумме расходов на общее среднее образование или 9 миллиардов долларов; Департамент труда и занятости - 7%, и 5,7 миллиардов, в 2014 году затратил на программы профессионального развития и трудоустройства для выпускников школ [33]. Основная часть федерального финансирования распределяется в школы через гранты по определенной формуле (Formula Grants), поэтому суммы различаются от штата к штату (Таблица 3). В сумме федерального бюджета страны, финансирование, поступающее из Департамента образования США, не превышает 3%; в структуре всех существующих в США федеральных программ, программы в области общего образования занимают 5% бюджета.

«Формульное» финансирование так же существует в практике и на уровне штата. Бюджеты штатов в финансировании школ формируются главным образом из налога на прибыль и налог с продаж. Объем и распределение финансирования внутри штата определяется его законодательством, но и здесь главным инструментом распределения средств (Приложение 2) является - формула, включающая процент учащихся из социально неблагополучных домохозяйств, учащихся с ограничениями здоровья, или выходцев из семей эмигрантов [33]. Модель финансирования штата часто предполагает компенсацию недостатка федерального финансирования для школ, расположенных в районах с высокой концентрацией нуждающихся семей. Доля финансирования, приходящего из бюджета штата, так же различается в разных частях страны и может достигать 82% в общих расходах штата на образование, либо же не превышать 30% (Таблица 6). В ряде штатов финансирование в большей степени зависит от местного налога на имущество, которое различается локально, уступая «штатному» финансированию, и в этом случае диспропорция в финансировании образуется внутри самого штата между школьными округами, усиливая социальное неравенство.

Локальное финансирование складывается, в основном, из налога на имущество, а именно, доходов от уплаты налогов на жилую и коммерческую недвижимость являются прямым источником финансирования школ, расположенных в конкретном округе [33]. Соответственно более обеспеченные районы штата имеют возможность финансировать школы в большем объеме, а более несостоятельные, даже при повышении ставки налога, отчисляют в школы гораздо меньшие суммы, что сопровождается плохим обеспечением детей, приходящих в местные школы [33].

Неравенство в финансировании, которое получает школа, таким образом, делится на три уровня: школе может не доставать федерального финансирования из-за большого числа детей из малоимущих семей, которое их не способно покрыть; школа может финансироваться на уровне одного штата меньше, поскольку расходы на одного учащегося в год различны; школа зависима от того района штата, в котором она расположена и в этом смысле внутри одного штата школы могут финансироваться совершенно по-разному, в зависимости от ставки налога на недвижимость. Разница в расходах по районам может доходить до вилки от $20 465 на ученика до $7 260, как, например, в разных школах в штате Иллинойс [33].

Расходы на ученика в штате складываются из бюджета штата и собственно готовности штата тратить ресурсы именно на образование. Безусловно, более богатые штаты, преимущественно, северо-восточные (Нью-Йорк, Пенсильвания, Верджиния, Вермонт, Массачусетс) отчисляют больше денег в расходах на ученика, нежели штаты южного побережья (Аризона, Нью-Мехико, Луизиана). Однако и от политики штата сумма расходов на учащегося тоже зависит. Несмотря на то, что расходы на ученика принято связывать с достижением высоких образовательных результатов, на примере Соединенных Штатов очевидно, что прямой взаимосвязи нет. Штат Иллинойс, который в 2013 году в Национальном тестировании образовательного прогресса NAEP За проведение тестирования отвечает Национальный центр образовательной статистики при департаменте образования США, оно проводится раз в год в 4,8 и 12 классах школы по математике, письму, чтению, точным наукам и проверяет знания и практические умения как учащихся штата в целом, так и отдельных подгрупп. В тестировании NAEP обязаны принимать участие все школы, которые получают финансирование по Title 1. Цель тестирование - сравнить академический прогресс учащихся указанных параллелей в штатах между собой. За вешнюю оценку тестирования и обработку результатов NAEP отвечает центр тестирования при департаменте, центр оценки образования университета Массачусетса и университет штата Джорджия. занял тридцатое место из пятидесяти возможных, тратил на ученика $13 848, а штат Индиана, занявший в нем 4 место по академическим показателям студентов, потратил на ученика в этом же году $11 583. Стоит отметить, что среднедушевой доход штата Иллинойс составляет в среднем $44 106, что на 20% больше этого показателя в штате Индиана, который ровняется $36 342 [85]. При этом и по доходу от налога на имущество на душу населения штат Иллинойс входит в верхнюю десятку, в то время как Индиана (4-е место по академическим достижениям в NAEP) занимает лишь тридцать шестое [58] место.

Полагаясь на статистику, мы можем предполагать, что академические достижения и успехи не всегда напрямую связаны с финансированием.

Таблица 5

Процент федерального финансирования в бюджетах государственных школ по некоторым штатам США (2012-2013 гг.) [58] В таблице даны не все штаты для общего видения различия в проценте федерального бюджета на штат Таблица дана для наглядного понимания разброса финансирования между штатами. Данные могут не сходиться с данными от 2013-2014 года

Таблица 6

Процент «штатного» финансирования в бюджетах государственных школ по некоторым штатам (2012-2013 гг.) В таблице даны не все штаты для общего видения различия в проценте федерального бюджета на штат Данные могут различаться от данных 2013-2014 года

3.2 Различие в расходах на образование: влияние на академические результаты

В 2014 году Американский совет по вопросам законодательства [23] опубликовал подробный отчет о состоянии американского образования (Report Card on American Education), в котором предложил подробную и очень наглядную статистику [71] по пятидесяти штатам и округу Колумбия о состоянии каждого по ряду критериев, среди которых: «Академическая успеваемость учащихся из социально неблагополучных семей в тестировании NAEP (4 и 8 классы) по чтению и математике».

Место в рейтинге NAEP оценивалось по позиции в списке пятидесяти штатов от «1» до «50». Качество учительского корпуса и общая оценка образовательной политики штата оценивались по градационной шкале из двенадцати оценочных ступеней от «А+», самой высокой, до «D-».

Сравнительный анализ штатов, вошедших в десятку лучших по академическим достижениям учащихся из семей с низким достатком, показал, что нет возможности вывести единую формулу «эффективного» финансирования, как и выявить модель удачной диверсификации источников финансирования, приходящего в штат, которое бы наглядным образом поднимало академические результаты, являющиеся основным показателем реформы в штате. Приложение 3 в данной работе дает схематичную картину источников бюджета на образование в штате Рассмотрена десятка лучших штатов в прохождении национального тестирования NAEP в 2013 году и расходов на образования на одного учащегося по каждому из них.

В тройку лидеров по академической успеваемости, оцененной в результате национального тестирования NAEP, вошли:

1. Штат Массачусетс (1-ое место): федеральное финансирование - 7.8%; финансирование штата - 37.9%; финансирование из местных бюджетов - 54.2%; расходы на одного ученика в год - $16 495

2. Штат Нью Джерси (2-ое место): федеральное финансирование - 5.1%; финансирование штата - 36.9%; финансирование из местных бюджетов - 58.1%; расходы на одного ученика в год - $18 083

3. Штат Вермонт (3-е место): федеральное финансирование - 7.1%; финансирование штата - 88.2%; финансирование из местных бюджетов - 4.7%; расходы на одного ученика в год -$17 317 См. Приложение 3

Для интереса стоит рассмотреть тройку штатов, занявших самые низкие позиции в национальном тестировании NAEP, к ним относятся [71]:

1. Южная Дакота (49-е место): федеральное финансирование - 20.3%; финансирование штата - 28.9%; финансирование из местных бюджетов - 50.8%; расходы на одного ученика в год - $10 311

2. Западная Вирджиния (50-е место): федеральное финансирование - 14.7%; финансирование штата - 55.6%; финансирование из местных бюджетов - 29.6%; расходы на одного ученика в год - $12 280

3. Южная Каролина (51-е место): федеральное финансирование - 13.4%; финансирование штата - 43.0%; финансирование из местных бюджетов - 43.6%; расходы на одного ученика в год - $10 878

Если посмотреть расходы на одного ученика в год по штатам, вошедших в десятку лидеров, то можно отметить, что расходы некоторых штатов (таких, как Индиана, Колорадо, Вашингтон, Флорида) не превышают расходов штата Западная Вирджиния ($ 12 280), а колеблются в вилке от $10 031 (Флорида) до $11 583 (Индиана) [71].

Система школьного образования в США может быть условно обозначена двумя доминирующими характеристиками, которые являются маркерами необходимости обращать внимание на такой принцип финансирования, как «равномерность» или «справедливость» распределения денег. Эти основные характеристики - децентрализация системы образования и концентрация бедности в отдельных частях страны [27]. По сути, можно говорить о том, что именно они являются основными источниками расходов в образовании, которые требуют реформы и, одновременно, не дают реформе случиться. Пятьдесят штатов США и округ Колумбия, каждый обладает своей собственной системой образования, которая часто отличается раздробленностью и высокой степенью сегрегации неравномерно финансируемых районов (школьных округов) внутри одного штата.

Среди штатов с высокой концентрацией районов учащихся из малоимущих семей (свыше 30% таких семей на один район): Техас (239 подобных районов на штат, расходы на ученика в год - $ 10 595); Калифорния (196 районов, расходы на ученика в год - $10 581); Миссури (101 район, расходы на ученика в год - $10 977); Джорджия (100 районов, расходы на ученика в год - $ 10 821). Важно заметить, ни один из этих штатов не замыкает тройку «лидеров» по самым низким академическим результатам NAEP, их расходы на учащегося в среднем ровняются расходам штатов, входящих в десятку и на 50% превышают самый низкий показатель в этой категории, расходы штата Айдахо, которые составляют $6 750.

Таким образом, и ряд экспертных отчетов указывает на это, больше, чем расходы на ученика в год, равномерность распределяемого внутри штата финансирования может влиять на качество образования в штате [27]. Для того чтобы система образования в штате способствовала реформе, а академические результаты учащихся из отстающих школ показывали прогресс, уровень финансирования должен увеличиваться в соответствии с увеличением учащихся из малоимущих домохозяйств: система финансирования штата должна быть построена таким образом, чтобы финансировать в большей степени районы с высокой «концентрацией бедности» или, иными словами, система финансирования штата должна быть «прогрессивной». На практике же в США большинство штатов живут по «регрессивной модели», т.е. той, которая выделяет меньше средств бедным районам (школьным округам), либо придерживаются «равномерной модели», предполагающей примерно одинаковое распределение средств [27].

По мнению авторов отчета «Is School Funding Fair? A National Report Card. Third Edition», о «равномерности» (или «справедливости») финансирования на уровне штата (и между штатами) можно судить, исходя из нескольких основных компонентов:

1. Уровень финансирования (Funding Level) - включает в себя общий уровень доходов штата и местных доходов, направляемых на финансирование школ. Этот компонент включает расход на учащегося в год (в соотношении с другими штатами) и складывается из экономического благосостояния штата: уровня зарплат, уровня бедности, эффективности производства и т.п.;

2. Распределение финансирования (Funding Distribution) - отражает процесс распределения местных доходов внутри штата, в зависимости от уровня бедности районов (школьных округов). Этот показатель отражает, насколько финансирование районов в штате связано напрямую с концентрацией детей из малоимущих семей (по шкале от 0% до 30% на один район);

3. Уровень затрат / Усилие (Effort) - индикатор, измеряющий различие в затратах штата на образование в зависимости от его налогоспособности (fiscal capacity, бюджетной обеспеченности на душу населения). Он складывается путем нахождения пропорции расходов на образование штата к валовому внутреннему продукту (Gross Domestic Product, GDP). Уровень «усилия» или уровень затрат на образование из ВВП штата определяется по шкале от «A» до «F», где «F» -самый низкий показатель процента отчисления [27].

Одновременно, неравномерность между районами (внутри штата) всегда достигается благодаря тому, что во многих штатах районы - самообеспечиваются, то есть увеличивают финансовую независимость посредством увеличения налогов на имущество недвижимость, что увеличивает неравенство внутри самих районов (между школами) и зачастую не поддается корректировки с помощью фискальной политики штата [27].

Однако стоит остановиться на фискальной политике штата как предмете анализа в этом параграфе, поскольку она в немалой степени влияет на качество образования и штата, как отдельной единицы, и всей страны.

Как уже было сказано ранее, расход на учащегося внутри штата - не показатель эффективности расходов на образование в нем. Штаты с большой концентрацией бедных районов не всегда расходуют средства на увеличение эффективности и равной доступности образования в этих районах. Штаты с «прогрессивным» финансированием тратят больше средств на образование в школьных округах с большим процентом бедности. «Регрессивное» финансирование предполагает обратную ситуацию. В десятке «прогрессивных» штатов (в порядке убывания в соотношении затрат из дохода штата на районы с высокой концентрацией бедности) [71] можно увидеть большое различие в затратах на учащегося и образовательных результатах между собой:

1. Миннесота (расход на ученика в год - $ 13 464, в рейтинге NAEP - 13 место, против 23-его места в 2009 году);

2. Южная Дакота (расход на ученика в год - $10 311, в рейтинге NAEP - 49 место, против 39 места в 2009 году);

3. Юта (расход на ученика в год - $7 584, в рейтинге NAEP - 25 место, против 42 места в 2009 году);

4. Луизиана (расход на ученика в год - $12 054, в рейтинге NAEP - 48 место, против 47 в 2009 году);

5. Огайо (расход на ученика в год - $13 764, в рейтинге NAEP - 29 место, против 35 места в 2009 году);

6. Индиана (расход на ученика в год - $11 583, в рейтинге NAEP - 4 место, против 13 в 2009 году);

7. Джорджия (расход на ученика в год - $ 10 821, в рейтинге NAEP - 23 место, против 27 места в 2009 году);

8. Массачусетс (расход на ученика в год - $16 495, в рейтинге NAEP - 1 место, против 2 места в 2009 году);

9. Кентаки (расход на ученика в год - $10 555, в рейтинге NAEP - 42 место, против 37 места в 2009 году);

10. Теннеси (расход на ученика в год - $8 765, в рейтинге NAEP - 24 место, против 36 места в 2009 году).

Мы видим, что некоторые штаты из десятки, принявших «прогрессивное» финансирование, улучшили свои результаты за пять лет, некоторые же, наоборот, спустились на несколько позиций вниз.

Анализ штатов по «прогрессивной» и «регрессивной» моделям финансирования показал, что большинство штатов существуют по второй модели или же придерживаются «равномерного распределения» бюджета между районами и округами. При этом, даже находясь территориально на границе друг с другом, штаты могут показывать разные подходы к такому финансированию. Но еще интереснее то, что выбор «прогрессивной» модели - не всегда показатель того, что штат находится в зоне риска, касаемо уровня бедности. Примеры этому - штат Массачусетс, принявший «прогрессивную» модель и находящийся по уровню дохода на душу ($ 54 200) Среднее по США - $42 300 на душу населения населения на 3-ем месте [58] после штата Коннектикут и округа Колумбия, и штат Нью-Джерси, следующий по уровню дохода на душу населения ($ 53 300) за Массачусетсом, и так же входящий в десятку штатов, финансирующих свои округа «прогрессивно». Уровень бедности в обоих штатах, согласно Бюро статистики США [85] Census SAIPE Poverty Rate - 14% и 13% по отношению к общему кол-ву населения соответственно [27].

Интересно так же уделить внимание и такому показателю, отражающему эффективное финансирование образования внутри штата, как «уровень затрат» или «усилие» (авт.). «Равномерность» финансирования (или в этом случае, вероятно, можно говорить о «справедливости» финансирования) определяется тем, как штат использует свои доходы от экономической деятельности для финансирования системы общего образования [27]. Иными словами, какое усилие штат прилагает для того, чтобы обеспечить систему общего среднего образования из всех доходов, полученных от всех муниципальных образований штата. В большинстве случаев, такие расходы определяются экономическим состоянием штата и связь существует прямая: чем выше ВВП на душу населения, тем выше индекс затрат на образование (Effort Index), но могут быть и исключения. Например, штат Западная Вирджиния стоит четвертым в списке штатов, повышающих затраты на образование после Вермонта, Нью-Джерси и Нью-Йорка, но его ВВП на душу населения ниже их на 35% - $ 29 430 против в среднем $ 40 000 на каждый из вышеперечисленных штатов. При этом, штат Делавэр, валовый внутренний продукт которого на душу населения превышает все штаты в стране ($69 050), сохраняет самый низкий индекс затрат на образование: несмотря на свою обеспеченность, местные налоги За исключением налогов на недвижимость не финансируют образование в этом штате, на 60% финансовое обеспечение школ покрывается из бюджета штата [27].

Таким образом, мы видим, что финансирование образование в штате складывается из нескольких составляющих и, при полном понимании того, что финансовая обеспеченность школ ведет к их большей продуктивности, невозможно все же выявить, какая из финансовых моделей наиболее эффективна на уровне штата и какая из них повышает уровень учащихся.

Штат может быть обеспеченным финансово, но распределять свои бюджеты «регрессивно», минуя наиболее нуждающиеся школы (например, штат Нью-Йорк). Или же штат может применять «прогрессивную» финансовую модель, но при этом его уровень финансирования остается низким (примером может стать штат Юта с одним из самых низких расходов на ученика в год). Составляет $6 840 в год Какие то штаты могут иметь высокий индекс затрат на образование из своей экономической деятельности, но их уровень дохода на душу населения, как и аналогичный показатель ВВП, остается низким, как в случае с Западной Вирджинией и Арканзасом (у обоих - категория «A»), что не способствует достаточному уровню финансовой обеспеченности образования в штате.

Более того, мы видим, что и применение тех или иных финансовых моделей, направленных на улучшение образовательных результатов, не всегда ведут к ним. Как, например, в случае со штатами Юта, Луизиана, Южная Дакота, которые используют «прогрессивную» модель обеспечения малообеспеченных районов и школ, но не повысили, а понизили свои рейтинги в национальном тестировании NAEP с 2009 года.

Штаты Вайоминг и Нью-Йорк имеют самые высокие по стране цифры расходов на одного учащегося в год ($17 400 и $16 750 соответственно), рейтинг отчисления из местных налогов Имеются в виду все другие налоги, кроме налога на недвижимость, который обязательно финансирует образование или рейтинг «усилия» вложить в систему образования их так же высок (входят в десятку штатов категории «A» по рейтингу отчислений в систему образования из доходов субъекта). Оба штата применяют регрессивную модель финансирования, т.е. не финансируют отстающие районы с большой концентрацией учащихся из бедных семей, и имеют одни из самых высоких зарплат для учителей в стране ($ 56 770 и $73 390 Согласно исследованию NEA Rankings and Estimates 2013, в Нью-Йорке самые высокие зарплаты учителей по США соответственно). При этом, важно отметить, что ни Вайоминг, ни Нью-Йорк не входят в число с наибольшей концентрацией малообеспеченных районов (школьных округов): контингент обоих штатов не «тянет их вниз». Однако все эти, в целом, благоприятные факторы не служат повышению академических результатов учащихся: Вайоминг имеет 21 место в общенациональном тестировании NAEP (при этом, будучи на пятом месте по уровню ВВП на душу населения в стране - $54 305 к среднему по США, равному $42 790) [86], Нью-Йорк - 19 место (ВВП на душу населения $53 070), причем спустился на него с 2009 года, в котором занимал - 5-е в рейтинге. Аналогично, мы видим, что штаты Массачусетс и Нью-Джерси имеют чуть более низкие, чем вышеназванные штаты, затраты на ученика в год ($13 270 и $14 220), хоть и выше среднего по США. Их индекс затрат из ВВП так же относительно высок Массачусетс - категория «С» по проценту «затрат», Нью-Джерси - категория «A», как и ВВП на душу населения ($53 220 и $49 430 соответственно) и зарплата учителя так же - одна из самых высоких по стране - $70 960 в штате Массачусетс и $67 080 в штате Нью-Джерси. Оба штата применяют «прогрессивную» модель финансирования, но и процент учащихся из неблагополучных семей, чьи знания проверяет в основном NAEP, в обоих штатах совсем невелик. Массачусетс при этом занимает 1-ое место в национальном тестировании, а Нью-Джерси - 2-е.

Безусловно, нельзя не уделить внимание штатам с наибольшей концентрацией районов Районов или округов (counties) , входящих в сотню самых бедных районов США по среднедушевому доходу. Это - Кентаки (16 таких районов в штате); Миссисипи (14 районов); Южная Дакота (10 районов):

1. Штат Кентаки - ВВП на душу населения $33 519 (на 22% меньше среднего по США); рейтинг затрат на образование из ВВП штата на уровне «С»; зарплата учителя - $49 730 (при средней по США - $55 390); затраты на ученика в год - $10 555. Модель финансирования штата - «прогрессивная»; процент федерального финансирования очень высок, по сравнению с США - 16.4% из всего бюджета, поступающего в штат [71]. Рейтинг в тестировании NAEP - 42 место (против 37 места в 2009 году);

2. Штат Миссисипи - ВВП на душу населения $28 944 (самый низкий по США); рейтинг затрат на образование из ВВП на уровне «С»; зарплата учителя - $41 980; затраты на ученика в год - $9 190. Модель финансирования штата - «регрессивная»; процент федерального финансирования - 22.3%, один из самых высоких по США. Рейтинг в тестировании NAEP - 43 место (против 46 места в 2009 году);

3. Штат Южная Дакота - ВВП на душу населения $43 180 (незначительно выше среднего по США); рейтинг затрат на образование из ВВП штата на уровне «F» (самый низкий); зарплата учителя - $38 804 (одна из самых низких по стране); затраты на ученика в год - $10 310. Модель финансирования штата - «прогрессивная»; процент федерального финансирования - 20.3%, так же один из самых высоких по США. Рейтинг в тестировании NAEP - 49 место (против 39 места в 2009 году).

Интересно, что два штата, занявших в рейтинге годового прогресса NAEP самые последние места - Западная Вирджиния (50 место на протяжении последних пяти лет) и Северная Каролина (51 место на протяжении последних пяти лет) отличаются от вышеперечисленной тройки только несколькими характеристиками. А именно:

1. По ВВП на душу населения они почти замыкают последнюю десятку пятидесяти штатов ($30 390 и $31 880 соответственно);

2. Отчисления из налогов и ВВП, или уровень затрат на образование (уровень «усилия») - один из самых высоких по стране, на планке «А» (Западная Вирджиния - как уже было сказано, на четвертом месте по США);

3. Модель финансирования штата - «равномерное» распределение средств; (3)

4. Доля федерального финансирования - не превышает 14% в обоих штатах.

Несмотря на попытки большого количества западных экспертов, вывести универсальную формулу наиболее эффективного финансирования, влияющего на повышение уровня и качества образования в штате, ее нет. Анализ материалов показал, что все факторы в совокупности - и метод финансирования недофинансированных районов внутри штата, и индекс расходов из приносящей доход деятельности, и расходы на учащегося в год, и участие в программах федерального финансирования - могут вызывать как рост, так и торможение системы. Авторы ряда исследований в США сходятся на выводах о том, что все же «равномерное» финансирование или «справедливое» распределение бюджета в районы с низким доходом (и, соответственно, как это часто связывается, с низкими академическими результатами), смогут повысить академическую успеваемость этих районов и самого штата в целом. А это приведет в совокупности к достижению 100% результата по чтению и математике на уровне всей страны, как это заявлено в качестве основного приоритета реформы в федеральном законе NCLB. Если исходить из того, что (вне зависимости от социально-экономических факторов штата) «прогрессивное» финансирование в большей степени, чем какой-либо другой инструмент, способно повысить эффективность образовательного процесса, исчисляемую исключительно в высоких результатах тестирований школьников, то стоит задать вопрос, происходит ли в этом случае финансирование реформы школы, или же финансируются лишь заявленные государством критерии оценки качества образования, которые при этом, возможно, школу не меняют.

3.3 Внебюджетное финансирование

Цели финансирования, приходящего в штат из бюджета штата определяются приоритетными направлениями федеральных законов и программ. Это - повышение академической успеваемости учащихся из отстающих школ, повышение квалификации учителей, разработка образовательных стандартов штата и эффективного расписания, увеличение безопасности в школах, поддержка учащихся с ограниченными возможностями здоровья, и многое другое из заявленного и в ESEA, Здесь автор подразумевает и NCLB тоже, поскольку законы повторяют друг друга и в RTTT Race To the Top.

На сайтах Департаментов образования штатов можно найти информацию о грантовых программах, которые финансируют те или иные направления через федеральные отчисления, отчисления штата или же - внебюджетные источники. Если программа не названа именем компании, которая ее финансирует, скажем, Samsung Solve for Tomorrow [93], из которого видно, что грант - внебюджетный фонд и предоставлен на основе сотрудничества с конкретным штатом, например, то выделить гранты по источникам финансирования бывает трудно. Как правило, гранты, представленные официально на сайтах, предоставляют частные или государственные корпорации либо фонды (Foundations) при них [90], иногда это могут быть некоммерческие фонды, гильдии, некоммерческие организации в области образования и социальной сферы, профессиональные союзы.

Часто негосударственное (или внебюджетное финансирование) названо на сайтах департаментов как «Foundation and Non-Governmental Grants» - финансирование из фондов и неправительственное финансирование [76].

Цели, под которые создаются такие грантовые программы, самые различные. Их можно классифицировать на такие существенные направления в сфере образования [5]:

1. Привлечение в профессию высококвалифицированных профессионалов из других областей;

2. Поддержка образовательных учреждений и отдельных профессионалов в своей области, готовых внедрять инновационные подходы к работе в школе;

3. Поощрение качественного преподавания «нетестируемых» предметов, таких, как - музыка, география, экология, общая история, конституция и право, и других, не входящих ни в национальное тестирование NAEP, ни в программы тестирований для оценки ежегодного годового прогресса (AYP) на уровне штата;

4. Внедрение новых эффективных подходов к обучению базовым (тестируемым) предметам, направленное не на написание тестов, а на реальное усвоение материала и выработку метакомпетенций;

5. Поощрение и поддержка всех видов получения инновационного опыта и расширение профессионального и личностного кругозора учителей и управленцев школ, а так же поощрение профессионального роста и предотвращение «выгорания» с помощью индивидуально разработанной системы профессиональной аттестации;

6. Развитие эффективного взаимодействия между учениками, учителями, родителями, воспитание социально ответственного поведения учащихся и коллектива школы, способствующего решению социальных проблем и проблем в системе образования;

7. Распространения передового педагогического опыта по всей стране;

8. Поощрение программ, направленных на повышение физического здоровья учащихся и учителей;

9. Установление самого высокого стандарта преподавания по ключевым тестируемым предметам - чтение, математика - и разработка глубокой и диверсифицированной системы оценки стандарта;

10. Разработка реформы школы и инновационных методик управления.

Из числа менее частых, но так же регулярно финансируемых различными негосударственными источниками направлений, можно отметить гранты, выдаваемые на: (1) привлечение родителей к жизни школы; (2) привлечение выдающихся директоров; (3) развивающие программы со стороны музеев и театров, направленные на привлечение к искусству; (4) программы для школ в маленьких и отдаленных поселениях; (5) программы для приобщения к различным видам социальной поддержки определенных групп учащихся [5].

Диапазон финансирования очень широк и варьируется от $1000 до $500 000 и более, в зависимости от программы и статуса фонда. В качестве поощрения может быть так же предоставлена услуга. Это особенно часто встречается в программах повышения квалификации учителей. Например, может быть предоставлен бесплатный курс (очный либо онлайн) подготовки по какому-то предмету или ряду компетенций Getaway Foundation Teach America Program. Вместе с финансовым эквивалентом поощрения в ряде программ часто предлагаются возможности широкой диссеминации опыта среди коллег или мотивационные программы повышения квалификации для стороны, выигравшей грант. К таким методам чаще прибегают некоммерческие фонды и профессиональные союзы [5].

На сайтах Департаментов образования может быть не указана география проведения конкурса на получение гранта. Он может проводиться как на уровне штата, так и для конкретного школьного округа или школы, но в этом случае, информация будет размещена скорее на сайтах конкретных округов и школ.

Критерии получения финансирования могут быть самые разные. Как правило, и здесь (как в случае с федеральными грантовыми программами) конкурс происходит на основе заявок (пакета документов), предоставленных от участников, и наиболее частые критерии получения финансирования здесь такие: 1. Четко заявленная цель участия; 2. Подробное описание схемы распределения средств при их получении; 3. Рекомендации коллег; 4. Профессиональные достижения учебного заведения либо учителя (в зависимости от типа конкурса); 5. Профессиональный опыт (в пользу участника может играть как значительный опыт профессиональной деятельности, так и небольшой стаж, в зависимости от характера конкурса); 6. Проявление творческого, инновационного подхода к решению проблемы/достижению результата [5].

Сайты Департаментов образования чаще всего не содержат информации о грантах от неправительственных лиц, информация о них предоставлена в большом количестве в открытых источниках. И в этом смысле, в частности, ориентируясь на анализ экспертных мнений и ряда публицистических материалов на тему финансирования образования в США сегодня, можно говорить о зарождающемся институте грантовой поддержки общего среднего образования среди представителей неправительственных организаций - т.е. некоммерческих фондов и бизнеса. Однако все же, пока такие инициативы не закреплены законодательно и не включаются в отчеты штатов, как и в национальные отчеты, типа National Report Card, в виде отдельного источника финансирования, говорить о них как о части диверсифицированной модели еще рано. Внебюджетные гранты, как и в случае с «прогрессирующей» моделью финансирования, вероятно, должны отчисляться в первую очередь в школы и школьные округа с большой концентрацией учащихся из малоимущих семей, которые не достигают заявленных штатом образовательных результатов. Однако как видно из проанализированного материала, система образования, настолько перенасыщена такими критериями грантовой поддержки, как «уровень коэффициента бедности» (которые непосредственно к системе образования имеют косвенное отношение), что приоритеты внебюджетного финансирования все же, как правило, имеют более широкий охват. Они, в большинстве своем, затрагивают те области в системе образования, которым не достает бюджета из федеральных программ См. направления внебюджетного финансирования в диссертации, стр. 88. Об эффективности внебюджетных средств, как и о наиболее эффективном сочетании существующих составляющих финансирования в штатах на сегодняшний день говорить с точностью невозможно. Оценить эффект влияния получения школой того или иного гранта от крупной корпорации можно в краткосрочной перспективе и при полном понимании, скажем, приоритетных задач школы, в частности, стоящих за рамками достижения высоких академических результатов, например, лежащих в поле метакомпетенций. Но и здесь нужно знать все составляющие такой ситуации, эффективность которой, даже, при ее возможной регулярности, к сожалению, на сегодня оценить еще сложнее, чем эффективность финансирования, направленного на конкретный результат - достижение прогресса в академической успеваемости школьников из разных социальных групп, как достижения наивысшего критерия качества образования.

Стоит отметить, однако, что значимость таких грантов На основе анализа более 100 грантов для школ о частных компаний, профессиональных фондов и НКО, представленных в сети Интернет для системы образования США на данный момент очень велика. Серьезным основанием для участия в конкурсе для учителей является даже не финансирование, а сам процесс участия, процесс профессионального роста и выхода за рамки достижения ежегодного годового прогресса, как единственной цели профессионального пути. Для учащихся участие в грантовых программах часто становится мотивирующим фактором в продолжении изучения школьной программы, так как большинство конкурсов выходят за рамки освоения образовательных стандартов. Для управленцев в области образования внебюджетные гранты - возможность удержать в школе способных или по-настоящему талантливых учителей. Для самих же грантодателей это - как правило, прежде всего - проявление гражданской позиции, которая как приоритет транслируется и государством Получателями большого количества федеральных программ выступают НКО, коммерческие организации через федеральные программы.

3.4 Модель финансирования общего образования в США

Анализ нормативно-правовой базы в области общего образования в США, обозначившей основные направления финансирования с начала века, дал возможность увидеть приоритеты национальной политики в области образования в Соединенных штатах. За достижением академической успеваемости как оценке качества образования стоит решение проблемы сегрегации - предоставление равного доступа к образованию для всех детей в США, вне зависимости от их расовой и социальной принадлежности.

В 2001 году был разработан такой инструмент, как ежегодный годовой прогресс (AYP), который стал попыткой к управлению образованием через критерии оценки качества - достижение стопроцентного результата по ключевым предметам школьной программы «математике» и «чтению» выступило основным «мерилом» высокого стандарта обучения внутри штата. Сумма этих высоких достижений была, по идее авторов закона Имеется в виду закон No Child Left Behind, призвана улучшить систему образования в школе по всей стране и осуществить реформу школы. При этом, инструмент послужил не только барометром качества, но и стимулом для санкций, которым подвергались государственные школы, не достигающие заявленных показателей в тестах по представленным предметам [36] См. Приложение 1.

Однако, поскольку ряд исследований в области образования в США показал прямую зависимость социального и академического неравенства В начале века в США было проведено несколько исследований, показавших наглядно, что дети из малообеспеченных домохозяйств и дети иной расы достигают более низких академических результатов и показывают более низкий прогресс, чем их сверстники из семей с уровнем дохода, равном или выше среднего и дети белой расы, формула федерального финансирования американских школ изначально была и на данный момент основана не на поощрении штатов, показывающих высокие академические результаты, а на финансировании процента детей из малообеспеченных семей, проживающих в штате. Все федеральные деньги, идущее по программе Nо Child Left Behind, так называемые гранты Главы 1 (Title 1, Part A Grants), распределяются на основе подсчета процента учащихся из малоимущих домохозяйств, посещающих государственную школу, проживающих в округе и штате. На протяжении тринадцати лет федеральное финансирование происходило по трем основным статьям - (1) поддержка учащихся и малоимущих семей; (2) финансирование повышения квалификации учителей; (3) поддержка штатов с небольшим количеством налогооблагаемых земель, которые являются основным источником дохода из штата на образование. Наибольший процент финансирования, конечно, получила первая статья, поддерживающая школьные округа с большой концентрацией малоимущих семей, но даже и все последующие статьи имеют тот же принцип распределения средств, что и первая. Федеральные деньги нацелены на районы с большим количеством школ, в которые приходят дети из семей с доходом ниже среднего, на районы, находящиеся в зоне риска из-за повышенного присутствия семей, проживающих на пороге бедности. И если посмотреть распределение федерального финансирования по штатам, видно, что больший процент денег из государственной казны получают штаты с рекордным количеством округов, находящихся трудном социально-экономическом положении, - Кентаки, Миссисипи, Южная Дакота, Луизиана. Таким образом, на протяжении последнего десятилетия федеральное финансирование - заведомо распределено, для того, чтобы его получить, необходимо обнаружить значительный социальный разрыв между учащимися, достигающими разных образовательных результатов, внутри штата. Принцип финансирования по основополагающему закону NCLB - «процент бедности». Основа получения денег - формула.

В 2009 году была предпринята попытка изменить принцип и основу финансового обеспечения школ со стороны государства. Вместе с федеральной программой Race to the Top, вошедшей в систему образования в рамках American Recovery and Reinvestment Act 2009, пришли, на первый взгляд, новые принципы финансирования, основанные на выдающихся результатах учащихся и учителей. Программу называют первой в истории США, предложившей финансирование на «конкурсной основе». Но и здесь появилась формула, а, кроме нее, и возвращение к «разрыву в социальных и академических показателях». Формула распределения средств включала население в штате (малонаселенные штаты не могли претендовать на объем финансирования выше определенной заданной планки). «Возвращение к разрыву» проявилось в критериях оценки проектов участвующих в федеральной программе, а именно - высокие достижения учителя / учебного заведения должны были напрямую связываться с высокими оценками учащихся по основным двум предметам в национальных тестах. Это создало своего рода «замкнутый круг», поскольку штаты и школьные округа с большим количеством учащихся из семей с низким достатком заведомо не могли претендовать на грант, так как академические показатели, чаще всего, в этой ситуации не были конкурентоспособны.

Программа оказалась невостребованной среди штатов, наибольшим образом нуждающихся в финансировании и корректировке своих действий, несмотря на достаточно приличный фонд ($ 4,35 млрд.), а в число победителей третьего тура вышли образовательные системы штатов, финансирование которых итак не находится в числе недостаточных - Нью-Йорк, Делавэр, Массачусетс (самые высокие зарплаты учителей по США, доход на душу населения - в десятке лидеров по США За исключением Нью-Йорка, где среднедушевой доход, тем не менее, выше среднего по США ).

Таким образом, финансирование выдающихся достижений со стороны федеральных программ, не получило поддержки со стороны большинства штатов, но и не оказало ее. Основным принципом финансирования школ со стороны государства остается - принцип распределения средств на основе процента социального и (в большей степени) экономического неравенства. И в этом смысле можно говорить о том, что финансирование образования является механизмом государственной политики, но не политики в области образования, а социальной политики, которая финансирует, прежде всего, социальное неравенство. Служит ли это финансирование инструментом достижения академических результатов сказать сложно. Судя по показателям в национальном тестировании NAEP наиболее нуждающихся штатов США, таких, как Южная Каролина и Западная Вирджиния, которые на протяжении пяти лет удерживают последние места в рейтинге и при этом получают один из самых значительных процентов федеральных денег по всей стране, это - не действенный инструмент образовательного прогресса.