Финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль и методы

19 мая 2014 года в измененном виде законопроект ушел в Правительство России на имя Д.А. Медведева письмом за подписью заместителя министра финансов С.Д. Шаталова № 01-02-01/03-23681.

27 мая 2014 года после всесторонних обсуждений на уровне Правительства и ряда экспертных площадок, включая и Российское отделение международной налоговой ассоциации, Минфин принял ряд замечаний, в том числе большую часть со стороны "Деловой России", для текста законопроекта в третьей редакции. В законопроекта появилось понятие "бенефициарный собственник", и "белый" список, в отношении которого не будет действовать антиофшорные правила[24].

23 июня прошла встреча у Председателя Правительства России Д.А. Медведева с участием Минфина России, Минэкономразвития и РСПП, по результатам которого было принято решение до 30 июня доработать в интересах бизнеса правила о CFC. Также было принято принципиальное решение, что контролируемой иностранной компанией признается организация, при участии в размере более 50%, а также отменена обязанность для физических лиц уведомлять об участии в иностранной компании с долей участия лишь в 1% .

Начиная с сентября 2014 года и вплоть до ноября велась активная работа по подготовке изменений в Налоговый кодекс РФ. Конечно, самую активную роль в качестве негласных авторов законопроекта выполняли российские партнеры "Большой четверки" аудиторских фирм. В России наиболее связанным неформальными связями с Минфином России (заместитель министра С.Д. Шаталов длительное время работал в этой аудиторской фирме) обладает PwC. Активно помогали Deloitte и EY. "Большая четверка" считала, что после принятия изменений она увеличит свое количество клиентов, которые захотят отчитываться через них в налоговые органы. Однако, принятие закона принесло им обратную реакцию, а именно рост недоверия.

В России сложилось два лагеря экономистов, юристов и чиновников, имеющих противоположные взгляды на борьбу с офшорами. Одни считают, что нужно объявить крестовый поход на ту половину бизнеса, которая управляет своим российским бизнесом из иностранных юрисдикций и выводит туда прибыль. Другие уверены, что сначала надо поправить условия для бизнеса в России, а затем уже требовать возвращения денег[21].

16 мая 2013 года на III Петербургском международном юридическом форуме замминистра юстиции Юрий Любимов заявил, что перед юристами сейчас стоит дилемма «между тем, чтобы зарыться в офшор еще глубже, то есть строить такие схемы[22], где бенефициар все-таки будет неизвестен, и тем, чтобы прийти к такой ситуации, когда экономическая структура сделки будет соответствовать юридической и сделка будет совершаться самим бенефициаром компании» [23].

С 1 января 2015 года в силу вступил Федеральный закон № 376-ФЗ, более известный как закон «О налогообложении прибыли контролируемых иностранных компаний и доходов иностранных организаций», или первый антиофшорный.

К 1 апреля 2015 года все российские налогоплательщики обязаны раскрыть налоговой свое прямое или косвенное участие в иностранных организациях.

Если российские налогоплательщики держат офшорные компании через траст или номиналов, то на них такое обязательство не распространяется [25]!

Деофшоризация -- проведение государством комплекса мероприятий в законодательной, правоприменительной и информационной областях для снижения или исключения впоследствии вовлеченности в национальный хозяйственный оборот резидентов под видом иностранных лиц или с использованием иностранных правовых конструкций, преследующих преимущественно незаконные или недобросовестные цели».

В феврале 2013 года Президент России В. В. Путин поручил до сентября 2013 года Правительству России подготовить все необходимые меры по деофшоризации российской экономики[6].

Минфин разрабатывает «проект закона (и это предусмотрено в Основных направлениях налоговой политики) о налогообложении прибыли контролируемых иностранных компаний». В соответствии с его нормами, если российская компания или физическое лицо контролирует офшорную компанию, получающую так называемые пассивные доходы (это проценты, дивиденды) и не распределяет их в пользу российского собственника, то такие доходы в этой офшорной компании должны подлежать налогообложению в России».

13 июня 2013 года в Бюджетном послании Президент России В. В. Путин потребовал от Правительства Российской Федерации срочных мер по противодействию уводу прибыли в оффшоры

В этот же день в Государственную Думу внесен Законопроект № 295667-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействиилегализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» направленный на установление ограничений в правоспособности в отношении офшорных компаний и компаний с офшорной подконтрольностью. Целью принятия законопроекта является кардинальное сокращение объема легального и "серого" вывода капитала из России и пресечение использование офшорных схем для уклонения от уплаты налогов или их минимизацию.

в первой половине 2014 года будет представлен законопроект о налоговом резидентстве организаций. Последствия признания иностранного юридического лица российским налоговым резидентом понятны. У организации возникнет обязательство доплатить в российский бюджет разницу между низким налогом на прибыль в государстве регистрации, и российской ставкой (до 20%).

12 декабря 2013 года Президент РФ Владимир Путин выступил перед Федеральным собранием с ежегодным посланием, в котором в очередной раз обратил внимание на необходимость деофшоризации экономики

Как известно, финансовое законодательство России призвано обеспечить правовое регулирование финансовых отношений в интересах выхода страны на новые рубежи.

В экономической и юридической литературе финансовые отношения рассматриваются как общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами финансовой деятельности, т.е. деятельности по поводу образования, распределения и использования денежных (финансовых) ресурсов. Именно эти отношения и составляют предмет финансового законодательства как одной из отраслей российского законодательства. Это различные по своей видовой и отраслевой принадлежности отношения государственно-властные (например, по конституционному закреплению основ финансовой системы России), организационные (по организации и управлению финансовыми ресурсами), собственно финансово-правовые (например, бюджетные, налоговые), имущественные, основанные на принципе равенства сторон (например, в области банковского кредитования). Такие отношения регулируются соответственно нормами конституционного, административного, финансового и гражданского права*(57).

В последние годы российское финансовое законодательство развивается весьма интенсивно. Приняты приоритетные законы по большинству направлений финансовой политики. Насущная задача, как представляется, устранение недостатков, свойственных действующему финансовому законодательству.

Основной из них подмена законодательного регулирования важнейших видов финансовых отношений подзаконными актами. Например, деятельность федерального казначейства Российской Федерации, созданного в составе Министерства финансов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556, регулируется Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Правительством Российской Федерации. На федеральное казначейство Российской Федерации возложены важнейшие задачи по контролю за исполнением федерального бюджета Российской Федерации и за внебюджетными федеральными средствами. В связи с этим возникает вопрос не только о правомерности учреждения и определения правового статуса этого органа подзаконными актами, но и о допустимости включения его в состав другого органа исполнительной власти Минфина России. Учитывая задачи, стоящие перед федеральным казначейством, и в интересах обеспечения его самостоятельности и независимости правовой статус казначейства следует определить федеральным законом.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что уровень собственного законодательного регулирования финансовых отношений во многих случаях должен быть повышен.

К финансовому законодательству относится обширный массив нормативных актов, закрепляющих правовой режим осуществления бюджетных, налоговых, кредитно-расчетных, валютно-денежных отношений, государственных расходов, функционирования механизма государственного долга, организации страхового фонда, создания рынка ценных бумаг и управления им, ведения финансового контроля.

При таком широком подходе финансовое законодательство не может не быть комплексной отраслью, объединяющей различные по своей правовой природе подотрасли и институты законодательства. Критериями отнесения тех или иных подотраслей и институтов законодательства к финансовому законодательству служат: а) отнесение всех институтов финансового законодательства к регулированию денежных отношений и б) вхождение в финансовые отношения в качестве одного из субъектов государства в лице управомоченных или обязанных органов государства.

Исходным понятием для анализа системы финансового законодательства служит финансовая деятельность государства. Последняя предопределена наличием объективной экономической необходимости в создании и использовании специальных имущественных (денежных) фондов, находящихся в распоряжении государства и образуемых им для покрытия государственных затрат. В свою очередь, финансовая деятельность государства опирается на систему экономико-правовых институтов, выработанных в ходе многовековой практики функционирования государств различных типов и форм. Одни из этих институтов непосредственно служат инструментами финансовой деятельности государства бюджет, налоги, сборы, бюджетное и иное финансирование. Другие создают устойчивую среду существования первых денежная система, валютное регулирование, ценовая политика и т.д. Третьи обеспечивают законность и государственную дисциплину в столь сложной сфере, как государственные финансы: бухгалтерский отчет, механизмы принуждения к правомерному поведению участников денежно-финансовых отношений.

Для обеспечения методологической чистоты анализа процессов развития финансового законодательства следует в первую очередь уточнить понятие "финансы". Государство, реализуя объективную необходимость формирования централизованных и децентрализованных специальных денежных фондов, создает присущими ему методами (общим и финансовым планированием, оргструктурами, целенаправленной политикой в смежных отраслях и сферах) широкую гамму правовых конструкций, регулирующих экономическую деятельность государства той или иной социально-экономической формации. Динамичность финансового законодательства, система которого постоянно меняется, отражая эволюцию государственного регулирования и революционные изменения в самом обществе и государстве, позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, правовое регулирование финансовых отношений призвано упорядочить, усовершенствовать процесс создания целевых денежных фондов, а также мобилизации, аккумуляции и использования по целевому назначению средств этих фондов. В этом смысле финансовое законодательство несет в себе значительную процессуальную нагрузку (вполне вероятно, даже является не материально-правовой, а процессуальной отраслью законодательства);

во-вторых, развитие финансового законодательства можно охарактеризовать как придание финансово-правовой формы соответствующим экономическим отношениям (либо лишение ее) в зависимости от конкретных задач государства и применяемых им методов осуществления экономической политики.

Исходя из изложенного можно определить предмет финансового законодательства, который состоит из:

а) непосредственных финансово-правовых подотраслей и институтов;

б) финансово-обеспечительных правовых институтов. К первой группе следует отнести налоговое законодательство, законодательные акты о порядке формирования внебюджетных фондов, бюджетное законодательство (сфера бюджетного устройства, бюджетного процесса и правила исполнения бюджета). Ко второй группе законодательство о кредите, расчетах, выпуске и обращении ценных бумаг, бухгалтерском учете, регулировании денежного обращения, валютном регулировании*(58).

Если анализировать финансовое законодательство несколько с другой стороны, а именно с точки зрения его внутренней системы, то оно может быть представлено в виде совокупности следующих подотраслей и институтов:

бюджетное законодательство, охватывающее бюджетное устройство, бюджетный процесс, порядок осуществления бюджетных расходов, правила исполнения бюджета;

налоговое законодательство, состоящее из нормативных предписаний, регулирующих взаимоотношения взыскателя и налогоплательщика, а также порядок начисления и взимания различных видов налогов; в эту же подотрасль входят и акты, регламентирующие неналоговые платежи, являющиеся государственными доходами;

законодательство о государственном (внешнем и внутреннем) долге и обязательном страховании, объединяющее акты, определяющие порядок вступления государства, действующего через свои органы, в гражданско-правовые отношения в качестве заемщика (должника);

законодательство о кредитовании и расчетах акты, регламентирующие организационную деятельность государства в области осуществления преимущественно эквивалентно-возмездных экономических отношений, складывающихся в ходе денежного оборота, регулируемых преимущественно гражданским законодательством;

законодательство по вопросам валютного регулирования, валютного контроля и налично-денежного обращения, отражающее специфическую государственную монополию, обеспечивающую единство денежной системы;

законодательство об организации и управлении рынком ценных бумаг, сочетающее в себе как финансово-правовые, так и гражданско-правовые начала, характерные для обращения такого специфического объекта имущественных прав, каким являются ценные бумаги*(59).

Развитие финансового законодательства в течение последних лет характеризуется преимущественно направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики.

Далеко не случайно получила поддержку тенденция кодификации финансового законодательства. Уже одобрены палатами Федерального Собрания Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс. Высказываются мнения о кодификации банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных предписаний.

Другая общая тенденция развития финансового законодательства углубление взаимосвязи и гармонизация регулирования экономических отношений методами различных отраслей законодательства.

Требуется отметить и еще одну общую черту развития финансового законодательства некоторое сокращение сферы регулирования за счет того, что ряд институтов, традиционно считавшихся финансово-правовыми, с принятием новых законодательных актов приобретает преимущественно или полностью иную отраслевую принадлежность. Так случилось, например, с институтом страхования, ставшим всецело частью гражданского законодательства. Вероятно, и институт государственного долга (в том числе внутреннего) должен быть также исключен из предмета финансового законодательства, для чего с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации появились весомые основания.

Существует и такая тенденция финансового законодательства, как расширение круга нормативных предписаний, содержащих позитивное обязывание, правомочие или запрет. В недавнем прошлом ведущим методом регламентации финансовых отношений было долженствование, основанное на возложении обязанностей на всех участников финансовых отношений без корреспондирования обязанности права. Примером, подтверждающим эту тенденцию, служит возникновение права адресата бюджетных кредитов истребовать у органов казначейства причитающиеся ему ассигнования всеми правовыми средствами, в том числе и по суду.

Интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии Основ финансового законодательства Российской Федерации или федерального закона о финансах. Дело в том, что ни Конституция Российской Федерации, ни сложившаяся система законов Российской Федерации не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность Федерации и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Кроме того, принятие этого акта позволило бы установить пределы и основы разумного и взвешенного проникновения финансовых методов в регулирование имущественных отношений другими правовыми средствами. Что же касается самой финансовой системы, то наличие акта, играющего роль Основ, безусловно ориентировало и дисциплинировало бы и федерального, и регионального законодателя.

Преимущества Основ законодательства как одной из форм правового регулирования достаточной полно освещены как в литературе по теории права, так и в работах по тем отраслям права, которые имеют Основы законодательства. При этом верно подчеркивается, что Основы законодательства специфическое звено в кодификационной системе, явление самобытное, уникальное в праве, подлинное открытие нашего законодателя, обусловленное федеративным государственным устройством.

Представляется, что Основы финансового законодательства Российской Федерации могут иметь межотраслевой комплексный характер. Они призваны объединить и установить общие принципы правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации, обеспечить его единство на всей территории России. Имеются необходимые нормативные (прежде всего конституционные) и теоретические предпосылки для разработки предлагаемого нормативного акта. Не только в Конституции Российской Федерации, но и в конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены соответствующие полномочия их органов государственной власти и управления, местного самоуправления в области финансовых отношений*(60).

Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (статья 15) определены полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В значительной мере уточнены правовое положение и компетенция органов управления финансами, и прежде всего Министерства финансов Российской Федерации, Положение о котором возлагает на данный орган обеспечение проведения в жизнь финансовой политики государства и осуществление общего руководства организацией государственных финансов в стране.

Дальнейшее развитие нормотворческой деятельности в области финансовых отношений связано с приведением действующего финансового законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и созданием Свода законов Российской Федерации.

В значительной мере на основе выдвинутых в науке предложений и рекомендаций в настоящее время ведутся разработка целого комплекса новых и пересмотр действующих нормативных актов финансового законодательства, которые войдут в Свод законов Российской Федерации. Однако цементирующей основой этого раздела Свода должны, по нашему мнению, стать Основы финансового законодательства Российской Федерации.

Основы включат в себя нормы, определяющие: общие принципы организации и осуществления финансовой деятельности, компетенцию Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в данной области, систему финансовых органов и их правомочия, основные принципы финансирования, кредитования, расчетов, денежного обращения, а также валютного законодательства. В них же должны содержаться нормы, устанавливающие принципы осуществления защиты прав юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с финансовыми, налоговыми и банковскими органами. Вместе с тем должны быть четко определены контрольные функции финансовых, налоговых и банковских органов, а также понятие, основание и формы финансово-правовой ответственности.

По своей структуре Основы финансового законодательства должны соответствовать системе финансового законодательства. Они могут включать следующие разделы: I. Общие положения. II. Основы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. III. Государственные доходы. IV. Основные положения о государственном кредите. V. Основные положения о государственном имущественном и личном страховании в Российской Федерации. VI. Государственные расходы. VII. Основы организации банковского кредитования в Российской Федерации. VIII. Основы организации расчетов в Российской Федерации. IX. Основы регулирования рынка ценных бумаг. X. Основные положения о денежном обращении в Российской Федерации. XI. Финансовый контроль. XII. Основные положения о государственном внутреннем и внешнем долге Российской Федерации. XIII. Основные принципы валютного законодательства Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru