Оптимизация доходов и расходов бюджета субъекта РФ (на материалах Мурманской области)

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из регионального фонда финансовой поддержки исполнены в объеме 190 602,6 тыс. рублей (97,1 %), из которых 55,3 % от общей суммы дотации перечислено в 4 квартале 2013 года, при этом 5 из 12 муниципальных образований получили дотацию в распределенном объеме одной суммой в декабре 2013 года;

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) исполнены в объеме утвержденных бюджетных назначений в сумме 1 267 960,2 тыс. рублей, из которых в 4 квартале 2013 года перечислено в бюджеты муниципальных образований 30,4 %;

- позднее поступление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в ЗАТО Островной (24.12.2013) не позволило провести их расходование;

- межбюджетные субсидии исполнены в 2013 году в сумме 4 188 655,6 тыс. рублей, или на 92,1 % от утвержденных бюджетных назначений (4 547 911,8 тыс. рублей).

Неисполнение по межбюджетным субсидиям составило 359 256,2 тыс. рублей, или на 7,9 %, из которых в сумме не менее 44 539,0 тыс. рублей составляет экономия бюджетных средств по результатам проведения конкурсных процедур перед заключением муниципальных контрактов. На неисполнение утвержденных бюджетных назначений по средствам субсидий в основном повлияли следующие причины:

- не поступление из Фонда содействия реформированию ЖКХ субсидии на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в виду отсутствия заключенных муниципальных контрактов со строительными организациями в сумме 95 547,6 тыс. рублей;

- расторжение соглашения с Росавтодором о предоставлении средств субсидии на реконструкцию автомобильного подъезда к селу Ковдозеро от автомобильной дороги Кандалакша-Зареченск, не исполнена субсидия по средствам федерального бюджета в сумме 29 240,0 тыс. рублей и по средствам областного бюджета в сумме 35 932,8 тыс. рублей;

- не направление средств субсидии в сумме 50 000,0 тыс. рублей на приобретение имущественного комплекса мазутной котельной ООО «Териберские судоремонтные мастерские» в собственность муниципального образования с.п. Териберка в связи с тем, что первоначальная стоимость имущества не подтверждена экспертизой по оценке стоимости;

- бюджетные ассигнования в форме субвенций муниципальным образованиям исполнены в сумме 7 116 464,3 тыс. рублей или 96,8% от утвержденных бюджетных назначений (7 348 983,0 тыс. рублей);

- субвенции на реализацию Закона Мурманской области от 27.12.2004 № 561-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа» в части предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан не исполнены всеми муниципальными образованиями, получающими субвенцию, на 32 806,1 тыс. рублей, или на 14,9 % от утвержденных бюджетных назначений.

Итоги контрольных мероприятий Счетной палаты отразили, что стоимость жилищно-коммунальных услуг в целом по муниципальным образованиям, применяемая в расчете необходимого объема субвенции, значительно превышает стоимость данных услуг, фактически сложившуюся в сельской местности муниципальных образований, что приводит к ежегодному завышению законодательно утверждаемого объема субвенции, и соответственно, является основной причиной не освоения предоставленных бюджетам муниципальных образований средств субвенции. Объем неисполненных бюджетных назначений составил за 2011 год - 3 845,5 тыс. рублей, за 2012 год - 27 025,9 тыс. рублей;

- постановления Правительства Мурманской области от 08.07.2011 № 342-ПП и от 08.02.2013 № 45-ПП, принятые в целях реализации норм Закона № 900-01-ЗМО, и устанавливающие наряду с перечнем документов, подтверждающих принадлежность обучающихся к категории лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации для реализации права на предоставление бесплатного питания, и определенный порядок предоставления заявителем в образовательное учреждение документов, необходимых для подтверждения права на бесплатное питание. Вместе с тем, данные нормативные акты не устанавливают порядок истребования соответствующих документов образовательной организацией, утверждение которого предусматривается пунктом 1.2 статьи 1 Закона № 900-01-ЗМО;

- субвенции на реализацию Закона Мурманской области от 29.12.2004 № 573-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки инвалидов» в части финансирования расходов по обеспечению воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в дошкольных учреждениях не исполнили 11 из 17 муниципальных образований, получающих субвенцию, на 8,0 % от утвержденных бюджетных ассигнований (12 180,6 тыс. рублей), что связано с уменьшением количества детей-инвалидов, посещающих детские дошкольные учреждения, по сравнению с запланированным в 7 их 11 муниципальных образованиях.

Предложения

Правительству Мурманской области:

- продолжить работу по разработке и реализации комплекса дополнительных мер, которые направлены на пополнение доходной части областного бюджета, связанных с повышением эффективности осуществления налогового администрирования объемов выявленной задолженности и обеспечения эффективного использования имущества Мурманской области;

- внести изменения в методику расчета объема субвенции на реализацию Закона Мурманской области от 27.12.2004 № 561-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа» в части предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (по корректировке показателей стоимости жилищно-коммунальных услуг);

- в целях реализации пункта 1.2 статьи 1 Закона № 900-01-ЗМО утвердить порядок истребования документов образовательной организацией, либо внести изменения в нормативные акты, ранее принятые постановлениями Правительства Мурманской области от 08.07.2011 № 342-ПП и от 08.02.2013 № 45-ПП;

-дополнить методику расчета объема субвенции на реализацию Закона Мурманской области от 29.12.2004 № 573-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки инвалидов» в части финансирования расходов по обеспечению воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в дошкольных учреждениях указанием источника получения данных о прогнозируемом среднегодовом количестве детей-инвалидов.

3. Пути мобилизации доходов и оптимизации расходов бюджета мурманской области

3.1 Индикативное планирование и программное управление, как инструменты комплексного развития региона

Усиление экономической деятельности области в условиях переходной экономики объективно предполагает быструю трансформацию традиционных административно-командных механизмов государственного управления в новые рыночные формы регулирования. Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы показателей, которые характеризуют состояние и развитие экономики региона, которое соответствует направлениям государственной социально-экономической политики.

В качестве важнейших индикаторов социально-экономического развития используются показатели, которые характеризуют динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д. Объектом планирования в регионе является комплекс отраслей, находящихся на ее территории, а целью планирования -- обеспечение их эффективного и пропорционального развития, исходя из потребностей производства и решения социальных вопросов. При разработке комплексного плана развития региона должны учитываться и отражаться интересы, как региона, так и хозяйства страны в целом. При разработке индикативного плана региона используется целый ряд документов, имеющих вспомогательный характер: баланс трудовых ресурсов, прогноз научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий, расчет экономической эффективности, внутренний спрос на наиболее важные товары и ресурсы. Стоит учитывать итоговые показатели социального развития, показатели государственного и регионального заказов, квоты и лимиты, рассчитанные по региону. Факторами, определяющими характерные черты индикативного плана региона, являются: мобильность производства и транспортных издержек, жесткость региональной структуры затрат, предположение о мобильности некоторых отраслей, учет транспортных издержек.

Индикативный план содержит ограниченное число обязательных заданий и носит в значительной мере нацеливающий характер. Важнейшими индикаторами социально-экономического развития используются показатели, которые характеризуют динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д. Объектом планирования в регионе является комплекс отраслей, которые находятся на ее территории, а целью планирования -- обеспечение их эффективного и пропорционального развития, исходя из потребностей производства и решения социальных вопросов. При разработке комплексного плана развития региона должны учитываться и отражаться интересы, как региона, так и народного хозяйства страны в целом.

Закон (решение) о бюджете всегда имеет близкую взаимосвязь с рядом иных финансовых документов, которые разрабатывают на региональном (муниципальном) уровне для формирования и реализации эффективной финансовой политики на соответствующей территории в целях повышения качества жизни населения.

Рассмотрим документы по прогнозированию и индикативному планированию социально-экономического развития, так как они предшествуют бюджетному планированию. Вследствие финансового кризиса стало менее предсказуемым и осуществляется на один финансовый год в большинстве муниципальных образований (преимущественно на трехлетний период - на субфедеральном уровне).

Главной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований является формирование комплекта прогнозных, плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную деятельность всех субъектов территориального управления, которая направлена на удовлетворение общественных интересов и потребностей местного сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной деятельности всех субъектов, которые расположены на территории муниципального образования.

Прогноз социально-экономического развития - система научно обоснованных представлений об уровне, динамике, пропорциях и тенденциях социально-экономического развития в прогнозируемом периоде, которые используются для принятия конкретных решений в управлении экономикой и социальной сферой, формирования бюджета, а также для разработки стратегии, программ и планов социально-экономического развития региона.

Исполнительный орган (ИО) субъекта РФ организует разработку прогнозов социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Прогнозы социально-экономического развития должны основываться на прогнозах социально-экономического развития РФ с учетом направлений государственной социально-экономической политики, мер государственного регулирования социально-экономических процессов и сроков их реализации.

Сценарные условия социально-экономического развития представляют собой основные характеристики наиболее вероятных вариантов социально-экономического развития региона на краткосрочную и среднесрочную перспективу, выраженные в количественных показателях, и ожидаемое влияние внешних и внутренних факторов на их формирование.

Под индикативным планом социально-экономического развития понимается система целевых показателей социально-экономического развития, на достижение которых направлены действия органов исполнительной власти субъекта РФ и ОМСУ.

Перечень показателей индикативного плана социально-экономического развития на среднесрочную перспективу включает несколько сотен индикаторов по следующим направлениям:

- социально-экономическое программирование;

- управление развитием инвестиционной деятельности;

- регулирование в установленном порядке цен (тарифов) на продукцию производственного назначения, товары и услуги;

- управление развитием инновационной деятельности;

- управление научной и научно-технической деятельностью;

- управление информатизацией;

- регулирование туристической деятельности;

- управление трудом в установленном порядке;

- управление в сфере промышленности;

- управление в области строительства;

- управление отношениями в сфере сельского хозяйства;

- управление в области развития малого и среднего предпринимательства;

- управление земельными ресурсами;

- управление образованием;

- управление здравоохранением;

- другие.

Администрация городского округа (муниципального района):

- создает условия жителям города (района) для равного доступа к основным видам социальных услуг, способствует повышению уровня жизни населения, преодолению бедности, сокращению безработицы, осуществляет мониторинг рынка труда, проводит профилактику негативных социальных явлений, осуществляет обустройство и развитие инфраструктуры территории, а также обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;

- обеспечивает развитие сельскохозяйственного дикаторов;

- обеспечивает развитие сельскохозяйственного производства в районе на основе повышения уровня его интенсификации, внедрения современных технологий, недопущения фактов нецелевого использования земель, а также достижение основных показателей развития сельскохозяйственного производства;

- создает организационные, экономические, правовые и иные условия, необходимые для функционирования на территории города (района) эффективной системы поддержки инвестиционной деятельности, формирования привлекательного инвестиционного имиджа территории, а также обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;

- соблюдает условия долевого финансирования из местного бюджета работ по капитальному строительству объектов, включенных в адресную инвестиционную программу, а также строительству, реконструкции, модернизации и капитальному ремонту объектов муниципальной собственности в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, развитию улично-дорожной сети, субсидии на осуществление которых выделяются из регионального бюджета;

- укрепляет собственную налогооблагаемую базу, обеспечивает полноту и своевременность сбора налоговых поступлений, увеличение объема поступлений в местный бюджет налоговых и неналоговых доходов, оптимизацию бюджетных расходов;

- создает условия для обеспечения населения города (района) бюджетными услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта;

- осуществляет размещение муниципальных заказов в соответствии с Порядком взаимодействия основных участников процедуры проведения совместных торгов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, утвержденным на уровне субъекта РФ;

- принимает меры по поддержке субъектов малого предпринимательства города (района), способствует работе информационно-консультационных центров поддержки малого предпринимательства;

- создает условия для развития в городе (районе) универсальных услуг связи;

- содействует организации охраны общественного порядка и обеспечению безопасности дорожного движения на территории города (района); принимает меры по созданию и функционированию н на территории города (района) эффективной системы профилактики правонарушений;

- согласно рекомендациям аппарата полномочного представителя Президента РФ в СФО, организует работу экономических советов при главе города (района) по вопросам социально-экономического развития;

- осуществляет мониторинг состояния организаций, рынка труда, обеспечение населения основными продуктами питания; организует рассмотрение наиболее актуальных вопросов социально-экономического развития в рамках деятельности экономического совета при главе города (района);

- обеспечивает заключение не менее 4 соглашений о социально-экономическом партнерстве между администрацией города, хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории города (не менее 2 соглашений - на территории района);

- ежеквартально представляет в уполномоченный орган власти субъекта Федерации информацию об итогах реализации Соглашений. Фадейкина, Н.В. Прогнозирование, индикативное планирование и программирование социально-экономического развития муниципального образования/ Фадейкина Н.В. // «Закон». - 2002. - №1

В современных социально-экономических условиях важность приобретают вопросы устойчивого регионального развития, связанных с институциональными преобразованиями, трансформацией взглядов на будущее положение и роль территорий, задачами их ускоренного экономического развития. Перед наукой и практикой возникает объективная необходимость поиска и использования адекватных подходов к управлению социально-экономическим развитием регионов, разумного сочетания вмешательства государства и рыночного саморегулирования. В современной науке управления одним из методов координации интересов государства и экономических субъектов хозяйствования является индикативное планирование, рассматриваемое в качестве инструмента аудита и самоаудита выявленных и перспективных ресурсов регионального развития.

Индикативное планирование имеет преимущественно рекомендательный характер и ориентирует экономических субъектов на реализацию таких ценностных аспектов, как «ресурс - деятельность - результат - эффект». Метод используется в процессе управления региональным развитием в целом, а также на уровне отдельных секторов, относительно определенных форм и видов 2 хозяйственной деятельности (импортозамещающее производство, экспортное производство, производство для внутреннего потребления), что отличает его от большинства традиционно используемых в регионах теоретико-методологических подходов.

Преимущество такого планирования состоит в том, что в условиях противоречивости интересов бизнеса и государства, которые не порождают высокий уровень неопределенности принятия решений на перспективу, представляется возможным сгладить эти противоречия и построить план развития, которые были бы приемлемы для всех сторон. Однако методология этого планирования на уровне регионов в условиях России (особенно для сложных условий приморских регионов) еще находится в стадии формирования.

Сущность индикативного планирования на уровне региона заключается в целенаправленной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов по разработке перспектив социально-экономического развития региона, города, района. Индикативное планирование выступает средством реализации социально-экономической политики государственной власти и представляет собой разработку и научное обоснование целей, принципов, приоритетов, пропорций и структур социально-экономического развития региона на перспективу с указанием способов достижения целей.

В России переход к индикативному планированию должен быть надёжно правообеспечен. Следовало бы, принять пакет специальных юридических документов, включающий:

- федеральные законы «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации» и «О системе органов прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации»;

- ряд законов о внесении изменений и дополнений в гражданское, банковское, бюджетное, налоговое и корпоративное законодательство в связи с введением индикативного планирования.

Примечательно, что термин «Индикативное планирование» не используется в законодательстве, регламентирующем прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию.

В настоящее время города конкурируют между собой за ресурсы, инвестиции, человеческий капитал.

Будущая конкурентоспособность Мурманской области закладывается в стратегии развития с учетом экономических особенностей, темпов развития, точек роста. Поэтому важнейшая задача политики региональных властей - выработать стратегию активного развития и обеспечить успешное развитие города на долгосрочный период.

Стратегическое планирование стало необходимой частью городского управления, когда все чаще возникает проблема неопределенности будущего. Современная ситуация, которая характеризуюется быстроизменяющимися экономическими тенденциями, глобальной и региональной реорганизацией промышленного инвестирования и растущей конкуренцией среди городов и регионов за жизненные ресурсы, требует умения организовать деятельность по формированию муниципальной политики таким образом, чтобы эффективно развиваться.

Стратегический план развития Мурманской области разработан с учетом послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и иных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которые содержат основные направления и цели государственной политики в сфере в разных сферах Российской Федерации, комплексного территориального развития с учетом положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации, а также Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.11.2011 № 2074-р, Стратегией социально-экономического развития Мурманской области до 2020 года и на период до 2025 года, утвержденной постановлением Правительства Мурманской области от 26.08.2010 № 383-ПП, отраслевых и территориальных стратегий и концепций развития.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в соответствии с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, исполнению отдельных государственных полномочий. Бюджетный кодекс Российской Федерации Текст.: [федер. закон: принят Гос. Думой 17 июля 1998 г.]: офиц. текст: по состоянию на 9 мая 2005 г. // Собрание законодательства РФ, 2005. №19. - 09.05.2005. - ст. 1756

Региональные органы власти наделены высоким уровнем ответственности перед жителями региона. Вместе с тем, существующие полномочия и ограниченные возможности для маневрирования в налоговой политике на региональном уровне создают определенные трудности во взаимодействии с хозяйствующими субъектами, от результатов деятельности которых зависит динамика экономического развития области.

Стратегический план определяет стратегические цели, задачи, приоритеты, которые отвечают интересам всего населения города, научно обоснованный сценарий социально-экономического развития, пути и механизмы достижения целей, направленных на повышение уровня и качества жизни населения, а также устойчивое развитие экономики Мурманской области.

3.2 Пути мобилизации доходов бюджета

В 2013 году произошло повышение налоговых и неналоговых доходов по сравнению с 2012 годом за счет поступлений по налогу на прибыль от крупных налогоплательщиков Мурманской области.

Стоит отметить, что в 2013 году произошел значительный рост государственного долга Мурманской области.

В 2013 году в федеральный бюджет вернулось 2,4 млрд. рублей бюджетного кредита. Отсюда следует, что фактический дефицит бюджета на 01.01.2013 составил 10,2 млрд. рублей (государственный долг 7 869 + бюджетный кредит к возврату 2 372,8).

Исходя из возможных рисков снижения доходов и роста государственного долга, необходимо проработать с Минфином Российской Федерации возможность реструктуризации в 2014 году бюджетных кредитов.

Ранее было представлено, что объем расходов бюджета на 2013 год определен в настоящий момент в сумме 48,9 млрд. рублей, при этом потребности, заявленные главными распорядителями средств (далее - ГРБС) бюджета, определились в сумме 53,7 млрд. рублей.

По предварительным оценкам потребность на реализацию Указов Президента РФ от 07.05.2012 составит 26,6 млрд. рублей, только за счет средств областного бюджета, в том числе по годам представлены на рисунке 4.



Рисунок 4 - Потребность бюджета по годам на реализацию Указов Президента РФ

Учитываем то, что областной бюджет в большей степени носит социальную направленность, основное бремя которого ложится на отрасли экономики. Например, для оптимизации регионального бюджета следует отказаться от вложения средств в новые объекты строительства

Необходимо рассмотреть возможность снижения расходов бюджета на 1 процент. Экономия составит 450,0 млн. рублей.

Необходимо приостановить расходование средств бюджета на приобретение мебели и техники, что по предварительной оценке даст экономию в сумме 827,1 млн. рублей.

В Налоговом кодексе РФ в качестве механизма стимулирования предложено предоставление налоговых льгот (в том числе и по региональных налогам). Это позволяет использовать так называемые «серые схемы» вполне легального уклонения от уплаты налогов. В то же время не всегда средства, которые высвобождаются в результате использования льгот, расходуются эффективно и по целевому назначению. В результате применения этих льгот не достигается предполагаемого эффекта от применения льгот и в то же время бюджет лишается доходов. В регионах из-за применения подобных схем из-под налоговых платежей уходят миллиарды рублей. Решением проблемы здесь видится замена данного механизма налоговых льгот иными мерами государственной поддержки. Например, ряд налоговых льгот на инвестиции предприятий разумнее заменить государственными гарантиями или инвестиционными налоговыми кредитами. Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач состоит в том, что данные средства не могут быть возвращены в бюджет, в то время как налоговый кредит возвратить в бюджет необходимо. Органы государственной власти субъектов РФ при предоставлении налоговых кредитов устанавливают условия их предоставления, которые могут включать условие досрочной уплаты налога в случае как нецелевого, так и неэффективного использования налогового кредита.

Мероприятия по увеличению поступлений налогов в региональные и местные бюджеты.

Согласно Налоговому Кодексу (далее - НК) Российской Федерации, к важным полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в сфере налоговой политики можно отнести:

- по налогу на прибыль организаций - возможность установления пониженной налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков. Максимальное снижение ставки возможно на 4% (ст. 284 НК РФ);

- по налогу на доходы физических лиц - возможность в пределах размеров социальных налоговых вычетов, установленных статьей 219 НК РФ, и имущественных налоговых вычетов, установленных статьей 220 НК РФ, устанавливать иные размеры вычетов с учетом региональных особенностей (ст. 222 НК РФ);

- по транспортному налогу - субъекты Российской Федерации определяют ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком (ст. 356 НК РФ). Указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ налоговые ставки транспортного налога могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в пять раз. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока полезного использования транспортных средств (ст. 361 НК РФ);

- по налогу на имущество организаций - возможность определения налоговой ставки в пределах, установленных НК РФ, порядка и сроков уплаты налога, формы отчетности по налогу. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками (ст. 372 НК РФ). Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложении (ст. 380 НК РФ).

Данные меры могут привести к повышению платежеспособности области. Однако их реализация сопряжена с двумя группами рисков. Во-первых, необходимо учитывать состояние экономики региона. Если риск неплатежеспособности бюджета субъекта Российской Федерации вызван общим экономически спадом в регионе, то увеличение налоговой нагрузки может привести к увеличению налоговой недоимки. Во-вторых, данные меры способны ухудшить инвестиционный климат в регионе, так как для ведения бизнеса важна стабильность налогового режима. В этой связи наибольший ущерб инвестиционному климату в случае повышения уровня налогообложения наносит не увеличение налогового бремени, а само изменение налогового законодательства. Также необходимо отметить, что для инвесторов зачастую налоговая система не столь важна при принятии решений о вложении средств по сравнению с прочими условиями. Как более существенные факторы могут оцениваться гарантии прав собственности, политическая стабильность, наличие четкой и прозрачной законодательной базы, ситуация на рынке труда, наличие инфраструктуры и др. При прочих равных условиях для инвестиций более привлекателен регион, в котором исполняются бюджетные обязательства, но отсутствуют налоговые послабления, нежели регион-банкрот с низкими налоговыми ставками.

Таким образом, при решении проблемы ухудшения финансового положения и платежеспособности бюджета Мурманской области с помощью увеличения налоговой нагрузки необходимо тщательно оценить все выгоды и издержки такого решения в каждом конкретном случае.

Важным источником мобилизации доходов местного бюджета является увеличение поступлений от местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог). В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц, необходимо предусмотреть:

-проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению;

-содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.

-установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

С целью формирования объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципального образования органам местного самоуправления следует создать в соответствии с требованиями ст. 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы градостроительной деятельности. Это также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.

Следует отметить некоторые особенности в налогообложении земельных участков, находящихся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований, земельных долей, которые получены при приватизации сельскохозяйственных угодий, земельных участков, которые перешли по наследству или находящихся в общей долевой собственности при исчислении земельного налога по земельным участкам, которые находятся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований. Налоговая база должна определяться в отношении площади земельного участка, которая находится на территории соответствующего муниципального образования, как доля его кадастровой стоимости пропорциональная доле занимаемой площади. При этом применяется налоговая ставка, которая установлена на территории муниципального образования, где расположена данная площадь земельного участка. Начисленная в таком порядке сумма земельного налога подлежит зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования.

Налогоплательщиками земельного налога в отношении земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, должны признаваться собственники земельных долей, а не сельскохозяйственные предприятия, которые используют данные земельные участки на правах аренды или доверительного управления. Следует учитывать, что земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в отдельный земельный участок в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ. При этом муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности на этот земельный участок.

Обеспечение полноты учета собственников недвижимости, которые являются объектом налогообложения, достигается путем использования предоставленной законодательством возможности привлечения граждан к административной ответственности.

Вместе с тем необходимо отметить, что в отсутствии полномочий по администрированию земельного налога важнейшим направлением по увеличению собираемости данного налога становится информационная работа с населением. Органам местного самоуправления рекомендуется не только информировать налогоплательщиков о сроках и порядке уплаты местных налогов, но и о направлениях расходования полученных средств.

Сокращение недоимки по налогам и сборам.

Другим важнейшим аспектом повышения налоговых поступлений является работа по взысканию накопившейся задолженности по налогам. Данную работу осложняет тот факт, что у областного бюджета зачастую отсутствует соответствующая информация. Для решения данной проблемы рекомендуется создавать Комиссию по мобилизации доходов, в которую входят представители региона (муниципального образования) и налоговые органы. В полномочия комиссий может входить рассмотрение дел неплательщиков налогов. Мероприятия в данной области включают в себя работу по сокращению и ликвидации задолженности путем ее реструктуризации. В отношении той части задолженности, подвергнутой реструктуризации по причине финансового состояния должника, должны быть применены меры принудительного погашения путем осуществления процедуры банкротства.

Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов.

В целях увеличения доходной части региональных и местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов. В большей степени нижеперечисленные меры актуальны для муниципальных образований.

Увеличению доходов от использования государственного и муниципального имущества способствует систематизация сведений о его наличии и использовании. В этой связи рекомендуются следующие мероприятия:

-проведение инвентаризации имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его использования;

-определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;

-корректировка методики установления арендной платы за сдаваемое в аренду государственное (муниципальное) имущество в направлении максимального ее приближения к рыночной и четкого обоснования исключений из этого правила;

-выявление неиспользуемых основных фондов государственных (муниципальных) учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;

-установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет;

-утверждение программы приватизации государственного (муниципального) имущества и поступления средств в бюджет;

-осуществление учета доходов по акциям, другим формам участия в капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности предприятий, находящихся в государственной (муниципальной) собственности.

При привлечении дополнительных неналоговых доходов, не носящих постоянного характера (приватизация имущества), необходимо воздерживаться от использования полученных средств на принятие новых расходных обязательств, носящих постоянный характер.

С целью обеспечения поступления в региональный (местный) бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, необходимо провести следующие мероприятия:

-принять нормативные правовые акты о порядке и размерах зачисления в бюджет части прибыли государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

-внедрять методы бюджетирования в управлении хозяйственной деятельностью государственных (муниципальных) унитарных предприятий, направленные на увеличение прибыли;

-установить контроль за формированием и расходованием резервных фондов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, использованием амортизационных отчислений.

Вместе с тем для увеличения платежеспособности Мурманской области более желательна приватизация государственных (муниципальных) унитарных предприятий в тех секторах экономики, где возможно привлечение частного сектора и создание конкурентного рынка. При соблюдении данного условия приватизация унитарных предприятий является более предпочтительной, чем увеличение прибыльности данных предприятий по следующим причинам:

- сам статус унитарного предприятия подразумевает субсидиарную ответственность регионального (муниципального) бюджета по обязательствам унитарного предприятия. Это создает определенный риск для финансового положения и платежеспособности Мурманской области;

- в долгосрочной перспективе конкурентный рынок способен обеспечить больший объем налоговых поступлений бюджеты различного уровня, чем унитарное предприятие.

В целях увеличения поступлений неналоговых доходов областного бюджетов органам государственной власти субъекта РФ (местного самоуправления) необходимо организовать работу по привлечению дополнительных средств в региональный (местный) бюджет путем:

-повышение размеров платы за пользование бюджетными средствами, которые предоставляются на возвратной и возмездной основе;

-начисления процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и рассрочкам платежей;

-определения ответственных администраторов неналоговых доходов и определения требований к их деятельности;

-назначения представителей Мурманской области в акционерные общества с долями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) для защиты интересов Мурманской области;

-планирования поступлений в региональный (местный) бюджет от возврата дебиторской задолженности прошлых лет.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года предусматривается возможность введения самообложения граждан муниципального образования. Действие указанной статьи наиболее применимо к сельскими поселениям. Для установления самообложения граждан требуется принятие местных нормативных правовых актов представительного органа, местной администрации и решение референдума (схода граждан), которые должны определить:

-размеры платежей, плательщиков, льготные категории граждан;

-сроки уплаты, цели и порядок использования собранных средств, а также санкции при нарушении сроков уплаты.

Необходимо отметить, что самообложение связано со значительными административными издержками, которые необходимо учитывать при использовании данного метода мобилизации доходов.

Увеличение расходов, снижающих будущие обязательства, в равной степени актуально для повышения платежеспособности и улучшения финансового положения, как субъекта Российской Федерации, так и муниципального образования. Эта мера является во многом альтернативой созданию стабилизационных фондов в регионах, зависящих от дотаций из федерального бюджета или от внешнеэкономической конъюнктуры, а также может использоваться и в других субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях с целью повышениях их платежеспособности в долгосрочном периоде. При наличии дополнительных доходов рекомендуется их использовать, прежде всего, для увеличения расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета). К таким расходам относятся:

1)досрочное погашение регионального (муниципального) долга;

2)расходы, обеспечивающие содействие добровольному переселению граждан из слабозаселенных, депрессивных территорий, расходы на содержание социальной инфраструктуры в которых значительно превышают средний уровень по субъекту РФ (району), а качество предоставляемых услуг и уровень жизни существенно ниже, чем в среднем по субъекту РФ (по району);

3)расходы на капитальный ремонт объектов коммунальной и социальной инфраструктуры, содействие капитальному ремонту жилищного фонда;

4)расходы на реструктуризацию бюджетной сети. На начальном этапе реструктуризация бюджетной сети может привести к увеличению бюджетных расходов. Например, чтобы закрыть несколько малокомплектных школ, необходимо создать им достойную замену: улучшить условия обучения в оставшихся школах, закупить школьные автобусы, поднять заработную плату учителям, чтобы повысить их лояльность к данной реформе и т.д.

Приоритетность использования дополнительных доходов на различные мероприятия антициклической финансовой политики зависит от двух факторов: источника и степени риска для платежеспособности регионального (местного бюджета), возможности государственных (муниципальных) заимствований на финансовых рынках. Если регион (муниципалитет) имеет возможность оперативно и сравнительно дешево занимать на кредитных рынках, то приоритетность создания стабилизационного фонда снижается, а увеличение расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета), то есть ускоренное погашение долговых обязательств при благоприятной экономической конъюнктуре, становится главным направлением антициклической финансовой политики. При выборе приоритетов антициклической политики для конкретного региона (муниципалитета) необходимо принимать в расчет также остроту проблем реструктуризации бюджетного сектора.

3.3 Оптимизация расходов бюджета

Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления государственными финансами в Мурманской области еще не завершен.

Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время в сфере управления государственными финансами Мурманской области сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

- отсутствие регламентированной процедуры формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов стратегического планирования, в том числе долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и долгосрочных бюджетных прогнозов;

- слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием для достижения целей государственной политики на долгосрочный период;

- неопределенность соотношения и взаимной увязки различных программно-целевых инструментов;

- недостаточная действенность механизма среднесрочного бюджетного планирования;

- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

- формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

- отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;

- несмотря на то, что при формировании областного бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов расходы на реализацию мероприятий органов исполнительной власти Мурманской области структурированы по государственным программам Мурманской области, вопрос эффективности реализации государственных программ Мурманской области пока не является основополагающим при формировании проекта областного бюджета;

- ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

- недостаточная действенность системы государственного финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

- отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

- недостаточно высокий уровень качества управления государственными финансами;

- недостаточная самостоятельность и ответственность местных органов власти Мурманской области при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий;

- низкое качество управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях, свидетельством чего является наличие просроченной кредиторской задолженности, увеличение уровня долговой нагрузки, принятие дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных дополнительными доходами;

- недостаточные открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

Управление государственными финансами в большей степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для улучшения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Ответственное и прозрачное управление государственными финансами является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития Мурманской области.

Целью программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития Мурманской области.

Для достижения цели программы предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

1. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления на основе государственных программ;

2. Создание условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости регионального бюджета;

3. Развитие системы анализа эффективности бюджетных расходов;

4. Совершенствование государственного финансового контроля и надзора с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

5. Повышение качества управления средствами областного бюджета в секторе государственного управления;

6. Повышение качества управления финансовыми ресурсами муниципальных образований;

7. Развитие и обеспечение функционирования современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры органов государственного управления;

8. Повышение открытости и прозрачности управления общественными финансами.

Ожидаемыми конечными результатами реализации программы являются:

-создание целостной системы стратегического и бюджетного планирования, расширение горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования;

-обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Мурманской области;

-применение результатов оценки эффективности бюджетных расходов при принятии решений о сокращении (увеличении) объемов финансовых ресурсов государственных программ Мурманской области;

-повышение действенности системы государственного финансового контроля и его ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов;

-применение современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

-качественное управление средствами областного бюджета и высокая бюджетная дисциплина в секторе государственного управления;

-создание условий для повышения эффективности финансового управления в органах местного самоуправления;

-обеспечение перехода к современным стандартам организации управления информационными потоками, создание условий для централизации ведения бухгалтерского учета в электронном виде, повышение достоверности бухгалтерской отчетности, оперативности и качества мониторинга результативности и эффективности финансовой деятельности органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления;

-обеспечение прозрачности бюджетной системы Мурманской области, прозрачности и подотчетности деятельности участников сектора государственного управлении. Высокая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

Выполнение мероприятий Программы осуществляется в рамках соответствующих государственных программ Мурманской области и предусмотрен Переход к формированию областного бюджета на основе государственных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы Мурманской области в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс Мурманской области вносит определенные коррективы в порядок составления, утверждения и исполнения областного бюджета, изменения бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, приводит к внедрению новых форм и видов государственного финансового контроля, требует от участников бюджетного процесса системной оценки влияния бюджетных расходов на достижение целей государственных программ.

Государственные программы Мурманской области становятся ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование, и основой для принятия решений о распределении принимаемых и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом достигнутых и ожидаемых результатов в профильной сфере деятельности.

Предпосылки реформирования процесса программного управления общественными финансами.

Разработка и утверждение государственных программ Мурманской области осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ региона установлены в пределах 2020 года и требуют создания действенного механизма увязки стратегического и бюджетного долгосрочного планирования для сохранения сбалансированности финансовой системы региона в долгосрочном периоде.

...