Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

по направлению 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Игнатова Юлия Сергеевна

Научный руководитель:

К.э.н., профессор департамента государственного

Администрирования А.П. Заостровцев

Санкт-Петербург 2020

• Содержание
• бюджетный федерализм бюджет децентрализация
• Введение
• 1. Теоретические аспекты бюджетного федерализма
• 1.1 Сущность бюджетного федерализма
• 1.2 Потенциальные эффекты бюджетной децентрализации
• 1.3 Бюджетная децентрализация в зарубежных странах
• 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации
• 2.1 Процесс становления бюджетного федерализма в России
• 2.2 Структурный анализ бюджетов
• 3. Перспективы развития бюджетной системы
• 3.1 Анализ связей бюджетной децентрализации
• 3.2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной системы РФ
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложение
• «Приложение А» Распределение основных налоговых поступлений
• «Приложение Б» Структура доходов бюджетов субнационального уровня
• «Приложение В» Самостоятельность региональных бюджетов
• «Приложение Г» Корреляционное поле индекса бюджетной децентрализации
• «Приложение Д» Индекс бюджетной децентрализации
• Аннотация


Введение

Изучение функционирования государственного аппарата является неотъемлемой частью совершенствования его работы и повышения эффективности. Бюджетная система, в свою очередь, выполняет функцию распределения средств для осуществления своих полномочий по различным уровням власти. В связи с этим анализ ее развития способствует выявлению проблем и раскрытию ее потенциала. Особенно важным является изучение законодательства по регулированию бюджетной сферы, так как именно на базовых нормативно-правовых актах строится вся деятельность государства.

Существует множество дискуссий по поводу того, насколько различаются закрепленные в официальных документах цели, нормы и пути реализация государственных программ в реальных условиях. Это особенно остро касается бюджетной системы Российской Федерации, так как на законодательном уровне закреплен федеративный строй государства, подразумевающий эксплуатацию концепции бюджетного федерализма. Однако, заявленные центральной властью цели развития бюджетной системы не соответствуют принимаемым мерам. В связи с этим назревает проблема понимания направления развития системы. Она является актуальной из-за того, что в мире наблюдается тренд децентрализации сфер управления для повышения эффективности их функционирования, тогда как в России появляется все большее количество ограничений действий субнационального уровня в пользу центра.

Проблема развития бюджетного федерализма в России является актуальной на протяжении последних 20 лет. Ее изучали многие исследователи на разных этапах становления Российской Федерации. Так, о начальном периоде зарождения бюджетной системы в федеративной форме писали А.В Лавров, Е. Журавская, С. Гуриев, Р. Ениколопов, В. Климанов, Н.С. Епифанова, И.А. Стрелец, Р.Г. Сомоев, А. Шевцов, М.М. Минченко, Л. Лыкова, С.Н. Хурсевич. Этап реформ анализировался в работах Ю. Шевцова, С.В. Королева, В. Тобольской, В.В. Казакова, Н.И. Новиковой, А.А. Смирновой, Р.Р. Утешева, Э.В. Пешной, Ф. Быковой и С.Д Макарова. Особый интерес представляют исследования современного этапа развития бюджетного федерализма в России, в который входит период с 2005 года по настоящее время, так как в это время принимаются решения, определяющие будущее нашей страны. Это анализируется работах Е.А. Дьякова, Е.А. Морозовой, А.В. Ассадулиной, Ш.А. Идрисова, Т.В. Игнатовой, И.В. Харламова. Многие аспекты бюджетного федерализма в России последних лет отражены в статьях А.О. Юшкова, Н.Ю. Одинг и Л.И. Савулькина, где анализируется как нормативно-правовая база регулирования бюджетной системы, так и распределение финансовых ресурсов на между институтами власти на практике. Наличие настолько большого количества источников по теме усовершенствования российской бюджетной системы свидетельствует о существовании проблем в этой сфере.

Самыми актуальными проблемами развития бюджетного федерализма на сегодняшний день являются разнонаправленность действий федерального уровня в области финансов и отсутствие соответствия принимаемых мер реальным запросам. Так, на 2019 год в качестве одной из целей политики Министерства Финансов Российской Федерации можно выделить направление на децентрализацию бюджетной системы для более эффективного использования ресурсов, при этом показатели исполнения бюджета свидетельствуют о движении реальных показателей в обратном направлении. В 2019 году по сравнению с 2018 годом значение индекса бюджетной децентрализации сократилось с 54,83% до 54,54%, что в целом не является резким и значительным падением, однако этот факт подтверждает продолжение тренда к централизации бюджетной системы, а также отсутствия согласованности действий государственных органов власти с заданными ими целями. Поэтому исследования современного состояния бюджетного федерализма необходимы для определения возможных сценариев его развития и предотвращения негативных эффектов, которые могут быть получены вследствие развития бюджетной системы по отрицательному сценарию.

Таким образом, целью данной работы является определение тренда развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на разных этапах его становления и выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетной системы России. Для достижения этой цели сформирован ряд задач:

1) изучение теоретических основ бюджетного федерализма и зарубежного опыта;

2) исследование нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетную сферу Российской Федерации;

3) проведение структурного анализа бюджетов разных уровней;

4) расчет индекса бюджетной децентрализации;

5) разработка рекомендаций для совершенствования бюджетной системы России.

Объект исследования - бюджетный федерализм.

Предмет - налогово-бюджетная политика в Российской Федерации.

Новизна данной работы заключается в использовании метода расчета интегрального индекса для определения общего тренда развития бюджетной системы Российской Федерации за период с 1993 по 2019 года, а также в использовании данного индекса для изучения связи бюджетной децентрализации с уровнем развития регионов.

Используемые в данном исследовании методы включают в себя: структурный анализ бюджетов, статистический анализ распределения бюджетных средств, расчет интегрального индекса бюджетной децентрализации и корреляционный анализ данных.

В качестве результата данного исследования ожидается получить реалистичные сведения о бюджетной системе в России, ее становлении и дальнейшем функционировании для разработки рекомендаций по ее совершенствованию. Данные рекомендации адресованы Министерству Финансов Российской Федерации, так как этот орган сосредоточил в себе основные полномочия по определению бюджетной политики страны.

Таким образом, в первой главе дано определение и раскрыты принципы бюджетного федерализма, условия для эффективной реализации данной концепции, ее возможные эффекты и реальный успешный опыт других стран (США и Германии). Вторая глава уделяет главное внимание бюджетной системе Российской Федерации, направлениям ее развития в нормативно-правовой сфере и в реальных условиях на основе анализа структуры бюджетов разных уровней и ее изменения со временем. При этом особое внимание уделено современному периоду. В третьей главе проанализирована связь между бюджетной децентрализацией и некоторыми показателями развития регионов, выделены основные проблемы существующей бюджетной системы. Итогом работы являются прогнозные оценки дальнейшего развития бюджетного федерализма в России и рекомендации для приближения бюджетной системы к заложенной в Конституции Российской Федерации концепции федеративного устройства, повышения эффективности ее функционирования в современных условиях.

1. Теоретические аспекты бюджетного федерализма

1.1 Сущность бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм - это разграничение нормативно закрепленных полномочий и ответственностей, относящихся к формированию доходной и осуществлению расходной частей бюджетов, между уровнями федеральной, региональной и муниципальной власти. Weingast B. R. Second-generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives. - 2009. - С.279-293. Федерализм подразумевает под собой существование обособленных самостоятельных единиц, способных обеспечить собственные необходимые расходы, объединенных высшим уровнем власти. Следует отметить, что в этой работе данный термин употребляется только в отношении стран с федеративным устройством, так как он описывает взаимодействие между бюджетами, то есть относится к экономической сфере, в определенной политической среде. На этот счет мнения исследователей не совпадают по причине разного понимания бюджетного федерализма. Некоторые исследователи воспринимают бюджетный федерализм как концепцию децентрализованного распределения денежных средств. В таком понимании действительно утверждение о возможности существования бюджетного федерализма в странах с любым политическим строем. Тем не менее в данной работе бюджетный федерализм рассматривается как один из принципов федерального устройства страны. Таким образом, межбюджетные отношения могут существовать как в унитарных государствах, так и в федеративных, но бюджетный федерализм свойственен только для федераций.

Следует отметить, что бюджетный федерализм не является альтернативным термином для налоговой децентрализации. Налоговая децентрализация может быть одним из способов реализации бюджетного федерализма, как это продемонстрировано на рисунке 1.1. В высокоцентрализованной налоговой системе уровень бюджетной децентрализации может также иметь высокий показатель за счет других способов привлечения денежных средств в бюджеты региональных и муниципальных уровней. Однако, необходимо понимать, что налоговые поступления являются одним из основных источников доходной части государственного бюджета, поэтому налоговая децентрализация является самой показательной характеристикой бюджетного федерализма в определенной стране. Гурьянова Л. С. Модели оценки и анализа уровня финансовой децентрализации в странах ЕС. - 2019. Проанализировав налоговую систему государства можно сделать выводы о том, насколько субнациональные уровни власти автономны в вопросе формирования собственных доходов. При этом бюджетный федерализм включает в себя показатели самостоятельности регионов и муниципалитетов не только по направлению формирования доходов, но и по покрытию необходимых расходов этими средствами. Таким образом, бюджетный федерализм является более общим понятием, которое охватывает все сферы бюджетной системы государства.

Рисунок 1.1 Структура бюджетного федерализма

Источник: составлено автором

Как уже отмечалось выше, бюджетный федерализм в Российской Федерации включает в себя три уровня власти: федеральный, региональный и муниципальный (рис. 1.2). Таким образом, можно выявить три связи: федеральный-региональный, региональный-муниципальный и федеральный-муниципальный уровни. Тем не менее, в Российской Федерации существует вертикаль власти, где местные органы не являются государственными. Это означает, что государственная система состоит из двух уровней власти, федерального и регионального. Однако муниципалитеты входят в бюджетную систему государства. В теории муниципалитеты обеспечивают свои подведомственные нужды самостоятельно, но на практике без помощи региональных органов власти муниципальных образований в большинстве случаев не в состоянии выполнять свои функции по обеспечению потребностей своего населения в полной мере в пределах своих полномочий. Афанасьева Е. Е. Финансовая самостоятельность муниципальных образований в системе межбюджетного распределения доходных источников России. - 2019. - С. 16.

Рисунок 1.2 Участники бюджетного федерализма

Источник: составлено автором

Таким образом. бюджетный федерализм строится из отношений между федеральным и региональным уровнями власти, а также региональным и муниципальным. Следует отметить, что многие работы на тему бюджетного федерализма посвящены исследованию только одной из перечисленных выше связей. Например, исследование И. Караваевой и В. Гираева Караваева И. В., Гираев В. Фискальная децентрализация как основа эффективной экономической политики регионов. - 2019. - С. 18-31. фокусируется на изучении фискальной децентрализации от центральных органов к региональным, а работа Е. Тимушева Тимушев Е.Н. Бюджетные полномочия муниципалитетов ресурсообеспеченных регионов России и внебюджетные инвестиции. - 2020. - С. 129-146. посвящена финансовой обеспеченности муниципалитетов необходимыми ресурсами и полномочиями. Это может быть объяснено тем фактом, что исследование нескольких связей одновременно является сложной задачей, так как уровень децентрализации на одном уровне может отличаться от уровня децентрализации на другом и в таком случае выявление среднего показателя может скрыть важные детали для принятия решения о выборе направления для развития бюджетной системы и экономики страны, регионов и муниципальных образований. Именно поэтому исследователи фокусируют свое внимание либо на бюджетной децентрализации от федерального к региональному уровню, либо от регионального к муниципальному.

В теории выработаны принципы бюджетного федерализма. Одним из основных условий эффективности бюджетного федерализма является соблюдение принципа субсидиарности. Oates W.E. et al. Studies in fiscal federalism. - 1991. Он заключается в возложение функции распоряжения денежными средствами бюджета на самый низший уровень власти при отсутствии весомых причин для присвоения таких полномочий органу власти более высокого уровня. Это обосновывается тем, что чем ближе орган управления находится к народу, тем больше его сотрудники знают о нуждах граждан и эффективнее могут удовлетворять их потребности.

Принцип субсидиарности включен в теорему У. Оутса Wallis J. and Oates W. Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. - 1988 P. 5-32 о децентрализации, на которой базируются бюджетные процессы в общественном секторе. Данная теорема гласит, что услуга, предоставляемая государством обществу, должна осуществляться на том уровне власти, юрисдикция которого полностью покрывает территорию, на которой такая услуга будет оказываться, при условии того, что население этой территории сможет пользоваться выгодами от услуги в полной мере, покрыв все связанные с ней расходы бюджета. Из этого следует, что децентрализованное принятие решения о предоставлении общественного блага, не подразумевающее увеличение объема издержек в денежном эквиваленте, более эффективно чем централизованное. Следует отметить, что выделяют три направления децентрализации: политическая, административная и фискальная. Manor J. The political economy of democratic decentralization. - 1999. Бюджетный федерализм фокусируется на фискальной децентрализации, но в полной форме может быть реализован только в гармонии с другими двумя. Таким образом, второй принцип бюджетного федерализма - это децентрализация.

Также основой для бюджетного федерализма является демократия. Weingast B.R. Second-generation fiscal federalism: Implications for decentralized democratic governance and economic development. - 2006. Власти должны вести диалог с жителями страны для того, чтобы понять, какие потребности у них есть и что они могут сделать, чтобы удовлетворить эти потребности с минимальными издержками. Это возможно только в условиях демократии, когда население страны осуществляет контроль работы государственных и муниципальных служащих.

Помимо этого, фискальный федерализм подразумевает равенство прав субъектов бюджетной системы государства по отношению друг к другу и к другим уровням власти, одинаковый объем доходов на душу населения во всех субъектах и единство интересов всех уровней власти и населения страны (рис.1.3). Feld L.P. James Buchanan's theory of federalism: From fiscal equity to the ideal political order. - 2014. - P. 231-252. Однако в реальных условиях государство с федеративным устройством разделено на административно-территориальные единицы, значения социально-экономических показателей которых могут быть сильно дифференцированы. Это существенно затрудняет становление бюджетного федерализма, так как властям необходимо обеспечить государственными услугами все население страны в максимальном объеме. Поэтому политологи и экономисты разработали ряд механизмов для сглаживания провалов в экономике некоторых регионов. Одним из наиболее популярных и зарекомендованных механизмов установления баланса в доходах субъектов федерации являются межбюджетные трансферты.

Рисунок 1.3 Принципы бюджетного федерализма

Источник: составлено автором

Межбюджетные трансферты соединяют субъекты бюджетной системы по вертикали (между органами власти разных уровней) и являются основным инструментом для выравнивания доходов их бюджетов. Avetisyan I.A. Fiscal federalism and inter-budget relations in the Russian Federation. - 2011. - №. 1. - P. 95-108. Выделяют следующие формы межбюджетных трансфертов: субсидии, субвенции и дотации. Дотация - единственная из перечисленных форм трансфертов осуществляемая на безвозвратной основе без целевого направления и самая популярная в бюджетном федерализме, что создает другие проблемы, например, снижение стимула дотационных регионов увеличивать собственные доходы. Чумичева Г.А., Шворина Е.В. Перспективы развития бюджетной политики в области межбюджетных трансфертов. - 2012. - №. 7. Это негативно сказывается на эффективности функционирования бюджетной системы в условиях федерализма.

Многие исследователи изучали проблему формирования доходов власти в государстве с многоуровневой системой управления. Их можно разделить на две группы, к первой группе относятся работы 1970-1980-х годов, а ко второй - 1990-2000-х гг. Одними из представителей первого поколения являются Уоллес Оутс и Ричард Масгрейв Musgrave, R.A. Fiscal Systems. - 1969 . В своих работах об общественных финансах и бюджетной децентрализации они писали о том, что федеральная власть должна контролировать макроэкономику страны и заниматься перераспределением денежных средств для компенсации нарушения горизонтального равновесия. В их теории налоговые статьи местного бюджета должны основываться на налогообложении недвижимости и сборов за пользование общественными благами (например, плата за вход в городской парк). В некоторых странах в качестве платы за пользование общественными благами выступает налог на доход физических лиц. Основная разница между этими сборами заключается в том, что налогом облагаются все жители муниципального образования вне зависимости от того пользуются они определенными общественными благами или нет, в то время как плата за пользование взимается с физического лица только в случае, если он воспользовался конкретным благом. Взимание других налогов органами местного самоуправления может спровоцировать сдвиги в распределении экономически активного населения в виду высокой мобильности налогоплательщиков.

В свою очередь, Роналд МакКиннон и Хью Пилл McKinnon R.I. Market-preserving fiscal federalism in the American monetary union. - 1997. - P. 73., являясь представителями второй группы, в своих исследованиях придерживались мнения о том, что стратегия по бюджетной децентрализации должна основываться на формировании доходов регионального и местного бюджетов за счет собственных ресурсов. Эта идея базируется на том, что в системе, где на межбюджетные трансферты введены мягкие ограничения (т.е. несмотря на ограничения межбюджетные трансферты могут осуществляться), местные органы власти не будут достаточно мотивированы повышать свой доход самостоятельно, а будут рассчитывать на дотации, субсидии и иные формы выравнивания доходов центральным уровнем власти. Более эффективным является подход с жесткими ограничениями на осуществления межбюджетных трансфертов, так как в такой форме бюджетной децентрализации субъекты обеспечивают себя самостоятельно, из-за чего нагрузка на федеральный уровень снижается, а стимул муниципальных образований улучшать свои финансовые показатели повышается.

Основываясь на изученной научной литературе можно установить ряд требований для успешной реализации бюджетного федерализма, которые необходимо стабильно соблюдать. Во-первых, органы региональной и местной власти должны фокусироваться на формировании доходов собственными силами и существовать в условиях жестких бюджетных ограничений со стороны центральных структур для повышения уровня горизонтальной конкуренции. Gil-Serrate R., Lуpez-Laborda J., Mur J. Revenue autonomy and regional growth: an analysis of the 25-year process of fiscal decentralization in Spain. - 2011. - P. 2626-2648. Во-вторых, полномочия должны быть четко разграничены между разными уровнями власти. Dafflon B. Fiscal Federalism in Switzerland: a survey of constitutional issues, budget responsibility and equalization. - 1999. - P. 255-294. В-третьих, региональные органы власти и органы местного самоуправления должны иметь достаточную степень автономии в пределах наделенных полномочий. Яговкина В.А. Бюджетный федерализм: финансовое участие регионов в достижении национальных целей развития. - 2019. В-четвертых, федеральный уровень должен обладать необходимыми полномочиями для создания единого правового пространства для эффективного функционирования бюджетной системы страны. Маликов М.М. Особенности и проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России. - 2019. - С. 82-88. Соблюдение всех этих требований должно положительно влиять на успешность реализации концепции бюджетного федерализма. Помимо этого, необходимо учитывать условия, в которых функционирует экономика страны и адаптировать систему бюджетного федерализма, двигаясь в направлении централизации или децентрализации ресурсов и бюджетных полномочий. Так как при выборе неверной стратегии реализации бюджетного федерализма в конкретной стране в определенных условиях существует риск обеднения регионов и повышения объемов государственного долга. Поэтому успешная реализация фискального федерализма должна основываться на его главных принципах: субсидиарность, равенство прав субъектов по отношению друг другу и к другим уровням власти, самостоятельность бюджетов каждого уровня и децентрализация. Junghun K. et al. (ed.). OECD Fiscal Federalism Studies Fiscal Decentralisation and Inclusive Growth in Asia. - 2019.

Резюмируя все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что сутью бюджетного федерализма является урегулирование отношений между органами федеральной, региональной и муниципальной власти на законодательном уровне на каждой стадии бюджетного процесса, включающего в себя составление проекта, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета. Лучше всего такая стратегия работы с общественными финансами подходит для государств с большой площадью и разнообразным населением, так как децентрализация власти позволяет находить более тесный контакт с населением и эффективнее использовать возможности для формирования доходной части бюджета и распределения расходов. Децентрализация является ключевым принципом бюджетного федерализма и именно ее степень и качество реализации в бюджетной сфере страны имеют большое влияние на успешность бюджетного федерализма, а, следовательно, и на развитие экономики.

Таким образом, в данном параграфе были рассмотрены вопросы сущности бюджетного федерализма, его принципы и требования для успешной реализации в теории. В следующем параграфе будут описаны потенциальные положительные и отрицательные эффекты бюджетной децентрализации, которая, как было выяснено в этом параграфе, является важным элементом бюджетного федерализма, на региональном экономическом росте и экономическом росте государства, и рассмотрены эмпирические исследования, подтверждающие или опровергающие теоретические выводы.

1.2 Потенциальные эффекты бюджетной децентрализации

Децентрализация стала трендом за последние 100 лет. Ivanova N. et al. Fiscal decentralization: the search for new approaches for the development of local. - 2019. - Т. 110. - P. 205. Особенный интерес для исследователей и политиков представляет децентрализация в области государственного управления. Такая популярность этого направления связана с тем, что в ходе изучения децентрализации были представлены теории о ее позитивном эффекте. Потенциальными последствиями децентрализации считаются прозрачность работы органов власти, подотчетность органов власти перед жителями, участие граждан в принятии решений, защита локальных интересов и повышение эффективности работы органов федерального, регионального и местного управления. Brosio G. and Jimenez J., Approaching recent transformations of intergovernmental relations from multiple profiles. - 2012, P. 4. Однако доказать практически эти эффекты до недавнего времени не представлялось возможным из-за отсутствия примеров реализации децентрализации с точными статистическими данными, описывающие основные тренды развития России, где федерализм как форма устройства государства был принят в 1991 году. Существующие примеры реализации бюджетной децентрализации в других странах не доказывают прямую связь между уровнем бюджетной децентрализации и повышением экономического развития и поэтому не могут служить доказательством эффективности такого подхода в Российской Федерации. К сожалению, найти достаточное количество статистической информации об экономике периода становления бюджетного федерализма в России очень сложно, поэтому исследователи стали анализировать только недавние изменения в области формирования бюджетного федерализма. Особое внимание уделяется эффекту децентрализации финансовых ресурсов и бюджетных полномочий.

Бюджетный федерализм подразумевает децентрализацию полномочий власти. То есть, теоретически эффективность бюджетной системы государства с федеративным устройством зависит от степени децентрализации. Многие исследователи ассоциируют эффективность бюджетной системы с экономическим ростом. Гуляев Г.Ю. Экономический рост: факторы эффективного развития- 2017. В связи с этим возникает вопрос о наличии корреляционной связи между степенью бюджетной децентрализации и экономическим ростом. В теории можно выделить четыре вида потенциальной зависимости:

1) разнородность потребностей;

2) структурные изменения;

3) протекционизм рынка;

4) политические реформы.

Гетерогенность предпочтений объясняется в теории Дж. Брюекнера. Brueckner J.K. et al. Fiscal decentralization in developing countries: The effects of local corruption and tax evasion. - 2000. - P. 1-18. Он сравнил модель государства с федеративным устройством с моделью государства с унитарным устройством. Население моделей делится на две группы людей - молодых и пожилых. В федерации пожилые потребляют больше общественных благ, чем молодые, а в унитарном государстве этот уровень в обеих группах одинаковый. Исследование Дж. Брюекнера показало, что уровень человеческого капитала выше в модели с децентрализованной бюджетной системой, как и темпы экономического роста. Также в децентрализованном государстве легче реагировать на структурные изменения экономики, что положительно сказывается на экономическом росте, так как в условиях бюджетной централизации существуют риски расходования большого объема средств на восстановление или поддержание функционирования «умирающей» отрасли. Достижение экономического роста путем защиты региональных рынков в децентрализованном государстве объясняется повышением уровня горизонтальной конкуренции, что создает больше стимулов для развития внутреннего рынка субъекта федерации. Реформирование политики экономики также в децентрализованной бюджетной системе в теории приводит к экономическому росту. Это объясняется тем, что эффективность политических нововведений проверяется на отдельных регионах, а не на территории всего государства в целом, из-за чего существует возможность выбора лучшей проверенной опытом политики и ее распространение на все регионы.

Несмотря на то, что децентрализация является неотъемлемой частью бюджетного федерализма, она обладает своими недостатками. Чрезмерный уровень фискальной децентрализации может привести к проблемам на макроэкономическом уровне, так как центральная власть не будет обладать достаточным объем правовых полномочий и средств для реагирования на экономические кризисы и прочие угрозы стабильности экономики страны. Помимо этого, возрастает вероятность горизонтального дисбаланса и увеличения численности работников государственного и муниципального секторов. Однако «гипотеза Левиафана» Чарльза Тибу гласит, что рост бюджетного сектора находится в обратной зависимости от уровня децентрализации. Tiebout C.M. An economic theory of fiscal decentralization. - 1961. - P.79-96. Это объясняется тем, что автономные регионы конкурируют между собой, так как их население обладает функцией мобильности и является источником их доходов, им выгодно организовывать свой бюджет таким образом, чтобы удовлетворять потребности общества, которые намного легче выявить в такой среде. Жителям регионов не обязательно напрямую заявлять властям о своих потребностях, они могут выбрать тот субъект, в котором условия для проживания будут наиболее благоприятными. Например, при прочий равных условиях повышение ставки налогов, формирующих доход региона, приведет к оттоку населения к региону-конкуренту, что даст понять государственным служащим, что данное решение не обладает поддержкой общества. В связи с этим, необходимо определить степень децентрализации, которая позволит органам власти всех уровней производить общественные блага наиболее эффективно.

Тем не менее определить оптимальную степень децентрализации государства в любой отдельной сфере считается невозможным или очень сложным из-за большого количества факторов, влияющих на оказываемый децентрализацией эффект, а также большого количества факторов, влияющих на степень децентрализации. Поэтому исследования бюджетного федерализма и бюджетной децентрализации в частности в основном фокусируются на одном показателе, который отражает важное для страны направление развития. Одним из вариантов анализа эффекта бюджетной децентрализации является сравнение основных показателей разных групп стран, разделенных по уровню бюджетной децентрализации. Однако назвать результаты таких исследований абсолютно достоверными нельзя из-за того, что на экономические показатели работы государства могут влиять другие факторы и оказывать большее влияние, чем децентрализация. Тем не менее такие исследования показывают, что бюджетная децентрализация способствует экономическому росту, а высокоцентрализованная бюджетная система может эффективно существовать только в странах с развитой экономикой. Decentiyon M.F. OECD Fiscal Federalism Studies. English. - 2012.

Помимо этого, некоторые исследователи занимались изучением негативных эффектов проведения децентрализации финансовых ресурсов. Одним из таких эффектов, по их мнению, является коррупция. Это связано с тем, что, повышая уровень свободы использования денежных средств федеральная власть повышает риски осуществления коррупционных действий представителями региональных властей. Однако опыт стран, реализовавших децентрализованную форму фискального федерализма, показал, что вместе со спадом уровня бюджетной централизации растет уровень ужесточения законодательства использования бюджетных средств. Таким образом, некоторые исследования показали отрицательную связь между уровнем децентрализации и уровнем коррупции, где с повышением централизованной системы повышается объем взяток. То есть отрицательный эффект возможен при проведении децентрализации в неподготовленных для этого условиях. Однако единого мнения по этому вопросу в профессиональных кругах нет из-за разрозненности результатов различных исследований.

На практике доказать эффект бюджетной децентрализации на темпе роста экономики страны, регионов и муниципалитетов в последние годы пытались несколько исследователей. Для этого они искали степень корреляции между уровнем бюджетной децентрализации в стране и показателями экономического роста или спада в определенный период. Однако прийти к единому точному выводу им не удалось. Это связано с тем, что бюджетная децентрализация является объемным понятием, включающим в себя различные факторы, которые сложно реалистично учесть в математической формуле. Поэтому в проведенных исследования использовались разные формулы, которые могли не отражать воздействие всех факторов или наоборот, включающие лишние переменные, приводящие к неточным результатам.

Существует два вида методов измерения степени бюджетной децентрализации - качественный и количественный. Как и в любой другой сфере государственного управления использование одного вида метода не может дать полную реалистичную оценку ситуации. Качественные методы применяются для сравнения степени децентрализации между разными странами или этапов становления федерализма в одной стране путем описания полномочий уровней власти. Количественные методы помогают упростить информацию для понимания и отследить тренды путем анализа статистических данных. Поэтому чтобы определить уровень децентрализации необходимо использовать как качественные, так и количественные методы.

Следует отметить, что бюджетная децентрализация - это многомерное понятие, включающее в себя децентрализацию доходов, расходов и бюджетных полномочий. Измерить децентрализацию расходов можно вычислив долю конечных расходов бюджетов разных уровней в консолидированном бюджете государства. С помощью этого показателя можно сделать выводы о степени децентрализации расходов в целом. Более детальное представление можно составить, вычислив децентрализацию расходов по отраслям, чтобы понять, какие сферы находятся к народу ближе всего. Этот показатель может искаженно отражать ситуацию из-за обобщенности расходных статей, тем не менее если знать, как формируется бюджетная отчетность по всем отраслям, он позволяет приближенно понять, какие сферы государственной деятельности наиболее децентрализованы. Однако, как было сказано выше, только по доле расходов субфедерального уровня в консолидированном бюджете страны судить об уровне децентрализации расходов неверно, так как несмотря на то, что тратит денежные средства региональный или местный уровень власти, полномочий на свободное распоряжение данными ресурсами у него может не быть. Поэтому необходимо определить, какие бюджетные полномочия закреплены за субфедеральным уровнем. Некоторые исследователи также полагают, что за децентрализацию нельзя считать нецелевые отчисления из-за того, что несмотря на то, что формально решение о направлении их расходовании передается на нижний уровень, на практике у региональных органов и органов местного самоуправления действуют в рамках огромного количества нормативно-правовых актов, ограничивающих их свободу.

Сложность измерения уровня бюджетной децентрализации, как и многих комплексных показателей, заключается в том, что он складывается из множества различных факторов, часть которых является качественными метриками. Даже при приведение всех показателей к количественным значениям их место в формуле остается неясным. Это является причиной того, что многие исследователи пользуются упрощенными представлениями о бюджетной децентрализации, измеряя ее при помощи простых индексов, вычисляемых посредством несложных математических манипуляций с отчетами об исполнении исследуемых бюджетов. Например, в качестве показателя уровня бюджетной децентрализации, как было упомянуто выше, рассчитывают долю субнациональных доходов в консолидированном доходе страны. Из-за этого данная тема остается актуальной на протяжении последних 20 лет, так как показатель взаимосвязи между экономическим ростом и уровнем бюджетной децентрализации во многом зависит от того, какие конкретно параметры будут сравниваться и каким образом они вычислялись. В связи с этим каждая новая работа в сфере изучения бюджетного федерализма вносит свой вклад в развитие экономики как науки.

Существует мнение, что бюджетная децентрализация влияет на экономические показатели развития страны не напрямую, а посредством воздействия на другие факторы, которые в свою очередь имеют прямую связь с экономическим ростом. Тимушев Е. Н. Федеральные межбюджетные трансферты и уровень внутрирегиональной бюджетной децентрализации в России. - 2019. По этой причине коэффициент корреляции может принимать невысокие значения. Следовательно, для доказательства наличия связи между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом нужно установить факторы, на которые влияет бюджетная децентрализация и которые могут влиять на экономический рост. Однако сделать это сложно из-за того, что децентрализация не будет основным фактором и в других случаях, поэтому существует вероятность того, что коэффициент корреляции с любым показателем будет недостаточно высок, чтобы абсолютно точно утверждать, что изменение этого параметра является следствием децентрализации. Поэтому при проведении анализа для установления факта наличия или отсутствия связи между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом используют контрольные переменные, которые с высокой вероятностью влияют на уровень экономического роста. К таким факторам можно отнести численность населения региона, так как децентрализация подразумевает конкуренцию внутри страны с высокой мобильностью населения за источник налоговых платежей, формирующих доход субъекта федерации. Поэтому рост численности населения может быть последствием децентрализации и причиной экономического роста в регионе. Помимо этого, уровень дохода на душу населения, доля инвестиций в ВВП и уровень человеческого капитала также относятся к факторам, которые традиционно считаются основной частью механизма функционирования экономики и ее развития. То есть рассчитать уровень значимости связи и коэффициент корреляции можно используя модель, включающую эти показатели. Однако даже в схожих по используемым параметрам исследованиях из-за различающихся моделей и способов расчета бюджетной децентрализации итоговые результаты варьируются от отсутствия связи, до сильной корреляции.

Таким образом, большинство теорий основываются на том, что взаимосвязь между уровнем бюджетной децентрализации и экономическим ростом государства существует. При этом отмечается важность учета не только доли собственных доходов и расходов в бюджете региона, но и полномочий, переданных на субнациональные уровни. Однако качественные показатели, такие как децентрализация полномочий сложно учесть в формуле при расчете уровня бюджетной децентрализации, поэтому в экспертных исследованиях в основном используется упрощенное представление о бюджетной децентрализации. Помимо этого, эффект бюджетной децентрализации зависит во многом от качества ее проведения. Это затрудняет выведение математического доказательства эффективности реализации бюджетной децентрализации в государстве еще больше, так как такое доказательство должно будет включать в себя ряд условий, при которых данный процесс будет иметь гарантированный положительный эффект. Все эти сложности не позволяют подтвердить или опровергнуть с высоким уровнем достоверности наличие связи между уровнем бюджетной децентрализации и экономическим ростом. Тем не менее движение в этом направлении помогает развивать этот вопрос. Таким образом, для того чтобы провести анализ изучаемой связи необходимо выбрать показательные параметры, которые будут представлять уровень децентрализации и экономический рост и включить контрольные параметры для более точного определения ситуации. Следует тщательно подходить к выбору метода расчета бюджетной децентрализации для получения более достоверных результатов.

По итогу в этом параграфе были рассмотрены эффекты, оказываемые бюджетной децентрализацией. Основной фокус пришелся на позитивный эффект на уровне экономического роста, который, как выяснилось, до сих пор не доказан, но и не опровергнут. В следующем параграфе будут рассмотрены существующие модели бюджетного федерализма для изучения оптимальных механизмов его реализации в Российской Федерации.

1.3 Бюджетная децентрализация в зарубежных странах

Система бюджетного федерализма в ее современной форме появилась в России вместе с возникновением Российской Федерации, то есть в конце 1991 года. С того времени до 2020 года бюджетный федерализм в России претерпевал значительные модификаций, их изучению и изучению их влияния на экономическое благосостояние страны посвящена эта работа. Однако для лучшего понимания возможных форм реализации бюджетного федерализма в реальных условиях следует обратиться к опыту зарубежных государств, где также существует проблема бюджетной децентрализации.

В современном мире принято выделять две модели бюджетного федерализма Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. - 2009., децентрализованную (ее также называют моделью раздельного федерализма) и кооперативную. Их характеристики выделены в таблице 1.1. Эти модели можно назвать стадиями процесса становления и развития бюджетного федерализма, так как по сути, как уже было замечено ранее, федерализм подразумевает под собой децентрализацию бюджетный полномочий. Таким образом, страны с развитым бюджетным федерализмом, такие как США, Канада, относятся к децентрализованной модели. Тем не менее не все государства с федеральным устройством могут сразу провести качественную децентрализацию, поэтому кооперативная модель считается промежуточной стадией на пути к построению модели раздельного федерализма. Асадуллина А.В. Асылгужин И.М. Трухов А.И. Конкурентный бюджетный федерализм и его роль в экономическом развитии страны. 2015. То есть страны, применяющие кооперативную модель, такие как Германия и Австрия, находятся в процессе становления бюджетного федерализма, в то время как страны с децентрализованной моделью, установившие бюджетный федерализм, занимаются его развитием. Следует отметить, что стадий становления и развития бюджетного федерализма может быть больше, чем выявленных моделей, так как кооперативная модель в современном мире включила в себя все стадии становления данной концепции, а децентрализованная - развития.

Таблица 1.1

Характеристика моделей бюджетного федерализма

Источник: составлено автором

Существует и другая точка зрения, объясняющая выделение двух вышеупомянутых моделей. Дело в том, что в разные периоды развития мировой экономики и экономики отдельных стран применяются разные модели бюджетного федерализма. В развитых государствах во время экономического кризиса имеет смысл придерживаться более централизованной формы организации бюджетной системы для поддержания достигнутых субъектами федерации результатов. В то время как для дальнейшего развития системы необходимо создавать внутригосударственную конкуренцию и повышать ее уровень в относительно стабильных условиях. Таким образом, кооперативная модель может применятся для преодоления экономических сложностей их сглаживания их негативного эффекта, тогда как для стимулирования развития регионов и муниципалитетов целесообразно децентрализовать бюджетную систему.

Конкурентная модель бюджетного федерализма характеризуется высоким уровнем децентрализации. Под этим подразумевается наличие всех трех аспектов децентрализации, административная, демократическая и бюджетная. Manor J. The political economy of democratic decentralization. - The World Bank, 1999.В странах, применяющих такую модель, регионы функционируют самостоятельно, без сильного контроля над их деятельностью высшими уровнями. Это значит, что субъекты системы имеют риск обанкротиться, то есть потерять возможность покрывать необходимые расходы, так как регулярных трансфертов от высших властей не производится. Следовательно, региональные власти имеют стимул прикладывать как можно больше усилий для повышения эффективности своей экономики. Средства для этого в основном поступают от местных жителей через уплату налогов. Несмотря на то, что некоторые налоги могут распределяться по уровням власти по долям, абсолютное большинство налогов закреплены только за одним уровнем. Таким образом каждый регион ведет свою налоговую политику, имея право на введение или отмену налогов своего уровня и регулируя региональные налоговые ставки. Это позволяет субнациональным уровням вести конкурентную борьбу между собой, так как жители и предприятия - это главные налогоплательщики, их выбор является целью политики регионов. Но внутринациональная конкуренция не могла бы существовать, если бы функционировала сильная система горизонтального выравнивая, поэтому в страна с децентрализованным бюджетным федерализмом не происходит перераспределения денежных средств и выделение дотаций регионом с провальной экономикой. Тем не менее центральная власть может оказывать финансовую поддержку определенных программ и проектов. При этом отсутствует контроль расхода средств региональных органов власти, если не был осуществлен целевой трансферт, субсидия. Имеется в виду, что расходные полномочия субнациональных уровней ограничиваются только уголовным и административным кодексами, а в остальном заработанные средства могут быть использованы так, как управляющие органы штата или муниципалитета считают наиболее эффективно для развития своей экономики. Однако в некоторых неблагоприятных для региональных и местных властей ситуациях может возникнуть необходимость займа денежных средств. В этом случае органы власти имеют право осуществлять заем для преодоления кризисного положения или для приобретения определённой продукции не только в пределах границ собственной территории, но и за ними, то есть как внутренний, так и внешний. Таким образом субнациональные единицы получают возможность функционировать в полном объеме самостоятельно без излишнего контроля, имея как стимул для развития, так и способ выхода из сложного положения.

Не все страны считают модель раздельного бюджетного федерализма оптимальной для своей экономики, поэтому применяют кооперативную модель. Ее особенностью является более высокий уровень участия центрального государства в функционировании всех уровней власти. Все субъекты федерации находятся под контролем центрального правительства, которое отслеживает их обеспеченность денежными ресурсами. В случае, если регион не способен покрывать собственные необходимые расходы, он становится дотационным и существует за счет бюджетных трансфертов от федеральной власти. Таким образом государство обеспечивает поддержку регионов со сложной финансовой обстановкой и предоставляет им возможность восстановиться и развить свою экономику. Для развития экономики важен уровень дохода, который формируется за счет налоговых поступлений. В отличие от децентрализованной модели, где за каждым уровнем власти закреплен свой перечень налогов и ставка, кооперативная модель подразумевает введение совместных налогов, которые распределяются по всем бюджетам. Это сделано для того, чтобы сгладить социально-экономический дисбаланс между субъектами федерации. В таких условиях работает механизм перераспределения средств, который позволяет регионам, неспособным набрать достаточное количество денег самостоятельно, продолжать существовать. Однако такой подход может демотивировать отдельные территории с благоприятной экономической обстановкой для дальнейшего развития, так как заработанные ими средства не остаются в их распоряжении, а переходят в другие бюджеты. Переведенные трансферты расходуются в соответствии с указами вышестоящих органов и контролируются центральным уровнем власти. Однако даже средства, заработанные региональным или местным управлением, могут тратиться только по направлениям делегированных расходных полномочиям, которые редко позволяют определённому уровню оперировать своими доходами в полном объеме. В случае необходимости регионы ограничены в возможностях займа, так как в такой системе их роль сводится к минимуму из-за поддержки и контроля центральным государством субъектов федерации. Таким образом кооперативная модель характеризуется совместным управлением, лимитирующим самостоятельность субнациональных властей.

Вопрос эффективности децентрализации в последнее время является релевантным во многих странах мира. Особый интерес для исследователей бюджетного федерализма представляет децентрализация финансов и бюджетных полномочий. Децентрализованная модель фискального федерализма интересна тем, что представляет из себя воплощение теории бюджетного федерализма на практике. Так как в условиях рыночной экономики конкуренция является необходимой составляющей повышения эффективности функционирования субъектов экономики и качества предоставляемых ими услуг, то бюджетный федерализм построен на концепции существования автономных административно-территориальных единиц, конкурирующих друг с другом. Таким образом, у регионов и муниципалитетов появляется стимул повышения эффективности своей работы. Путем развития экономики и улучшения условий для жизни в своем субъекте или городе власти привлекают граждан, платящих налоги в региональную и муниципальную казну, и инвесторов, которые также способствую увеличению объема субнационального капитала. Это, в свою очередь, позволяет регионам и муниципалитетам накапливать и вкладывать ресурсы обратно в свою экономику и реализовывать свой потенциал. Федеральные органы в такой модели могут фокусироваться на более масштабных вопросах, не отвлекаясь на локальные проблемы. Следует отметить, что в основном в федеративных государствах большое количество субъектов (штатов, земель, регионов), поэтому автономия этих административно-территориальных единиц очень важна для нормального функционирования экономики страны.